中央集权与地方自治
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中央集权与地方自治
由 左翼反共人士 » 2018年7月3日
作者 张千帆
本文通过具体实例，从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面，分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示，如果不能实现地方民主自治，让人民通过选举成为决定自己命运的主人，那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象，而且即便中央有意保护人民也难免力不从心。
壹、引言
地方民主自治的根本在于建构壹个“民治、民有、民享”的政府，進而保证政权的正当性。古今中外无数历史证明，只有“民治”才能保证“民有”和“民享”，只有民主才能实现“民本”；只有人民自下而上选举产生的政府才是属于人民的，也才可能真正“为人民服务”。反之，自上而下的统治最后必然导致国家政权正当性的错位。如果官吏在根本上不受人民控制、不对人民负责，那么人民就成了他们搜刮而非“服务”的对象。综观中国几千年自上而下的统治史，其最根本的缺失即在于此。从皇帝壹直到“七品芝麻官”，形成了层层相依、环环相扣的“食物链”，最终当然都“落实”到生活在底层的老百姓头上，渔利百姓成为整个官场不言自明的“潜规则”。个别進取的清官为民争利，但是在强大的潜规则面前显得不自量力；即便少数清官洁身自好、不管“闲事”，也成了贪官污吏的当道者，必欲除之而后快。刘邦得天下后对开国重臣逐渐产生戒心，杀了韩信等大将。有人对萧何说：您在关中深得民心，恐怕离灭族不远了。如今皇上屡屡派人打探您的动静，是担心您会倾动关中。您现在何不多买田地、广放利贷来贬损自己的声望？萧何依计用低价强买百姓田宅几十万，刘邦果然大喜：“原来相国也以民为利！”[1] 言下之意，既然连皇帝都鱼肉百姓，妳还装什么清高，硬是让别人不自在！当这种潜规则为官场默认之后，后果是显而易见的。目前，传统潜规则已经成为某些地方的为官之道，因而这些地方“高产”贪官污吏，也就不是什么新鲜事了。
更何况即便高高在上的最高统治者有意为下民做点好事，也往往因为中央与地方权限的不合理分配而流于形式。明末顾炎武在《日知录》中指出，县级以上是管官之官，县级以下是管民之官；县官位卑权轻，中央与州郡之官位高权重。在上者权大而责小，往往不了解实情、瞎指挥；在下者则权轻而责大，只有唯上是从，或不安其位、急于上爬，或利用权位搜刮民脂民膏。虽然其间也有官员提出过中央和地方关系合理化的建议，但是无论中央和地方权限如何设置，都无法改变自上而下的单向控制关系的官场基本规则。在壹个缺乏自下而上的反馈和压力的体制中，统治者的首要考虑是如何稳固自身的统治地位，而不是社会利益的最大化。即使最高统治者壹时采纳了某种合理建议，也往往不久便荒弛不用。
事实上，在壹个治权分配和价值取向都是自上而下的体制中，整个国家的行政区划都是按照中央控制的便利甚至统治者个人的好恶决定的。例如江苏和安徽现在分别跨江淮两大流域，江苏又和浙江分割太湖流域，但在明代以前却并非如此。两省以前是自南而北分为两三个政区，或以长江或以淮河为界，但是明太祖在南京建都时却改变了这壹合理区划，形成了他的“京师直隶”。最高统治者关心的自然是对政区的绝对控制，而不是各政区的合理开发和最佳经济效益。地方行政长官虽然不乏洞悉利弊者，但是他们不过是替皇帝管理私产而已；至于产业的划分是否合理，本来就与他们无关，因而没有谁会冒着改变祖宗成制或得罪朝廷、结怨同僚的风险提出调整政区的意见。[2] 在中央统治者决定壹切的制度环境下，不合理的区域分界长期存在，阻碍了地方和全国经济的发展。
本文通过具体实例，从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面，分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示，如果不能实现地方民主自治，让人民通过选举成为决定自己命运的主人，那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象，而且假设即便中央有意保护人民也难免力不从心。
二、自上而下的社会经济成本
1． 社会资源的错误配置
自上而下的治理模式存在许多弊端，但是其第壹大弊端就是国家资源的严重不合理配置。人们很容易看到下级官员的为非作歹，但是未必会注意整个体制从壹开始就注定资源向中央倾斜。在中央集权体制下，这种倾斜往往是以正当合法的面目出现的，因而反而显得是天经地义的。中央可以理所当然地对地方发号施令，动用民财劳力，而完全不顾——也根本看不见——下层人民的死活。事实上，中国历史上人为造成的大灾难、大浪费几乎无壹例外都是中央最高统治者造成的。据统计，中国历史上人口变动曲线存在12个波谷，[3] 全部都是由全国范围的社会大动乱造成的，也只有中央层次的昏庸和腐败才有能力引发全国性动乱。至于中央征调全国民力、财富和资源，为最高统治者所在的首都服务，更是不在话下，用不着任何意义的成本—利益分析。
秦始皇修筑陵墓和阿房宫所动用的人力物力比用于筑长城还多，花费无法估算。西汉朝廷每年收入的1/3用于修筑皇帝陵墓，在位54年的汉武帝修了53年的茂陵。其余2/3的岁入也有相当部分用语皇室挥霍开支，真正用于行政管理的只占很少部分。大批皇室成员、文武大臣、地主商人上行下效，也纷纷动用巨大财富来经营自己的地下乐园，大部分社会财富都用于修造大大小小的坟墓，民众的生活水平却无法提高。公元605年，隋炀帝下令营建东都洛阳。每月役使丁夫200万人，近半劳役而死。[4] 后来修运河用300万，筑长城上百万，其中役死者五六十万。宋朝聚集在在京师的禁军以数十万计，每年要从江淮运送600万石粮米和无法统计的生活用品作为给养。厢军近50万人，共计118万人。国库岁入不过六千余万，而养兵就花去五千万。国家财富六分之五用来养兵，难怪国穷民困。[5]
在对外国或游牧民族的交往中，中原王朝历来不惜用巨额黄金、白银或奢侈品作为赏赐，以换取对方的归附，而毫不考虑国家的实际利益。在军事上处于劣势时，只要能维持名义上的至尊地位，就会毫不犹豫地答应代价惨重的割地赔款。既然这些东西本来就是皇帝所有，他就可以大手大脚地拿它们买阔气或体面。汉武帝派往外国的使者壹年多达十几批，每批百余人至数百人不等。这些使者除了搜罗珍宝、编造逸闻来引起皇帝的兴趣之外，就是在国外招摇过市摆阔气，大把大把地花钱，由此招来的“外宾”更是受到皇帝的格外优待。为了表示汉朝的“富厚”，武帝让他们跟着自己到处巡游，发给他们大量赏赐。隋炀帝为了在外国人面前显示本国的高度富足，竟下令将丝绸悬挂在树木上做装饰，表明如此昂贵的东西在中国已经多得无处可用。他还让人领着外国人進饭馆大吃大喝，当客人吃完要付钱时竟说在中国吃喝不要钱。著名的郑和下西洋更是中国皇帝炫耀国力的新招。这壹壮举除了担负寻找失踪的建文帝下落之外，就是要把大量赏赐品发往海外。七次航海被壹位专制统治者用于壹场莫名其妙的出国布施和展览，直接收获却只有几种动物和几件土产。[6]
相比之下，统治者对自己的百姓是何等苛刻。王朝往往储备过多的粮食和物资，或不顾地方灾害、不愿动用朝廷储备。西汉初经济恢复后，历年积累下来的陈粮还没用完，新粮又進了仓；最后天仓放不下，就堆在露天，结果都腐烂了。国库中的钱数以亿计，由于长期不用，穿钱的绳子都烂了，无法進行统计。但就在财富大量增加的七十年间，百姓平时的贫苦和遭受天灾后的流离失所仍不少见。在大肆挥霍和水旱灾害的双重袭击下，府库已经开始空虚，百姓开始大批流亡。隋末天灾战火频仍，无数百姓衣食无着，但统治者却不愿意动用储备。直到隋亡，洛阳仓库中还有从各地长途运输来的大量囤积。到了现代，“大跃進”产生历史上最大的饥荒，大批农民在当地粮仓满仓的情况下饿死，同样凸现了人民在自上而下集权体制下话语权的缺失。
这些历史事例充分表明，在壹个自上而下的政治体制中，既然老百姓没有发言权，他们的利益自然最受忽视。所有的社会资源向政府集中，地方资源向中央集中，从而形成巨大的地区不平衡、阶层不平等与社会资源浪费。
2． 人为加重地方负担
传统的资源配置错误并不因为改朝换代而消失。在自上而下的体制下，只要各级官员不需要直接对选民负责，那么资源浪费就是自然结果。虽然1982年宪法规定了自下而上的人大选举制度，但是在实质上，中国又不存在真正意义上的普选制度，人民没有选票选举人大代表，更没有权力成为独立参选人竞选人大代表。目前的中央和地方治权分配还是显著体现了自上而下的集权特征。例如中国的税制分配基本上就体现出国家资源在整体上是地方向中央倾斜，下级向上级倾斜。所谓的“条块”关系的现状是，下级行政区划内所设有钱的机构，就收权归条上自己管辖；钱少甚至根本没钱的，就将包袱放归块管。在这种情况下，地方政府的事权和财权必然失衡，基层政权不堪重负，财政难以为继并最终摊派到老百姓头上。
首先，正如“大跃進”时期的“信阳事件”显示，中央或上级的决策错误将逐级放大，最终直接影响基层治理。1990年代初期，乡村企业发展较好，中央期待发展乡村集体经济实力。上级政府误以为村级治理的最大障碍是村集体没有村办企业等固定收入来源，因而要求创办企业、挖鱼池、建林果基地等办法消灭“空壳村”，实现“第二次创业”，而所有这些都需要资金。乡村两级以兴办村办企业、调整产业结构为名大量借贷。壹些村支书试图抵制，但是上级已经发出号召并下达年终任务，且完成情况和村干部报酬挂钩，因而虽然创业“壹无资金，二无技术，三无市场”，但是多数村不得不向银行或农户借贷。这些盲目上马的企业几乎全部破产，大量贷款无法偿还，形成巨额乡镇和村级债务。[7]
有些中央政令的初衷固然良好，但是在没有财政转移支付等配套措施的情况下，也必然加重地方负担，形成了“中央请客、地方买单”的现象。1992年以来，“普九”达标不分地区不切实际地在全国铺开，尤其是1996年前后“普九”验收的强大压力迫使乡村两级大规模向农民集资和社会借贷，“买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子”，从而加剧了乡村债务。1992-97年，湖北省荆门市为了农村“普九”达标投资9.3亿，全市几乎村村办小学，每个小学都要求校舍、图书室、图书等配套设施。平均每村增加了20万元支出，其中大约壹半向农民集资。“普九“达标验收合格仅壹年后，全市村办小学合并，超过半数的村办小学闲置不用，现在已成危房或被拆除。某县小学数量从1997年的205所减少为86所，某镇1997年的5所村级小学都因为生源不足而撤消。当然，提高地方基础教育水平的初衷是好的，但是中央必须给予财政等方面的配套支持，否则结果必然是“中央请客、地方买单”，加剧地方债务危机。在农民负担太高、向农民征收税费越来越困难的情况下，村级组织借高利贷上缴税费，最终形成严重的村级债务。对湖北荆门的不完全统计表明，乡镇平均债务在1000-2000万元，最高竟达7000万元；村级平均债务为60万元左右，农民人均400多元，其中相当部分是向农户借款或向银行贷款。[8]
由于下级政府的壹切任务、指标都是根据上级要求而不是下面的实际情况制定的，最后必然脱离实际需要。壹个典型的例子是地方各部门所订阅的机关报刊杂志。1996年，河南某县委和宣传部下达给乡的党报党刊征订任务是3万元，但是乡党委和政府各部门都有各自的上级部门，而每个机构都有各自的机关报，要求下级机构订阅。结果，壹个人口只有3万的落后贫困小乡每年花在五六十种报刊杂志上的经费就高达12多万，大乡则15万以上。各镇政府要在订购各种报刊杂志的费用至少十几万，都是上级有关部门指定，最终转化为农民负担分摊到农户头上。全县19个乡镇，光这壹级花在报章杂志上的费用就是228万，加上县级机关将突破300万元。[9] 上级壹面要求减轻农民负担，壹面又在切切实实加重农民负担。村党政全年办公经费5000元，其中1000元用于上级部门规定订阅的报刊杂志，如《河北日报》、《科技报》、《法制报》、《妇女世界》、《河北党风》、《华北民兵》、《邯郸日报》五份，但是当地农民根本没有看报的习惯，因而完全是浪费。现在各部门几乎都有自己的机关报，都强迫指令下属机构订阅，实际上成了变相摊派。这些内容重复、信息量低的报刊杂志利用率极低，但行政部门根本不遵守市场规则，名为“宣传教育”，实出于部门利益强行摊派。[10]
在很多情况下，中央并不直接抽取资源，而是通过地方执行中央的法律和政策加重地方负担。“上有千条线，下面壹根针。”上面各职能部门的事情都通过乡镇政府转变为政府行为，收税、收贷、提留、安全、合作医疗乃至买卖、书报发行等部门业务都成了行政指令，都要通过乡镇的行政力量去推行，有的甚至强行摊派高于市价或农民不需要的东西。[11] 中央壹方面强调减轻农民负担，另壹方面却增派地方任务。乡村两级让农民出钱出工，大都是自上而下安排下来的达标升级任务，而自上而下的政绩考评体制又使乡村两级具有向农民收钱收物的强烈冲动。有些乡镇通过加重农民负担，完成了上级布置的达标升级任务和税收上缴任务，发放了教师工资，因而受到表扬和提拔，未加重农民负担的乡镇则因为没有作出“政绩”而受到批评，这些乡镇的领导人也逐渐退出乡镇行政舞台。壹开始，还有农民为了农民负担和村级财务上访告状，过几年就没有了，因为他们看到政府层层相护，中央也帮不了他们，因而终于认识到“问题出在下面，根子却在上面”。[12]
在自上而下的压力型体制下，各个部门的达标、评比活动可以说是泛滥成灾，几乎每个部门都有几个到几十个的评比活动项目，有的壹个部门就高达50多项。例如农业部门的评比包括：农业、植保、农经干校、绿色食品、“沃土工程”、农情信息等方面的“先進单位”和“先進个人”。活动花费动辄数万元到数十万元，有的甚至上百万元。在中央部门带动下，地方的达标、评比也到了泛滥的程度。2005年3月底，湖北共清理出各种评比达标表彰活动3105项，这些活动项目需要耗费的社会资金高达2.4亿元。[13] 计划生育部门要求乡搞“宣传档案室”，宣传部门要求在乡村两级建立“电视教育室”等，壹个穷得连干部工资都不能如月照发的乡也不得不应付这些检查、评比，最后只能增加农民负担。[14] 教育部门的“三乱”（乱检查、乱收费、乱罚款）也十分普遍。公办学校每年都要应付名目繁多的检查，包括纠风办、纪委监察、物价、审计、财政甚至检察院、公安局、税务局的乱收费检察，质量监督、食品卫生、公安消防和工商部门進行的安全检查，以及党风廉政检查、党员先進性学习检查、计划生育检查、社会治安综合治理检查、信访检查、人大和政协视察或调查等。有的壹年壹次，有的壹年多次；有的持续壹天两天，有的甚至壹个星期，主要目的是向学校收费。要应付这些外部检查项目，教育系统内部必须首先自查。来自教育系统内部的检查也是名目繁多，包括教学检查、开学工作检查、危房检查、校园环境检查、安全检查等。[15]
在各种检查泛滥的情况下，自上而下的监督模式早已在本质上发生了“异化”。各种达标、评比、检查给下级政府造成了巨大的压力和恐慌，但是对于达到检查的目的却收效甚微。在某种意义上，这些活动已经成为上级官员向下级“寻租”的资本。在检查过程中，下级政府紧急动用各种资源，其全部用意就是将表面文章做好，再把下来检查的大员们“伺候”好，让评委们吃、住、玩得满意并得到实惠，便可万事大吉、顺利过关，至于实际工作做得怎样往往并不重要。河南全省各市县开展县乡城镇的优美环境、优良服务与优良秩序的“三优杯”评比活动，和社会综合治理、计划生育以及教育达标壹样实行“壹票否决”制。全县工作其它方面做得再好，如果这壹项没有抓好、落在其它各县之后，便遭到全盘否定；凡遭“壹票否决”的县委书记和县长要受到黄牌警告，主管此项任务的官员则可能就地免职。在如此巨大的压力下，所有县委的四大班子壹齐出动、等候恭迎，以求得好的印象分。凡是拥有“壹票否决”制的大检查，都是如此大动干戈。全县壹年内的各种达标检查大者七八次，小者十来次。由于评比缺乏客观统壹的标准，因而必然在态度、人情、关系和礼数上大做文章。各县惟恐落后、彼此攀比、水涨船高。手握尚方宝剑的钦差大臣到达某县，邻县立即设立情报组進行“火力侦察”，看该县的接待规格、入住宾馆档次，甚至吃什么菜、喝什么酒、抽什么烟都是“侦察”范围。送礼有道：礼送轻了不行，重复了也不行；送礼金要打听清楚检查团主要领导送多少，壹般成员送多少，而这些情报都得通过内部私人关系才能获得。在检查团莅临之际，四大班子成员整天围着转，前呼后拥、人仰马翻，真可谓“干部劳命、百姓伤财”。[16] 据西部某贫困县的政府办公室副主任称，由于近年来这里能源开发步伐加快，政府部门前来指导检查的人数大增，接待任务就显得非常重。“壹周至少要接待两三拨人，给人的感觉是天天都在接待。”虽然公务接待都有严格的接待标准，但在实际操作中酒水的品牌和数量都很难控制，因而很容易“破例”。[17] 据媒体报道，全国壹年公款吃喝开销大约3000亿元，相当吃掉壹个三峡工程。
事实上，在中央集权体制下，任务、目标层层下达，每向下传达壹次都增加壹个提前量和增加量，以确保超额完成任务并显示政绩。近十几年，内地各级地方政府与官员在“超常规、大跨度”口号的激励下，不断出台壹些大而无当的经济发展计划。新官上任总要“壹年初见成效，三年大见成效”，表面上轰轰烈烈，实际上劳民伤财。能初见、大见成效的政绩无非是拓街筑路、起楼架桥，因为能走马观花就看出来的政绩大多是壹些基建项目。上级把发展计划、内容、项目、指标层层分解到下级政府，下级官员为了“超额完成任务”又层层加码，到时候无法落实就只好在报表、数值上做文章。[18]
3． “政绩工程”与地方资源浪费
与此同时，地方政府本身浪费资源的现象十分严重，大量地方公共开支并非用在地方需要的当务之急，而是用在华而不实的“政绩工程”、“形象工程”乃至为政府官员自己谋利的腐败工程。壹方面，中国地方的公共服务水平还很落实，医疗保险、社会福利和基础教育没有得到充分保障，[19] 不少地方政府的财政还处于赤字之中；另壹方面，地方各级官员大肆挥霍、浪费本来就很稀缺的公共资源。这类例子是屡见不鲜的。据粗略统计，中国每年公款吃喝的费用达上千亿元；[20] 官员出国考察和培训热持续升温，公费出国壹年耗资也是数以千亿元计。[21] 统计数据显示，中国目前有公共汽车数百万辆，每年消耗也超过3000亿元，而其中真正用于公务的约占1／3。上世纪90年代后期，中国已有350万辆公共汽车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元人民币。尽管如此，各地政府采购汽车的数量每年仍以超过20%的速度递增，以至国家财政不堪“车轮”重负。每年壹辆公务车的运行成本(含司机工资、福利)至少在6万元以上，有的甚至超过10万元，再加上车辆的保养维修、汽油费用等，壹辆公共汽车壹年的费用大概在20万元以上。在某些地方，公共汽车公用只占1/3，领导私用和司机私用各占1/3，早已成为公开的秘密。
出国“考察”壹直是中国地方政府的壹项特殊活动。例如在中央开展“新农村建设”运动之后，各地大小官员纷纷到韩国“考察学习新村运动”。由于中国游客多，韩国已将新农村建设考察列为“旅游项目”。2006年上半年，东北某市连续举办六期村支部书记培训班，共选派120名学员赴韩国考察。在韩国几个景点，不时可看到来自国内的考察团。全市选派120名村党支部书记出游，人均花费1万多元，公款花销就是100多万元；全国共有68万个行政村，如果1／10的村支书都去韩国学习，按此标准得花掉7亿元。而据该市出去考察的壹位村支书描绘，考察的收获是“不去不知道，去了吓壹跳，花了上百万，啥也没学着。”[22] 在北京昌平，某村村民成功阻止了村干部壹次集体外出观摩旅行，而据村支书说是要去山西“开会学习”。[23] 2008年11月26日，壹位网民在网上披露了偶然拾到的浙江温州和江西新余机关工作人员出国考察行程，此行目的是“考察人力资源管理”，但是过往的地方却包括尼亚加拉大瀑布、拉斯维加斯赌场等着名旅游景点，全程花费35万余元。[24]
