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作者 冯繁

改革开放政策作为中国的壹项基本国策，实施几十年后，其政策效果已经影响和渗透到中国经济、政治及社会生活的各个领域和方面，使当代中国的社会基本结构开始发生变化。其主要表现是，利益分殊十分明显，群体分化日益严重，个人、群体的利益和要求已经变得极为复杂多样。这些利益和要求必定会通过各种途径或形式表现出来，并或多或少地对政治系统产生影响；同时，政治系统(核心部分是政府)也必须对各种利益要求做出不同的回应，以使系统本身得以正常运转与维持。所以，因利益分化、群体分殊所引发的政治生活中的“利益表达”，就成为当代中国政治研究中的壹个重要领域。

本文讨论有关利益表达的概念、分类，并运用这些概念和分类就利益表达的有效性作实证考察。笔者期望通过对这壹事关基本政治问题的研究，为理解当代中国的政治社会现状和变化前景提供壹个认知框架。

壹、“利益表达”的概念界定以及影响“利益表达”有效性的两个变量

“利益表达(interest articulation)”是现代政治学的壹个基本范畴，它在民主政治研究中占有重要地位。[1]中国经过长期的改革开放，其社会政治生态与改革前有了巨大差别。比如，民主价值观的表达不仅体现在经济社会领域，即使在政治这个被严格控制的领域，民主诉求也日益鲜明。在当代中国社会严重分化的背景下，不同社会群体能否获得正常必要的“利益表达”形式和手段，是社会能否和谐的基本前提。从政治学研究的角度来看，“利益表达”不只是个有价值的概念工具，研究“利益表达”也是分析政治参与、政府合法性和民主状况等相关问题的壹个重要切入点。然而，在国内已有的政治学文献中，涉及“政治利益表达”的研究并不多。多数情况下，研究者们往往把“利益表达”当作“政治参与（political participation）”的某种形式或内容加以讨论。比如，有学者把“政治参与”定义为“普通公民通过壹定的方式去直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为”，认为政治参与主要有4种方式，即投票、选举、主动接触、结社活动。[2] 显然，这种理解将参与行为和意见表达混为壹谈了。

德国的中国问题学者托马斯·海贝勒指出：政治参与的内涵存在中西政治文化上的差异；西方的政治参与意味着“个人或组织为自身利益而介入维系或改变公共利益的行为，并最终促成公共事务，影响政治决策”，而在中国语境中，政治参与仅指公民在“村庄、企业、社区内的参与活动以及学习参与的活动，主要是人们表达自己的意见和不满，学习如何摆脱政治冷淡态度”，却较少涉及“对政策的形成发挥影响”。[3]海贝勒的意思是，西方的“政治参与”更注重制度框架内的行为方式及行为的效果，中国的政治参与不仅层次较低，而且主要关注意见(利益)表达方面，然而这种表达对政策的形成并无多少有效的影响。这样来看，中国的政治参与在很大程度上其实主要就是壹种意见和利益的表达。

虽然“利益表达”与“政治参与”这两个术语所指称的行为有明显的重叠与交叉，但它们代表着两种不同的行为类别。“政治参与”强调行为本身，即如何通过行动让表达出的利益得以实现(行为与效果)；“利益表达”则更关注什么利益需要表达(内容)，如何让利益得到表达(形式)，尽管不少政治参与行为实际上也是利益表达的具体形式。在多数情况下，利益表达采用言语表达方式，即便是用行为来表达，其行为的内容和意义仍要通过言语来界定；同时，言语或行为的表达都需要特定的时空和情景，所以现实政治中的利益表达往往有多种具体形式。

笔者认为，对“政治利益表达”的理解至少涉及到以下几个方面: 首先，政治利益表达指政治领域中的活动，非政治场域的表达不在本文讨论范围内。其次，可以对“政治利益”作广义的理解，只要是对政治系统提出、要求政治系统回应，从而能对这个系统产生或多或少影响的各种利益诉求或意见要求，都可以宽泛地归纳在这壹概念中。再次，政治利益表达的主体可以相当广泛，包括具有政治权利的所有公民(个体表达)以及由公民组成的各类团体(集体表达)，无论是个体还是集体表达，其目标都是寻求政府的注意。需要说明的是，这样来定义政治利益表达的主体，可以涵盖当代中国实际存在的、对政治系统和决策产生关键影响的壹类表达群体及方式——官僚表达。最后，就其内容、主体和目的来看，利益表达属于对政治系统提出“要求”，而在改革与转型期的中国，社会的平均期望值大大高于现存系统的满足能力，于是利益表达就在客观上构成了对政治系统的外部压力。

讨论政治制度和运作两个层面的利益表达对政治系统的影响，涉及到壹个重要问题，即利益表达的“有效性”。笔者认为，对利益表达有效性的分析有助于理解当代中国政治体制结构的基本特性，也可在壹定程度上帮助判断预测利益表达的未来前景。所谓利益表达的“有效性”，是指表达的内容是否以及在什么样的程度上为政治系统所吸纳并在政策中得到体现；如果利益要求的主要、核心部分被政治系统吸纳并体现在政策中,即被视为“有效”；如果利益表达之后的政策根本不涉及或仅涉及与利益要求无关紧要的部分，则被视为“无效”。

在复杂多变的中国政治生态环境中，影响利益表达有效性的因素极为复杂。笔者从众多的影响因素中析出两个主要变量加以重点考察，并以此构建利益表达的理论模式。第壹个变量是“组织性”，指表达主体方面的“自组织性”。它包括两方面：1，表达的内容在多大程度上被表达主体提取过滤、整合组织成为连贯壹致的系统表述。显然，有组织的表达内容通常比无组织的、零散杂乱的表达更易于理解和把握，从而更富有效性。2，表达内容的组织性。若表达主体属于个体表达，往往不存在主体的自组织性问题，壹般只存在内容的组织性问题。这时，表达内容的组织化程度则主要受到表达主体的受教育水平、尤其是他对中国政治的知识和实践掌握程度的影响。而在集体表达中，主体的“组织性”则变得较为复杂。壹般而论，团体成员的内部整合和组织化程度高，其集体表达内容的组织程度也可能比较高；有专门政治人才的团体比那些没有这方面人员的团体，其表达内容的组织化程度较高；政治性团体比非政治性团体的表达内容的组织化程度要高；常设团体比临时性团体要高；大型团体比小规模团体的表达组织性可能高壹些。简言之，那些成员组织化较高的团体壹般更易于形成较高组织性的集体表述，从而提升对政治系统影响的有效性。

“组织性”、“组织化”是公民社会理论分析中的重要概念。公民社会理论认为，壹种“非国家也非亲属关系性质的次级团体”是现代民主社会的特征[4]。换言之，在现代民主政治中，人们更多地、也更有效地将个体归入特定团体中，以团体的身份和集体行动与政治系统打交道。这些组织往往承担著个体政治利益的表达功能，也由此使政治生活更加有序。用“成本——收益”经济模型也可以分析“组织化”，从而考察利益表达的“有效性”。

