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摘 要：北洋政府统治时期，中国的新闻法制制度在曲折中发展。北洋政府的新闻立法在客观上推动了新闻法制制度完整化，但本质是抑制和阻碍新闻自由。北洋政府通过新闻立法，以保押费、预先审查、禁载事项、错误解读宪法、恐怖统治等方式对新闻自由进行干涉，严重阻碍了中国近代新闻传播事业的发展。

【一、北洋政府新闻立法概述】
北洋政府统治期间，中国的新闻法制制度在曲折中发展。1916年至1928年，北洋政府颁布了一系列新闻法规，着眼于出版法、著作法、出版、新闻等方面的内容，北洋政府的新闻立法活动针对于两点：一是与时俱进的创新型法律法规;二是对袁世凯政府时期的法律法规进行若干调整。北洋政府的新闻立法在客观上推动了新闻法制制度完整化，明确规定了北洋军阀时期的新闻事业活动。

【二、新闻立法干涉新闻自由】
1912年颁布的《中华民国临时约法》以及其他有关新闻事业的法律、法令，确立了以言论自由为根本原则的新闻法律制度。北洋政府统治下的中华民国，虽仍具有以自由为根本原则的新闻体制外壳，但本质上却运用法律手段对自由新闻体制进行扭曲与破坏。

(一)保押费制度
1914年4月2日，北洋政府颁布《报纸条例》，规定了报纸发行的保证金制度。《报纸条例》第六条规定：“发行人应于警察官署认可后，报纸发行而是日前，以下列各款规定，分别缴纳保押费：一、日刊者，三百五十元;二、不定期刊者，三百元;三、周刊者，二百五十元;四、旬刊者，二百元;五、月刊者，一百五十元;六、年刊者，一百元。在京师及其他都会商埠地方发行者，加倍缴纳保押费。专载学术、艺事、统计、官文书、物价、报告之报纸，得免缴保押费。保押费于禁止发行或自行停版后还付之”[1]。20世纪初期的中国经济破败，深受帝国主义的欺凌与剥削，高额的保证金制度让办报成为相对富裕阶层的活动，而这些相对的富裕阶层都与北洋政府有千丝万缕的联系。因此，社会底层人民的言论无法通过报纸的声音发出，不但严重阻碍中国近代新闻事业发展，并且对日后北洋政府统治的中国的灭亡也埋下了伏笔并奠定了深厚的群众基础。此外，保证金金额与办报的发型频率与地域也有关系，日刊者保押费金额三百五十元，不定期刊者保押费金额三百元，周刊者保押费金额二百五十元，旬刊者保押费金额二百元，月刊者保押费金额一百五十元，年刊者保押费金额一百元：从日到年形成依次递减。对于京师及会商埠地等重要城市，保押费金额则进行加倍，这也说明了北洋政府办报自由的虚伪面容：表面给予办报自由，但实际却利用高额的保押费限制舆论传播的时效性与数量，通过提高办报的门槛以减弱社会舆论的力量，从而维护中华民国特别是重要地区的统治。
《报纸条例》第六条对学术、艺事等报纸实行免缴保押费，一方面促进了学术、艺事的发展，推动了社会文化的繁荣;另一方面，学术、艺事、物价等领域的新闻传播对于维护北洋政府的统治并没有重要影响，因此对学术、艺事、物价等领域新闻传播的自由，实际上是北洋政府为维护从中华民国建立时所延续下来的新闻自由而寻找的一个新闻自由的突破口，是一种掩人耳目的手段。

(二)确立预先检查制度
1914年12月4日，北洋政府颁布了二十三条《出版法》，对出版行为进行详细规定。北洋政府通过《出版法》第四条：“出版之文书图画，应于发行或散布前，禀报该管警察官署。并将出版物以一份送该官署，以一份经由该官署送内务部备案[1]。”北洋政府在法条中运用“禀报”一词，表面上是指各出版机构在出版之前只需上有关部门告知即可，但由于其词义模糊，再加上当时社会动荡，新闻出版物极易对社会造成巨大影响，各地方警察官署在执行“禀报”的工作命令时便对涵义擅自扩大，警察官署也逐渐演变成出版前的“把关人”。并且，《出版法》第四条并未明确提出需经警察官署同意方可出版，表面上是对《中华民国临时约法》中对出版自由的延续，但由于规定出版物须送至内务部备案，因此实际形成一种“暗中监管”。因此，当某一出版物或新闻一旦引起社会巨大反响，北洋政府即可根据档案资料对出版机构进行查处。在当时，北洋政府的惩治手段阴狠、毒辣。因此，许多出版机构在将出版物送至警察官署之前，都迫于北洋政府恐怖的统治和惩治手段首先自行“审查”。因此，《出版法》的颁布，实际上确立了出版前的预检制度：自我审查和官署审查