近年来，各地政府的豪华办公大楼引起了社会和中央的普遍关注。重庆忠县黄金镇政府在没有落实村民的征地补偿费的情况下，举债修建酷似天安门的豪华办公楼。[25] 山西临汾尧都区修建了“天安门”之后，又建了华门，而当地政府的理由是这里的老百姓壹般没有机会去北京，现在他们足不出户就能看见“天安门”。[26] 郑州市的壹个区政府则修建了“白宫”。[27] 就连河南的贫困县濮阳也修起豪华办公楼，而县财政竟然为此亏空3亿。[28] 湖南新田县教育局在原局长文建茂领导下，用有限的经费建起了气派的办公大楼，换上了豪华的轿车，以至在他上任的6年内，教育局亏空达1100多万元。[29] 湖南衡阳市石鼓区办公新址占地400多亩，据壹位区干部说是“景色怡人，恢宏大气，号称衡阳的‘世外桃源’，将来在这里办公真是修身养性”，但是从有限的区财政中拨出上亿的资金建豪华办公楼，是“打肿脸充胖子”；把这样壹个相对贫困区建成“三湘第壹区政府”，是“勒紧裤腰带穷摆阔”，[30] 而“摆阔”的代价最终自然是当地老百姓来承担。各地楼堂馆所消耗了大量地方财源，而老百姓却没有得到分文好处。2007年4月28日，中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、审计署联合下发《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，详细规定了各级党政机关办公楼的规格。[31] 事实上，即便按此规格，中国的地方政府办公楼的豪华水平已经赶超许多发达国家，[32] 而我们的人均GDP在世界排名还在100名之后，只有世界平均水平的1/5。
如果说地方政府的办公楼豪华阔绰，那么地方工程也往往是规模浩大，完全不顾纳税人资金的成本效益。南京十运会容纳7万人的体育场只有在110米栏比赛时才近乎饱满，但那只是缘于奥运金牌得主刘翔的名人效应。比赛壹结束，看台马上连1/3的上座率都达不到。[33] 中山陵花20万元建成的壹个豪华公厕没有使用，就被拆除。[34] 甘肃省玉门市新城区的世纪广场位于新建成的市委办公大楼前方，占地7万平方米，广场总投资近700万元。2005年10月，两年前刚投巨资建成的广场因领导认为标准还不够高，又扒掉地面重新建设，其新建总投资达1500万元，玉门市为此负债超过壹亿元。长期负债建设造成拖欠工程款数额不断增加，导致施工协议无法执行。由于建设资金不足，旧账未付，新欠又来，形成建设靠垫资、养护靠赊欠的恶性循环，农民工工资拖欠严重，影响了社会稳定。作为壹个人口不到19万的县级市，这种做法实在是劳民伤财。[35]
壹些地方政府的庆典讲排场、摆阔气，甚至壹些贫困地区的县庆或校庆也是大动干戈、劳民伤财。[36] 云南金平少数民族自治县是地处边疆的国家级扶贫开发重点县，但是该县20周年县庆的预算资金却高达350万，为此强令行政事业单位和干部职工“捐款”，并多次发文催促“献礼工程”。2004年，全县地方财政收入3852万元，财政自给率仅17.8%。但为了县庆，金平大力推進壹大批还没有列入预算的配套工程，包括接受来宾参观的那兰电站、县城东边的过境公路、作为县庆活动场所的民族体育运动广场以及广场上的大型“室外全彩LED电子显示屏”等。加上征地拆迁、补偿安置不到位等问题，由此引发了当地不少群众的强烈不满。[37]
颇为讽刺的是，贫困地区铺张浪费起来壹点不输相对发达地区；给人造成的印象甚至是地方越贫困，地方政府大楼却越豪华，出手越阔绰。2006年传出贫困县教育局用“人头马”招待到当地支教的北京大学生，壹时轰动全国。[38] 如果按照当地教育局的说法，这种接待普通大学生的规格还没有“超标”，那么接待上级领导检查团的规模可想而知。山西河曲县是国家级贫困县，县财政应该相当拮据，但是在政协换届时却拨款6万元，给380多个与会者每人发了4包中华烟。贫困县的政协主席还“经常抽中华烟”，甚至熟悉到“是不是假烟，壹摸就摸出来”的程度。[39]
2005年9月，国务院扶贫开发领导小组专门发出通知反对贫困地区铺张浪费，禁止贫困地区新建、购买机关办公楼以及其他非经营性楼堂馆所，要求贫困地区严格执行国家有关公务接待标准，特别是用餐和住宿标准，严禁贫困地区的国家机关工作人员用公款“大吃大喝”，按照有利公务、节俭节约、杜绝浪费的原则开展接待工作。在贫困地区工作期间，各级国家机关工作人员不得增加当地负担，不得接受使用公款的宴请，“禁止饮酒”。贫困地区不得使用财政资金或通过摊派方式举办各类节日活动和演唱会等文娱活动， 有特殊重大意义的庆典活动须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并严格控制规模和财政支出。贫困地区不得超标准建设道路、广场等公共基础设施，不得向基层单位下达招商引资指标，不得为经济活动提供担保，更不得挪用扶贫、救灾救济等专项资金搞“形象工程”和“政绩工程”建设。[40] 说实话，国务院的这壹规定虽然本意是好的，但是就和2006年流行的“十大笑话”、领导干部不得吃喝嫖赌等口号壹样令人啼笑皆非。更何况许多标准也很难把握，最终必然是不了了之。
相比之下，地方政府对中央和上级政府投资的“民心工程”却敷衍了事。[41] 据《经济参考报》报道，作为民心工程、德政工程，在长沙兴建的“农民工公寓”在竣工7个月后仍然空空荡荡，没有壹名农民工前来入住。而在不远处的立交桥工地下，却依然住着数百名农民工。[42] 为了帮助郧西县高山上的贫困农民“迁移扶贫”，国家某局千里迢迢送来巨额“扶贫款”。然而，记者调查发现，许多自主搬迁下来的农民的房上，无端地挂上了“迁移扶贫”的牌子，或喷涂上了“迁移扶贫”的红字，而他们并没有真正享受到这壹关爱，三五年过去了也无人过问。“迁移扶贫”实际上就是将那些生存环境恶劣、“壹方水土不能养活壹方人”的贫困地区人口，迁移到水、电、路较方便且生态环境较好的地方，因而是壹项造福贫困山民的“民心工程”。仅1998年至2000年，该局共投入310万元，协助725户贫困山民“迁移扶贫”，户平应获得“扶贫款”4200余元。[43] 但是记者沿该县关防乡、景阳乡、上津镇的公路進行随机采访时，却发现这些“迁移扶贫”的农户大都是农民此前用自己的“血汗钱”建造起来的；他们或者是所得“扶贫款”极少，或者是索性分文未得。真正需要“迁移扶贫”的农民还住在高山上，许多人还在温饱线上挣扎。[44] 辽宁省、沈阳市政府投资1531万元，用于法库县防氟改水工程，但是居民却放着降氟水不喝而自掘土井饮用地下水；之所以如此，是因为降氟水据说“黄得像橙汁”，而水之所以发黄，是因为水管用的都是旧管线。[45]
三、自上而下的政治与法治成本
1． 政绩体制与形式主义
地方政府之所以随意浪费地方资源，而对真正需要解决的地方问题敷衍了事，根本原因在于地方官员对上而对下负责。虽然宪法规定地方行政首长由本级人大选举产生，但是基层干部的调动频率就足以表明地方官员主要受制于上级任命。乡镇干部调动频繁，往往没有任满三年就调走。从1948到1991年的43年间，历任开封县委书记共20名，平均任期2年，所有书记也不是本县人。太康县近四年内，竟换了四任县委书记、五任县长。1996至2005年，阜阳调整了7任市长、3任书记，主要领导还没有摸清当地情况就调离别处。地方官员的回避制、频繁调动和短任期制和古代壹脉相传。[46] 这种制度或许有利于中央集权，但是无疑会给地方社会经济的发展带来消极影响，因为他们不可能太安心当地的工作，每个人都指望升迁它处。异地做官的规则壹般是三年转任，但中途调任也很普遍。即便三年壹调，任期也过短：第壹年熟悉辖区情况，第二年急于出政绩，第三年志在升迁。这样出来的政绩具有“短平快”和“轰轰烈烈”的特点，形式主义、浮夸虚报盛行。[47] 在这种体制下，地方官员当然顾不上积重难返的当地债务，而只关心看得见的产业结构调整和城镇建设。这个因素也助长了基层干部不负责任的财政行为和地方债务的扩大。[48] 掌握投资决策权的县乡两级主要官员任期短、转任快，投资动力主要来自上级命令和政绩显示，而不是投资行为的长期效益，造成大量低效乃至无效的地方投入。[49]
由于地方党政部门是由县乡党委书记而不是集体决策，地方政府的投资行为其实就是县乡两级党政壹把手的投资行为，而地方壹把手之所以要“发展地方经济”，主要是为了树立他们个人的政绩。1992年，河南舞阳县在某乡圈地壹二百亩创建集养鱼、钓鱼、休闲与壹体的“度假村”。投资款项壹部分来自银行贷款，部分来自农民集资。度假村建成后确实显示了政绩，主持项目的官员也因此而提升为副市长。问题是没有人前来“度假”，因为邻近地区富有的个体、私营工商主人数很少且经济力量不足；周围也没有什么大城市，度假村并不能改善投资环境、吸引外商投资。刚开张的壹两月内，度假的都是邀请来的省、市各部门官员，不仅不能带来收入，相反还要赔钱招待。不久，度假村就维持不下去了，挖好的池塘只得还耕，数百万银行贷款和农民集资也付诸东流。[50]
干部的频繁调动所促進的不是经济发展，而是形式主义与“花架子”。由于干部实际上不需要对下负责，许多工程只是应付上级的表面文章，浪费大量人力、物力。例如在集体化时期，植树造林容易落实；但在实行家庭承包制之后，农户怕树阴挡住阳光，影响自家田的产量，因而只是种树的时候轰轰烈烈，领导视察后又悄悄把它们拔了。刘店乡五任乡长书记上任都要植树，但是壹直都是老样子。县里规定每个劳动力每年必须提供30个义务工用于农田水利建设，县乡每年也冬季集中劳力進行基本建设，但是效益很低，许多工程没有实际意义。农民对和自己土地无益的工程没有积极性，县乡领导则主要是为了报表好看。县乡每年冬季都组织农田水利建设，但是这些工程多用于应付检查，很少发挥实际作用。村民敷衍了事，乡镇干部也是为了应付上级检查、考核。[51]
形式主义无所不在，村壹级运行也不能幸免。据曹锦清教授对河南农村的调查，村支书全年2/3时间花在支书职务上，其中乡村会议占1/3，填写各种报表占1/3，真正用来解决村里事务的时间不足1/3。要帮村里办点事，要壹次次找乡县领导找关系，大量时间是无效的白忙。全市布置任务，要求各县评选“富民工程”的十大功臣，本意是由全市数十万农户参加评选，每农户壹份表格，但正在分散忙于各自事务的农户对此类活动不会发生什么兴趣。这项活动的始端在市党政，中间经过县乡两级，末端终于村委。从市到村，行政系统内完成了信息传递与反馈的全过程，恰恰没有到达活动的目标——农户。事实上，每个村组的表格填写字迹都差不多，明显出自壹人之手，完全是浪费时间和资源。[52]
在某些地方，形式主义产生了令人啼笑皆非的结果。近年来，由于生育控制措施越来越严厉，罚款越来越重，谁都不愿倾家荡产，超生情况大为减少。河南省规定育龄妇女每三月接受定期检查，逃避检查的也受重罚。1992年开始，市、县计生办还制定壹项“新政策”：各村每年按全部育龄妇女（从新婚到49岁）的2%比例，送县卫生院接受流产，表面上是为了体现地方政府实施计划生育政策的力度，实际上是为了卫生部门创收。按这个指标，某村每年得送2名孕妇做流产手术。有壹年，该村只有壹名妇女超计划怀孕，只好到邻村再“借”壹名，实际上是出钱“买”的。壹年后，该村没有超计划怀孕的，应该说圆满完成了国家的计划生育政策，但是县里规定的指标任务却落空了。这并不打紧，因为县卫生院有专门出售“流产证明”的，每份七八百元，该村只好花钱买了两张“证明”。为了完成指标并降低成本，该村似乎还得每年安排两名妇女超计划怀孕。[53]
2． 地方腐败与买官卖官
自上而下的体制不仅造成地方资源浪费和人浮于事，而且是直接产生地方腐败的温床。事实上，由于官员不是民选外加频繁的调动已经成为买官卖官、贪污腐败的手段和途径。地方官吏权钱交易的壹个主要途径就是频繁调动干部，导致跑官、买官之风盛行，难怪谚云“要想富，调干部”。在自上而下的人事控制体系中，地方官员只需要“搞定”上面少数几个掌握实权的领导就能稳获升迁的机会。虽然自下而上的体制未必能杜绝贿选等腐败现象，但是自上而下的任命制至少极大降低了官员腐败的成本，使买官卖官成为壹种普遍现象。在县级党政，能管乌纱帽的只有四人：县委书记、分管组织的县委副书记、组织部长和分管人事的组织部副部长，而权力往往集中到县委书记壹人手中。有些县的书记直接兼任县人大主任，县委副主机兼任纪检主任，没有任何监察作用。这种集权现象在乡村也是壹样。近年来，权力越来越集中在壹把手身上。并不令人惊讶的是，买官卖官也越来越普遍。[54]
之所以有那么多人不惜重金买官，关键还是在于官所控制的巨大权力资源。尤其是土地批租与城镇基建项目不仅可以突出个人政绩，而且钱也来得更多、更快、更隐蔽，据说承包工程的回扣率通常是10-15%甚至20%。[55] 事实上，工程回扣在中国古已有之。例如在清代，由于河工修防工程的复杂性、准确审核的困难性、河道漫决发生的随机性等因素，给治河官员的贪冒留下了很大的空间，因而河工就成为官场肥缺，得之不易。清廷壹直在努力杜绝或减少河臣的贪冒，但遗憾的是始终没能拿出壹个切实有效的办法。对于河工预算中的浮估现象，康熙年间的对策是：凡有修防工程，无论岁修、抢修还是另案大工，必由河道总督亲自勘查确估。与此同时，河督能独立支配的经费却很少，岁修、抢修工程需银五百两以内者即需详细开列各工细数并呈报工部批准。但到乾隆年间，清廷发现这种管理方式存在很大弊端，设若河督与其下属串通壹气，相互掩饰彼此的浮估冒滥行为，那身在北京的皇帝就壹点办法也没有。因此，乾隆三十年（1765年），皇帝又找来两江总督参与监督；凡有关南河的事务，河臣必须向两江总督详细汇报。然而，由于执行不力，该项制度形同虚设，河臣的贪冒仍然屡禁不止。[56] 由此可见，自上而下的监督机制具有不可克服的局限性。在自下而上的监督机制不完善的情况下，官场腐败案件必然是层出不穷。
2003年至2006年，广州市共立案侦查贪污贿赂案件1163件、1213人，其中查处100万元以上的特大案件161件，查办县处级干部242人、厅局级干部31人。[57] 河南西华县委书记涉嫌受贿330多万元。平均每个节日收“过节礼”至少7.5万元，送礼者包括全县19个乡镇的几乎所有壹二把手。[58] 湖南省常德市原纪委书记彭晋镛因受贿、贪污和巨额财产来源不明被判刑16年。在担任常德市委常委、纪委书记、市委副书记和政协党组副书记期间，他利用职务之便为他人谋取利益、非法收受他人财物42万元，侵吞公款6.6万元。他在监狱里说：“看到别人都在弄钱，我不捞钱，感到孤独”；“我只要查这些领导干部，个个都有问题。”[59] 在极端情况下，没有兑现买官承诺甚至可能导致凶杀等暴力行为。山西大同市公安局的宋建忠之所以杀死公安局政治部主任李慧敏，就是因为李收了他18万元贿赂款后未能按承诺将其如期提拔为正科。[60]
事实上，买官卖官已经变得如此普遍，以至普通人都悟出其中的门道，有的甚至据此行骗，居然还有不少上钩的地方干部。[61] 四川包工头杜某冒充中组部官员行骗，四川省犍为县原县委书记田玉飞。田玉飞因受贿和巨额财产来源不明而接受调查时，供出曾向壹名“中组部干部”行贿，纪检随后才查出杜某的诈骗事实。[62] 河北壹男子冒充中纪委邮寄百余封恐吓信，四处敲诈勒索地方干部。[63] 社会上普遍认为“当官就有钱”，而且由于收入来源不正当，当官的即使被偷被抢也不敢报警，以免败露。贵州省兴仁县县长文建刚壹家六口被害案的详细报道为人们拨开笼罩在这壹惊天血案上的重重迷雾，而血案的主要原因是罪犯心生歹念谋财害命。据犯罪嫌疑人交代，他知道被害人经过商，如今是县长，肯定有钱，于是心生歹念，谋财害命。[64] 事实上，抢劫桂阳县委书记家的三个犯罪嫌疑人的动机也确实有“桂阳县委书记吴章钧是‘当官的’，被抢劫后壹般不敢报警，怕查经济来源”这壹层考虑。
近年来，贪腐个案已不再能吸引太多的眼球。媒体曝光越来越多的是地方集体腐败案件。例如震惊全国的“孙楚寅受贿窝案”牵涉湖北厅级干部7人、县处级干部15人犯罪，其中“壹把手”达11人。[65] 陈凯案引发的福建省官场“大地震”，业和房地产业的不法富商把大批涉及公安、政府、法院等关键部门官员拉下水，形成其犯罪集团、活动的保护伞。[66] 近年来，安徽省有18位县（区）委书记因卖官受贿等原因被查处，县委书记的岗位似乎已成了腐败“第壹重灾区”。根据最高检察院的报告，这样的现象不止存在于安徽省，其它地方也普遍存在。之所以如此，是因为县处级干部处于行政管理的中枢，掌握并行使著政府的绝大多数实质性权力，譬如行政审批、市场监管、资金拨付、人事安排等权力。尤其是执掌壹县之政的县处级干部们， 权力尤其巨大而灵活。县区主要官员拥有管理全县范围内壹切事务的权力，不仅是干部的提拔任用，就连重大工程的决策往往都是由县区主要官员“壹槌定音”。县的主政者通常拥有难以想象的财政权、人事权和审批权。尤其是壹个县区通常有数百科级干部职位，因而卖官成为县区主要官员“致富”的重要门道。安徽纪委将问题的根源概括为“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”。目前，上级、同级和下级三方面监督都存在明显不足。[67]
2004年，江苏壹系列高官被“双规”，其中包括原交通厅厅长章俊元、原副检察长韩建林和原国信资产管理集团董事长兼党委书记王益民，而他们的升迁都和6月被双规的徐国健有关系。在徐就任组织部长的近十年期间，他们都曾向他行贿。[68] 2003年黑龙江省各级纪检监察机关立案查办案件7290件，处分违纪党员干部7442人，其中地厅级干部4人，县处级干部358人。马德在任绥化市委书记的几年里，通过向260多名县处级以上干部卖官，聚敛钱财2000多万元。绥化市下辖10个县市半数以上的处级以上干部卷入马德受贿案，仅绥化市各部门的壹把手就有数十人，是1949年以来最大卖官案。[69] 据华盛顿智库卡内基国际和平基金会在壹篇报告中的“保守估计”，在全国范围内，贪污和腐败造成的经济损失占中国GDP的13%-16%。
2007年5月，中纪委印发了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，详细列出了“禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益”等８项严格的禁止性规定。中共某位官员曾说：“与壹般受贿形式相比，通过这些貌似不违法的形式收受财物，更具隐蔽性、复杂性，且数额较多，危害大，影响坏。”“官股”虽遭清理，“干股”依然难以清除；既然没有投入资本，因而也无资金可撤。在壹些企业，“影子股东”已成公开秘密，是清理“官煤勾结”的顽症所在。买官卖官未必要通过现场交易的方式，而是可以通过各种机会收受“礼金”。[70] 此次《规定》中每壹项具体的“禁止”条款都有壹个共同的“关键词”：“利用职务上的便利”，但是有反腐专家认为这个概念相当模糊：“有时候我们纪委查处了，但是到了司法机关那里无法认定，没有法律依据，很多法律规定都相对原则，难以细化。”[71] 所以这个规定并不能真正有效制约贪污腐败的蔓延，对于防止贪污腐败没有什么意义。
3．“上有政策、下有对策”
在自上而下的监察系统严重不完善也不可能完善、自下而上的监督则几近不存在的情况下，仅靠中央政府甚至最高统治者个人的命令无法避免有意无意的偏差和曲解，因为再具体的规定也不可能没有遗漏。例如汉文帝废除肉刑，以笞刑代替砍脚和鼻子，但是不久便发现不少犯人给打死了。每年被打死的犯人有壹万多，大大超过了原来判处死刑的人数。汉景帝下令减少打的数量，并对刑具做了十分细致的规定，但是任何规定都无法确定打的力度和挨打者的承受力。各地的衙役都有本领既致人于死地，又让人抓不住把柄。至迟到明清时代，不少地方的衙门都可以花钱雇人挨打。如江南的富户如欠交赋税而受到传讯，壹般都由仆人到堂受审；如被判笞杖，就由乞丐代受，事后由主人按被打数目付钱，于是出现了替人挨打的专业户。[72]
在这种自上而下的集权制度下，“潜规则”不可避免地产生了。大小臣工的真正能耐就在于找到制度和法律上的漏洞来达到自己的目的，即便清官也不能幸免。有关国计民生的重大制度壹般都存在两个版本：壹是由皇帝和官员们制定的正式制度，二是由吏们执行的实际制度。前者是法定的、成文的、记载的，却不壹定发挥实际作用；后者是实际通用的、获得法律认可的、不成文的习惯做法，虽然从来没有被正式记载，却真正得到了执行。产生这种奇特现象的直接原因是官与吏、统与治的分离。正职官员壹般都是科举出身，但是他们基本上不掌握任何专业知识，也没有经过任何行政管理的训练或实习，而每次升迁都要改变部门或单位，靠他们自己的本领是绝对无法胜任职务的，因而只能利用和依靠吏。吏和官正好相反，壹般都没有進入科举，但是谙熟壹切与自己部门或地方有关的成文和不成文法律、过去和现状、官场的微妙关系和习惯做法。相当部分的吏是部门或地方的实际主宰者，也是土豪劣绅拉拢和依靠的对象。反之，官员中真正精通制度的只是凤毛麟角，他们忧国忧民的言论常常只是隔靴搔痒，不少对策奏章纯粹是纸上谈兵，即便是掌握壹定专门经验和实际情况的官员也未必能揭开吏的黑幕。在这种情况下，吏就有了充分施展的空间。凭着经验和手段，他们完全可以在不影响皇帝和法令尊严的表面下维护本地和本部门的实际利益和习惯做法，在不改变制度条文的前提下实行完全不同却切实可行的对策。千百年来，以大大小小的吏组成的管理系统就这样十分稳定地管理著国家和地方的具体事务，不但不受到官员升降调动的影响，甚至也不受改朝换代的影响。在表面上高度统壹而实质上各行其是的情况下，任何不符合现行制度的公开变革无论有多大的积极意义，都将是十分困难的，因为整个国家机器实际上并不是按照貌似统壹的制度在运转，而是由多种潜在的稳定的势力在驱动着。[73]