笔者把“组织性”作为利益表达有效性的分析变量，乃参考美国华盛顿大学教授詹姆斯·R·汤森的相关研究成果。他在研究20世纪80年代的中国政治时提出了“突出组织”的观点。他认为，在理解中国的利益表达现象时，可以“表达”的组织化程度作为考量标准，并以此区分“无组织表达”和“有组织表达”两个类型。“无组织表达”的主体主要是个人或少数人，其特征是“没有什么机会与可能支持同样要求的其他人相联系或交流”，“了解这些要求的公众通常相当有限”；其利益表达方式包括与决策者的个人接触、参与基层自治组织的代表会议、不合作或抵制行为甚至是暴力活动或其它极端行为。“有组织表达”的主体是来自各地、各团体的个人所组成的团体，如社会团体或非政府组织，它们“具有与其成员和较广大的公众進行交流的手段”。 汤森指出，“组织化”可理解为对利益表达主体的规模大小及其整合程度高低的测度，它能用来判断表达主体是否形成壹种稳定的集体行动。[5]汤森并未把“组织性”明确限定在“自组织性”方面，或者说没有区分出“自组织”与“被组织”两种情况，而笔者认为，这种区分是清晰地理解中国利益表达与权力运作实况的关键。

“利益表达”有效性的第二个分析变量是“结构性”，它涉及到利益表达与政治系统的关系，主要指在现存的正式、公开、制度化的程序和专门机构的架构里，特定的政治利益表达内容及方式是否能为政治系统的既定结构所接纳，转化为政策议题并形成相应的政策。如果政治系统具备这样的结构与制度条件，利益表达就是“有结构”的表达,否则就是“无结构”的表达。表达的“结构性”问题也可在关于政治参与的研究中近似地反映出来。例如，“制度化的政治参与”和“体制内行为”接近于“有结构的表达”,而“非制度的政治参与”、“体制外行为”则类似于“无结构的表达”。有学者认为，前壹类才是有效且合法的政治行为，而后壹类则被视为是“以超常规的方式向政治系统施加压力，它是壹种违反现存法律规范的参与模式”。[6]笔者认为，表达行为的合法与非法与其政治有效性并不正相关，虽然“有结构”在很多时候可能同时意味着合法，但合法并不壹定意味着有效。在中国，壹些被视为“非法”的表达可能是最具影响力的，而壹些合法的表达则可能流于某种仪式而失去其实质功效。这也是中国政治理论与现实脱节的表现。

从理论上看，“有结构”的表达不仅指在制度框架内表达，而且制度保证了政治系统有相应反应机制，它通常会降低表达主体的表达成本和系统的接受成本。如果表达内容是有组织的，当然有利于影响公共政策的形成，从而获得更高的政治效用，这在成熟的现代民主政治生活中常常可以看到；而“无结构的”表达则因为缺乏既定的接受机制，表达主体不得不寻找其它的表达途径，表达的后果也具有不可预测性，从而大大增加了利益表达的成本及政治风险，其表达有效性自然也比较低，政治系统本身也将因缺少接受结构而无法对利益表达作出回应，从而增加了系统自身的风险。因此，“有结构”对于利益表达的成本和有效性是个极为关键的影响变量。

二、当代中国政治利益表达类型及有效性的实证考察

综合考虑表达主体的“组织化”变量以及政治系统接受情形的“结构性”变量，当代中国政治利益表达的类型可简化为4大类：有组织、有结构的表达；有组织、无结构的表达；无组织、有结构的表达；无组织、无结构的表达（见下图）：

表1. 当代中国政治利益表达的分析变量及组合模型

组合模型

结构

有

无

组织

有

有组织、有结构

有组织、无结构

无

无组织、有结构

无组织、无结构

类型1：“有组织、有结构”

这种类型主要指具有相同或相近利益需求的个体通过壹定的组织形式，即以社会“有机团结(迪尔凯姆语)”的方式，整合利益和要求并進行集体表达；而政治系统有对应的结构接受其表达。理论上这类表达最为有效。在当前中国的政治环境下，这种类型包括以下几种方式。

其壹，“组织性、结构性”程度最高的是被高度制度化、并由官方控制或主导的会议机制，如人代会和“政协”会议（中共的党务会议和政府的行政会议作为“官僚表达”在下文中另行讨论）。人民代表大会是中国政治的“根本政治制度”，从法理上讲，人大代表通过法定程序选举产生、受命于民，要集中和代表选民的意志和利益；每年召开的各级人代会是代表進行政治表达的重要平台，代表可在会中或平时采用提案、建议、批评等形式，向决策者或政府部门表达意见，后者通常也被要求听取、吸收代表们的意见。人代会作为选民的代议机构，其表达功能特征显而易见。从代表的产生方式、表达内容的选择、表达方式的默认、会议机制安排以及法律上对政治系统的要求来看，人代会是典型的“有组织、有结构”的表达类型，理应具备很高的利益表达有效性，也是官方力主的“体制内参与”模式。然而，人代会的实际表达功能及有效性并非如此。首先，人大代表的民意代表程度比较低。在历次全国人大会议中，代表们的主要发言基本上都是有关国家、社会整体利益的建言，目的在于如何强化国家统治、政府治理和社会控制；其论题宏大空泛，伸缩性大，缺乏可操作性，很少见到涉及普通大众或特定社会群体具体利益和要求之表达以及满足要求的具体措施。人大代表看上去更像是执政党和政府在民意代议机构中的利益代言人，而不像是大众利益的代表与维护者。这种角色错位导致其功能障碍，使代表与选民间的关系变得不重要，弱化了选民代表的表达性。而人大代表的意见被政治系统接受吸纳的实际状况也表明这种表达的有效性较低。虽然代表提案被立案的比例尚可，但能進入正式立法程序的比例却比较低，而能作为重要议题由人大常委会审议的比例则低得惊人(见表2)；绝大多数反映民众愿望的意见和要求被过滤排除，剩下来为数不多的可進入立法计划的议案大多属于强化政治统治、有利于统治集团的建议。進壹步看，立案只不过表明了利益表达的正式存在，并不意味着对政治系统具有效影响。据观察，人大提案提出的问题壹年后得到有效解决、意见得到处理、要求得到满足的，不及提案总数的十分之壹。即使提案列入了立法计划，与法律形成或政策产生仍有很长距离；很多立法计划因种种理由而被搁置，最终并未形成法律、法规或政策。

表2 十届全国人大代表提案处理情况

会议次数 代表提案(件) 立案(件) 占提案的百分比 提交常委会审议的议案(件) 常委会审议通过的议案(件) 進入立法计划的议案(件) 占提案的百分比
壹次 1,050 338 32.19 18 11 123 11.71
二次 1,374 641 46.65 34 53 357 25.98
三次 991 991 100.00 46 61 125 12.61
四次 1,006 　 　 　 　 436 43.34
数据来源： 《中华人民共和国年鉴》，中华人民共和国年鉴社，2003年第91页，2004年第83页、第88页；《人民日报》，2005年3月17日“全国人民代表大会常务委员会工作报告”；2006年3月10日吴邦国在十届人大四次会议上作的常务委员会工作报告；2006年3月13日“关于十届人大四次会议代表处理意见的报告”。