(三)禁载事项泛滥
除了预先检查制度，北洋政府还通过禁载事项对新闻自由进行抑制。北洋政府对禁载事项极为看重，从《报纸条例》到《出版法》，北洋政府对禁载事项进行了二次修订，但实际内容基本相同，只是对第四至第八款的细枝末节进行修改。《出版法》第十一条的第四至第八款是：“四、煽动曲庇犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者;五、轻罪、重罪之预审案件未经公判者;六、诉讼或会议事件之禁止旁听者;七、揭载军事、外交及其他官属机密之文书图画者。但得该官署许可时，不再此限。八、攻讦他人阴私、损害其名誉者。”与之前《报纸条例》：“外交、军事之秘密及其他政务，经该管官署禁止登载者‘五、预审未经公判之案件及诉讼之禁止旁听者;六、国会即其他官署会议，按照法令禁止旁听者;七、煽动、曲庇、赞赏、救护犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者;八、攻讦个人阴私损害其名誉者[1]”相比只是稍作修改，而对真正需要加以诠释的前四条法案，尤其以“一、混乱政体者;二、妨害治安者[1]”两条需要重新修订，因为什么行为属“混乱政体”、什么行为属“妨害治安”，北洋政府均并未对其详细含义进行详细阐述。
从《报纸条例》到《出版法》，北洋政府选择对“混乱政体者”与“妨害治安者”两条例“视而不见”。由此可见，北洋政府对于某些新闻立法方面的工作只是“官样文章”，其真正本质仍然是限制新闻自由，任何与北洋政府统治相违背的事件，都可与“混乱政体者”、“妨害治安者”的罪名逮捕并给予惩罚，颁布新闻法律法规本应成为界定新闻工作的合法与违法之界限，但北洋政府的新闻法规却将这一法规实则无限扩大化，使整个新闻界在政治问题、社会问题上的避而不谈，才是北洋政府新闻立法的真正目的

(四)误读法律，直接干预新闻自由
1923年10月10日，北洋政府颁布《中华民国宪法》：“中华民国人民有言论、著作及刊行之自由，非依法律，不受限制”[2]。这是对1914年5月1日所颁布的《中华民国约法》的错误解读，《中华民国约法》规定：“人民于法律范围内，有言论、著作、刊行、及集会、结社之自由”[2]，即人们在法律允许的范围内，可以行使言论、著作、刊行、机会、结社等的自由。北洋政府抓住“人民与法律范围内”这一句话进行错误解读，认为人民享有的言论、著作、刊行、集会、结社的自由是在法律允许范围内的，因此，通过新闻立法对中华民国人民的言论、著作、刊行、机会、结社等自由在法律范围内进行重新修订理所应当。宪法是国家的根本大法，一切法律皆是以宪法为基础进行修订，北洋政府对宪法进行错误解读，其实质是动摇了中华民国法律的根本制度，从而为北洋政府针对新闻自由立法的干涉和限制新闻自由找到了合理的法律依据。

(五)恐怖统治，威胁新闻自由
辛亥革命后，孙中山闻皖北地区军队滋事扰民，相继发布了《命陆军部严加约束士兵令》、《命陆军部颁行军令整顿军纪令》以及《令内务部通饬所属保护人民财产文》等规定，严禁军队侵扰人民。
然而，袁世凯上台颁布《戒严法》，规定了特殊情况下的一切行政及司法实务的管辖权属于该地部队的司令官，民、刑案件庵军阀处置并且不得控诉。《戒严法》为北洋军阀的恐怖统治提供法律依据：由于各系军阀混战，常年处在战争或戒严等特殊时期，因此《戒严法》取代了和平时期的法律法案，军事法庭取代了正式法庭的地位，军事审判由此大行其道。凡与军阀统治相违背，均交付军事法庭审判，并依据相关法律定罪。这为北洋军阀的严酷统治奠定了法律基础。
北洋政府时期，北洋军阀对报刊及报人滥用军法处置的事件不计其数，无数为中国近代新闻传播事业做出突出贡献的报人因此就义。1926年4月24日，著名报人邵飘萍因抨击反动军阀被奉系军阀逮捕，于4月26日被枪杀于北京天桥刑场。1926年8月6日，著名报人林白水因撰文抨击军阀张宗昌的御用政客潘复，被张宗昌部宪兵逮捕，未经任何法律程序于数小时后直接枪决。北洋政府在新闻领域的严酷统治，不仅严重抑制新闻自由，更让中国近代的新闻业失去了众多做出突出贡献的报人，严重阻碍了近代新闻事业的发展。

【三、北洋政府新闻立法实质】
北洋政府新闻立法的实质，是对新闻自由的抑制和阻碍。北洋政府推行的一些列法律法规虽然在客观上促进了中国近代新闻法律制度的完整，但实际却对于中国近代新闻传播事业是灾难性的打击。北洋政府以干涉新闻自由为目的，通过多种方式阻碍新闻传播事业的发展，不仅使中国损失了众多对新闻传播做出突出贡献的报人，也让中国的新闻传播事业即辛亥革命后短暂的“黄金时代”发展后停滞不前，严重滞后于世界各国和新闻传播事业本身发展。

(作者简介：凌争，吉林大学文学院新闻学专业)
参考文献：
[1] 刘哲民.近现代出版新闻法规汇编[M].上海:学林出版社,1992.
[2] 殷啸虎.近代中国宪政史[M].上海:上海人民出版社,1997.