由此可见，在自上而下的集权体制下，即使最高统治者是个明君，有意要保护宝兴，但是在没有地方自治的情况下，中央往往无法也无力保护下层百姓。对于许多关系国计民生的重大问题，中央屡次干预，先不说中央干预的目的是否是为了与地方争夺利益，最后都因为“上有政策、下有对策”而屡次无效。例如从1980年代开始，仅中央壹级就下发了20多个减轻农民负担的文件，但是不仅没有缓解农民负担，反而出现了村级债务恶性膨胀。[74]对于土地征用和拆迁问题，中央也壹再三令五申，但是地方仍然我行我素。内蒙古自治区赤峰市松山区拆迁办的壹名工作人员称：“在我们这里，拆迁根本没有章法，想咋整就咋整。”他揭露了拆迁办造假表骗取国家资金，又在补偿中采取恶劣手段坑害被拆迁人的伎俩。其中包括与被拆迁人串通增大补偿金、无证房变有证房套取国家补偿、捏造假名私分补偿金、涂改房证让房屋面积缩水、串通评估所压低补偿标准、威胁被拆迁户索取好处费、整算分付耍赖克扣补偿款以及用特权以暴力拆迁相威胁，譬如切断被拆迁户的水电、上房扒屋顶、夜间用砖头砸门窗、动用公安和法院干警打人拘人和实施强制拆迁等。近几年来，松山区因暴力拆迁被打伤、致残的群众就有三四十人。[75]
事实上，即使省壹级领导也不可能了解辖区内所有地方的情况，因而对地方违法行为同样无可奈何。例如省调查队派人到某村调查农民负担，向调查队反映情况的人倒了大霉，以后村民壹听调查组就害怕。其中壹户计划外超生，欠著罚款未还。乡村干部到他家牵牛搬粮，还掀了屋顶。乡村可通过选择性执法实行打击报复。河南杞县汤庄同宗两家，壹户有权有势，壹户势单力薄。前者要通过后者的庭院修路，强行拆墙筑路。后者起诉，村里不敢出面调解，只得将官司打到县法院，法院拖延不加处理；官司打到开封市法院，最后到郑州省法院。省法院责令市、县法院受理此案，并判决原告胜诉。但是败诉的被告还是找到了报复的机会。按政策规定，头胎生女的四年后可再生壹胎。原告超生了，头胎生女三年后妻子又怀孕，而且据说是男胎。乡村计生办多次来人，令其打胎。原告为保男婴，只能携妻外逃。乡计生委闻讯，带民警前来搬走了原告的全部家具，并拆墙取砖瓦作为村小学校舍的建材。原告无家可归，也不敢上告，只得携妻带子远走他乡。1990-91年，汤庄也发生过类似两起事件。村里超生者比比皆是，有的超生二胎甚至三胎，但是他们却没有受到严厉的处罚。乡村干部执行计划生育政策，专捡孤门独户；对于人丁兴旺的大家族至多罚款，不可能牵牛羊、搬粮食、拆房屋。至于村干部本人能拿到生育指标，超生也就合法了。[76]
因此，如果只有自上而下的控制，许多看上去良好的中央政策壹到下面实施就变了样。禁赌本来是好事，但地方政府以此为名创收。在河南某些地方，政府凡是见了打麻将的，不问是赌博还是娱乐，壹律抓到乡派出所，重罚之后才放人，抓住看黄色录象的也是壹样。有壹年，河南某地抓了壹个村里生活作风不好的妇女，关押逼供，壹口气供了二三十人，每人罚800-1000元才放人，其中有壹位年过70的老人也被罚款500元。派出所、工商、税务等各部门都是为了维护公共利益的目的设立的，但如果他们的任务只是管制老百姓，而不接受老百姓自下而上的监督，那么他们就完全可以利用手中的公权力为自己的私利捞好处，而且“公”字招牌使恶性膨胀的地方权力不可抵挡、无可回避。苹果熟了，也引来了乡干部、派出所、税务工商部门；说是来买苹果，壹拿就是四五袋。没有哪个摊贩敢向他们要钱，因为否则据说“下次壹定让妳好看，他们总会耍出名堂来整妳”。光这壹项，果农每年就少收壹二千元。在农村行医、开店也同样不能幸免地方官员的搜刮，最后赚不了几个钱。在乡村开业行医的只能从县卫生局指定的医院批发器械、药物，但其药品价格比同类物品的市场价格高得多。县卫生局每月提供壹份“药物信息报”，仅壹张纸就索价50元，并不时前来抽检针管，每次检查费80元。仅此三项，每月就被县卫生局勒索二三百元，所赚之钱有壹半就被县卫生局以各种名义搜刮去了。开小店赚来的钱除了交房租外，也都给镇上各部门拿去了：卫生部门要收卫生检查费，派出所要收治安费，城建部门要收城建费，环卫部门来收街道清洁费，每项每月都得三四十元。但他们只要钱，不服务。店里出了事，找派出所来解决，还得上门送礼说好话。[77]
当然，某些自发组织能力比较强的地方，村民在忍无可忍的情况下采取极端的抗议行为，或许可以受到上级领导的重视。在1994年，新上任的河南朱仙镇党委书记为了显示政绩，提出了“两年再造壹个朱仙镇”的浮夸口号，拆旧房、修马路、疏河道、造商场、建旅游景观、盖办公大楼。基建投资部分向全镇村民高额征集，1995年向每人摊派四五百元之多，相当于村民全年壹半以上的家庭收入，导致民怨四起，接连上告。1996年4月，数千名村民围攻镇政府，痛打镇党委书记。县委书记亲往解决这次事件，将镇书记就地免职。政治体制造成中国官员“唯上不唯下”，但如果不考虑村民的情绪和要求，简单粗暴执行上级指示、侵犯村民利益，那么村民会始而忍耐、继而责难、再而上访上告，最后可能发生小规模暴乱。[78]然而，如果事态发展到这个地步才引起上级重视，那只能说明我们的民意上达和纠纷解决机制是失败的。
四、中央治理能力的局限性
1．信访——没有办法的办法？
在地方自治渠道不通、地方问题在地方得不到解决的情况下，平民百姓要申冤就只剩下壹条路——向上级领导反映情况。长期以来，“上访”早已成为具有中国特色的反映民情的方式。虽然2005年的《信访条例》力求“把问题解决在基层”，各地也开展“变上访为下访”及“大接访”的活动，力图减轻北京的压力，仍有大量对基层处理结果不满和不信任的访民重回北京。北京永定门的东庄素有“上访村”之称。[79]这里紧邻北京火车南站，交通便捷，周围方圆几百米聚集著中共中央办公厅和国务院办公厅、全国人大常委会办公厅以及最高法院的人民来访接待室，从而成了進京上访者聚居的首选之地。这些人民来访接待室如同某个县城的候车大厅，来自四方的访民百无聊赖地注视著面前的大屏幕，等待接谈。很多访民都把最后希望寄托在最高领导人身上，但是这种希望显然是不现实的。[80]
自2005年5月新条例实施以来，尽管中央宣称高度重视，但信访形势依然严峻。“上访村”平时大约有两千访民，而“两会”或国家重大政治活动前后，人数会增至万人。据统计，土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉是群众反映强烈的突出问题。乌鲁木齐市市委书记栗智坦言，在近年乌市重复、集体上访等重大上访事件中，有80％以上的上访者是有道理的。在乌市近几年来的重大上访事件中，有关拆迁安置的上访事件占到壹半以上。因拆迁引发的重大上访事件多数是由于对被拆迁人的补偿不能及时到位造成的，其中有1/4引发了集体上访。[81]乌市有关领导承认，这与有关部门管理缺位存在必然联系。栗智指出，在当前群众信访反映的问题中，绝大多数是有道理或有壹定的实际困难，无理取闹的只占壹小部分。他要求各级领导干部，壹定要多关心、爱护老百姓，树立“大信访”观念，多为老百姓解决实际问题，要带着“感情”做好信访工作。
然而，在地方问题普遍得不到正常途径解决得情况下，要通过信访解决问题是困难的。信访局好像壹个大杂烩，什么问题都往这里跑。国家信访局的调研也表明，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷，纷纷涌入信访渠道，其中包括行政复议案件以及应由仲裁机构受理的劳动争议。各级信访部门长期处于疲于奔命的工作状态，壹方面要接待大量的来信来访，壹方面要组织人力到上级信访部门接访。接访的常规做法是，各地接到有关方面通知后，解决上访者的吃住行并带回当地。这显然不能解决任何问题，但是目前信访部门的资源似乎只允许它做这么多。壹面是众多访民壹心赴京的决心，壹面是基层信访部门确保达到中央“小事不出村，大事不出乡，难事不出县，矛盾不上交”的要求。壹位信访干部曾对记者说，“壹个信访局就那么点人，精力几乎全花在接访上了，但这又是个不可能完成的任务。”国家信访局负责人只能要求地方“疏导情绪、化解矛盾”、耐心细致地说明、解释、劝导，要发挥思想政治工作优势，把教育引导群众贯穿于信访工作的全过程，帮助群众正确处理个人利益与集体利益、局部利益与全局利益、当前利益与长远利益的关系，取得群众的理解和支持，息诉息访、“心悦诚服”。[82]听上去，这似乎更多是为了平息上访人的情绪，而不是解决产生情绪的矛盾。
在许多地方，各级信访部门对信访数量有统计和通报制度，上访量壹直是上级政府及政府部门对下级考核的重要指标。如果上访量高，特别是越级上访和集体上访的多，地方政府领导就会被追究责任。壹位基层接访干部说：“集体访、个人访达到了多少起，上面就批评，甚至换位子、摘帽子。”近年来，由于这壹制度对地方官员造成巨大压力，地方派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众的“截访”现象十分严重。2007年6月，中共中央、国务院颁发《关于進壹步加强新时期信访工作的意见》。《意见》指出，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法，确保信访渠道畅通。但是这只是随便讲讲，中国不是民主政体，一党专政之下，人民并不享有集会游行示威的自由，许多把抗议不公不义的诉求指向中共的大规模的群体性反抗事件，最终大多都被中共的各级政府以煽动颠复国家政权罪的名义镇压，截访现象依旧普遍存在。除了截访，地方政府还有新的对策。为了避免增加基层的上访记录，向上级信访机关接待部门有关人员送礼拉关系应运而生。中部地区某县壹位接访人员说：“请客送礼，登记了可以消掉；不请客送礼，壹旦上级信访部门登记上就没有办法补救了，或者说补救的难度就更大了。”因此，信访接待人员不得不想办法与上级信访部门的人员请客送礼、拉关系。连河南某地党委下达正式文件也称，“销账是无奈之举，是最后壹招，也是最直接的花钱买稳定。”[83]在“上有政策、下有对策”普遍存在的环境下，中央和上级政府无法及时知道下级官员的所作所为，因而监控力度必然相当有限。 即使中共内部真的出现明君，有意要解决问题，也根本无法依靠上访制度。
2．中央信息匮乏
中央和上级政府之所以监督不力，自然有其内在原因。虽然集权型单壹制下的中央权威是至高无上、不可抗拒的，但是中央权力的合理行使显然是建立在具备适当信息的基础上，而中央恰恰在信息资源上显得捉襟见肘。尽管国家下拨各省市的项目是经过逐级申报和层层审核确定的，但部分项目仍存在计划与实际脱节的问题。如内蒙古自治区准格尔旗等4旗(区)在2000年9月前已完全禁牧，但2003至2005年中央财政仍安排8677万元转移支付资金用于4旗(区)“退牧还草”围栏建设。[84]2007年初，民间流传著壹首打油诗：“村骗乡，乡骗县，壹直骗到国务院。国务院，下文件，壹层壹层往下念；念完文件進饭店，文件根本不兑现。”[85]地方政府之所以胆敢不兑现中央文件，无非是因为中央无法及时确切地知道绝大多数地方政府是否兑现了中央文件。
近年来，地方政府有意或无意制造虚假信息的例子比比皆是。1997年，王怀忠在安徽阜阳主政时报出了400亿元的GDP和30亿元的财政收入，前者甚至超过了合肥上报的数字。1995至1999年，阜阳经济连续4年负增长，但是即使每年财政空转都要上缴22.5％的税。这就是阜阳人熟知的“吹牛也要上税”。[86]1997年，仅此壹项就使阜阳市损失1300万元。湖南郴州为了达到财政收入“年年全省第二”(长沙第壹)，贪官李大伦指使财政部门层层下达不切合实际的指标，导致地方政府的许多部门弄虚作假成风，形成了“饿著肚子为李大伦争面子”的财政格局。2002年，湖南省的壹个会议在郴州召开。当时，郴州建了壹个花卉基地，但尚未种植花草。李大伦为了赢得与会者的赞许声，居然耗巨资数百万元从广东运来大量的花草摆放在花卉基地，硬是临时营造了壹个“亮点”。
在目前的政绩、评价和决策体制下，地方政府存在着信息造假的强烈动机，导致中国统计数据失真、失实和失信。例如某县委书记可能要升迁，在决定是否任命的前壹年将GDP、财政收入分别增长2位数以上，在地方“两会”上提交、通过、公布。新的县委书记和县长上任，感觉如此高的“起点”对将来政绩不利，更难保证任内几年的“可持续发展”；幸好天公作美，第二年发生了壹点水灾，领导乘机把灾情和瞬时报得惨重无比，不仅降了虚火、定了新起点，还引来不少救灾援助。“贫困帽”可以带来各种优惠倾斜政策，连同条条块块下来的专项工程和款项：“壹顶贫困帽，至少值1500万。”某镇书记到任后，发现全镇的工业只有5亿多，而上届报数19亿。当年全国GDP增长计划是8%，由省、地市、县、镇级级分配下来，必须保证10%的增长率。由于前任已是分管工业的副县长，不可能推倒数字重来，因而年底报数只有在19亿基础上增加10%。最后，县委书记认为县里只有两个数据最可靠：用电量和降雨量，但是后来有人将用电量和公布的工业产值挂钩对照，因而用电量也成为领导内部掌握的数据；降雨量则和农业产值关联度不高，更倾向于壹个纯科学数据，况且雨多了要抗洪，雨少了要抗旱，遮挡不了，因而只剩下降雨量是县里的实际数字。[87]
地方普遍造假、中央信息失真，按照官方的说法，设立“贫困县”的初衷是为了补助欠发达地区的财政，以利实现全国生活水平的均等，但是在缺乏地方信息的情况下，贫困县也成为壹些地方弄虚作假的争取对象。作为国家级贫困县有两大好处：壹是可以得到1200万元的低息贷款，用于扶持本县种养业、采矿业和加工业；二是可以得到省、市的财政拨款，每年80万，专款专用，主要是修路、吃水或水电等项目开发。某县19个乡镇，300多个行政村；按人均年收入低于530元计算，其中贫困乡13个，贫困村72个，共计26110个贫困户、11.6万贫困人口，但是县委规定只能上报8个贫困乡。当然，虽然贫困乡县要花力气争取，但是太多了也会影响“政绩”，因而县委面临矛盾的选择。[88]
这样壹来，壹些县虽然已经脱离贫困，但是仍然占著“贫困县”的名额，例如安徽部分贫困县致富后每年仍享受亿元资助。[89]有些地方则要通过关系和送礼获得贫困的“资格”，甚至专门请“托儿”。在贫困山区陜北佳县，有壹个人称“扶贫托儿”的普通农民因为有能耐搞到各类扶贫款而出名。[90]据他的“经验之谈”，要钱首先得打报告，然后是层层审批，而要过每壹个环节，都少不了请客送礼；每次到市里或省里要扶贫款，不但要带上陜北土特产，还要送烟酒等礼品，壹次最少也得四五百元。问题是拿到贫困资格之后，壹些地方又将贫困款挪作它用。[91]。陈家沟村的几笔扶贫资金都发生过不同程度的截流、挪用现象。于是乎，国家扶贫资金壹笔笔地往下拨，但陈家沟村的贫困面貌却没有改变。前后6笔30多万元的资金给陈家沟村带来的变化，似乎只是农电工程建设指挥部竖起的壹块石碑和村口壹段几百米长的斜坡。不仅如此，在黑龙江某些地方申请到贫困县之后，做贫困户、拿扶贫款也得花钱买；当地县官、乡官们居然向贫困户强卖“扶贫指标”，壹个贫困户指标的价钱是300元，据说没钱交玉米也可以。[92]如此申请扶贫资格并分发扶贫扶贫指标，完全偏离了中央扶贫的初衷。
不仅是扶贫资金，几乎所有的国家拨款都吸引了大批的地方“蛀虫”。他们通过各种手段截留、挪用资金，真正到达老百姓手中的中央款项大打折扣。2004年2月，中央下达的救灾补助资金、蓄滞洪补偿资金以及建房补助资金等救灾资金总额超过23亿元。然而，在壹群贪婪“蛀虫”眼里，中央救灾款却成了“唐僧肉”；随着中央资金的下拨，他们也开始了饕餮大餐。据霍邱县壹位不愿透露姓名的干部说，现在很多地方干部几乎产生了狠捞壹把的“条件反射”，截留、挪用中央资金已经成了壹种普遍的做法和习惯。[93]陜西华阴受灾农民盼安居，但是应急资金却躺在各级政府帐户上“睡大觉”，整整3年只发放全部资金的1%，华西镇组织人员统壹替受灾农民填写了“不愿意搬迁”的调查表，为上级决策提供虚假信息。农民搬迁无着落，市里却忙着建大楼并迅速竣工。[94]2007年秋，中国各省份近期水灾不断。中央要求各地政府采取措施赈灾。但在西安市高陵县，政府官员却在派发救灾物资时涉嫌“作秀”，应付上级检查及记者采访，待电视台拍摄完后有关人员壹离开即收回发放到灾民手中的赈灾款。[95]
如果实在摆脱不了贫困，那么掩饰贫困就成了地方政府的“次优选择”。甘肃永靖县是国家重点扶持的贫困县，全县贫困面10％，个别乡镇的贫困面更是达到70％以上，但在这个县部分公路两边却新竖起9处鲜亮整洁的高墙。当地政府称之为绿化美化农村环境的“文化墙”。永靖县扶贫办副主任在接受记者采访时候称，由于当地村民的房子比较破旧，因此用墙来挡壹挡，这是从“新农村建设”中探索出来的做法。陈井镇壹位干部说，建墙是“新农村建设”的要求，由县上统壹组织实施，目的是保证村容整洁。[96]然而，当地农民则毫不客气地称之为“遮羞墙”：“建墙就图个好看呗，我们的土坯墙烂，房子烂，建了墙，从马路上经过的人就看不到我们的破房子了！”这样的墙面在公路两侧总共有9处，总长度两公里多。就在被“遮羞墙”遮挡的村庄中，还有部分农户家里缺粮断水，生活极其贫困。据当地乡镇干部透露，每建1米“遮羞墙”，仅材料造价就在100元左右。壹位乡领导告诉记者，他们乡建了400多米墙，材料投入近4万元。
另壹方面，地方官员的虚报导致农民的实际收入被大大高估。村、乡向县上报的人均纯收入1000余元，其实只有500-600元，最多600-700元。地方官员向上虚报人均收入，壹是为了显示政绩，二是可向农民多征收提留统筹款。地方各级官员变出各种“为民办事”的名目，到处搜刮民脂民膏。乡里统壹购买农药，各村统壹喷洒，但收的价钱比市场价格高得多；统壹购买麦种，卖给农民的麦种也比市价高得多，而种子却并非良种。有壹年，他们强令农民将劣质麦种播种在远离公路的田里，以防上面来人检查时看到。湖南农民罗善平种田亏本，耕种80亩田反而净损失1700多元，主要原因是涉农经济部门的市场垄断和行政垄断人为擡高了农业生产成本，[97]同时人为压低了农产品收购价格。有的粮贸公司、棉花公司、油脂公司等产业化国有公司壹直公然不执行国家的收购政策，压级压价、缺斤少两克扣农民。例如湖北省棋盘乡1999年的粮食收购保护价本来是1995年以来最低，早、中、晚三茬稻价格分别是每百斤45和47元，但是农民交售的实际价格却只有40、39和35元左右。[98]罗善平收获的优质稻价格也大大低于政府保护价。在农民的合法利益实际上得不到国家保护的情况下，农业成为不赚钱乃至亏本的行业。
3．只审计不处理？
中央政府在处理和地方政府的利益冲突与制约地方派系的重要手段是对地方政府的资金使用進行审计，1981年，根据中共中央、国务院关于建立审计机构的指示，财政部提出了建立审计机构的三种方案：壹是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会；二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局；三是在财政部领导下设立审计总局。第壹种模式被认为是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它规定审计机关在立法机构的领导下工作，同审计对象——政府序列各部门划清界线，因此这壹模式被称为“立法型”审计体制。然而，由于当时作为立法机构的全国人民代表大会及常委会的权力还有待细化和强化，这个方案没有被采纳。第三种模式则带有强烈的部门管理色彩，严重缺乏独立性和权威性，因而也遭到否定。最终，中国选择了第二种模式——“行政型”或“半独立型”审计模式。这种模式的最大特征是国家审计机关隶属于政府系统，是国家行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督。由于和政府不“分家”， 这种模式削弱了审计的监督效力，致使中央和地方审计长期没有实质性作用。[99]
進入2000年以来，审计力度有所加大，每次中央审计都揭露出大量资金使用不当的问题。[100]2005年共查处有问题资金606亿元，核减和收回财政资金159亿元，征收监缴中央非税收入266亿元。2006年度审计发现的转移挪用或挤占财政资金、虚报多领预算资金、私设账外账和“小金库”、乱收费等问题，也是近年来屡审屡犯的主要问题。转移、挪用或挤占财政资金是各部门在预算执行过程中普遍存在的问题。[101]这次审计发现部门本级存在的问题348.5亿元，其中管理不规范问题331.2亿元，占95％；违法违规问题15.24亿元，占4％；损失浪费问题2.14亿元，占1％。环保总局、烟草局、民航总局3个部门多报多领财政资金8489.2万元。主要方式有编制虚假项目、重复申报项目、超标准申报、多报本单位人数等。如环保总局2006年重复申报全国土壤环境质量状况调查与评价项目，获取财政资金3124万元。南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用8．6亿元，其中用于购建办公楼、对外投资等5．6亿元，弥补本单位日常开支、发放津贴补贴等2．1亿元，超拨款范围、超预算级次或超标准拨付款项8994.8万元。另外，供销总社、新闻出版总署等15个部门截留、少报和转移资金近4亿元。[102]