人代会的高组织、高结构性与其实际上的低有效性之间的巨大反差，原因很多。例如，非竞争性选举导致人大代表的代表性不足，代表兼职的角色身份，专业知识和技能的缺乏，会议式而非日常化的办公模式，代议意识薄弱而荣誉意识浓厚，亲国家、亲政府而非亲选民、重民意的政治态度，以及思想和行动受到监控等等。根本和核心原因则是其制度设计问题。宪法规定，全国人大是国家最高权力机关，享有以立法权为核心的多项国家权力。立法权的实质是在“国家”这壹最高政治机器内的决策权、决定权，依照宪法，人大不仅是民意表达的正式平台，也同时应当是能作出决定的权威机构。但在中国，包括人大在内的国家机关都在中国共产党的绝对领导之下，中共将国家最高的、关键性权力——立法权(最高决策权)转移到了自己手中。在“最高权力机关”之上还有壹个“领导”，那么所谓的“最高权力机关”事实上就不过是“次级”权力机构。党的权力高于国家权力的现象在壹些非民主国家中也存在，但从正式的宪法、制度上加以确认的情况则极为罕见。人大的最高决策权被褫夺，壹切立法意图要听命于执政党，那么它事实上就只能成为被随意捏拿的“橡皮图章”了，其惟壹存在的理由只是把政党的政策转变为法律的工具，即履行其作为工具意义上的“通过”、“表决”与“合法化”功能。当然，这些被视为人大作为表达与决策机构所存在的诸多制度缺陷及运作问题，可能正是政治统治所需要的。不然，这些缺陷和问题早就被人们提出来了，却为什么壹直得不到解决呢？人大若没有这些缺陷和问题，确实能真正地行使表达与决策权力，就会从根本上动摇执政党统治的权力基础和政治合法性，危及到统治集团的根本利益。就此而论，只要不改变壹个政党独占政治权力、独享政治利益的观念和实践，人大的权力就只能停留在宪法文本上，其表达的低效状况也不会有实质变化。简言之，人大决策权与表达有效性提高之日，可能就是中国民主政治建成之时。

“政治协商会议”与人代会具有多方面的相似特征，也是“高组织、高结构”及“体制内”的表达方式。不过，政协的重要性低于人大，它不享有任何政治决策权，只有对执政党和政府的建言权，基本上履行着体制内政治表达的功能。从政协代表的确定、议题选择、会议举行等壹系列程序与过程都受到严密监控的事实看，这种利益表达方式的有效性比人大更低。所以，人们往往戏称，人大、“政协”不过是“政治清谈馆”，大家可以在这里发发牢骚，但没有人会认真听，因为执政党和政府并没有必须听取意见并采行的政治压力。中共革命胜利之初，“政协”曾作为中共扩大其统治合法性的基础而发挥了重要作用；但中共的壹党统治稳固后，组成政协的各民主党派与中共分享权力的格局逐渐被打破，民主党派被正式定义为“参政党”，不能与“执政党”分享权力。这样，“政协”的政治地位大幅降低，只剩下政治表达的功能。现今的“各民主党派”其实只是个与社会大众没有太多利益关联的以知识精英为主体的小圈子，其代表的范围较为狭窄，基本上是中共控制社会各类精英的壹个官方正式组织。相对于政治决策系统而言，“政协”是个远离权力核心的边缘性政治组织，类似于某种社团。

其二，官办、官控的社团组织也是“有组织、有结构”的表达平台。这主要指1949年以来由执政党掌控的工会、共青团、妇联、学联、残联、文联、工商联、侨联、作协、科协等。有研究者把这些社团定义为“准政府组织”，因其官方政治色彩浓厚。与“政协”相似，这类社团也是执政党实施社会控制即统战的重要组织。每个社团依其分工都有自己特定的成员招募范围，但实际上却存在壹定的重叠和交叉。它们都按照行政级别建立自上而下的各级组织，形成全国性网络化的结构，“基本涵盖了各种主要统战对象（工人、青年、妇女、学生、科学家与工程师、商人、华侨、作家、文艺界等）”。[7]它们是界于国家与社会、政府与公众之间“第三领域”的组织：从政治系统角度看，它们有些边缘化；从社会角度看，它们又过于政治化。因此这些团体表达利益时具有壹种双重特征，“壹方面协助执行党和国家的各项政策、命令；另壹方面，了解和收集人民群众的意见、观点和利益，并带回到党和国家的政策制定过程当中。”

官办官控的社团特性，使这类社团的利益诉求通常是被高度组织化的，执政党通过对表达主体的控制，达到对表达内容和表达结果的控制。它便利了政治系统对不同表达的监控，但社团付出的代价是表达的自主性、独立性和多样性的丧失。当然，官办官控的特性也使这类社团的利益诉求在政治系统中有相应的接受结构，这为降低表达成本和提高表达的有效性提供了可能。不过，这种可能性很少转化为现实，因为这类社团与人大、“政协”的处境相似，其政治参与和利益表达只能在官方给定的范围内進行，凡与官方政策和利益不相容的要求都不会被系统真正接受和考虑。关键问题在于，将利益诉求转变为政治议题的权力由官方垄断；只要政治权力的基本格局没有变化，官办官控的性质和程度没有改变，这类社团的政治作用就只可能停留在“政治传声筒”的层面上，其作为社团功能的利益表达的独立、多元及有效都难以真正实现。虽然这类社团的某些方面已有些许变化，但它们能否最终摆脱官方控制而成为真正的独立社团并发挥有效表达的功能，仍有诸多不确定性因素。

其三，改革开放后通过体制内途径生成的行业协会和法律授权产生的职业协会也是“有组织、有结构”的表达平台。这类组织可被称为“体制内”社团[8]，它们主要按照行业、职业的不同整合自身利益，以团体的身份進行利益表达，通常是“有组织”的而且程度较高。“体制内”生成意味着这类组织有官方背景，具有不同程度的官方色彩；尤其是它们都有对口的业务主管单位，这使其与政治系统有直接的沟通渠道，基本上具备“有结构”的特点。官方对这类社团的掌控比对上述第二类社团要宽松壹些，因此这类社团的独立性、自组织能力相对较高，在特定事项上也较易以团体名义向政治系统施加压力，其利益表达具备壹定程度的有效性。[9]不过，这类社团的正式成员通常局限在行业、职业领域内的中上层或专业人士，其有效的利益表达较少惠及业内的普通人，而它的官方背景也令社团的独立性不足、表达内容受限。如果这类团体能扩大社群基础、淡化官方色彩、更加关注业内成员利益并保持与政治系统的有效沟通，它们有可能发展成为规模较大的利益集团，成为更具效力的表达主体，成为“公民社会”的重要组成部分。

其四，中国近年来从民主国家引進的“听证会制度”是又壹种“有组织、有结构”的表达机制。壹般认为，对于涉及特定公众群体利益的事项，政府及有关机构应通过召开听证会，向公众广泛征求不同意见并综合不同的要求作出有利于公众利益的政策，公众意见也能有效地影响政策形成。目前中国的听证会范围仍较狭窄，主要是“价格听证”和“立法听证”两种。以价格听证会为例，《中华人民共和国价格法》第23条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见。从这类规定上看，听证会的参与者无需事先确定，只要是与问题有关，甚至只是对问题有兴趣的人都可以参加，并且公众参与者完全可根据自身的利益作自主独立的表达，政府部门则应吸纳听证会上的各种意见。这种表达的无组织性、有结构性及有效性特征本来是明显的。然而，在实际运作中听证会却演变为壹种“被组织”的表达。例如，当前有关价格变动的听证会都是由政府部门决定听证事项，参与者的范围、身份、人数等也通常事先确定，甚至在会上表达的内容也被预先圈定。这种被组织程度很高的听证会类似于新闻发布会。加上相关法规并没有强制性规定，要求政策制定者必须采纳参会者的意见表达，这种结构性不足导致听证结果对公共政策的形成几乎没有什么影响。对此有学者指出，“（官僚机构）有自己当自己案件的法官和先判后审之嫌。听证会不可能对政策制定产生任何实质性的影响”。[10]虽然目前这壹制度的民意表达程度及有效性不尽人意，但它毕竟是壹种新的公众表达的途径。听证会大多是就特定公益事项举办，较少涉及政治性内容，因而可能通过逐步完善其运作机制来提升其表达的真实性和有效性。关键在于两点，壹是要消除由官方包揽的“被组织性”；二是要强化官方的接受责任。

类型2：“有组织、无结构”

这壹类型主要指具有相同或相近利益需求的人群结合成组织，集体表达其利益要求，然而在政治系统中却没有对应的结构接收这样的利益表达，因此这种类型的表达通常很难在政策形成中得到体现，其表达的有效性相当低。当代中国最符合“有组织、无结构”类型特征的是那些没有官方背景、由公民自主自愿成立的各类民间社团组织(完全意义上的NGO)的利益表达。有研究认为，“中国制度的变迁及其带来的自由资源的释出”[11]是催生民间组织的深层原因，换言之，政治权力在社会领域中逐渐隐退为这类组织的形成创造了条件。这些组织壹般根据自身的利益需要而成立，与体制保持壹定的距离，往往很难得到政策支持或公共资源，属于特定群体的草根性组织，如私营企业主的商会、打工者（尤其是农民工）的维权组织、家族或宗族性团体、民间学术团体、某些公益性组织等。

民间团体的自主性强，能得到壹定范围内的社会支持，其群体利益整合程度通常较高，其利益表达属于“有组织”的表达，因而能对政治系统形成壹定压力。但这类组织的表达在体制内缺乏对应的吸纳结构，故而呈现出“无结构性”特征。官方通常对这类难以掌控的民间组织保持防范意识，甚至怀有敌意，对它们的管理格外严厉，如通过提高登记准入的门槛来遏制这类组织的发展，使大量的民间团体处于“非法”地位，可被咨意取缔。有的民间团体虽然与官方建立了联系，但这样的有限的非制度化的联系并不能充分提高利益表达的有效性。例如，广东番禺的打工族文书处理服务部为了反映打工者在谋生过程中受到的侵权状况，采用多种方式（如利用大众传媒、出版刊物、与管理机构沟通等）敦促政府采取必要的行动，但它的维权活动仅得到有关部门的肯定和表扬，并未获得什么实质性支持，它所反映的问题也未得到解决。[12]

由民间自发形成的NGO与官办官控的NGO虽然名义上都属于社团，其性质却明显不同。例如，私营企业主成立的商会与上文提到的体制内组建的(官办)行业协会相比，前者具“社会合法性”，但“行政合法性”和“法律合法性”不及后者。[13]社会合法性强，表明这些团体的社会基础比较稳固；而行政合法性和法律合法性不足，则意味着它们与政治系统的关系不够稳定。当然，合法性不足的主要原因并非民间社团“天生”具反政府性质，而是官方为强化社会控制、维护自身利益对民间社团的刻意打压所致。民间NGO的利益表达及其有效性的改观，既取决于自身组织的不断发展壮大，也取决于官方对这类社团政策的改变。民间NGO是公民社会的基础和主要组成部分，也是现代民主政治运作的社会基础。随着民主理念日益深入人心，官方控制力日益消解弱化，中国的民间NGO会在利益表达方面发挥更重要的作用。

在中国，利用大众传媒（报纸、期刊、电台和电视等）進行利益表达，也是壹种“有组织、无结构”的表达模式。大众传媒在民主国家被称为“第四种权力”，即作为公民社会监督和约束政府权力的重要工具，也是公民行使言论自由、表达自由等宪法权利的主要途径。在民主国家，任何公民和社团都可以利用媒体对社会、政治或自身关注的事项自主表达看法和要求，政府通常都高度关注并及时回应媒体反映的大众舆论，并将其作为制定政策的重要依据，因此大众传媒的民意表达能力和表达的有效性都很高，属于“无组织、有结构”的表达模式。

然而，在中国这种利益表达模式的特征却是“有组织、无结构”的。其原因在于，官方把大众传媒视为“党的喉舌”和政府的“传声筒”，把它当作对公众实行思想控制的工具，为实现这壹功能而对大众传媒实行极为严格的监控，传媒业者若发表反映民众疾苦、批评政府行政不力、滥用权力的内容，就不符合官方的利益，往往会遭到严厉的压制和处罚。例如，广东的南方报业集团主办的报纸被视为中国最具公开性、独立性的传媒，它因经常报道壹些社会现实和官场内幕、发表壹些对政府的批评意见，而成为监控的重点对象，集团负责人也常常是任期未满即被撤换。在这样的环境下，传媒反映的利益要求壹般都是无关官方大局及其根本利益的、已经严格过滤筛选的内容。可以说，媒体表达的主题和内容多数情况下已按照官方意图作了“组织化”处理，基本上在官方许可的范围内。这样的媒体不再是公民和社团对于特定事项的自由、独立表达的平台。[14]

在中国，媒体表达之所以属于“无结构”壹类，是因为媒体反映的对官方形成某种压力的要求，在政治系统内其实并没有正式的机构来接纳和采行；行政部门即便听取意见，也不过是表面应付、做做样子，事过境迁后媒体上反映的要求和意见就如泥牛入海，再无消息了。例如，当政府就“三峡工程”征求公众意见时，反对的声音既强烈又普遍，但政府的决策早已内定，面对反对声浪，官方通过控制主要传媒而发动宣传攻势，营造出“支持”强过“反对”的公共舆论。如此则真实的利益表达被有意排除，虚假信息成为决策的依据，而表面上看好象也“顺乎民意”。总之，在大众传媒的表达机制被严重异化的情况下，除非终结官方对传媒的垄断和控制、废除严格的新闻审查制度，否则公共媒体就无法回归到“无组织、有结构”的正常运作中，当然也就不可能真正成为社会大众自由表达意愿和要求的有效途径。

需要特别提及的是，在中国有壹种组织程度较高的“街头政治”属于“有组织、无结构”的利益表达。“街头政治”是以行动主体占据的特定空间(通常是街头、公共广场等)为标准来界定的政治行为类别，它是民主社会中公民宪法权利（如集会、结社、游行、示威、罢工）的实现形式。在民主国家，“街头政治”不仅通常呈现为壹种自组织程度较高的、和平的集体诉求(法国最近的街头骚乱情况不同)，而且有壹定的社会影响力，政府通常会作出及时、正面的直接回应。所以，在民主国家“街头政治”总体上看是壹种“有组织、有结构”的有效表达，属于“体制内参与”的合法行为，尽管表达的平台是在“街头”。

中国的宪法同样规定了公民享有集会、结社、游行、示威等政治权利，但《游行示威法》却通过复杂繁琐的规定极大限制了公民自主行使这些权利的可能性。因此，那些由公民自主发起的“街头”政治活动通常被官方定义为“非法”，并被贴上“聚众闹事”、“动乱”的标签而遭到严厉打压。的确，“街头政治”是人群在特定时空的突然聚集，其自组织程度不够，但并不壹定必然是缺乏组织的、混乱的集体闹事。壹般地讲，在无外界强力打压下，街头群体可能随着时间的延续、情景的变化、运作的完善而提升其自组织程度。这样的典型例子出现在“八九民运”中，起初大学生们自发走上街头、聚集广场，其群体组织性并不太高，行动诉求也比较零碎散乱，缺乏有效整合；后来，示威群体自主成立了“高自联”、“工自联”、“纠察队”、“广场指挥部”等适应集体行动的机构与组织，其政治诉求经过整合也集中于民主、公开性、政治参与等关键主题。可以说，当数千学生在天安门广场静坐和集体绝食时，当学生代表走進会议室与政府对话时，尤其是当三位学生高捧请愿书长跪在人民大会堂台阶上、数十万民众肃立广场静待政府回应时，以及“六四”后北京街头出现“集体散步”的情形时，“街头政治”的高度组织性已清晰地呈现出来，并有力地回击了关于“八九民运”是“动乱”和“反革命暴乱”的拙劣责难。