但奇怪的是，有些问题都在审计报告“榜上有名”，但是照样年年不断重复发生，例如林业局的名字已经是两次出现在“审计名单”上，而长江堤防工程也是连续二次出现，并且数额比上壹年更为巨大。[103]体育总局2003年被审计出1亿，2004年审计出5亿，但是就是拒绝整改。[104]2005年度审计发现的106起重大违法犯罪案件的线索移送司法机关和纪检监察部门查处后，有94人被逮捕、起诉或判刑，177人受到党纪政纪处分，平均每起案件只有大约1人受到惩处。[105]广东人大代表指出：“审计年年有，问题年年出，我们除了追究经济上、行政上的漏洞缺陷和责任外，好像还没有听过哪个被审出问题的责任人引咎辞职，或是被追究法律责任。”[106]审计长李金华在接受《上海证券报》采访时表示，审计的目的就是要发现问题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不处理问题等于没有审；现在对有些问题已经实行了问责，追究了有关人员责任，但仍有些问题还“难以问责”。[107]比较近几年的审计报告，审计内容越来越多、范围越来越广，审计出来的问题也越来越多，但是整改的情况却难以令人满意。[108]
如果中央审计遭遇“只审计不处理”的困境，地方审计的问题就更多了。壹位多年从事审计工作的基层审计官员表示，地方审计过程本身的质量就参差不齐，很容易受到地方党政机关的影响。在最初的审计报告中，基层审计人员会将所有审计出来的问题都罗列出来交给审计局，协调好罚没款后，领导会授意审计小组成员究竟保留和删除哪些问题，也就是说有没有问题中央说了算，即使审计出来有问题，也不会交由真正独立的司法机关来处理，由于地方政府在被审计的过程中让出一部分贪污腐败的利益给中央政府以后，正式审计报告往往只留下壹些无关紧要的问题，隐瞒了很多重要问题。审计机构不会公布全部的审计报告。[109]事实上，某些地方审计官员可能利用审计权力贪赃枉法。2003年10月，湖北襄樊市襄阳区的审计局长就因挪用公款，被壹审法院判处无期徒刑。[110]到地方有关部门之后，审计人员壹般都会受到规格颇高的招待。2006年4月，河北沧州审计员张洪涛在参加被审计单位电力局提供的招待午宴后，猝死在酒店门前。出事前，25岁的张洪涛曾回家说，电力局几乎天天设宴招待，酒宴非常丰盛。[111]而就在出事后第二天，审计组其他成员和电力局领导依旧按计划踏上了去扬州游玩的旅程。这样的“审计”难免令人怀疑其效果和质量。这种审计制度渐渐有名无实，审计制度成为中央政府清洗地方派系的权力斗争工具，审计机构成为新的滋生贪污腐败的土壤。
4．中央监管不力
和审计相比，纪检在专制社会是直接整治腐败的更锋利的利刃。尤其在自上而下的集权体制下，直接来自中央的监督是至高无上、令人生畏的尚方宝剑。问题在于，中央的信息、能力和意志实际上都是有限的。面对无所不在的地方腐败，假设即使有明君出现，即使中央政府惩治腐败的决心再大也无能为力。明朝的例子很清楚地体现了这壹点。明太祖朱元璋为了加强皇权、巩固中央集权，大力整肃吏治，在查禁朋党的同时严惩贪官污吏。朱元璋极力主张“刑乱世用重典”，开展雷厉风行的肃贪运动，历时之久、措施之严、手段之狠、刑罚之酷、杀人之多，为几千年封建历史所罕见。在重刑峻法之下，贪赃枉法者有所收敛，但腐败案件还是接二连三地冒出来，朱元璋感到困惑：我欲铲除贪官污吏，“奈何朝杀而暮犯”？尽管朱元璋反贪决心大、力度猛、出招奇，使腐败暂时得到壹定的遏制，但远未达到彻底清除腐败的根本目的。[112]尤其在他死之后，腐败之风迅速反弹、恶性膨胀，使明代中后期成为中国历史上少见的腐败王朝。
在自下而上的控制渠道不畅的情况下，自上而下的控制自然显得尤其重要。在当代中国，作为主要控制枢纽的纪检系统尤其发达。自2001年至2005年7月，全国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂案件15万多件、17万人，为国家挽回经济损失190亿元。[113]纪检官员称建设系统干部违纪违法突出，违纪违法人员中党员占88%，其中房管系统是高发案区。[114]2006年十壹长假期间，中办、国办、中纪委从中共中央部委、中直机关、中央党校、总政、国防大学等部门借调了1600多名局、处级以上干部，分三批派遣47个巡视组、24个工作组、17个调查蹲点组，進驻地方省（区）、直辖市和有关部门。今次所派遣的巡视组组长、工作组组长都属于正部级，调查蹲点组组长属于副部级干部，直接向中央政治局、国务院、中纪委负责。2006年，31个省区市共查处违纪违法的农村基层干部2万多人，其中组织处理1335名。[115]在中央的强大压力下，某些地方官员不得不主动放弃部分腐败收入。[116]然而，如此力度的监督仍然不能防止源源不绝的腐败。
事实上，即便中央最高领导人亲自出面处理个别案件，仍然未必能彻底解决问题。2002年5月，绥化市兰西县100余户农民购买了“大业种苗有限公司”生产的西瓜籽，但下地三个月后竟然颗粒无收。11月初，警方抓获在逃的犯罪嫌疑人，他们对制造并销售假种子的犯罪事实供认不讳。但直到2003年5月，兰西县法院对这起案件仍迟迟未予审理，而犯罪嫌疑人竟然“失踪”，引起受害农民的大规模上访。在此期间，有案可查的上访记录就达200多次。后来在《中国青年报》的披露下，这个案件引起了中央高度重视，总理温家宝作出亲笔批示：“最近假种坑害农民之事颇多，要严肃执法，加大惩处力度，明确管理责任。”黑龙江省种子管理局专门成立了局长带队的三人调查组，传达总理批示并追查案件的進展程度。调查组在兰西县待了三天，这起拖了近壹年的假种案不久就得到审判，被告人被判处罚款和有期徒刑。9月，两被告对壹审判决不服，上诉到绥化市中级法院。瓜农去法院询问，得到的答案却五花八门，因而重新开始上访。记者曾扮成瓜农对该案的审判长進行暗访，得到的回答是：“总理批示的事已经过去了，墙上贴的承诺是给人看的，我说妳这个农民怎么还当真了？”据了解，犯罪嫌疑人很有“背景”，其中之壹有直系亲属在绥化市某县担任要职，后者辗转托人找到兰西县相关部门，而壹些坚持上访的农民则遭到了报复。自从兰西县假种子案壹拖两年后，绥化市许多假种子制造者和销售者都抱着“总理批示的案件都拖到现在，所以抓住我也不会有什么大事”的心理，有恃无恐，从而给种子管理站的打击工作带来很大难度。购买了假种子的农民则本来想去法院起诉，但听说兰西县假西瓜籽的案件后纷纷放弃了念头：“官司要是打上两年，我就更吃不上饭了，所以还是自认倒霉吧。”[117]
壹旦地方发生官商勾结、官煤勾结、官药勾结……，不但中央不可能有效监管，即便省级领导也无法洞察秋毫。到山西主政不到两年的于幼军壹心治理煤污染，但是让他料未及的是，砖窑所造成的“破坏力”竟不亚于煤窑。这也难怪，山西有15.6万平方公里；在这块土地上发生的事情，省长怎么可能都壹壹亲自发现并处理？[118]如果自下而上的民主监督机制不发挥作用，那么自上而下的监督机制只能是挂壹漏万。由于纪检部门本身的资源、信息和能力是有限的，不可能主动发现无所不在的贪污腐败，因而壹些大案要案之所以显出端倪并引起注意，主要是出于当事人的作案手段不够隐蔽等偶然因素。湖南省常德市原纪委书记彭晋镛之所以受到查处，重要原因是其后期狂妄自傲、目中无人，作案手段很低级，犯罪事实太明显；如果更“内敛壹点”，就很难说了。事实上，许多案件都是通过非正常途径发觉的。近年来，全国发生的几乎每壹个腐败大案要案背后，都有“情妇”的影子。有人统计，贪官“东窗事发”80%是由非正常渠道曝光的，也就是由小偷偷出、官官相杀杀出、日记写出、艳舞舞出、不幸事故牵出。贪官现在有五怕：壹怕事故，二怕刁民，三怕小偷，四怕意外，五怕情人。居然怕天怕地，就是不怕纪检和检察。山东泰安原市委书记胡建学坦言：“官做到我们这壹级，也就没人能管了。”广西玉林原市委书记李乘龙感叹道：“我的权力太大了，没人敢监督我。”[119]
5．如何监督监督者？
当然，中央还是“敢”监督和处置这些贪官的。然而，即便纪检系统运行有效，自上而下的监督体系也面临壹个永恒的悖论——谁来监督监督者？太原市检察院反贪局局长贾军英是中国首位落马的省辖市检察院的反贪局局长，壹审以犯受贿罪和帮助犯罪分子逃避处罚罪等数罪并罚判处无期徒刑，并处没收个人财产2万元。讽刺的是，贾军英也有不错的工作业绩。在全省反贪考核工作中，太原市反贪局连续5年第壹。尤其是2002年，太原市反贪局获侦查、综合两项全省第壹，但是这壹切却并不妨碍他自己利用职权从事腐败。[120]
近年来，湖南郴州是壹个吸引全国关注的腐败重灾区。该市壹位干部说：“郴州市这些年用的干部，越腐败的人提拔得越快。台上的实权派很多都是群众意见很大甚至是民怨沸腾的人。哪怕是收受巨贿被认定的，也能捞出来重新加官晋爵。”[121]在郴州临武县境内的湘江支流三十六湾，数百家采选矿厂在这个“弹丸之地”长年肆无忌惮乱采滥挖，尾砂废水直排入河，造成附近村庄和河流下游严重污染，不但农田无法耕种，而且河床擡高、洪水乱窜，成为重大安全隐患，老百姓上访告状不止。2003年5月13日，洪水冲垮尾砂坝，至少夺去40多名矿工的生命。但是当地官员却上下勾结，隐瞒了这起事故的死亡人数。[122]这样的局面都和掌握监督大权的原纪委书记曾锦春有关。
曾锦春是郴州官场集体腐败的核心人物，而他的“杀手锏”正是纪委掌握的“双规”权。在郴州，被他“双规”过的干部不计其数。2000年下半年，曾多次指示县纪委书记不经过招标，就直接把工程承包给某商人。经过多次干预，该县领导实在碍不过情面，将5栋房子中的2栋公开招标，其余3栋不经招标就给商人承包，没想到曾仍然大为不悦。2001年6月，郴州市纪委对县领导進行了为期百天的“双规”。曾还以市纪委的名义设置“私营企业合法权益重点保护单位”，强行向民营企业摊派，每个企业每年交40万元。壹个铅锌矿早在几年前就被国家环保总局列为55家重点环境违法企业之壹，中央领导也曾对该矿的污染问题作过批示，要求彻底整顿，但是虽然严重违法并给当地人民的生产生活带来灾难性污染，这家企业却也挂有郴州市纪委、郴州市监察局授予的“合法权益重点保护单位”的牌子，让整顿部门望而却步。[123]
郴州地区矿产丰富，尤以盛产煤炭著称。近年来，由于能源价格暴涨，开矿成了暴利行业。和山西许多地方壹样，郴州也成为乱开滥采、官煤勾结的重灾区。疯狂的盗采、频繁的矿难、若隐若现的官煤黑手和惨遭破坏的生态环境，不时见诸新闻媒体，国家安全生产监督局局长李毅中等领导也曾亲自视察并怒斥整治不力。但是这壹切都改变不了郴州市的治理状况，非法小煤矿仍然屡禁不止，伤亡事故接连不断。有心整治小煤矿的官员却备受打击，有些甚至还遭受了牢狱之灾。曾锦春利用自己的独特权力，经常要挟各级官员在煤矿审批、监察等方面听命于他，他也以此获得现金或“干股”。“要想在郴州开矿，没有‘曾矿长’的批准绝对不行。”近年来，经曾锦春批条开办的小煤矿就达三十多家。为了更有效地掌握矿权，他甚至担任了郴州煤矿整顿小组的组长。2005年上半年，郴州市纪委开展专项打击行动， 查出38名红顶煤老板，其中处级3人。当时曾锦春对记者说，“旨在警示某些干部，并规范郴州煤矿经营秩序。”然而，曾在打击其他干部参股煤矿的同时，却保护和发展与自己相关的煤矿。2002年湖南“8·31”大水之后，该市北湖区鲁塘矿业集团积水，官方披露的死亡人数20人。时任副总理的温家宝来到现场，要求鲁塘镇原有的518个矿全部停产整顿，最后郴州市依然保留了30个。这30多个煤矿都是“批条子”保留下来的，据说曾锦春就批了22张条子，每张批条子的价格为100万，另给股份的问题还要“面谈”。壹旦发生并不重大的矿难事故，上报给“曾矿长”就可以过安全关，过安全关当然得用钞票当“钥匙”。这些发生过事故的小煤矿已经过了“曾矿长”的关，因而大可不必担心关闭和查处。[124]目前郴州全市共有556家煤矿企业，取得安全生产许可证的仅有21家。郴州到底有多少非法小煤矿，就连主管这项工作的郴州市国土资源局也不清楚。
“绝对权力导致绝对腐败。”在曾锦春拥有的几乎绝对权力面前，不要说郴州市的老百姓，任何壹位领导都动不了他，因为和他对着干就会被“双规”。多名受访官员表示，很多官员因为不愿将煤矿审批权交给曾或者不认曾的条子而遭到“双规”调查。自1995年曾锦春任郴州市纪委书记以来，实名和匿名举报他的人就持续不断，以至某些部门积压的举报材料高达两米有余，但是多年举报却收效寥寥。长期举报曾锦春的宜章县农民黄元勋说：自己已连续6年坚持合法上访，而环境越来越恶劣，生命安全也备受威胁。直到2006年9月，曾才被省纪委带走“双规”，中间整整有十年之久。有位名叫王文汉的矿主曾因打官司需要，给曾锦春送去了16万元。曾收到这笔钱以后，王的官司壹审果然赢了。但在二审期间，对方给曾送了更多的钱，致使对方赢了终审官司。王壹气之下，开始到湖南省纪委、中纪委举报曾的受贿问题。曾锦春获悉以后，便动用指派他手下的壹个黑社会头目对王進行打击。王不得不逃命流亡在外，其煤矿被烧。即使曾锦春落马已经数月，公安机关竟然还不受理案件，纵火者至今依然逍遥法外。至此以后，王文汉就步入上访和举报的生涯，其厂房被烧的事情壹直没有得到解决。
对于湖南郴州这个地方个案，双规者最终被“双规”，监督者在长期利用监督权为非作歹之后终于遭到了监督。不过虽然曾锦春倒下了，郴州的问题似乎并没有得到根本解决。壹位年长的公务员感慨地说：贪官垮台，新官上任；官风依旧乌瘴，民怨依旧不休，花钱买得‘乌纱帽’的该怎么神气还怎么神气，受过不公、遭过欺讹的人该怎么憋屈还怎么憋屈。壹些失地农民说：倒了贪官，来了新官，土地补偿款继续拖欠，彼此彼此。两户被原恶霸市委书记亲自指挥非法强拆的居民反映：“恶霸书记蹲了大狱，却没有还我们公道，没有补我们损失，有什么意思？在老百姓眼里，腐败官员的垮台和更新，只不过是官位易主，与老百姓利害无关。”
因此，在自上而下的监督体制中，上级监督者不仅往往因缺乏信息和资源而不能有效履行职责，致使地方腐败和违法侵权事件得不到有效控制，而且监督者本身就可能滥用监督权，以“监督”为名行变相腐败之实。只要权力最终不是掌握在人民手中，那么就没有任何机制能保证权力不受到滥用。
五、代结论——通过地方自治实现官民双赢
看来，地方民主自治仍然是解决中国问题的壹个绕不开的结。没有地方自治，地方政府最终不对人民负责，各种贪污腐败、搜刮民脂民膏、侵犯人民权利的行为就在所难免，即便受到查处也很难补救不受制约的公权力给社会带来的创伤；有了地方自治，官员对人民负责、受人民信赖，即便发生不端行为也可及时受到制裁。事实上，人民很可能会原谅地方首长个别疏忽，只有家长式统治才要求“父母官”对发生在“家”里的所有事情负责。壹座大桥的坍塌造成了人员伤亡，地方“壹把手”是否应该“引咎辞职”呢？这座桥可能是他前任在任期内主持建造的“形象工程”，他上任后的作为很可能是极有限的；除了抓壹个“替罪羊”来平民愤之外，事后撤换领导也解决不了什么实际问题。在这种情况下，当地选民的判断很可能更近情理；自上而下的压力型控制则只能通过壹些僵硬的客观指标来判断地方官员的政绩，而不分青红皂白的“壹票否决”制往往只是给官员带来了个人难以控制的工作之外的压力而已。
目前，由于中共中央政权与地方政权的利益冲突，中央政治地方官员的力度不可谓不大。事实上，建立在政绩体制上的“壹票否决”等措施已经给地方官员个人产生了巨大压力。壹旦進入地方官员的个人生活，就会发现很多人的日子其实也不好过，不少县委书记把自己的生存环境比喻为“压力锅”。根据山东曲阜市委书记张术平的个人感受，这个环境的基本特征就是“累、穷、软、险”四个字：累——许多人都是高血压、黑眼圈，壹天工作十几个小时，睡眠严重不足；穷——县财政普遍困难，县级财政是失血财政，同时县里的开支却在不断加大；软——管理手段软，许多部门都实行“条条”管理，县里其实没有多少实权；险——各种“壹票否决”责任制让官员每天从早到晚提心吊胆，连睡觉都恨不得睁着壹只眼，说不定什么时候就会被追究责任。在河南省淮阳县，年仅46岁的县委书记陈新庄积劳成疾，突发心脏病猝死于办公室。2005年2月2日，正值春节之前，甘肃省泾川县原县长郑世厚打车赶到崆峒山下的水库边跳水自杀。郑世厚工作表现壹贯很好，连续四年考核被评为优秀；泾川县四大班子团结协作，工作配合也比较好。根据公安部门的侦查结论，郑世厚因家庭琐事导致情绪失控，自己溺水窒息死亡。[125]
作为官僚体系的底层，乡政府的处境更是“对上顶不住，对下压不住”。如果来自上面各部门的“土政策”和农民实际利益发生冲突，乡政府就处于十分难堪的地位：如果大力执行上级部门的政策，有可能引发村民的上访上告，轻则被批评，重则遭撤职，上面借此平民愤；如果照顾农民利益，对上级政策执行不力，也有可能丢乌纱帽，因而两头为难。作为中国最低壹级行政官，乡镇壹把手确实很难。上级制定的壹些不切实际的高指标和频繁的检查评比不是逼出上访上告，就是逼出各种弄虚作假的汇报数字。但如果没有上级压力，又很少能主动按照中央精神和本地实际情况而自觉有效工作。正如河南省委书记在壹次会上说的：“不给妳们压任务、下指标，妳们就不动；给妳们压任务、下指标，妳们又乱动。”[126]
由此可见，自上而下的中央集权体制已经显现出根本局限性。这种体制虽然给地方官员造成巨大压力，但是并没有解决好中国社会的问题。壹方面，地方治理仍遭遇人事不定、人心不稳、财力不足等多重制约，公共事业无法持久发展；另壹方面，地方官员贪污腐败、侵犯权利的行为依然十分普遍，老百姓的基本权利并没有因为中央监督而得到有效保护。在中央集权体制下，地方政府负责执行大量的中央政策和法律，尤其是承担著发展当地经济的重任，经济发展指标成为考核地方行政的主要根据，進而导致代价昂贵、不负责任、不顾壹切、惟利是图的发展模式。事实上，中国正在形成的深层生存危机——生态恶化、环境污染、食品问题、安全事故——正是在不择手段的“发展”过程中造成的，壹些乡村已经因为“发展”成为不可居住的地方。虽然整个国家的GDP连年增长，但这究竟是不是我们所期待的生活模式？中国的百姓和官员是不是都可以生活得更自在壹点？毕竟，和“大跃進”时期不同的是，今天的中国并不面临吃饭的危机；把当地的治安、教育、贫困救济管好，对于大多数地方政府来说并不是壹件不可能的事情。[127]
因此，地方民主自治其实是官民实现双赢的制度出路。壹方面，地方选举保证地方官员真正对当地人民负责，反映、保护和促進当地人民的长远利益，進而从根本上遏制公权力的滥用；另壹方面，和上级监督相比，地方选民往往更加“通情达理”，只要地方官员尽职尽力，就不会斤斤计较其控制范围之外的事情，更不会用壹个僵硬的公式去衡量官员的“政绩”。当然，在单壹制宪法框架下，地方政府仍有义务执行中央的法律，但是在地方自治的制度前提下，中央权力必须限制在壹定范围之内，中央官员也不能随便发号施令，更不能干预地方选举。事实上，在缺乏地方自治的情况下，中央的工作也不好做。由于人力、资源和信息等方面的限制，面对那么多地方、那么多层级、数量如此庞大的地方官员，中央政府不仅难免监督不力，而且无法解决“上有政策、下有对策”的难题，许多用心良苦的政令确实走“不出中南海”。既然中央政令符合老百姓的利益和愿望，但是在实施过程中遭遇地方政府抵制，不妨借助老百姓的力量使中央政令得到落实。地方民主不仅不会削弱中央权威，反而有助于加大中央的监督和实施力度，从根本上改变“政令不出中南海”的局面，最终在全国人民心目中牢固树立中央法律和政策的威信。
要实现地方自治，首先要落实人大选举制度。[128]人大制度主要体现在两个方面。第壹，地方人大的职能。虽然1982年宪法第2条明确规定了地方人大和全国人大壹样作为代表“行使国家权力的机关”，地方人大选举产生同级“壹府两院”负责人，但是在自上而下的传统制度影响下，人大职能并没有得到充分发挥。迄今为止，在几乎所有重要社会事件中，都很难看到人大代表的影子。绝大多数人大代表都是以兼职身份履行人大职责，因而即便有心履职也难免力不从心；个别代表甚至兼任两地人大职位，“人大代表”完全成为荣誉和头衔的象征。[129]第二，人大代表的选举。自上而下的组织控制不仅造成人大职能缺位，而且还抑制了自下而上的民主选举机制，致使人大选举有名无实，如此产生的人大当然也不能代表真正的地方民意。地方民主自治要求人大选举必须按宪法和法律的规定進行，确保人大代表真正代表人民的利益和意志；在此基础上，有必要推進人大代表的职业化，让代表人民意愿的人大在解决社会问题过程中发挥更大的作用。 当然要实现这些愿景，就必须在中国建立民主宪政的体质，不然中国的国会就形同虚设。
总的来说，以地方选民为主体的民主自治是规则，中央监督是例外。为了保证中央法律得到执行，中央可以派遣专员督察各地执法情况，但是中央干预主要应该通过法律手段進行，而非直接干预地方政治、撤换地方官员；地方官员的违法乱纪应通过完善地方民主和法治加以解决，中央主要负责跨区域纠纷的协调和处理，并通过适当的司法审查机制裁判中央和地方的法律冲突。