在中国，不管“街头政治”的自组织状况如何，官方都会把它视为壹种威胁，因此不会作积极正面的回应，就象在“八九民运”中人们所看到的那样，学生静坐无人理睬，绝食晕倒没有政府救助的影子(赵紫阳是辞职后以个人身份到广场看望学生的，所有对学生的救助均来自民间社团)，请愿书也长时间无人接收。政府对“街头政治”的反应，更多情况下是出动全副武装的警察；如果利益诉求或抗议行为变得更为强烈，警察就会奉命使用强制性措施，如电击警棍、高压水枪、橡皮子弹、催泪瓦斯和强行拘捕；如果仍然不能压制下去，1989年那种机枪和坦克的使用，就会成为官方对付“街头政治”的“终极解决”方案。在中共的执政历史当中，街头抗议几乎是成本很高却最无效的利益表达方式，这与民主社会中的情形构成了鲜明的对照。街头抗议在中国的命运其实也部分地指出了中国政治中的强权专制因素。

类型3：“无组织、有结构”

这种类型是指个人或少数人所進行的个体化表达，但政治系统对这类表达却有相应的接收机制，如信访制度、市长热线、书记信箱、官员接待日制度、官方设立的电话投诉、网站投诉栏目等。这里仅以最重要的、制度化程度最高的信访制度为例進行讨论。信访制度可被称为最具中国特色的利益表达机制。利用信访制度的人壹般来自社会边缘群体和弱势群体，受教育较少，绝大多数案例都是无组织的公民个人上访，利益诉求内容的组织性也比较差。据2004年壹项对北京上访村的调查，超过半数的信(上)访公民只有小学以下文化程度，23％是文盲，几乎无人会上网；可以说，他们在居住地的政治生活中几乎没有什么参与能力和影响力，在社会上的话语影响力也几乎为零。[15]另壹方面，信访制度是壹种“有结构”的利益表达吸纳机制，从乡镇基层到中央的党政系统都设立了各自的信访机构。《信访条例》有明确规定：“设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。”这样的“结构”形式上表示利益表达的内容能反映到政治系统中，表达成本较低而可能具有较高的表达有效性。然而，在中国，正如“无组织”不等于表达无效壹样,“有结构”也不必然意味着表达有效。

现存的信访制度实际上处于壹种完全意义上的“制度失灵”状态。笔者要强调的是，造成信访制度“失灵”的根本原因是制度设计缺陷：被高度制度化的信访机构不过是个“有职无权”的虚设部门——它实际上是个来访接待站，却没有处理问题的任何权力。易言之，信访机构对民众的利益诉求只是“接收(receive)”而不是“接受(accept)”；其运作的最好情况也不过起“传声筒”的作用，即将来信、来访的内容转送同级或下级行政部门。绝大多数信访案件属于“民告官”性质，往往涉及政府部门违法、违规损害民众利益之事，但现行信访体制却将违法的行政部门定位在“裁决者”的角色上，其结果自然可想而知。

由信访机构的“权力缺失”和“违法者审案”的荒诞运作[16]所带来的后果包括，信访案件的“公文旅行”以及对信访案件的推诿塞责（“踢皮球”），这又导致民众的不断上访、长访、缠访，也可能使个人信访转化为“集体信访”，甚至转化为在政府门前静坐示威的“街头政治”。被告发的违法者通常会滥用所掌控的行政资源对信访者、尤其是上访者实施严厉压制，甚至打击迫害，导致官民冲突升级，而滥权迫害者却很少受到应有的惩罚。例如，2006年6月四川仁寿县公安局出动大批警力，将在省人大门前上访的群众强行拘捕回县，并以“危害公共安全罪”关押数日。此事被媒体曝光后，只有两名当事警察受到停职处分，而决策的县级领导们却没受到什么影响。上述情形的普遍存在实际上造成了民众对信访制度的信任危机，也成为政府合法性流失的重要原因。对于信访者而言，由于信访的成功率不断下降，成本与代价越来越高，这种信访制度事实上不再是利益表达和解决问题的有效途径，而更多地表现为壹种“制度陷阱”。如此则信访制度名义上的“有结构”已蜕变为实际上的“无结构”；与此同时，信访者的“无组织”则有向“有组织”的方向演化的趋势。

应当指出的是，现今的信访制度实际上是帝制中国时代冤民申诉的制度遗绪，后者的行政司法合壹的官审制与当代中国的法治建设也存在深层次的矛盾。在帝国时代，地方官衙门口大都设有“鸣冤鼓”或“鸣冤钟”，冤民可直接击鼓撞钟，要求地方行政官员听诉断案，“父母官”依律必须立即升堂问案并作出裁决。[17]显然，这是壹种行政司法合壹处理民事或刑事自诉案件的制度安排。地方官员既有责任、也有实权处理案件，从而保证冤民的申诉能得到有效解决。但中共在移置这壹制度时只取其形式，却抽掉了制度的核心部分，即信访部门被剥夺了裁决权。“民告官”信访案件涉及的是受害民众与地方政府之间的行政法律关系，本应通过行政诉讼的司法程序解决。用信访制度取代诉讼程序，造成了行政司法混壹，显然与现代法治的行政司法分离原则相悖离。

总之，从民众利益表达机制的角度看，信访制度因“权力缺失”所导致的运作无效以及行政司法混同的状况，使其完全丧失了存在的价值基础和实质功效， 应该及早废除这种制度“阑尾”，以免更多的人重蹈“制度陷阱”。另壹方面，应進壹步健全和完善行政诉讼制度，使原来進入信访渠道的民间申诉转入司法程序，从而让民众的利益要求得到有效的法律保护，也有利于现代法治社会的形成。至于那些政府“热线电话”、地方党政领导“接待日”，以及电视、电台和报社开设的“热线”等等，则主要是为官方机构增加搜集民众意见的管道；至于民众的“要求”能否满足、“意见”能否被采纳，在法律制度上并无任何保障。这类的制度措施明显带有很大的随意性和人治色彩。实际上，在很多地方这类措施只不过是政府的“形象工程”或“政绩工程”的壹部分，“做秀”成分很重，并不是真要给大众更多方便有效的利益表达机会，更不打算处理民众亟待解决的问题。面对这类表达渠道，民众往往倾向于“不利用”，而且认为“表达无门”、“表达无用”。[18]

类型4：“无组织、无结构”

这主要指表达主体缺乏组织性(属个体表达)或组织程度较低(在群体表达的情况下)，相应地，其表达内容也缺乏有效整合；同时，不存在正式、制度化的接收结构。由于既无“组织化”的优势，也缺乏“结构性”的安排，这类表达的成本相对较高，表达的有效性极不稳定。能归入此类表达模式的情形多种多样，这里主要讨论以下4种:

1、私人接触

私人接触是指处于政治系统之外的普通民众利用与官僚的私人交往渠道向决策部门所作的利益表达，即通常所说的“通关系”、“走后门”。双方相互间构成壹种“私人性”的“委托—代理”关系，其关系的维持与正常运作主要依赖于双方共同遵守的、但与正式明确的制度规范并不太吻合的壹系列官场陈规陋习，如吴思所言的“潜规则”。私人关系的建立和维持壹般需要较多的成本投入，但只要“门路走对(找到能影响决策或直接掌握决策权的人)”、“关系到位(足够的投入及互信)”，其利益要求通常会得到实现。此实属高投入、高产出的实用类型。尽管这种表达途径从来都名声不佳，其合法性受到普遍质疑，却得到人们的广泛认同和运用，实际上它也是中国“人情社会”、“关系社会”文化的官场缩影。

必须注意到，在中国，以“私人关系”为基础的私人接触充斥着大量的实质利益(权钱交易)，遵循的是壹套与正式制度不吻合的官场潜规则。因此，它与民主国家中的“私人接触”方式具有本质区别。例如，壹个美国儿童可以向总统写信倾诉愿望，壹个普通公民可以对国会议员说项陈情；表达者与接收者之间未必相互熟识，但表达者却可能得到积极回应。这种“私人接触”型利益表达的有效性是依靠“制度”而不是依靠“关系”，双方之间属于政治沟通，民选官员有政治义务回应公民的诉求，并且有严格的法律禁止利益交易。可以认为，中国这种以“关系”为依托、交易为实质、按“潜规则”运作的“私人接触”，正是政治腐败、官场黑暗的表征，也是中国“精英大结盟”形成“圈内交易”体制的微观社会基础。在基本制度没有实质性的革故鼎新之前，这种“私人接触”模式不可能发生向民主国家那种透明、廉洁的私人表达形式的转变。

2、个人极端行为

当前，个人或少数人采用极端行为方式進行利益诉求的情况越来越多，并成为社会关注的壹个焦点问题。例如，2005年广州市公安消防支队出动抢险救援2,851次，其中实施高空救援456次，主要是跳楼、跳桥和跳江的，占总数的六分之壹。[19]从行为性质看，个人极端行为绝大多数属于自伤、自残甚至自杀等“自毁性”行为，只有极少数属于对他人或社会進行报复的“攻击性”行为。不管是何种情况，行为当事人的目的都是要通过自己行为产生的严重后果向社会和政府表达诉求。这类表达的特殊性在于，壹方面它是壹种行为表述而不是言语表达，其行为的意图需要“他者”诠释——虽然在多数情况下，行为意义能自动呈现或者不言自明；另壹方面，虽然极端行为要求的接收对象是政府，但政府与利益表达者之间通常无法直接沟通，而只能通过壹个重要的中间传媒——社会或大众舆论，公共舆论的形成则有赖于大众传媒对行为事件的深度报道和讨论。所以，极端行为表达的关键是要引起传媒的“过度注意力监测(Undue Attention Test, UAT)”，否则就谈不上表达的有效性。

极端行为本身通常让行为主体付出高昂代价，大众传媒介入的有限性则進壹步提高了表达成本，所以这类行为的效果很可能与其高投入不成比例。研究表明，这种行为的运作机制在减损其有效性方面实际存在着如下的潜在因果模式：极端行为不壹定会引起传媒的关注——传媒关注了也不壹定形成有影响力的公共舆论——公共舆论注意到这个事件后也未必能影响到政治系统的政策——即便产生了影响，政治系统也不壹定做出正面积极的政策反应——哪怕政府的政策反应有利于极端行为的主体，也会因“主体缺失”(如自毁者死亡或犯罪入狱)最终不能惠及表达者本身。总之，极端行为是壹种高成本、高风险、低效果的表达方式。采取这类行为的主体主要来自社会的边缘、弱势群体，它们的文化水平低，表达能力有限，远离政治与社会中心，不太容易运用“有结构”的制度化表达途径。在很多时候，极端行为是正式合法表达渠道不通或无效的情况下的最后、绝望的抗争手段。因此，极端行为的频繁发生表明，现存的正式制度安排难以惠及社会边缘弱势群体，合法的制度化表达渠道存在严重的淤塞失灵现象，社会的群体分化、冲突日益严重，基本的社会公正不足，政府治理能力低下。总之，它是社会失序、政治不稳的重要“指示器”。

3、网络媒体表达

随着网络技术的发展，利用网络这壹虚拟平台表达利益诉求，已成为壹种较有影响力的新途径。网络论坛的“虚拟性”、言者的“匿名性”以及官方目前对网络难以严密监控的现状，使这种表达方式的自由空间比较大，而且成本较低，只要具备基本的上网知识就可以利用它发表自己独立的见解。壹旦网民对特定问题形成某种程度的共识，就很容易转为具有较大社会影响力的“网络舆论”。当然，“网络舆论”在政治系统中也缺乏正式明确的接收结构，其有效性存在较大的变化空间，会受到所涉问题的性质和官方意图的双重影响。例如，2004年8月，香港教授郎咸平就国有资产流失问题批评格林柯尔集团董事长顾雏军，在网上引发了壹场关于国企改革的争论，结果不仅促使国资委作出明确表态，而且对国务院随后出台的国企改革方案有相当的影响。[20]在此后的两年多内，网络上大量讨论了医疗、教育、住房改革等社会焦点问题，也引起了高层的关注。然而，在2005年5月发生的“卢雪松事件”[21]中，虽然网上对此事的讨论热火朝天，也形成了声援卢雪松、抨击有关部门处理不公的强大网络舆论，但仍然得不到政府的积极回应，最终也未能改变事件的结果。不过，可以乐观地认为，网络论坛这种新型的表达形式，会随着信息社会的发展而得到更为普遍的运用，它会与其它传媒方式结合在壹起，形成更为强大的“公共舆论”，从而对政治系统施加更大的压力。

4、街头政治

“街头政治”中的大部分情形可被视为“无组织、无结构”的表达。参与者往往因特定事由自发地临时聚集在街头或其它公共空间，進行集会、游行、示威、静坐等活动，通常持续的时间不会太长；参与者虽然有某些基本的利益共识(这是集体行动的基础)，但在利益和成员整合程度上比较低，集体诉求的内容不够明晰又富于变化，其集体行动的方向和性质也不够稳定；若面对警察的强力打压，很有可能“壹哄而散”。对这类缺乏组织性的“集体性事件”，官方通常视为“乌合之众”的“聚众闹事”，会采取政治欺骗、武力威胁或直接诉诸暴力加以瓦解、驱散和取缔。因此这是壹种具有高成本投入、高政治风险而收效甚微的表达途径。

绝大多数的街头抗议是言语和行为相结合的“综合表述”，但在中国也存在只用言语表达的街头政治，其典型实例是在1978年至1981年北京的“民主墙运动”(官方称为“西单民主墙事件”，海外常称为“北京之春”)。在改革开放初期，官方对思想控制略有松动，壹些追求自由民主的人士在北京西单街头的工地围墙上张贴大小字报、编发民间刊物，就当时中国的政治、社会焦点问题進行广泛热烈的自由讨论，基本取向是要求结束壹党专政、开放言禁、实行现代民主政治。不久，官方态度转向，宣布“民主墙运动”为非法并强制取缔[22]，1980年又通过修改宪法取消了公民运用大字报進行表达的政治权利。此后，中国就基本上不再存在以“街头”为平台的自由言论表达。

在中国现代史上，“街头政治”壹直是大众政治行为的主要范式，曾发挥了重要作用。1919年的“五四运动”就为20世纪以来的中国民众树立了经典的大众行为模式。因此，认识“街头政治”的特征及其对中国的社会与政治变迁的意义，很有必要。“街头政治”的首要特点是很容易被知悉。“街头”这壹开放性空间邀请更多的人观看，也鼓励更多的人支持与参与，从而使大家关心的利益诉求公开化，形成有影响的社会效果并增强对政治系统的压力。这种公开性政治行为象征地代表了与现存政体的秘密政治完全相反的另壹面。当然，更具重要意义的是，“街头政治”的根本目的是政治参与的要求，它要求政府倾听并希望政府作出积极的回应，这与那些颠复政府的叛乱、暴动在性质上是完全不同的。再者，当人们放弃其它表达参与方式而径直走上街头时，这本身就是政治不稳的示警信号，说明政治系统的运转已存在严重问题。由于“街头政治”产生对政治系统的“压力”，在行为性质上的确存在如维克多·特纳所称的对现存秩序的壹种“象征性”挑战与颠复，所以它通常会引起统治集团的焦虑不安并招致政府的逆向回应。但街头政治的重要性是不可否认的，它的反复上演至少说明，现存的政治结构缺乏吸纳此类行为的能力，缺乏壹套制度化的公众与政府有效沟通的机制，也缺乏让公众自由畅通地表达的真实途径。[23]这种制度状况不改变，“街头政治”仍会是公众表达的壹种有影响力的方式，也是中国政治过程的壹种持久动力因素。