本文通过具体实例，从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面，分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示，如果不能实现地方民主自治，让人民通过选举成为决定自己命运的主人，那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象，而且即便中央有意保护人民也难免力不从心。
壹、引言
地方民主自治的根本在于建构壹个“民治、民有、民享”的政府，進而保证政权的正当性。古今中外无数历史证明，只有“民治”才能保证“民有”和“民享”，只有民主才能实现“民本”；只有人民自下而上选举产生的政府才是属于人民的，也才可能真正“为人民服务”。反之，自上而下的统治最后必然导致国家政权正当性的错位。如果官吏在根本上不受人民控制、不对人民负责，那么人民就成了他们搜刮而非“服务”的对象。综观中国几千年自上而下的统治史，其最根本的缺失即在于此。从皇帝壹直到“七品芝麻官”，形成了层层相依、环环相扣的“食物链”，最终当然都“落实”到生活在底层的老百姓头上，渔利百姓成为整个官场不言自明的“潜规则”。个别進取的清官为民争利，但是在强大的潜规则面前显得不自量力；即便少数清官洁身自好、不管“闲事”，也成了贪官污吏的当道者，必欲除之而后快。刘邦得天下后对开国重臣逐渐产生戒心，杀了韩信等大将。有人对萧何说：您在关中深得民心，恐怕离灭族不远了。如今皇上屡屡派人打探您的动静，是担心您会倾动关中。您现在何不多买田地、广放利贷来贬损自己的声望？萧何依计用低价强买百姓田宅几十万，刘邦果然大喜：“原来相国也以民为利！”[1] 言下之意，既然连皇帝都鱼肉百姓，妳还装什么清高，硬是让别人不自在！当这种潜规则为官场默认之后，后果是显而易见的。目前，传统潜规则已经成为某些地方的为官之道，因而这些地方“高产”贪官污吏，也就不是什么新鲜事了。
更何况即便高高在上的最高统治者有意为下民做点好事，也往往因为中央与地方权限的不合理分配而流于形式。明末顾炎武在《日知录》中指出，县级以上是管官之官，县级以下是管民之官；县官位卑权轻，中央与州郡之官位高权重。在上者权大而责小，往往不了解实情、瞎指挥；在下者则权轻而责大，只有唯上是从，或不安其位、急于上爬，或利用权位搜刮民脂民膏。虽然其间也有官员提出过中央和地方关系合理化的建议，但是无论中央和地方权限如何设置，都无法改变自上而下的单向控制关系的官场基本规则。在壹个缺乏自下而上的反馈和压力的体制中，统治者的首要考虑是如何稳固自身的统治地位，而不是社会利益的最大化。即使最高统治者壹时采纳了某种合理建议，也往往不久便荒弛不用。
事实上，在壹个治权分配和价值取向都是自上而下的体制中，整个国家的行政区划都是按照中央控制的便利甚至统治者个人的好恶决定的。例如江苏和安徽现在分别跨江淮两大流域，江苏又和浙江分割太湖流域，但在明代以前却并非如此。两省以前是自南而北分为两三个政区，或以长江或以淮河为界，但是明太祖在南京建都时却改变了这壹合理区划，形成了他的“京师直隶”。最高统治者关心的自然是对政区的绝对控制，而不是各政区的合理开发和最佳经济效益。地方行政长官虽然不乏洞悉利弊者，但是他们不过是替皇帝管理私产而已；至于产业的划分是否合理，本来就与他们无关，因而没有谁会冒着改变祖宗成制或得罪朝廷、结怨同僚的风险提出调整政区的意见。[2] 在中央统治者决定壹切的制度环境下，不合理的区域分界长期存在，阻碍了地方和全国经济的发展。
本文通过具体实例，从社会经济成本、政治与法治成本、中央治理能力的局限性等多个方面，分析自上而下的控制体系在中国社会体现出来的弊端。这些事例显示，如果不能实现地方民主自治，让人民通过选举成为决定自己命运的主人，那么不仅无法控制地方官员贪污腐败、鱼肉百姓的普遍现象，而且假设即便中央有意保护人民也难免力不从心。
二、自上而下的社会经济成本
1． 社会资源的错误配置
自上而下的治理模式存在许多弊端，但是其第壹大弊端就是国家资源的严重不合理配置。人们很容易看到下级官员的为非作歹，但是未必会注意整个体制从壹开始就注定资源向中央倾斜。在中央集权体制下，这种倾斜往往是以正当合法的面目出现的，因而反而显得是天经地义的。中央可以理所当然地对地方发号施令，动用民财劳力，而完全不顾——也根本看不见——下层人民的死活。事实上，中国历史上人为造成的大灾难、大浪费几乎无壹例外都是中央最高统治者造成的。据统计，中国历史上人口变动曲线存在12个波谷，[3] 全部都是由全国范围的社会大动乱造成的，也只有中央层次的昏庸和腐败才有能力引发全国性动乱。至于中央征调全国民力、财富和资源，为最高统治者所在的首都服务，更是不在话下，用不着任何意义的成本—利益分析。
秦始皇修筑陵墓和阿房宫所动用的人力物力比用于筑长城还多，花费无法估算。西汉朝廷每年收入的1/3用于修筑皇帝陵墓，在位54年的汉武帝修了53年的茂陵。其余2/3的岁入也有相当部分用语皇室挥霍开支，真正用于行政管理的只占很少部分。大批皇室成员、文武大臣、地主商人上行下效，也纷纷动用巨大财富来经营自己的地下乐园，大部分社会财富都用于修造大大小小的坟墓，民众的生活水平却无法提高。公元605年，隋炀帝下令营建东都洛阳。每月役使丁夫200万人，近半劳役而死。[4] 后来修运河用300万，筑长城上百万，其中役死者五六十万。宋朝聚集在在京师的禁军以数十万计，每年要从江淮运送600万石粮米和无法统计的生活用品作为给养。厢军近50万人，共计118万人。国库岁入不过六千余万，而养兵就花去五千万。国家财富六分之五用来养兵，难怪国穷民困。[5]
在对外国或游牧民族的交往中，中原王朝历来不惜用巨额黄金、白银或奢侈品作为赏赐，以换取对方的归附，而毫不考虑国家的实际利益。在军事上处于劣势时，只要能维持名义上的至尊地位，就会毫不犹豫地答应代价惨重的割地赔款。既然这些东西本来就是皇帝所有，他就可以大手大脚地拿它们买阔气或体面。汉武帝派往外国的使者壹年多达十几批，每批百余人至数百人不等。这些使者除了搜罗珍宝、编造逸闻来引起皇帝的兴趣之外，就是在国外招摇过市摆阔气，大把大把地花钱，由此招来的“外宾”更是受到皇帝的格外优待。为了表示汉朝的“富厚”，武帝让他们跟着自己到处巡游，发给他们大量赏赐。隋炀帝为了在外国人面前显示本国的高度富足，竟下令将丝绸悬挂在树木上做装饰，表明如此昂贵的东西在中国已经多得无处可用。他还让人领着外国人進饭馆大吃大喝，当客人吃完要付钱时竟说在中国吃喝不要钱。著名的郑和下西洋更是中国皇帝炫耀国力的新招。这壹壮举除了担负寻找失踪的建文帝下落之外，就是要把大量赏赐品发往海外。七次航海被壹位专制统治者用于壹场莫名其妙的出国布施和展览，直接收获却只有几种动物和几件土产。[6]
相比之下，统治者对自己的百姓是何等苛刻。王朝往往储备过多的粮食和物资，或不顾地方灾害、不愿动用朝廷储备。西汉初经济恢复后，历年积累下来的陈粮还没用完，新粮又進了仓；最后天仓放不下，就堆在露天，结果都腐烂了。国库中的钱数以亿计，由于长期不用，穿钱的绳子都烂了，无法進行统计。但就在财富大量增加的七十年间，百姓平时的贫苦和遭受天灾后的流离失所仍不少见。在大肆挥霍和水旱灾害的双重袭击下，府库已经开始空虚，百姓开始大批流亡。隋末天灾战火频仍，无数百姓衣食无着，但统治者却不愿意动用储备。直到隋亡，洛阳仓库中还有从各地长途运输来的大量囤积。到了现代，“大跃進”产生历史上最大的饥荒，大批农民在当地粮仓满仓的情况下饿死，同样凸现了人民在自上而下集权体制下话语权的缺失。
这些历史事例充分表明，在壹个自上而下的政治体制中，既然老百姓没有发言权，他们的利益自然最受忽视。所有的社会资源向政府集中，地方资源向中央集中，从而形成巨大的地区不平衡、阶层不平等与社会资源浪费。
2． 人为加重地方负担
传统的资源配置错误并不因为改朝换代而消失。在自上而下的体制下，只要各级官员不需要直接对选民负责，那么资源浪费就是自然结果。虽然1982年宪法规定了自下而上的人大选举制度，但是在实质上，中国又不存在真正意义上的普选制度，人民没有选票选举人大代表，更没有权力成为独立参选人竞选人大代表。目前的中央和地方治权分配还是显著体现了自上而下的集权特征。例如中国的税制分配基本上就体现出国家资源在整体上是地方向中央倾斜，下级向上级倾斜。所谓的“条块”关系的现状是，下级行政区划内所设有钱的机构，就收权归条上自己管辖；钱少甚至根本没钱的，就将包袱放归块管。在这种情况下，地方政府的事权和财权必然失衡，基层政权不堪重负，财政难以为继并最终摊派到老百姓头上。
首先，正如“大跃進”时期的“信阳事件”显示，中央或上级的决策错误将逐级放大，最终直接影响基层治理。1990年代初期，乡村企业发展较好，中央期待发展乡村集体经济实力。上级政府误以为村级治理的最大障碍是村集体没有村办企业等固定收入来源，因而要求创办企业、挖鱼池、建林果基地等办法消灭“空壳村”，实现“第二次创业”，而所有这些都需要资金。乡村两级以兴办村办企业、调整产业结构为名大量借贷。壹些村支书试图抵制，但是上级已经发出号召并下达年终任务，且完成情况和村干部报酬挂钩，因而虽然创业“壹无资金，二无技术，三无市场”，但是多数村不得不向银行或农户借贷。这些盲目上马的企业几乎全部破产，大量贷款无法偿还，形成巨额乡镇和村级债务。[7]
有些中央政令的初衷固然良好，但是在没有财政转移支付等配套措施的情况下，也必然加重地方负担，形成了“中央请客、地方买单”的现象。1992年以来，“普九”达标不分地区不切实际地在全国铺开，尤其是1996年前后“普九”验收的强大压力迫使乡村两级大规模向农民集资和社会借贷，“买了很多不该买的设备，建了许多不该建的房子”，从而加剧了乡村债务。1992-97年，湖北省荆门市为了农村“普九”达标投资9.3亿，全市几乎村村办小学，每个小学都要求校舍、图书室、图书等配套设施。平均每村增加了20万元支出，其中大约壹半向农民集资。“普九“达标验收合格仅壹年后，全市村办小学合并，超过半数的村办小学闲置不用，现在已成危房或被拆除。某县小学数量从1997年的205所减少为86所，某镇1997年的5所村级小学都因为生源不足而撤消。当然，提高地方基础教育水平的初衷是好的，但是中央必须给予财政等方面的配套支持，否则结果必然是“中央请客、地方买单”，加剧地方债务危机。在农民负担太高、向农民征收税费越来越困难的情况下，村级组织借高利贷上缴税费，最终形成严重的村级债务。对湖北荆门的不完全统计表明，乡镇平均债务在1000-2000万元，最高竟达7000万元；村级平均债务为60万元左右，农民人均400多元，其中相当部分是向农户借款或向银行贷款。[8]
由于下级政府的壹切任务、指标都是根据上级要求而不是下面的实际情况制定的，最后必然脱离实际需要。壹个典型的例子是地方各部门所订阅的机关报刊杂志。1996年，河南某县委和宣传部下达给乡的党报党刊征订任务是3万元，但是乡党委和政府各部门都有各自的上级部门，而每个机构都有各自的机关报，要求下级机构订阅。结果，壹个人口只有3万的落后贫困小乡每年花在五六十种报刊杂志上的经费就高达12多万，大乡则15万以上。各镇政府要在订购各种报刊杂志的费用至少十几万，都是上级有关部门指定，最终转化为农民负担分摊到农户头上。全县19个乡镇，光这壹级花在报章杂志上的费用就是228万，加上县级机关将突破300万元。[9] 上级壹面要求减轻农民负担，壹面又在切切实实加重农民负担。村党政全年办公经费5000元，其中1000元用于上级部门规定订阅的报刊杂志，如《河北日报》、《科技报》、《法制报》、《妇女世界》、《河北党风》、《华北民兵》、《邯郸日报》五份，但是当地农民根本没有看报的习惯，因而完全是浪费。现在各部门几乎都有自己的机关报，都强迫指令下属机构订阅，实际上成了变相摊派。这些内容重复、信息量低的报刊杂志利用率极低，但行政部门根本不遵守市场规则，名为“宣传教育”，实出于部门利益强行摊派。[10]
在很多情况下，中央并不直接抽取资源，而是通过地方执行中央的法律和政策加重地方负担。“上有千条线，下面壹根针。”上面各职能部门的事情都通过乡镇政府转变为政府行为，收税、收贷、提留、安全、合作医疗乃至买卖、书报发行等部门业务都成了行政指令，都要通过乡镇的行政力量去推行，有的甚至强行摊派高于市价或农民不需要的东西。[11] 中央壹方面强调减轻农民负担，另壹方面却增派地方任务。乡村两级让农民出钱出工，大都是自上而下安排下来的达标升级任务，而自上而下的政绩考评体制又使乡村两级具有向农民收钱收物的强烈冲动。有些乡镇通过加重农民负担，完成了上级布置的达标升级任务和税收上缴任务，发放了教师工资，因而受到表扬和提拔，未加重农民负担的乡镇则因为没有作出“政绩”而受到批评，这些乡镇的领导人也逐渐退出乡镇行政舞台。壹开始，还有农民为了农民负担和村级财务上访告状，过几年就没有了，因为他们看到政府层层相护，中央也帮不了他们，因而终于认识到“问题出在下面，根子却在上面”。[12]
在自上而下的压力型体制下，各个部门的达标、评比活动可以说是泛滥成灾，几乎每个部门都有几个到几十个的评比活动项目，有的壹个部门就高达50多项。例如农业部门的评比包括：农业、植保、农经干校、绿色食品、“沃土工程”、农情信息等方面的“先進单位”和“先進个人”。活动花费动辄数万元到数十万元，有的甚至上百万元。在中央部门带动下，地方的达标、评比也到了泛滥的程度。2005年3月底，湖北共清理出各种评比达标表彰活动3105项，这些活动项目需要耗费的社会资金高达2.4亿元。[13] 计划生育部门要求乡搞“宣传档案室”，宣传部门要求在乡村两级建立“电视教育室”等，壹个穷得连干部工资都不能如月照发的乡也不得不应付这些检查、评比，最后只能增加农民负担。[14] 教育部门的“三乱”（乱检查、乱收费、乱罚款）也十分普遍。公办学校每年都要应付名目繁多的检查，包括纠风办、纪委监察、物价、审计、财政甚至检察院、公安局、税务局的乱收费检察，质量监督、食品卫生、公安消防和工商部门進行的安全检查，以及党风廉政检查、党员先進性学习检查、计划生育检查、社会治安综合治理检查、信访检查、人大和政协视察或调查等。有的壹年壹次，有的壹年多次；有的持续壹天两天，有的甚至壹个星期，主要目的是向学校收费。要应付这些外部检查项目，教育系统内部必须首先自查。来自教育系统内部的检查也是名目繁多，包括教学检查、开学工作检查、危房检查、校园环境检查、安全检查等。[15]
在各种检查泛滥的情况下，自上而下的监督模式早已在本质上发生了“异化”。各种达标、评比、检查给下级政府造成了巨大的压力和恐慌，但是对于达到检查的目的却收效甚微。在某种意义上，这些活动已经成为上级官员向下级“寻租”的资本。在检查过程中，下级政府紧急动用各种资源，其全部用意就是将表面文章做好，再把下来检查的大员们“伺候”好，让评委们吃、住、玩得满意并得到实惠，便可万事大吉、顺利过关，至于实际工作做得怎样往往并不重要。河南全省各市县开展县乡城镇的优美环境、优良服务与优良秩序的“三优杯”评比活动，和社会综合治理、计划生育以及教育达标壹样实行“壹票否决”制。全县工作其它方面做得再好，如果这壹项没有抓好、落在其它各县之后，便遭到全盘否定；凡遭“壹票否决”的县委书记和县长要受到黄牌警告，主管此项任务的官员则可能就地免职。在如此巨大的压力下，所有县委的四大班子壹齐出动、等候恭迎，以求得好的印象分。凡是拥有“壹票否决”制的大检查，都是如此大动干戈。全县壹年内的各种达标检查大者七八次，小者十来次。由于评比缺乏客观统壹的标准，因而必然在态度、人情、关系和礼数上大做文章。各县惟恐落后、彼此攀比、水涨船高。手握尚方宝剑的钦差大臣到达某县，邻县立即设立情报组進行“火力侦察”，看该县的接待规格、入住宾馆档次，甚至吃什么菜、喝什么酒、抽什么烟都是“侦察”范围。送礼有道：礼送轻了不行，重复了也不行；送礼金要打听清楚检查团主要领导送多少，壹般成员送多少，而这些情报都得通过内部私人关系才能获得。在检查团莅临之际，四大班子成员整天围着转，前呼后拥、人仰马翻，真可谓“干部劳命、百姓伤财”。[16] 据西部某贫困县的政府办公室副主任称，由于近年来这里能源开发步伐加快，政府部门前来指导检查的人数大增，接待任务就显得非常重。“壹周至少要接待两三拨人，给人的感觉是天天都在接待。”虽然公务接待都有严格的接待标准，但在实际操作中酒水的品牌和数量都很难控制，因而很容易“破例”。[17] 据媒体报道，全国壹年公款吃喝开销大约3000亿元，相当吃掉壹个三峡工程。
事实上，在中央集权体制下，任务、目标层层下达，每向下传达壹次都增加壹个提前量和增加量，以确保超额完成任务并显示政绩。近十几年，内地各级地方政府与官员在“超常规、大跨度”口号的激励下，不断出台壹些大而无当的经济发展计划。新官上任总要“壹年初见成效，三年大见成效”，表面上轰轰烈烈，实际上劳民伤财。能初见、大见成效的政绩无非是拓街筑路、起楼架桥，因为能走马观花就看出来的政绩大多是壹些基建项目。上级把发展计划、内容、项目、指标层层分解到下级政府，下级官员为了“超额完成任务”又层层加码，到时候无法落实就只好在报表、数值上做文章。[18]
3． “政绩工程”与地方资源浪费
与此同时，地方政府本身浪费资源的现象十分严重，大量地方公共开支并非用在地方需要的当务之急，而是用在华而不实的“政绩工程”、“形象工程”乃至为政府官员自己谋利的腐败工程。壹方面，中国地方的公共服务水平还很落实，医疗保险、社会福利和基础教育没有得到充分保障，[19] 不少地方政府的财政还处于赤字之中；另壹方面，地方各级官员大肆挥霍、浪费本来就很稀缺的公共资源。这类例子是屡见不鲜的。据粗略统计，中国每年公款吃喝的费用达上千亿元；[20] 官员出国考察和培训热持续升温，公费出国壹年耗资也是数以千亿元计。[21] 统计数据显示，中国目前有公共汽车数百万辆，每年消耗也超过3000亿元，而其中真正用于公务的约占1／3。上世纪90年代后期，中国已有350万辆公共汽车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元人民币。尽管如此，各地政府采购汽车的数量每年仍以超过20%的速度递增，以至国家财政不堪“车轮”重负。每年壹辆公务车的运行成本(含司机工资、福利)至少在6万元以上，有的甚至超过10万元，再加上车辆的保养维修、汽油费用等，壹辆公共汽车壹年的费用大概在20万元以上。在某些地方，公共汽车公用只占1/3，领导私用和司机私用各占1/3，早已成为公开的秘密。
出国“考察”壹直是中国地方政府的壹项特殊活动。例如在中央开展“新农村建设”运动之后，各地大小官员纷纷到韩国“考察学习新村运动”。由于中国游客多，韩国已将新农村建设考察列为“旅游项目”。2006年上半年，东北某市连续举办六期村支部书记培训班，共选派120名学员赴韩国考察。在韩国几个景点，不时可看到来自国内的考察团。全市选派120名村党支部书记出游，人均花费1万多元，公款花销就是100多万元；全国共有68万个行政村，如果1／10的村支书都去韩国学习，按此标准得花掉7亿元。而据该市出去考察的壹位村支书描绘，考察的收获是“不去不知道，去了吓壹跳，花了上百万，啥也没学着。”[22] 在北京昌平，某村村民成功阻止了村干部壹次集体外出观摩旅行，而据村支书说是要去山西“开会学习”。[23] 2008年11月26日，壹位网民在网上披露了偶然拾到的浙江温州和江西新余机关工作人员出国考察行程，此行目的是“考察人力资源管理”，但是过往的地方却包括尼亚加拉大瀑布、拉斯维加斯赌场等着名旅游景点，全程花费35万余元。[24]
近年来，各地政府的豪华办公大楼引起了社会和中央的普遍关注。重庆忠县黄金镇政府在没有落实村民的征地补偿费的情况下，举债修建酷似天安门的豪华办公楼。[25] 山西临汾尧都区修建了“天安门”之后，又建了华门，而当地政府的理由是这里的老百姓壹般没有机会去北京，现在他们足不出户就能看见“天安门”。[26] 郑州市的壹个区政府则修建了“白宫”。[27] 就连河南的贫困县濮阳也修起豪华办公楼，而县财政竟然为此亏空3亿。[28] 湖南新田县教育局在原局长文建茂领导下，用有限的经费建起了气派的办公大楼，换上了豪华的轿车，以至在他上任的6年内，教育局亏空达1100多万元。[29] 湖南衡阳市石鼓区办公新址占地400多亩，据壹位区干部说是“景色怡人，恢宏大气，号称衡阳的‘世外桃源’，将来在这里办公真是修身养性”，但是从有限的区财政中拨出上亿的资金建豪华办公楼，是“打肿脸充胖子”；把这样壹个相对贫困区建成“三湘第壹区政府”，是“勒紧裤腰带穷摆阔”，[30] 而“摆阔”的代价最终自然是当地老百姓来承担。各地楼堂馆所消耗了大量地方财源，而老百姓却没有得到分文好处。2007年4月28日，中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、建设部、审计署联合下发《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，详细规定了各级党政机关办公楼的规格。[31] 事实上，即便按此规格，中国的地方政府办公楼的豪华水平已经赶超许多发达国家，[32] 而我们的人均GDP在世界排名还在100名之后，只有世界平均水平的1/5。