三、官僚表达：当代中国最具有效性和隐蔽性的利益表达

“官僚表达”是指置身于政治系统之中、或多或少具有政治权责的个人，为其自身或小集团的特殊利益而向决策中心所作出的表达。逻辑上“官僚表达”还包括官僚作为特定公民或团体的政治代言人的表达，但本文中笔者将强调“官僚表达”的自利性质。这壹概念里的“官僚”是中性含义，不具任何贬损的意味，所指对象包括所有在政治系统中正式占据某个职位并从事公共事务管理的人，从基层的普通公务员到国家最高领导人都属于“官僚”的范围。缘于官僚系统的组织特性，不同地域、层级和部门的官僚都存在自身的小集团利益，因此，“官僚表达”可以是个体表达，也可能是集体表述，它们广泛分布在政治系统的制度结构和实际运作过程中。

将“官僚表达”作为壹个独立类型進行专门讨论，具有特别重要的理论与现实意义。[24]长期以来，官方意识形态话语将“官僚表达”有意识地置于壹种“集体失语”状态，从而有效地掩蔽其真实存在。它宣称，政治官僚(即“干部”、“领导”)是由“人民”、“群众”推选产生的社会“公仆”，同执政党壹样，他们没有任何特殊的自身利益和集团利益，其存在的唯壹理由就是“全心全意地为人民服务”。其实，这是壹套虚构出来的动听的现代政治神话。所有的官僚都有“人”的共同本性，每个人都需要从环境中获取更多资源以利于“自我保存”(霍布斯的人性观)。官僚比普通人多了壹层政治身份，但这并未改变他们作为“人”的本性。在实际政治运作中，官僚们不会是被动执行决策的机器，而是具有强烈逐利动机的“经济人”。民主社会并不否认官僚群体的逐利本性，但通过严格的制度规范来约束这种本性，使其不泛滥成灾危害到其他人的利益。中国的主流话语抹煞了官僚作为“人”存在的基本意义和价值，实质是对官僚的矮化和物化，将其还原为统治的机器和工具；同时，它诱导人们对政治生活形成壹种错误的认知，让人们把官僚滥用权力追逐私利的行为视为个别现象，从而防止民众认识到官僚集团追逐私利是壹种制度化的组织特征。这使民众对官僚系统仍然心存较大幻想，因而有利于政治统治；在研究领域则大大阻碍了对官僚表达和滥权逐利现象作严肃研究、深度分析的学术努力。当然，主流话语对“社会事实”的有意遮蔽与重构，为官僚集团带来了极大的好处，在“公共利益”、“整体利益”的漂亮外衣下，官僚们可以肆无忌惮地滥权逐利而不必担心受到法律制裁和道德质疑。在获得巨大的实质利益时，官僚们大概也无心顾及主流话语对其人性价值的贬抑了。这可能正是官僚们仍对主流话语死抱不放、津津乐道的真实原因。

美国学者曼瑟尔·奥尔森的集体行动理论告诉我们，官僚集团在任何社会中都是壹个实实在在的利益集团，可能是这个社会中最大的既得利益者。民主社会能运用制度的力量来约束官僚集团的自利本性，并力促其增進整个社会的“公共福祉”；专制政体则通常建立壹套制度安排，以满足官僚统治集团的私利，这虽然有时也会带来社会整体利益的提升，但社会利益的改善只是维持、增加、至少不损害统治集团私利这壹政治目标的副产品。换言之，官僚集团通常获得大量实质性利益，而社会只能得到少量的象征性利益，专制政体为了社会不满的出现，往往热衷于制造官民同庆的“和谐社会”甚至盛世氛围。

在不减损统治集团总体利益的情况下适度考虑和促進社会普通大众的利益，这项官僚群体的利益原则可在中国官方关于“制度”与“体制”之分的文字游戏中得到另类解释。官方话语认为，“制度”是“关于国家权力性质、组织、分配、运作等方面的规范法度”，而“体制”则是“国家管理形式、机构设置、实际措施等的具体制度”[25]；前者不能变，只有后者可能变化；中国的改革只是体制改革而不能是制度改革。对这套话语可以这样理解：凡能提高增進利益收获的方式方法即有关“效率”的运作手段是“体制”的范围，允许有改革的空间；而涉及到“社会价值的权威性分配(伊斯顿语)”的权力则属于“制度”领域，这是万万不可变动的。易言之，属于“人民”的“壹切权力”只能由“代表最广大人民利益”的中国共产党独家掌握，不能与其它任何阶级、政党或群体分享。所以，执政党和官僚集团是中国社会最大的利益集团，普通民众的利益表达在壹党独断的政体中只能是极为有限的存在。

“官僚表达”是以表达主体的政治身份来定义和归类的。在实际运作中，它有多种多样的形式和途径。按本文提出的类型划分，这些具体形式途径会因其有效性不同，不均衡地分布在4种表达类型中。由于“有结构”通常意味着有效和合法，官僚们会尽可能地选择“有结构”的表达类型。如此，中共各个层级的党内会议、官僚系统内名目繁多的政务会议，都是能充分進行官僚集团自我利益表达的主要平台。即使在人代会、“政协”会这类具有民众利益“代议”性质的会议中，起主导作用的仍是那些身居壹官半职的官僚型代表。凭借这些“制度化”的会议机制，官僚们的利益要求其实是能相当容易地“合法”转化为政府政策与国家法律。例如，中央先后实施“让东部先富起来”和“西部大开发”政策，中部8省区却没能获得任何优惠政策。因此，这壹地域“被动”形成了壹个利益集团，通过党政内部的会议机制不断向中央施加压力，促使中央注意地区平衡和政策调整。又如，在“三峡工程”问题上，水利部及其所属庞大的水利工程建设集团与库区各级地方政府，在巨大的利益面前自动结成了壹个大型的分利集团（奥尔森语），通过体制内正式或非正式的各种途径，有效地影响最高决策层，促成中央政府立项、全国人大通过，使“三峡工程”如愿动工。

在将官僚利益“合法”转化为公共政策和法律法规的过程中，官僚集团也会动用其它表达机制，以增加其利益诉求的社会认同度和合理性。比如，动员那些官控官办社团组织進行“代位表达”——表达的内容并不是这些社团的自身利益而是官方立场，甚至在个别情况下也会采用某种“街头政治”的形式，如1999年美国空军轰炸中国驻南联盟使馆后，政府默许并组织了大学生和其它社会团体的上街游行与示威，也强制要求在各地政府机关事业单位内举行追悼会。这些官方控制的政治仪式失去了公众自主独立表达的真意，它们向政治系统传送的并非“压力”而是“支持”，实际上成了官僚集团利益表达及其公开化、合法化的工具。