如果说地方政府的办公楼豪华阔绰，那么地方工程也往往是规模浩大，完全不顾纳税人资金的成本效益。南京十运会容纳7万人的体育场只有在110米栏比赛时才近乎饱满，但那只是缘于奥运金牌得主刘翔的名人效应。比赛壹结束，看台马上连1/3的上座率都达不到。[33] 中山陵花20万元建成的壹个豪华公厕没有使用，就被拆除。[34] 甘肃省玉门市新城区的世纪广场位于新建成的市委办公大楼前方，占地7万平方米，广场总投资近700万元。2005年10月，两年前刚投巨资建成的广场因领导认为标准还不够高，又扒掉地面重新建设，其新建总投资达1500万元，玉门市为此负债超过壹亿元。长期负债建设造成拖欠工程款数额不断增加，导致施工协议无法执行。由于建设资金不足，旧账未付，新欠又来，形成建设靠垫资、养护靠赊欠的恶性循环，农民工工资拖欠严重，影响了社会稳定。作为壹个人口不到19万的县级市，这种做法实在是劳民伤财。[35]
壹些地方政府的庆典讲排场、摆阔气，甚至壹些贫困地区的县庆或校庆也是大动干戈、劳民伤财。[36] 云南金平少数民族自治县是地处边疆的国家级扶贫开发重点县，但是该县20周年县庆的预算资金却高达350万，为此强令行政事业单位和干部职工“捐款”，并多次发文催促“献礼工程”。2004年，全县地方财政收入3852万元，财政自给率仅17.8%。但为了县庆，金平大力推進壹大批还没有列入预算的配套工程，包括接受来宾参观的那兰电站、县城东边的过境公路、作为县庆活动场所的民族体育运动广场以及广场上的大型“室外全彩LED电子显示屏”等。加上征地拆迁、补偿安置不到位等问题，由此引发了当地不少群众的强烈不满。[37]
颇为讽刺的是，贫困地区铺张浪费起来壹点不输相对发达地区；给人造成的印象甚至是地方越贫困，地方政府大楼却越豪华，出手越阔绰。2006年传出贫困县教育局用“人头马”招待到当地支教的北京大学生，壹时轰动全国。[38] 如果按照当地教育局的说法，这种接待普通大学生的规格还没有“超标”，那么接待上级领导检查团的规模可想而知。山西河曲县是国家级贫困县，县财政应该相当拮据，但是在政协换届时却拨款6万元，给380多个与会者每人发了4包中华烟。贫困县的政协主席还“经常抽中华烟”，甚至熟悉到“是不是假烟，壹摸就摸出来”的程度。[39]
2005年9月，国务院扶贫开发领导小组专门发出通知反对贫困地区铺张浪费，禁止贫困地区新建、购买机关办公楼以及其他非经营性楼堂馆所，要求贫困地区严格执行国家有关公务接待标准，特别是用餐和住宿标准，严禁贫困地区的国家机关工作人员用公款“大吃大喝”，按照有利公务、节俭节约、杜绝浪费的原则开展接待工作。在贫困地区工作期间，各级国家机关工作人员不得增加当地负担，不得接受使用公款的宴请，“禁止饮酒”。贫困地区不得使用财政资金或通过摊派方式举办各类节日活动和演唱会等文娱活动， 有特殊重大意义的庆典活动须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并严格控制规模和财政支出。贫困地区不得超标准建设道路、广场等公共基础设施，不得向基层单位下达招商引资指标，不得为经济活动提供担保，更不得挪用扶贫、救灾救济等专项资金搞“形象工程”和“政绩工程”建设。[40] 说实话，国务院的这壹规定虽然本意是好的，但是就和2006年流行的“十大笑话”、领导干部不得吃喝嫖赌等口号壹样令人啼笑皆非。更何况许多标准也很难把握，最终必然是不了了之。
相比之下，地方政府对中央和上级政府投资的“民心工程”却敷衍了事。[41] 据《经济参考报》报道，作为民心工程、德政工程，在长沙兴建的“农民工公寓”在竣工7个月后仍然空空荡荡，没有壹名农民工前来入住。而在不远处的立交桥工地下，却依然住着数百名农民工。[42] 为了帮助郧西县高山上的贫困农民“迁移扶贫”，国家某局千里迢迢送来巨额“扶贫款”。然而，记者调查发现，许多自主搬迁下来的农民的房上，无端地挂上了“迁移扶贫”的牌子，或喷涂上了“迁移扶贫”的红字，而他们并没有真正享受到这壹关爱，三五年过去了也无人过问。“迁移扶贫”实际上就是将那些生存环境恶劣、“壹方水土不能养活壹方人”的贫困地区人口，迁移到水、电、路较方便且生态环境较好的地方，因而是壹项造福贫困山民的“民心工程”。仅1998年至2000年，该局共投入310万元，协助725户贫困山民“迁移扶贫”，户平应获得“扶贫款”4200余元。[43] 但是记者沿该县关防乡、景阳乡、上津镇的公路進行随机采访时，却发现这些“迁移扶贫”的农户大都是农民此前用自己的“血汗钱”建造起来的；他们或者是所得“扶贫款”极少，或者是索性分文未得。真正需要“迁移扶贫”的农民还住在高山上，许多人还在温饱线上挣扎。[44] 辽宁省、沈阳市政府投资1531万元，用于法库县防氟改水工程，但是居民却放着降氟水不喝而自掘土井饮用地下水；之所以如此，是因为降氟水据说“黄得像橙汁”，而水之所以发黄，是因为水管用的都是旧管线。[45]
三、自上而下的政治与法治成本
1． 政绩体制与形式主义
地方政府之所以随意浪费地方资源，而对真正需要解决的地方问题敷衍了事，根本原因在于地方官员对上而对下负责。虽然宪法规定地方行政首长由本级人大选举产生，但是基层干部的调动频率就足以表明地方官员主要受制于上级任命。乡镇干部调动频繁，往往没有任满三年就调走。从1948到1991年的43年间，历任开封县委书记共20名，平均任期2年，所有书记也不是本县人。太康县近四年内，竟换了四任县委书记、五任县长。1996至2005年，阜阳调整了7任市长、3任书记，主要领导还没有摸清当地情况就调离别处。地方官员的回避制、频繁调动和短任期制和古代壹脉相传。[46] 这种制度或许有利于中央集权，但是无疑会给地方社会经济的发展带来消极影响，因为他们不可能太安心当地的工作，每个人都指望升迁它处。异地做官的规则壹般是三年转任，但中途调任也很普遍。即便三年壹调，任期也过短：第壹年熟悉辖区情况，第二年急于出政绩，第三年志在升迁。这样出来的政绩具有“短平快”和“轰轰烈烈”的特点，形式主义、浮夸虚报盛行。[47] 在这种体制下，地方官员当然顾不上积重难返的当地债务，而只关心看得见的产业结构调整和城镇建设。这个因素也助长了基层干部不负责任的财政行为和地方债务的扩大。[48] 掌握投资决策权的县乡两级主要官员任期短、转任快，投资动力主要来自上级命令和政绩显示，而不是投资行为的长期效益，造成大量低效乃至无效的地方投入。[49]
由于地方党政部门是由县乡党委书记而不是集体决策，地方政府的投资行为其实就是县乡两级党政壹把手的投资行为，而地方壹把手之所以要“发展地方经济”，主要是为了树立他们个人的政绩。1992年，河南舞阳县在某乡圈地壹二百亩创建集养鱼、钓鱼、休闲与壹体的“度假村”。投资款项壹部分来自银行贷款，部分来自农民集资。度假村建成后确实显示了政绩，主持项目的官员也因此而提升为副市长。问题是没有人前来“度假”，因为邻近地区富有的个体、私营工商主人数很少且经济力量不足；周围也没有什么大城市，度假村并不能改善投资环境、吸引外商投资。刚开张的壹两月内，度假的都是邀请来的省、市各部门官员，不仅不能带来收入，相反还要赔钱招待。不久，度假村就维持不下去了，挖好的池塘只得还耕，数百万银行贷款和农民集资也付诸东流。[50]
干部的频繁调动所促進的不是经济发展，而是形式主义与“花架子”。由于干部实际上不需要对下负责，许多工程只是应付上级的表面文章，浪费大量人力、物力。例如在集体化时期，植树造林容易落实；但在实行家庭承包制之后，农户怕树阴挡住阳光，影响自家田的产量，因而只是种树的时候轰轰烈烈，领导视察后又悄悄把它们拔了。刘店乡五任乡长书记上任都要植树，但是壹直都是老样子。县里规定每个劳动力每年必须提供30个义务工用于农田水利建设，县乡每年也冬季集中劳力進行基本建设，但是效益很低，许多工程没有实际意义。农民对和自己土地无益的工程没有积极性，县乡领导则主要是为了报表好看。县乡每年冬季都组织农田水利建设，但是这些工程多用于应付检查，很少发挥实际作用。村民敷衍了事，乡镇干部也是为了应付上级检查、考核。[51]
形式主义无所不在，村壹级运行也不能幸免。据曹锦清教授对河南农村的调查，村支书全年2/3时间花在支书职务上，其中乡村会议占1/3，填写各种报表占1/3，真正用来解决村里事务的时间不足1/3。要帮村里办点事，要壹次次找乡县领导找关系，大量时间是无效的白忙。全市布置任务，要求各县评选“富民工程”的十大功臣，本意是由全市数十万农户参加评选，每农户壹份表格，但正在分散忙于各自事务的农户对此类活动不会发生什么兴趣。这项活动的始端在市党政，中间经过县乡两级，末端终于村委。从市到村，行政系统内完成了信息传递与反馈的全过程，恰恰没有到达活动的目标——农户。事实上，每个村组的表格填写字迹都差不多，明显出自壹人之手，完全是浪费时间和资源。[52]
在某些地方，形式主义产生了令人啼笑皆非的结果。近年来，由于生育控制措施越来越严厉，罚款越来越重，谁都不愿倾家荡产，超生情况大为减少。河南省规定育龄妇女每三月接受定期检查，逃避检查的也受重罚。1992年开始，市、县计生办还制定壹项“新政策”：各村每年按全部育龄妇女（从新婚到49岁）的2%比例，送县卫生院接受流产，表面上是为了体现地方政府实施计划生育政策的力度，实际上是为了卫生部门创收。按这个指标，某村每年得送2名孕妇做流产手术。有壹年，该村只有壹名妇女超计划怀孕，只好到邻村再“借”壹名，实际上是出钱“买”的。壹年后，该村没有超计划怀孕的，应该说圆满完成了国家的计划生育政策，但是县里规定的指标任务却落空了。这并不打紧，因为县卫生院有专门出售“流产证明”的，每份七八百元，该村只好花钱买了两张“证明”。为了完成指标并降低成本，该村似乎还得每年安排两名妇女超计划怀孕。[53]
2． 地方腐败与买官卖官
自上而下的体制不仅造成地方资源浪费和人浮于事，而且是直接产生地方腐败的温床。事实上，由于官员不是民选外加频繁的调动已经成为买官卖官、贪污腐败的手段和途径。地方官吏权钱交易的壹个主要途径就是频繁调动干部，导致跑官、买官之风盛行，难怪谚云“要想富，调干部”。在自上而下的人事控制体系中，地方官员只需要“搞定”上面少数几个掌握实权的领导就能稳获升迁的机会。虽然自下而上的体制未必能杜绝贿选等腐败现象，但是自上而下的任命制至少极大降低了官员腐败的成本，使买官卖官成为壹种普遍现象。在县级党政，能管乌纱帽的只有四人：县委书记、分管组织的县委副书记、组织部长和分管人事的组织部副部长，而权力往往集中到县委书记壹人手中。有些县的书记直接兼任县人大主任，县委副主机兼任纪检主任，没有任何监察作用。这种集权现象在乡村也是壹样。近年来，权力越来越集中在壹把手身上。并不令人惊讶的是，买官卖官也越来越普遍。[54]
之所以有那么多人不惜重金买官，关键还是在于官所控制的巨大权力资源。尤其是土地批租与城镇基建项目不仅可以突出个人政绩，而且钱也来得更多、更快、更隐蔽，据说承包工程的回扣率通常是10-15%甚至20%。[55] 事实上，工程回扣在中国古已有之。例如在清代，由于河工修防工程的复杂性、准确审核的困难性、河道漫决发生的随机性等因素，给治河官员的贪冒留下了很大的空间，因而河工就成为官场肥缺，得之不易。清廷壹直在努力杜绝或减少河臣的贪冒，但遗憾的是始终没能拿出壹个切实有效的办法。对于河工预算中的浮估现象，康熙年间的对策是：凡有修防工程，无论岁修、抢修还是另案大工，必由河道总督亲自勘查确估。与此同时，河督能独立支配的经费却很少，岁修、抢修工程需银五百两以内者即需详细开列各工细数并呈报工部批准。但到乾隆年间，清廷发现这种管理方式存在很大弊端，设若河督与其下属串通壹气，相互掩饰彼此的浮估冒滥行为，那身在北京的皇帝就壹点办法也没有。因此，乾隆三十年（1765年），皇帝又找来两江总督参与监督；凡有关南河的事务，河臣必须向两江总督详细汇报。然而，由于执行不力，该项制度形同虚设，河臣的贪冒仍然屡禁不止。[56] 由此可见，自上而下的监督机制具有不可克服的局限性。在自下而上的监督机制不完善的情况下，官场腐败案件必然是层出不穷。
2003年至2006年，广州市共立案侦查贪污贿赂案件1163件、1213人，其中查处100万元以上的特大案件161件，查办县处级干部242人、厅局级干部31人。[57] 河南西华县委书记涉嫌受贿330多万元。平均每个节日收“过节礼”至少7.5万元，送礼者包括全县19个乡镇的几乎所有壹二把手。[58] 湖南省常德市原纪委书记彭晋镛因受贿、贪污和巨额财产来源不明被判刑16年。在担任常德市委常委、纪委书记、市委副书记和政协党组副书记期间，他利用职务之便为他人谋取利益、非法收受他人财物42万元，侵吞公款6.6万元。他在监狱里说：“看到别人都在弄钱，我不捞钱，感到孤独”；“我只要查这些领导干部，个个都有问题。”[59] 在极端情况下，没有兑现买官承诺甚至可能导致凶杀等暴力行为。山西大同市公安局的宋建忠之所以杀死公安局政治部主任李慧敏，就是因为李收了他18万元贿赂款后未能按承诺将其如期提拔为正科。[60]
事实上，买官卖官已经变得如此普遍，以至普通人都悟出其中的门道，有的甚至据此行骗，居然还有不少上钩的地方干部。[61] 四川包工头杜某冒充中组部官员行骗，四川省犍为县原县委书记田玉飞。田玉飞因受贿和巨额财产来源不明而接受调查时，供出曾向壹名“中组部干部”行贿，纪检随后才查出杜某的诈骗事实。[62] 河北壹男子冒充中纪委邮寄百余封恐吓信，四处敲诈勒索地方干部。[63] 社会上普遍认为“当官就有钱”，而且由于收入来源不正当，当官的即使被偷被抢也不敢报警，以免败露。贵州省兴仁县县长文建刚壹家六口被害案的详细报道为人们拨开笼罩在这壹惊天血案上的重重迷雾，而血案的主要原因是罪犯心生歹念谋财害命。据犯罪嫌疑人交代，他知道被害人经过商，如今是县长，肯定有钱，于是心生歹念，谋财害命。[64] 事实上，抢劫桂阳县委书记家的三个犯罪嫌疑人的动机也确实有“桂阳县委书记吴章钧是‘当官的’，被抢劫后壹般不敢报警，怕查经济来源”这壹层考虑。
近年来，贪腐个案已不再能吸引太多的眼球。媒体曝光越来越多的是地方集体腐败案件。例如震惊全国的“孙楚寅受贿窝案”牵涉湖北厅级干部7人、县处级干部15人犯罪，其中“壹把手”达11人。[65] 陈凯案引发的福建省官场“大地震”，业和房地产业的不法富商把大批涉及公安、政府、法院等关键部门官员拉下水，形成其犯罪集团、活动的保护伞。[66] 近年来，安徽省有18位县（区）委书记因卖官受贿等原因被查处，县委书记的岗位似乎已成了腐败“第壹重灾区”。根据最高检察院的报告，这样的现象不止存在于安徽省，其它地方也普遍存在。之所以如此，是因为县处级干部处于行政管理的中枢，掌握并行使著政府的绝大多数实质性权力，譬如行政审批、市场监管、资金拨付、人事安排等权力。尤其是执掌壹县之政的县处级干部们， 权力尤其巨大而灵活。县区主要官员拥有管理全县范围内壹切事务的权力，不仅是干部的提拔任用，就连重大工程的决策往往都是由县区主要官员“壹槌定音”。县的主政者通常拥有难以想象的财政权、人事权和审批权。尤其是壹个县区通常有数百科级干部职位，因而卖官成为县区主要官员“致富”的重要门道。安徽纪委将问题的根源概括为“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”。目前，上级、同级和下级三方面监督都存在明显不足。[67]
2004年，江苏壹系列高官被“双规”，其中包括原交通厅厅长章俊元、原副检察长韩建林和原国信资产管理集团董事长兼党委书记王益民，而他们的升迁都和6月被双规的徐国健有关系。在徐就任组织部长的近十年期间，他们都曾向他行贿。[68] 2003年黑龙江省各级纪检监察机关立案查办案件7290件，处分违纪党员干部7442人，其中地厅级干部4人，县处级干部358人。马德在任绥化市委书记的几年里，通过向260多名县处级以上干部卖官，聚敛钱财2000多万元。绥化市下辖10个县市半数以上的处级以上干部卷入马德受贿案，仅绥化市各部门的壹把手就有数十人，是1949年以来最大卖官案。[69] 据华盛顿智库卡内基国际和平基金会在壹篇报告中的“保守估计”，在全国范围内，贪污和腐败造成的经济损失占中国GDP的13%-16%。
2007年5月，中纪委印发了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，详细列出了“禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益”等８项严格的禁止性规定。中共某位官员曾说：“与壹般受贿形式相比，通过这些貌似不违法的形式收受财物，更具隐蔽性、复杂性，且数额较多，危害大，影响坏。”“官股”虽遭清理，“干股”依然难以清除；既然没有投入资本，因而也无资金可撤。在壹些企业，“影子股东”已成公开秘密，是清理“官煤勾结”的顽症所在。买官卖官未必要通过现场交易的方式，而是可以通过各种机会收受“礼金”。[70] 此次《规定》中每壹项具体的“禁止”条款都有壹个共同的“关键词”：“利用职务上的便利”，但是有反腐专家认为这个概念相当模糊：“有时候我们纪委查处了，但是到了司法机关那里无法认定，没有法律依据，很多法律规定都相对原则，难以细化。”[71] 所以这个规定并不能真正有效制约贪污腐败的蔓延，对于防止贪污腐败没有什么意义。
3．“上有政策、下有对策”
在自上而下的监察系统严重不完善也不可能完善、自下而上的监督则几近不存在的情况下，仅靠中央政府甚至最高统治者个人的命令无法避免有意无意的偏差和曲解，因为再具体的规定也不可能没有遗漏。例如汉文帝废除肉刑，以笞刑代替砍脚和鼻子，但是不久便发现不少犯人给打死了。每年被打死的犯人有壹万多，大大超过了原来判处死刑的人数。汉景帝下令减少打的数量，并对刑具做了十分细致的规定，但是任何规定都无法确定打的力度和挨打者的承受力。各地的衙役都有本领既致人于死地，又让人抓不住把柄。至迟到明清时代，不少地方的衙门都可以花钱雇人挨打。如江南的富户如欠交赋税而受到传讯，壹般都由仆人到堂受审；如被判笞杖，就由乞丐代受，事后由主人按被打数目付钱，于是出现了替人挨打的专业户。[72]
在这种自上而下的集权制度下，“潜规则”不可避免地产生了。大小臣工的真正能耐就在于找到制度和法律上的漏洞来达到自己的目的，即便清官也不能幸免。有关国计民生的重大制度壹般都存在两个版本：壹是由皇帝和官员们制定的正式制度，二是由吏们执行的实际制度。前者是法定的、成文的、记载的，却不壹定发挥实际作用；后者是实际通用的、获得法律认可的、不成文的习惯做法，虽然从来没有被正式记载，却真正得到了执行。产生这种奇特现象的直接原因是官与吏、统与治的分离。正职官员壹般都是科举出身，但是他们基本上不掌握任何专业知识，也没有经过任何行政管理的训练或实习，而每次升迁都要改变部门或单位，靠他们自己的本领是绝对无法胜任职务的，因而只能利用和依靠吏。吏和官正好相反，壹般都没有進入科举，但是谙熟壹切与自己部门或地方有关的成文和不成文法律、过去和现状、官场的微妙关系和习惯做法。相当部分的吏是部门或地方的实际主宰者，也是土豪劣绅拉拢和依靠的对象。反之，官员中真正精通制度的只是凤毛麟角，他们忧国忧民的言论常常只是隔靴搔痒，不少对策奏章纯粹是纸上谈兵，即便是掌握壹定专门经验和实际情况的官员也未必能揭开吏的黑幕。在这种情况下，吏就有了充分施展的空间。凭着经验和手段，他们完全可以在不影响皇帝和法令尊严的表面下维护本地和本部门的实际利益和习惯做法，在不改变制度条文的前提下实行完全不同却切实可行的对策。千百年来，以大大小小的吏组成的管理系统就这样十分稳定地管理著国家和地方的具体事务，不但不受到官员升降调动的影响，甚至也不受改朝换代的影响。在表面上高度统壹而实质上各行其是的情况下，任何不符合现行制度的公开变革无论有多大的积极意义，都将是十分困难的，因为整个国家机器实际上并不是按照貌似统壹的制度在运转，而是由多种潜在的稳定的势力在驱动着。[73]