从社会效果方面看，严格控制并广泛运用大众传媒，是官僚集团利益表达最具影响力的途径。比如，在《人民日报》、《光明日报》以“评论员”身份发表定性定调的社论，然后要求其它各类媒体跟進，形成强大的舆论宣传攻势。这种对公共话语权力的掌控与行使，不仅使官方诉求得到广泛传播，也有效掩蔽了其它不同的声音，制造出并不真实的“社会共识”，以达成官方要求的壹致性。大众传媒不是作为公众利益表达的工具而存在，而仅仅作为“党和政府的喉舌”发挥作用。

从微观个体层面看，官僚表达的另壹种极为有效的途径是官僚与官僚之间的私人接触。官僚间的私人接触可以在同级官僚之间的“关照”中发生，也可以在“下对上”的请示汇报中达成，或在“上对下”的指导建议中進行。同级间确实需要互相关照和帮助，上级也需要下级的“擡轿”和“拱卫”，下级更需要上级的提携与扶持。这种相互依赖共存的现实关系，使官僚们明确意识到群体利益的重要性以及与其它群体的明显利益分殊，并形成“官官相卫”的官场陈规与独特的政治文化。官僚内部的私人接触与前述的“公民—官僚”私人接触方式相比，两者的运作特征、遵守的行为规则以及交易的隐蔽性都是相同的，不仅涉及权钱交易，而且涉及“圈内”的权权交易；惟壹不同的只是表达者的政治身份。很明显，这些交易违反正式的法律制度，其大量存在充分体现了中国当前政治的腐败。

正是由于政治制度保障了官僚利益表达的有效性，同时阻塞了民众正常利益表达的必要管道，法律和政策更多地体现官僚集团乃至整个统治阶级的整体利益，而较少反映民众的愿望和要求。随着改革开放为官僚集团提供了越来越多的机会，在后毛泽东时代的中国政治中，这个“制度性”特征日益明显。

只有在少数情况下，官僚个体可能采取其它壹些表达方式。比如，将个人利益诉求公诸大众媒体、采用信访诉苦申冤、实施极端行为或者参与到街头政治中，但这些方式或者政治风险太大，或者成本过高，或者与自身利益相抵牾，所以都属于低效、无效类的表达方式。例如，80年代初四川万源县壹个乡武装部长因长期得不到升迁和对上级不满，产生报复心理，在群众大会上开枪打死打伤数十人，后逃至山上在重重包围下吞枪自杀；在1989年的民主运动中，北京及壹些大城市的很多官僚也与民众壹道走上街头，参与到“争民主、争人权”的运动大潮中。通常，官僚能冲破自身利益群体的局限性加入到更广泛的社会抗争行列中，是社会变革、政治变局的重要信号，壹如在苏联、东欧地区看到的那样。

四、4种利益表达方式的成本效果之综合比较

本文提出了利益表达的4种分类，现在用虚拟值来评估“组织性”和“结构性”这两个变量对表达成本和表达有效性的综合影响。为此设定了壹个简单的评估方法：
“有组织”的表达会增加表达成本，计为“-1”，但它能提升表达有效性，计为“+1”；
“无组织”的表达会降低表达成本，计为“+1”，但却降低表达有效性，计为“-1”；
“有结构”的表达会降低表达成本，计为“+1”，同时提升表达有效性，计为“+1”；
“无结构”的表达会增加表达成本，计为“-1”，同时降低表达有效性，计为“-1”。

按照这样的虚拟值设定，上述4种表达类型的各项得分情况可列表如下：

表3：四种表达类型的成本、有效性综合评估表

壹

二

三

四

有
组
织

有
结
构

合
计

有
组
织

无
结
构

合
计

无
组
织

有
结
构

合
计

无
组
织

无
结
构

合
计

政
治
效
用

成
本

-1　

+1

0

+2

-1

-1

-2

-2

　+1

+1

+2

+2

　+1

-1

0

-2

有
效
性

+1 +1 +2 +1 -1 0 -1 +1 0 -1 -1 -2
根据上表可得出以下结论：

1．从成本角度看，类型3“无组织、有结构”得分为+2，最有利于表达主体；而类型2“有组织、无结构”得分为-2，属于高成本；另外两种类型的成本处于中性，即成本会因两种变量的相反影响得到某种抵消和平衡。

2．从有效性角度看，类型1“有组织、有结构”得分最高，为+2，类型4得分最低，为-2；另外两种类型处于中性。

3．结合成本和有效性，各类型的综合“政治效用”的状况是：类型1“有组织、有结构”(得分+2)和类型3“无组织、有结构”(得分+2)最高，而另外两种类型(得分为-2)则最低。这是个重要的结论，它说明，在中国的政治环境中，利益表达的总体有效性(政治效用)是由表达的“结构性”决定的。换言之，在“有结构”的情况下，表达的组织性会增加其政治效用，但在“无结构”的情况下，有无表达的组织性就不是那么重要了。这壹结论与前面的分析可相互印证。

4．当然，评估表及上述3点只是对行为类型作理论上的性质判断，旨在为实证研究提供分析方向，实际情况比理论归纳要复杂得多。比如，中国壹些表面上“结构性”完整的表达机制其政治效用很低，原因在于实际运作中它们已变为“无结构”状态。这里的理论归纳只是壹种尝试，尚待更多精确的实证分析来检验和修正。

要真实全面地理解当代中国利益表达的种种行为，还必须注意到行为的社会学特征。例如，在政治运作中，特定的社会群体存在对特定表达类型的偏好，如官僚集团以及中上层社群会倾向于“有结构”(制度化程度较高或体制内的)的表达途径和私人接触方式(有效性较高)。这些群体本身处于体制内或易于接近体制，熟悉运作规则，也具备相应的知识技能，并可承受相应的成本。与此相反，社会边缘、弱势群体就很难接近正式制度层面，更缺乏相关的知识技能，通常只能采用结构性不足、有效性较低的那些方式。但官僚也可能加入到“街头政治”中，弱者也可以利用社团或某些制度化渠道来進行利益表达。

从动态角度看，壹种行为类型在情景变化时，其类型性质和有效性也会发生变化。当官僚集团牢牢控制了人大、政协或传媒时，后者就成为官僚自身利益强力有效的表达工具，它们作为民意表达的功能就被替代了；信访制度形式上的“有结构”会因“权力缺失”而在实际中变化为“无结构”利益表达；信访群体会因滞留在政府大门外而从“体制内参与”转化为“街头政治”；个人的极端行为会因媒体的关注而转为“公众表达”；“无组织”的网络表达也会以“虚拟社团”的身份，变化为“有组织”的集体表述。因此，没有壹种类型是固定不变的，也没有壹种类型总是与特定群体始终相联。所有这些，正体现了转型时期中国政治的复杂性与不确定性。

如果将上述4种表达类型置于中西政治的比较视野中作進壹步观察，可以发现，西方民主国家中各种形式、途径的利益表达其实都是“有结构”的表达，几乎没有“无结构”的表达。“有结构”意味着存在切实有效的制度安排来保障公民基本权利的实现，意味着表达行为都是在“体制内”有序進行并具有很高的政治效用，意味着政治系统具有吸纳不同的要求和压力以适应变化的能力，从而保障民主政治的稳定性。而中国的利益表达机制中大量的“无结构”特性则表明了与此相反的特征，也是中国政治缺乏民主或民主不足的重要表现。

总之，言论自由的宪政权利及其实践体现的“利益表达”是现代民主政治的基石。当代中国在“利益表达”方面存在的诸多问题与缺陷，归根结底，是由其制度设计所造成的。惟有改变基本制度，实现制度创新(核心内容是改变政治权力的基本分配状态)，才能从根本上实现利益表达途径的多样、真实、畅通和有效，从而为中国民主政治建设奠定坚实的基础。