由此可见，在自上而下的集权体制下，即使最高统治者是个明君，有意要保护宝兴，但是在没有地方自治的情况下，中央往往无法也无力保护下层百姓。对于许多关系国计民生的重大问题，中央屡次干预，先不说中央干预的目的是否是为了与地方争夺利益，最后都因为“上有政策、下有对策”而屡次无效。例如从1980年代开始，仅中央壹级就下发了20多个减轻农民负担的文件，但是不仅没有缓解农民负担，反而出现了村级债务恶性膨胀。[74]对于土地征用和拆迁问题，中央也壹再三令五申，但是地方仍然我行我素。内蒙古自治区赤峰市松山区拆迁办的壹名工作人员称：“在我们这里，拆迁根本没有章法，想咋整就咋整。”他揭露了拆迁办造假表骗取国家资金，又在补偿中采取恶劣手段坑害被拆迁人的伎俩。其中包括与被拆迁人串通增大补偿金、无证房变有证房套取国家补偿、捏造假名私分补偿金、涂改房证让房屋面积缩水、串通评估所压低补偿标准、威胁被拆迁户索取好处费、整算分付耍赖克扣补偿款以及用特权以暴力拆迁相威胁，譬如切断被拆迁户的水电、上房扒屋顶、夜间用砖头砸门窗、动用公安和法院干警打人拘人和实施强制拆迁等。近几年来，松山区因暴力拆迁被打伤、致残的群众就有三四十人。[75]
事实上，即使省壹级领导也不可能了解辖区内所有地方的情况，因而对地方违法行为同样无可奈何。例如省调查队派人到某村调查农民负担，向调查队反映情况的人倒了大霉，以后村民壹听调查组就害怕。其中壹户计划外超生，欠著罚款未还。乡村干部到他家牵牛搬粮，还掀了屋顶。乡村可通过选择性执法实行打击报复。河南杞县汤庄同宗两家，壹户有权有势，壹户势单力薄。前者要通过后者的庭院修路，强行拆墙筑路。后者起诉，村里不敢出面调解，只得将官司打到县法院，法院拖延不加处理；官司打到开封市法院，最后到郑州省法院。省法院责令市、县法院受理此案，并判决原告胜诉。但是败诉的被告还是找到了报复的机会。按政策规定，头胎生女的四年后可再生壹胎。原告超生了，头胎生女三年后妻子又怀孕，而且据说是男胎。乡村计生办多次来人，令其打胎。原告为保男婴，只能携妻外逃。乡计生委闻讯，带民警前来搬走了原告的全部家具，并拆墙取砖瓦作为村小学校舍的建材。原告无家可归，也不敢上告，只得携妻带子远走他乡。1990-91年，汤庄也发生过类似两起事件。村里超生者比比皆是，有的超生二胎甚至三胎，但是他们却没有受到严厉的处罚。乡村干部执行计划生育政策，专捡孤门独户；对于人丁兴旺的大家族至多罚款，不可能牵牛羊、搬粮食、拆房屋。至于村干部本人能拿到生育指标，超生也就合法了。[76]
因此，如果只有自上而下的控制，许多看上去良好的中央政策壹到下面实施就变了样。禁赌本来是好事，但地方政府以此为名创收。在河南某些地方，政府凡是见了打麻将的，不问是赌博还是娱乐，壹律抓到乡派出所，重罚之后才放人，抓住看黄色录象的也是壹样。有壹年，河南某地抓了壹个村里生活作风不好的妇女，关押逼供，壹口气供了二三十人，每人罚800-1000元才放人，其中有壹位年过70的老人也被罚款500元。派出所、工商、税务等各部门都是为了维护公共利益的目的设立的，但如果他们的任务只是管制老百姓，而不接受老百姓自下而上的监督，那么他们就完全可以利用手中的公权力为自己的私利捞好处，而且“公”字招牌使恶性膨胀的地方权力不可抵挡、无可回避。苹果熟了，也引来了乡干部、派出所、税务工商部门；说是来买苹果，壹拿就是四五袋。没有哪个摊贩敢向他们要钱，因为否则据说“下次壹定让妳好看，他们总会耍出名堂来整妳”。光这壹项，果农每年就少收壹二千元。在农村行医、开店也同样不能幸免地方官员的搜刮，最后赚不了几个钱。在乡村开业行医的只能从县卫生局指定的医院批发器械、药物，但其药品价格比同类物品的市场价格高得多。县卫生局每月提供壹份“药物信息报”，仅壹张纸就索价50元，并不时前来抽检针管，每次检查费80元。仅此三项，每月就被县卫生局勒索二三百元，所赚之钱有壹半就被县卫生局以各种名义搜刮去了。开小店赚来的钱除了交房租外，也都给镇上各部门拿去了：卫生部门要收卫生检查费，派出所要收治安费，城建部门要收城建费，环卫部门来收街道清洁费，每项每月都得三四十元。但他们只要钱，不服务。店里出了事，找派出所来解决，还得上门送礼说好话。[77]
当然，某些自发组织能力比较强的地方，村民在忍无可忍的情况下采取极端的抗议行为，或许可以受到上级领导的重视。在1994年，新上任的河南朱仙镇党委书记为了显示政绩，提出了“两年再造壹个朱仙镇”的浮夸口号，拆旧房、修马路、疏河道、造商场、建旅游景观、盖办公大楼。基建投资部分向全镇村民高额征集，1995年向每人摊派四五百元之多，相当于村民全年壹半以上的家庭收入，导致民怨四起，接连上告。1996年4月，数千名村民围攻镇政府，痛打镇党委书记。县委书记亲往解决这次事件，将镇书记就地免职。政治体制造成中国官员“唯上不唯下”，但如果不考虑村民的情绪和要求，简单粗暴执行上级指示、侵犯村民利益，那么村民会始而忍耐、继而责难、再而上访上告，最后可能发生小规模暴乱。[78]然而，如果事态发展到这个地步才引起上级重视，那只能说明我们的民意上达和纠纷解决机制是失败的。
四、中央治理能力的局限性
1．信访——没有办法的办法？
在地方自治渠道不通、地方问题在地方得不到解决的情况下，平民百姓要申冤就只剩下壹条路——向上级领导反映情况。长期以来，“上访”早已成为具有中国特色的反映民情的方式。虽然2005年的《信访条例》力求“把问题解决在基层”，各地也开展“变上访为下访”及“大接访”的活动，力图减轻北京的压力，仍有大量对基层处理结果不满和不信任的访民重回北京。北京永定门的东庄素有“上访村”之称。[79]这里紧邻北京火车南站，交通便捷，周围方圆几百米聚集著中共中央办公厅和国务院办公厅、全国人大常委会办公厅以及最高法院的人民来访接待室，从而成了進京上访者聚居的首选之地。这些人民来访接待室如同某个县城的候车大厅，来自四方的访民百无聊赖地注视著面前的大屏幕，等待接谈。很多访民都把最后希望寄托在最高领导人身上，但是这种希望显然是不现实的。[80]
自2005年5月新条例实施以来，尽管中央宣称高度重视，但信访形势依然严峻。“上访村”平时大约有两千访民，而“两会”或国家重大政治活动前后，人数会增至万人。据统计，土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉是群众反映强烈的突出问题。乌鲁木齐市市委书记栗智坦言，在近年乌市重复、集体上访等重大上访事件中，有80％以上的上访者是有道理的。在乌市近几年来的重大上访事件中，有关拆迁安置的上访事件占到壹半以上。因拆迁引发的重大上访事件多数是由于对被拆迁人的补偿不能及时到位造成的，其中有1/4引发了集体上访。[81]乌市有关领导承认，这与有关部门管理缺位存在必然联系。栗智指出，在当前群众信访反映的问题中，绝大多数是有道理或有壹定的实际困难，无理取闹的只占壹小部分。他要求各级领导干部，壹定要多关心、爱护老百姓，树立“大信访”观念，多为老百姓解决实际问题，要带着“感情”做好信访工作。
然而，在地方问题普遍得不到正常途径解决得情况下，要通过信访解决问题是困难的。信访局好像壹个大杂烩，什么问题都往这里跑。国家信访局的调研也表明，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷，纷纷涌入信访渠道，其中包括行政复议案件以及应由仲裁机构受理的劳动争议。各级信访部门长期处于疲于奔命的工作状态，壹方面要接待大量的来信来访，壹方面要组织人力到上级信访部门接访。接访的常规做法是，各地接到有关方面通知后，解决上访者的吃住行并带回当地。这显然不能解决任何问题，但是目前信访部门的资源似乎只允许它做这么多。壹面是众多访民壹心赴京的决心，壹面是基层信访部门确保达到中央“小事不出村，大事不出乡，难事不出县，矛盾不上交”的要求。壹位信访干部曾对记者说，“壹个信访局就那么点人，精力几乎全花在接访上了，但这又是个不可能完成的任务。”国家信访局负责人只能要求地方“疏导情绪、化解矛盾”、耐心细致地说明、解释、劝导，要发挥思想政治工作优势，把教育引导群众贯穿于信访工作的全过程，帮助群众正确处理个人利益与集体利益、局部利益与全局利益、当前利益与长远利益的关系，取得群众的理解和支持，息诉息访、“心悦诚服”。[82]听上去，这似乎更多是为了平息上访人的情绪，而不是解决产生情绪的矛盾。
在许多地方，各级信访部门对信访数量有统计和通报制度，上访量壹直是上级政府及政府部门对下级考核的重要指标。如果上访量高，特别是越级上访和集体上访的多，地方政府领导就会被追究责任。壹位基层接访干部说：“集体访、个人访达到了多少起，上面就批评，甚至换位子、摘帽子。”近年来，由于这壹制度对地方官员造成巨大压力，地方派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众的“截访”现象十分严重。2007年6月，中共中央、国务院颁发《关于進壹步加强新时期信访工作的意见》。《意见》指出，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法，确保信访渠道畅通。但是这只是随便讲讲，中国不是民主政体，一党专政之下，人民并不享有集会游行示威的自由，许多把抗议不公不义的诉求指向中共的大规模的群体性反抗事件，最终大多都被中共的各级政府以煽动颠复国家政权罪的名义镇压，截访现象依旧普遍存在。除了截访，地方政府还有新的对策。为了避免增加基层的上访记录，向上级信访机关接待部门有关人员送礼拉关系应运而生。中部地区某县壹位接访人员说：“请客送礼，登记了可以消掉；不请客送礼，壹旦上级信访部门登记上就没有办法补救了，或者说补救的难度就更大了。”因此，信访接待人员不得不想办法与上级信访部门的人员请客送礼、拉关系。连河南某地党委下达正式文件也称，“销账是无奈之举，是最后壹招，也是最直接的花钱买稳定。”[83]在“上有政策、下有对策”普遍存在的环境下，中央和上级政府无法及时知道下级官员的所作所为，因而监控力度必然相当有限。 即使中共内部真的出现明君，有意要解决问题，也根本无法依靠上访制度。
2．中央信息匮乏
中央和上级政府之所以监督不力，自然有其内在原因。虽然集权型单壹制下的中央权威是至高无上、不可抗拒的，但是中央权力的合理行使显然是建立在具备适当信息的基础上，而中央恰恰在信息资源上显得捉襟见肘。尽管国家下拨各省市的项目是经过逐级申报和层层审核确定的，但部分项目仍存在计划与实际脱节的问题。如内蒙古自治区准格尔旗等4旗(区)在2000年9月前已完全禁牧，但2003至2005年中央财政仍安排8677万元转移支付资金用于4旗(区)“退牧还草”围栏建设。[84]2007年初，民间流传著壹首打油诗：“村骗乡，乡骗县，壹直骗到国务院。国务院，下文件，壹层壹层往下念；念完文件進饭店，文件根本不兑现。”[85]地方政府之所以胆敢不兑现中央文件，无非是因为中央无法及时确切地知道绝大多数地方政府是否兑现了中央文件。
近年来，地方政府有意或无意制造虚假信息的例子比比皆是。1997年，王怀忠在安徽阜阳主政时报出了400亿元的GDP和30亿元的财政收入，前者甚至超过了合肥上报的数字。1995至1999年，阜阳经济连续4年负增长，但是即使每年财政空转都要上缴22.5％的税。这就是阜阳人熟知的“吹牛也要上税”。[86]1997年，仅此壹项就使阜阳市损失1300万元。湖南郴州为了达到财政收入“年年全省第二”(长沙第壹)，贪官李大伦指使财政部门层层下达不切合实际的指标，导致地方政府的许多部门弄虚作假成风，形成了“饿著肚子为李大伦争面子”的财政格局。2002年，湖南省的壹个会议在郴州召开。当时，郴州建了壹个花卉基地，但尚未种植花草。李大伦为了赢得与会者的赞许声，居然耗巨资数百万元从广东运来大量的花草摆放在花卉基地，硬是临时营造了壹个“亮点”。
在目前的政绩、评价和决策体制下，地方政府存在着信息造假的强烈动机，导致中国统计数据失真、失实和失信。例如某县委书记可能要升迁，在决定是否任命的前壹年将GDP、财政收入分别增长2位数以上，在地方“两会”上提交、通过、公布。新的县委书记和县长上任，感觉如此高的“起点”对将来政绩不利，更难保证任内几年的“可持续发展”；幸好天公作美，第二年发生了壹点水灾，领导乘机把灾情和瞬时报得惨重无比，不仅降了虚火、定了新起点，还引来不少救灾援助。“贫困帽”可以带来各种优惠倾斜政策，连同条条块块下来的专项工程和款项：“壹顶贫困帽，至少值1500万。”某镇书记到任后，发现全镇的工业只有5亿多，而上届报数19亿。当年全国GDP增长计划是8%，由省、地市、县、镇级级分配下来，必须保证10%的增长率。由于前任已是分管工业的副县长，不可能推倒数字重来，因而年底报数只有在19亿基础上增加10%。最后，县委书记认为县里只有两个数据最可靠：用电量和降雨量，但是后来有人将用电量和公布的工业产值挂钩对照，因而用电量也成为领导内部掌握的数据；降雨量则和农业产值关联度不高，更倾向于壹个纯科学数据，况且雨多了要抗洪，雨少了要抗旱，遮挡不了，因而只剩下降雨量是县里的实际数字。[87]
地方普遍造假、中央信息失真，按照官方的说法，设立“贫困县”的初衷是为了补助欠发达地区的财政，以利实现全国生活水平的均等，但是在缺乏地方信息的情况下，贫困县也成为壹些地方弄虚作假的争取对象。作为国家级贫困县有两大好处：壹是可以得到1200万元的低息贷款，用于扶持本县种养业、采矿业和加工业；二是可以得到省、市的财政拨款，每年80万，专款专用，主要是修路、吃水或水电等项目开发。某县19个乡镇，300多个行政村；按人均年收入低于530元计算，其中贫困乡13个，贫困村72个，共计26110个贫困户、11.6万贫困人口，但是县委规定只能上报8个贫困乡。当然，虽然贫困乡县要花力气争取，但是太多了也会影响“政绩”，因而县委面临矛盾的选择。[88]
这样壹来，壹些县虽然已经脱离贫困，但是仍然占著“贫困县”的名额，例如安徽部分贫困县致富后每年仍享受亿元资助。[89]有些地方则要通过关系和送礼获得贫困的“资格”，甚至专门请“托儿”。在贫困山区陜北佳县，有壹个人称“扶贫托儿”的普通农民因为有能耐搞到各类扶贫款而出名。[90]据他的“经验之谈”，要钱首先得打报告，然后是层层审批，而要过每壹个环节，都少不了请客送礼；每次到市里或省里要扶贫款，不但要带上陜北土特产，还要送烟酒等礼品，壹次最少也得四五百元。问题是拿到贫困资格之后，壹些地方又将贫困款挪作它用。[91]。陈家沟村的几笔扶贫资金都发生过不同程度的截流、挪用现象。于是乎，国家扶贫资金壹笔笔地往下拨，但陈家沟村的贫困面貌却没有改变。前后6笔30多万元的资金给陈家沟村带来的变化，似乎只是农电工程建设指挥部竖起的壹块石碑和村口壹段几百米长的斜坡。不仅如此，在黑龙江某些地方申请到贫困县之后，做贫困户、拿扶贫款也得花钱买；当地县官、乡官们居然向贫困户强卖“扶贫指标”，壹个贫困户指标的价钱是300元，据说没钱交玉米也可以。[92]如此申请扶贫资格并分发扶贫扶贫指标，完全偏离了中央扶贫的初衷。
不仅是扶贫资金，几乎所有的国家拨款都吸引了大批的地方“蛀虫”。他们通过各种手段截留、挪用资金，真正到达老百姓手中的中央款项大打折扣。2004年2月，中央下达的救灾补助资金、蓄滞洪补偿资金以及建房补助资金等救灾资金总额超过23亿元。然而，在壹群贪婪“蛀虫”眼里，中央救灾款却成了“唐僧肉”；随着中央资金的下拨，他们也开始了饕餮大餐。据霍邱县壹位不愿透露姓名的干部说，现在很多地方干部几乎产生了狠捞壹把的“条件反射”，截留、挪用中央资金已经成了壹种普遍的做法和习惯。[93]陜西华阴受灾农民盼安居，但是应急资金却躺在各级政府帐户上“睡大觉”，整整3年只发放全部资金的1%，华西镇组织人员统壹替受灾农民填写了“不愿意搬迁”的调查表，为上级决策提供虚假信息。农民搬迁无着落，市里却忙着建大楼并迅速竣工。[94]2007年秋，中国各省份近期水灾不断。中央要求各地政府采取措施赈灾。但在西安市高陵县，政府官员却在派发救灾物资时涉嫌“作秀”，应付上级检查及记者采访，待电视台拍摄完后有关人员壹离开即收回发放到灾民手中的赈灾款。[95]
如果实在摆脱不了贫困，那么掩饰贫困就成了地方政府的“次优选择”。甘肃永靖县是国家重点扶持的贫困县，全县贫困面10％，个别乡镇的贫困面更是达到70％以上，但在这个县部分公路两边却新竖起9处鲜亮整洁的高墙。当地政府称之为绿化美化农村环境的“文化墙”。永靖县扶贫办副主任在接受记者采访时候称，由于当地村民的房子比较破旧，因此用墙来挡壹挡，这是从“新农村建设”中探索出来的做法。陈井镇壹位干部说，建墙是“新农村建设”的要求，由县上统壹组织实施，目的是保证村容整洁。[96]然而，当地农民则毫不客气地称之为“遮羞墙”：“建墙就图个好看呗，我们的土坯墙烂，房子烂，建了墙，从马路上经过的人就看不到我们的破房子了！”这样的墙面在公路两侧总共有9处，总长度两公里多。就在被“遮羞墙”遮挡的村庄中，还有部分农户家里缺粮断水，生活极其贫困。据当地乡镇干部透露，每建1米“遮羞墙”，仅材料造价就在100元左右。壹位乡领导告诉记者，他们乡建了400多米墙，材料投入近4万元。
另壹方面，地方官员的虚报导致农民的实际收入被大大高估。村、乡向县上报的人均纯收入1000余元，其实只有500-600元，最多600-700元。地方官员向上虚报人均收入，壹是为了显示政绩，二是可向农民多征收提留统筹款。地方各级官员变出各种“为民办事”的名目，到处搜刮民脂民膏。乡里统壹购买农药，各村统壹喷洒，但收的价钱比市场价格高得多；统壹购买麦种，卖给农民的麦种也比市价高得多，而种子却并非良种。有壹年，他们强令农民将劣质麦种播种在远离公路的田里，以防上面来人检查时看到。湖南农民罗善平种田亏本，耕种80亩田反而净损失1700多元，主要原因是涉农经济部门的市场垄断和行政垄断人为擡高了农业生产成本，[97]同时人为压低了农产品收购价格。有的粮贸公司、棉花公司、油脂公司等产业化国有公司壹直公然不执行国家的收购政策，压级压价、缺斤少两克扣农民。例如湖北省棋盘乡1999年的粮食收购保护价本来是1995年以来最低，早、中、晚三茬稻价格分别是每百斤45和47元，但是农民交售的实际价格却只有40、39和35元左右。[98]罗善平收获的优质稻价格也大大低于政府保护价。在农民的合法利益实际上得不到国家保护的情况下，农业成为不赚钱乃至亏本的行业。
3．只审计不处理？
中央政府在处理和地方政府的利益冲突与制约地方派系的重要手段是对地方政府的资金使用進行审计，1981年，根据中共中央、国务院关于建立审计机构的指示，财政部提出了建立审计机构的三种方案：壹是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会；二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局；三是在财政部领导下设立审计总局。第壹种模式被认为是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它规定审计机关在立法机构的领导下工作，同审计对象——政府序列各部门划清界线，因此这壹模式被称为“立法型”审计体制。然而，由于当时作为立法机构的全国人民代表大会及常委会的权力还有待细化和强化，这个方案没有被采纳。第三种模式则带有强烈的部门管理色彩，严重缺乏独立性和权威性，因而也遭到否定。最终，中国选择了第二种模式——“行政型”或“半独立型”审计模式。这种模式的最大特征是国家审计机关隶属于政府系统，是国家行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督。由于和政府不“分家”， 这种模式削弱了审计的监督效力，致使中央和地方审计长期没有实质性作用。[99]
進入2000年以来，审计力度有所加大，每次中央审计都揭露出大量资金使用不当的问题。[100]2005年共查处有问题资金606亿元，核减和收回财政资金159亿元，征收监缴中央非税收入266亿元。2006年度审计发现的转移挪用或挤占财政资金、虚报多领预算资金、私设账外账和“小金库”、乱收费等问题，也是近年来屡审屡犯的主要问题。转移、挪用或挤占财政资金是各部门在预算执行过程中普遍存在的问题。[101]这次审计发现部门本级存在的问题348.5亿元，其中管理不规范问题331.2亿元，占95％；违法违规问题15.24亿元，占4％；损失浪费问题2.14亿元，占1％。环保总局、烟草局、民航总局3个部门多报多领财政资金8489.2万元。主要方式有编制虚假项目、重复申报项目、超标准申报、多报本单位人数等。如环保总局2006年重复申报全国土壤环境质量状况调查与评价项目，获取财政资金3124万元。南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用8．6亿元，其中用于购建办公楼、对外投资等5．6亿元，弥补本单位日常开支、发放津贴补贴等2．1亿元，超拨款范围、超预算级次或超标准拨付款项8994.8万元。另外，供销总社、新闻出版总署等15个部门截留、少报和转移资金近4亿元。[102]
但奇怪的是，有些问题都在审计报告“榜上有名”，但是照样年年不断重复发生，例如林业局的名字已经是两次出现在“审计名单”上，而长江堤防工程也是连续二次出现，并且数额比上壹年更为巨大。[103]体育总局2003年被审计出1亿，2004年审计出5亿，但是就是拒绝整改。[104]2005年度审计发现的106起重大违法犯罪案件的线索移送司法机关和纪检监察部门查处后，有94人被逮捕、起诉或判刑，177人受到党纪政纪处分，平均每起案件只有大约1人受到惩处。[105]广东人大代表指出：“审计年年有，问题年年出，我们除了追究经济上、行政上的漏洞缺陷和责任外，好像还没有听过哪个被审出问题的责任人引咎辞职，或是被追究法律责任。”[106]审计长李金华在接受《上海证券报》采访时表示，审计的目的就是要发现问题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不处理问题等于没有审；现在对有些问题已经实行了问责，追究了有关人员责任，但仍有些问题还“难以问责”。[107]比较近几年的审计报告，审计内容越来越多、范围越来越广，审计出来的问题也越来越多，但是整改的情况却难以令人满意。[108]
如果中央审计遭遇“只审计不处理”的困境，地方审计的问题就更多了。壹位多年从事审计工作的基层审计官员表示，地方审计过程本身的质量就参差不齐，很容易受到地方党政机关的影响。在最初的审计报告中，基层审计人员会将所有审计出来的问题都罗列出来交给审计局，协调好罚没款后，领导会授意审计小组成员究竟保留和删除哪些问题，也就是说有没有问题中央说了算，即使审计出来有问题，也不会交由真正独立的司法机关来处理，由于地方政府在被审计的过程中让出一部分贪污腐败的利益给中央政府以后，正式审计报告往往只留下壹些无关紧要的问题，隐瞒了很多重要问题。审计机构不会公布全部的审计报告。[109]事实上，某些地方审计官员可能利用审计权力贪赃枉法。2003年10月，湖北襄樊市襄阳区的审计局长就因挪用公款，被壹审法院判处无期徒刑。[110]到地方有关部门之后，审计人员壹般都会受到规格颇高的招待。2006年4月，河北沧州审计员张洪涛在参加被审计单位电力局提供的招待午宴后，猝死在酒店门前。出事前，25岁的张洪涛曾回家说，电力局几乎天天设宴招待，酒宴非常丰盛。[111]而就在出事后第二天，审计组其他成员和电力局领导依旧按计划踏上了去扬州游玩的旅程。这样的“审计”难免令人怀疑其效果和质量。这种审计制度渐渐有名无实，审计制度成为中央政府清洗地方派系的权力斗争工具，审计机构成为新的滋生贪污腐败的土壤。
4．中央监管不力
和审计相比，纪检在专制社会是直接整治腐败的更锋利的利刃。尤其在自上而下的集权体制下，直接来自中央的监督是至高无上、令人生畏的尚方宝剑。问题在于，中央的信息、能力和意志实际上都是有限的。面对无所不在的地方腐败，假设即使有明君出现，即使中央政府惩治腐败的决心再大也无能为力。明朝的例子很清楚地体现了这壹点。明太祖朱元璋为了加强皇权、巩固中央集权，大力整肃吏治，在查禁朋党的同时严惩贪官污吏。朱元璋极力主张“刑乱世用重典”，开展雷厉风行的肃贪运动，历时之久、措施之严、手段之狠、刑罚之酷、杀人之多，为几千年封建历史所罕见。在重刑峻法之下，贪赃枉法者有所收敛，但腐败案件还是接二连三地冒出来，朱元璋感到困惑：我欲铲除贪官污吏，“奈何朝杀而暮犯”？尽管朱元璋反贪决心大、力度猛、出招奇，使腐败暂时得到壹定的遏制，但远未达到彻底清除腐败的根本目的。[112]尤其在他死之后，腐败之风迅速反弹、恶性膨胀，使明代中后期成为中国历史上少见的腐败王朝。
在自下而上的控制渠道不畅的情况下，自上而下的控制自然显得尤其重要。在当代中国，作为主要控制枢纽的纪检系统尤其发达。自2001年至2005年7月，全国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂案件15万多件、17万人，为国家挽回经济损失190亿元。[113]纪检官员称建设系统干部违纪违法突出，违纪违法人员中党员占88%，其中房管系统是高发案区。[114]2006年十壹长假期间，中办、国办、中纪委从中共中央部委、中直机关、中央党校、总政、国防大学等部门借调了1600多名局、处级以上干部，分三批派遣47个巡视组、24个工作组、17个调查蹲点组，進驻地方省（区）、直辖市和有关部门。今次所派遣的巡视组组长、工作组组长都属于正部级，调查蹲点组组长属于副部级干部，直接向中央政治局、国务院、中纪委负责。2006年，31个省区市共查处违纪违法的农村基层干部2万多人，其中组织处理1335名。[115]在中央的强大压力下，某些地方官员不得不主动放弃部分腐败收入。[116]然而，如此力度的监督仍然不能防止源源不绝的腐败。
事实上，即便中央最高领导人亲自出面处理个别案件，仍然未必能彻底解决问题。2002年5月，绥化市兰西县100余户农民购买了“大业种苗有限公司”生产的西瓜籽，但下地三个月后竟然颗粒无收。11月初，警方抓获在逃的犯罪嫌疑人，他们对制造并销售假种子的犯罪事实供认不讳。但直到2003年5月，兰西县法院对这起案件仍迟迟未予审理，而犯罪嫌疑人竟然“失踪”，引起受害农民的大规模上访。在此期间，有案可查的上访记录就达200多次。后来在《中国青年报》的披露下，这个案件引起了中央高度重视，总理温家宝作出亲笔批示：“最近假种坑害农民之事颇多，要严肃执法，加大惩处力度，明确管理责任。”黑龙江省种子管理局专门成立了局长带队的三人调查组，传达总理批示并追查案件的進展程度。调查组在兰西县待了三天，这起拖了近壹年的假种案不久就得到审判，被告人被判处罚款和有期徒刑。9月，两被告对壹审判决不服，上诉到绥化市中级法院。瓜农去法院询问，得到的答案却五花八门，因而重新开始上访。记者曾扮成瓜农对该案的审判长進行暗访，得到的回答是：“总理批示的事已经过去了，墙上贴的承诺是给人看的，我说妳这个农民怎么还当真了？”据了解，犯罪嫌疑人很有“背景”，其中之壹有直系亲属在绥化市某县担任要职，后者辗转托人找到兰西县相关部门，而壹些坚持上访的农民则遭到了报复。自从兰西县假种子案壹拖两年后，绥化市许多假种子制造者和销售者都抱着“总理批示的案件都拖到现在，所以抓住我也不会有什么大事”的心理，有恃无恐，从而给种子管理站的打击工作带来很大难度。购买了假种子的农民则本来想去法院起诉，但听说兰西县假西瓜籽的案件后纷纷放弃了念头：“官司要是打上两年，我就更吃不上饭了，所以还是自认倒霉吧。”[117]
壹旦地方发生官商勾结、官煤勾结、官药勾结……，不但中央不可能有效监管，即便省级领导也无法洞察秋毫。到山西主政不到两年的于幼军壹心治理煤污染，但是让他料未及的是，砖窑所造成的“破坏力”竟不亚于煤窑。这也难怪，山西有15.6万平方公里；在这块土地上发生的事情，省长怎么可能都壹壹亲自发现并处理？[118]如果自下而上的民主监督机制不发挥作用，那么自上而下的监督机制只能是挂壹漏万。由于纪检部门本身的资源、信息和能力是有限的，不可能主动发现无所不在的贪污腐败，因而壹些大案要案之所以显出端倪并引起注意，主要是出于当事人的作案手段不够隐蔽等偶然因素。湖南省常德市原纪委书记彭晋镛之所以受到查处，重要原因是其后期狂妄自傲、目中无人，作案手段很低级，犯罪事实太明显；如果更“内敛壹点”，就很难说了。事实上，许多案件都是通过非正常途径发觉的。近年来，全国发生的几乎每壹个腐败大案要案背后，都有“情妇”的影子。有人统计，贪官“东窗事发”80%是由非正常渠道曝光的，也就是由小偷偷出、官官相杀杀出、日记写出、艳舞舞出、不幸事故牵出。贪官现在有五怕：壹怕事故，二怕刁民，三怕小偷，四怕意外，五怕情人。居然怕天怕地，就是不怕纪检和检察。山东泰安原市委书记胡建学坦言：“官做到我们这壹级，也就没人能管了。”广西玉林原市委书记李乘龙感叹道：“我的权力太大了，没人敢监督我。”[119]
5．如何监督监督者？
当然，中央还是“敢”监督和处置这些贪官的。然而，即便纪检系统运行有效，自上而下的监督体系也面临壹个永恒的悖论——谁来监督监督者？太原市检察院反贪局局长贾军英是中国首位落马的省辖市检察院的反贪局局长，壹审以犯受贿罪和帮助犯罪分子逃避处罚罪等数罪并罚判处无期徒刑，并处没收个人财产2万元。讽刺的是，贾军英也有不错的工作业绩。在全省反贪考核工作中，太原市反贪局连续5年第壹。尤其是2002年，太原市反贪局获侦查、综合两项全省第壹，但是这壹切却并不妨碍他自己利用职权从事腐败。[120]
近年来，湖南郴州是壹个吸引全国关注的腐败重灾区。该市壹位干部说：“郴州市这些年用的干部，越腐败的人提拔得越快。台上的实权派很多都是群众意见很大甚至是民怨沸腾的人。哪怕是收受巨贿被认定的，也能捞出来重新加官晋爵。”[121]在郴州临武县境内的湘江支流三十六湾，数百家采选矿厂在这个“弹丸之地”长年肆无忌惮乱采滥挖，尾砂废水直排入河，造成附近村庄和河流下游严重污染，不但农田无法耕种，而且河床擡高、洪水乱窜，成为重大安全隐患，老百姓上访告状不止。2003年5月13日，洪水冲垮尾砂坝，至少夺去40多名矿工的生命。但是当地官员却上下勾结，隐瞒了这起事故的死亡人数。[122]这样的局面都和掌握监督大权的原纪委书记曾锦春有关。
曾锦春是郴州官场集体腐败的核心人物，而他的“杀手锏”正是纪委掌握的“双规”权。在郴州，被他“双规”过的干部不计其数。2000年下半年，曾多次指示县纪委书记不经过招标，就直接把工程承包给某商人。经过多次干预，该县领导实在碍不过情面，将5栋房子中的2栋公开招标，其余3栋不经招标就给商人承包，没想到曾仍然大为不悦。2001年6月，郴州市纪委对县领导進行了为期百天的“双规”。曾还以市纪委的名义设置“私营企业合法权益重点保护单位”，强行向民营企业摊派，每个企业每年交40万元。壹个铅锌矿早在几年前就被国家环保总局列为55家重点环境违法企业之壹，中央领导也曾对该矿的污染问题作过批示，要求彻底整顿，但是虽然严重违法并给当地人民的生产生活带来灾难性污染，这家企业却也挂有郴州市纪委、郴州市监察局授予的“合法权益重点保护单位”的牌子，让整顿部门望而却步。[123]
郴州地区矿产丰富，尤以盛产煤炭著称。近年来，由于能源价格暴涨，开矿成了暴利行业。和山西许多地方壹样，郴州也成为乱开滥采、官煤勾结的重灾区。疯狂的盗采、频繁的矿难、若隐若现的官煤黑手和惨遭破坏的生态环境，不时见诸新闻媒体，国家安全生产监督局局长李毅中等领导也曾亲自视察并怒斥整治不力。但是这壹切都改变不了郴州市的治理状况，非法小煤矿仍然屡禁不止，伤亡事故接连不断。有心整治小煤矿的官员却备受打击，有些甚至还遭受了牢狱之灾。曾锦春利用自己的独特权力，经常要挟各级官员在煤矿审批、监察等方面听命于他，他也以此获得现金或“干股”。“要想在郴州开矿，没有‘曾矿长’的批准绝对不行。”近年来，经曾锦春批条开办的小煤矿就达三十多家。为了更有效地掌握矿权，他甚至担任了郴州煤矿整顿小组的组长。2005年上半年，郴州市纪委开展专项打击行动， 查出38名红顶煤老板，其中处级3人。当时曾锦春对记者说，“旨在警示某些干部，并规范郴州煤矿经营秩序。”然而，曾在打击其他干部参股煤矿的同时，却保护和发展与自己相关的煤矿。2002年湖南“8·31”大水之后，该市北湖区鲁塘矿业集团积水，官方披露的死亡人数20人。时任副总理的温家宝来到现场，要求鲁塘镇原有的518个矿全部停产整顿，最后郴州市依然保留了30个。这30多个煤矿都是“批条子”保留下来的，据说曾锦春就批了22张条子，每张批条子的价格为100万，另给股份的问题还要“面谈”。壹旦发生并不重大的矿难事故，上报给“曾矿长”就可以过安全关，过安全关当然得用钞票当“钥匙”。这些发生过事故的小煤矿已经过了“曾矿长”的关，因而大可不必担心关闭和查处。[124]目前郴州全市共有556家煤矿企业，取得安全生产许可证的仅有21家。郴州到底有多少非法小煤矿，就连主管这项工作的郴州市国土资源局也不清楚。
“绝对权力导致绝对腐败。”在曾锦春拥有的几乎绝对权力面前，不要说郴州市的老百姓，任何壹位领导都动不了他，因为和他对着干就会被“双规”。多名受访官员表示，很多官员因为不愿将煤矿审批权交给曾或者不认曾的条子而遭到“双规”调查。自1995年曾锦春任郴州市纪委书记以来，实名和匿名举报他的人就持续不断，以至某些部门积压的举报材料高达两米有余，但是多年举报却收效寥寥。长期举报曾锦春的宜章县农民黄元勋说：自己已连续6年坚持合法上访，而环境越来越恶劣，生命安全也备受威胁。直到2006年9月，曾才被省纪委带走“双规”，中间整整有十年之久。有位名叫王文汉的矿主曾因打官司需要，给曾锦春送去了16万元。曾收到这笔钱以后，王的官司壹审果然赢了。但在二审期间，对方给曾送了更多的钱，致使对方赢了终审官司。王壹气之下，开始到湖南省纪委、中纪委举报曾的受贿问题。曾锦春获悉以后，便动用指派他手下的壹个黑社会头目对王進行打击。王不得不逃命流亡在外，其煤矿被烧。即使曾锦春落马已经数月，公安机关竟然还不受理案件，纵火者至今依然逍遥法外。至此以后，王文汉就步入上访和举报的生涯，其厂房被烧的事情壹直没有得到解决。
对于湖南郴州这个地方个案，双规者最终被“双规”，监督者在长期利用监督权为非作歹之后终于遭到了监督。不过虽然曾锦春倒下了，郴州的问题似乎并没有得到根本解决。壹位年长的公务员感慨地说：贪官垮台，新官上任；官风依旧乌瘴，民怨依旧不休，花钱买得‘乌纱帽’的该怎么神气还怎么神气，受过不公、遭过欺讹的人该怎么憋屈还怎么憋屈。壹些失地农民说：倒了贪官，来了新官，土地补偿款继续拖欠，彼此彼此。两户被原恶霸市委书记亲自指挥非法强拆的居民反映：“恶霸书记蹲了大狱，却没有还我们公道，没有补我们损失，有什么意思？在老百姓眼里，腐败官员的垮台和更新，只不过是官位易主，与老百姓利害无关。”
因此，在自上而下的监督体制中，上级监督者不仅往往因缺乏信息和资源而不能有效履行职责，致使地方腐败和违法侵权事件得不到有效控制，而且监督者本身就可能滥用监督权，以“监督”为名行变相腐败之实。只要权力最终不是掌握在人民手中，那么就没有任何机制能保证权力不受到滥用。
五、代结论——通过地方自治实现官民双赢
看来，地方民主自治仍然是解决中国问题的壹个绕不开的结。没有地方自治，地方政府最终不对人民负责，各种贪污腐败、搜刮民脂民膏、侵犯人民权利的行为就在所难免，即便受到查处也很难补救不受制约的公权力给社会带来的创伤；有了地方自治，官员对人民负责、受人民信赖，即便发生不端行为也可及时受到制裁。事实上，人民很可能会原谅地方首长个别疏忽，只有家长式统治才要求“父母官”对发生在“家”里的所有事情负责。壹座大桥的坍塌造成了人员伤亡，地方“壹把手”是否应该“引咎辞职”呢？这座桥可能是他前任在任期内主持建造的“形象工程”，他上任后的作为很可能是极有限的；除了抓壹个“替罪羊”来平民愤之外，事后撤换领导也解决不了什么实际问题。在这种情况下，当地选民的判断很可能更近情理；自上而下的压力型控制则只能通过壹些僵硬的客观指标来判断地方官员的政绩，而不分青红皂白的“壹票否决”制往往只是给官员带来了个人难以控制的工作之外的压力而已。
目前，由于中共中央政权与地方政权的利益冲突，中央政治地方官员的力度不可谓不大。事实上，建立在政绩体制上的“壹票否决”等措施已经给地方官员个人产生了巨大压力。壹旦進入地方官员的个人生活，就会发现很多人的日子其实也不好过，不少县委书记把自己的生存环境比喻为“压力锅”。根据山东曲阜市委书记张术平的个人感受，这个环境的基本特征就是“累、穷、软、险”四个字：累——许多人都是高血压、黑眼圈，壹天工作十几个小时，睡眠严重不足；穷——县财政普遍困难，县级财政是失血财政，同时县里的开支却在不断加大；软——管理手段软，许多部门都实行“条条”管理，县里其实没有多少实权；险——各种“壹票否决”责任制让官员每天从早到晚提心吊胆，连睡觉都恨不得睁着壹只眼，说不定什么时候就会被追究责任。在河南省淮阳县，年仅46岁的县委书记陈新庄积劳成疾，突发心脏病猝死于办公室。2005年2月2日，正值春节之前，甘肃省泾川县原县长郑世厚打车赶到崆峒山下的水库边跳水自杀。郑世厚工作表现壹贯很好，连续四年考核被评为优秀；泾川县四大班子团结协作，工作配合也比较好。根据公安部门的侦查结论，郑世厚因家庭琐事导致情绪失控，自己溺水窒息死亡。[125]
作为官僚体系的底层，乡政府的处境更是“对上顶不住，对下压不住”。如果来自上面各部门的“土政策”和农民实际利益发生冲突，乡政府就处于十分难堪的地位：如果大力执行上级部门的政策，有可能引发村民的上访上告，轻则被批评，重则遭撤职，上面借此平民愤；如果照顾农民利益，对上级政策执行不力，也有可能丢乌纱帽，因而两头为难。作为中国最低壹级行政官，乡镇壹把手确实很难。上级制定的壹些不切实际的高指标和频繁的检查评比不是逼出上访上告，就是逼出各种弄虚作假的汇报数字。但如果没有上级压力，又很少能主动按照中央精神和本地实际情况而自觉有效工作。正如河南省委书记在壹次会上说的：“不给妳们压任务、下指标，妳们就不动；给妳们压任务、下指标，妳们又乱动。”[126]
由此可见，自上而下的中央集权体制已经显现出根本局限性。这种体制虽然给地方官员造成巨大压力，但是并没有解决好中国社会的问题。壹方面，地方治理仍遭遇人事不定、人心不稳、财力不足等多重制约，公共事业无法持久发展；另壹方面，地方官员贪污腐败、侵犯权利的行为依然十分普遍，老百姓的基本权利并没有因为中央监督而得到有效保护。在中央集权体制下，地方政府负责执行大量的中央政策和法律，尤其是承担著发展当地经济的重任，经济发展指标成为考核地方行政的主要根据，進而导致代价昂贵、不负责任、不顾壹切、惟利是图的发展模式。事实上，中国正在形成的深层生存危机——生态恶化、环境污染、食品问题、安全事故——正是在不择手段的“发展”过程中造成的，壹些乡村已经因为“发展”成为不可居住的地方。虽然整个国家的GDP连年增长，但这究竟是不是我们所期待的生活模式？中国的百姓和官员是不是都可以生活得更自在壹点？毕竟，和“大跃進”时期不同的是，今天的中国并不面临吃饭的危机；把当地的治安、教育、贫困救济管好，对于大多数地方政府来说并不是壹件不可能的事情。[127]
因此，地方民主自治其实是官民实现双赢的制度出路。壹方面，地方选举保证地方官员真正对当地人民负责，反映、保护和促進当地人民的长远利益，進而从根本上遏制公权力的滥用；另壹方面，和上级监督相比，地方选民往往更加“通情达理”，只要地方官员尽职尽力，就不会斤斤计较其控制范围之外的事情，更不会用壹个僵硬的公式去衡量官员的“政绩”。当然，在单壹制宪法框架下，地方政府仍有义务执行中央的法律，但是在地方自治的制度前提下，中央权力必须限制在壹定范围之内，中央官员也不能随便发号施令，更不能干预地方选举。事实上，在缺乏地方自治的情况下，中央的工作也不好做。由于人力、资源和信息等方面的限制，面对那么多地方、那么多层级、数量如此庞大的地方官员，中央政府不仅难免监督不力，而且无法解决“上有政策、下有对策”的难题，许多用心良苦的政令确实走“不出中南海”。既然中央政令符合老百姓的利益和愿望，但是在实施过程中遭遇地方政府抵制，不妨借助老百姓的力量使中央政令得到落实。地方民主不仅不会削弱中央权威，反而有助于加大中央的监督和实施力度，从根本上改变“政令不出中南海”的局面，最终在全国人民心目中牢固树立中央法律和政策的威信。
要实现地方自治，首先要落实人大选举制度。[128]人大制度主要体现在两个方面。第壹，地方人大的职能。虽然1982年宪法第2条明确规定了地方人大和全国人大壹样作为代表“行使国家权力的机关”，地方人大选举产生同级“壹府两院”负责人，但是在自上而下的传统制度影响下，人大职能并没有得到充分发挥。迄今为止，在几乎所有重要社会事件中，都很难看到人大代表的影子。绝大多数人大代表都是以兼职身份履行人大职责，因而即便有心履职也难免力不从心；个别代表甚至兼任两地人大职位，“人大代表”完全成为荣誉和头衔的象征。[129]第二，人大代表的选举。自上而下的组织控制不仅造成人大职能缺位，而且还抑制了自下而上的民主选举机制，致使人大选举有名无实，如此产生的人大当然也不能代表真正的地方民意。地方民主自治要求人大选举必须按宪法和法律的规定進行，确保人大代表真正代表人民的利益和意志；在此基础上，有必要推進人大代表的职业化，让代表人民意愿的人大在解决社会问题过程中发挥更大的作用。 当然要实现这些愿景，就必须在中国建立民主宪政的体质，不然中国的国会就形同虚设。
总的来说，以地方选民为主体的民主自治是规则，中央监督是例外。为了保证中央法律得到执行，中央可以派遣专员督察各地执法情况，但是中央干预主要应该通过法律手段進行，而非直接干预地方政治、撤换地方官员；地方官员的违法乱纪应通过完善地方民主和法治加以解决，中央主要负责跨区域纠纷的协调和处理，并通过适当的司法审查机制裁判中央和地方的法律冲突。
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