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這本書講述了專制統治對少數民族的壓迫，分析了民族的本質與產生分離主義的思想基礎，構思了解決民族矛盾的方法。

為什麼我們生下來就是民族的人？

任何壹個統治者，不論是帝王、現代獨裁者、民選政府、法西斯
政府、還是共產黨政府，因為他們要統治這壹片土地上的人們，所以就不斷告誡
大家：妳們生活在壹個國家，是壹個民族。在這個紛擾的世界里，統治者可以給
妳壹個安居樂業的生存、生活邊界，它需要人們認可它的統治範圍，而眾人通常
也需要有個統治者。這個統治者不論是否民選的，是否代表自己的意志，眾人都
希望這個統治者保護自己的「安樂窩」，於是統治者所宣稱的民族就會獲得眾人
的認可。

（壹）
西方印歐語系各種文字的「民族」壹詞，多源於希臘文 ethnos，意即依靠
歷史、語言或種族的聯繫而被視作整體的人群。雖然中國古籍中早已有「民族」
壹詞來指涉人群共同體，早在公元六世紀《南齊書》列傳之三十五《高逸傳·顧
歡傳》中，有「今諸華士女，民族弗革」語句，但中國現代民族（nation）觀念
主要受到日譯西書的影響，據中國民族學與人類學學者郝時遠考據，古漢語「民
族」有可能在近代傳入日本，然而現代意義的賦予主要是在日譯西書（主要是德
人著作）中對應了 volk、nation、ethnos 等名詞。現代意義的民族壹詞來源於西
方，英語為 nation，意指人種、種族。
「民族」壹詞使用非常廣泛。但不同場合，其所表達的含義也有所不同。壹
種是廣義的，泛指人們在歷史上形成的、處於不同歷史階段的各種共同體，如原
始民族、古代民族、近代民族、現代民族、土著民族等，甚至氏族、部落也可以
包括在內。或用以指壹個國家或壹個地區的各民族，如中華民族、阿拉伯民族等。
另壹種是狹義的民族，即指各個具體的民族共同體。如英吉利人、德意志人、法
蘭西人、漢族、蒙古族、滿族、回族、藏族等。
（二）
關於民族的定義，壹直有很多分歧。西方學者強調的是作為民族群體的文
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化特徵。如 Smish,Anthony D 將民族定義為：民族是「壹種文化集體，這種文化
集體強調的是世系神話和歷史記憶所起的作用，它以其在宗教、習俗、語言、 制
度等方面的文化差異而為人們所辨認。」1在 Smish,Anthony D 看來，民族作為壹
個自我界定的社群，其藉以區別於其他民族的因素包括：集體性的專有名稱，關
于共同祖先的神話，共有的歷史記憶，以壹種或多種區分因素而有別於其他社群
的共同文化，與故土的聯繫，以及本社群大多數人所擁有的壹種團結意識。
雖然關於「民族」的定義有諸多分歧，但大多數情況下，人們接受這樣壹種
定義：民族在某些場合下也稱國族，指的是壹群人覺得他們自己是壹個被歷史、
文化、和共同祖先所連結起來的共同體。民族有「客觀」的特質，這些特質可能
包括地域、語言、宗教、外貌特徵或共同祖先，也包括「主觀」的特質，特別是
人們對其民族性（nationality，或譯國籍）認知和感情。2
（三）
值得強調的是，在法國大革命之後，隨著反對帝國和王國統治的民族獨立運
動的興起，出現了民族國家的概念，民族成為與國家高度相關聯的概念。民族意
味著國家（state），民族成為國家的合法載體，民族開始蘊含建立國家的政治要
求。某壹群體是否是民族，就意味著他們是否有權利建立自己的國家。
大多數理論研究者認為民族國家開始於壹個 19 世紀的歐洲現象，它是大眾文
學和早期的大眾媒體的結果。但是歷史學家也注意到較早出現的比較統壹的、擁
有壹個共識特徵的國家，比如英國、葡萄牙和荷蘭。而民族國家的成型，大多認
為始自 1648 年歐洲各國達成《威斯特伐利亞和約》。該和約確立了國家主權、國
家領土與國家獨立等原則，對近代國際法的發展具有重要促進作用。被譽為「影
響世界的 100 件大事」之壹。
民族國家是壹個獨立自主的政治實體，乃 20 世紀主導的現代性民族自決和自
治概念及實踐。與 18 及 19 世紀傳統帝國或王國不同，民族國家成員效忠的對象
乃有共同認同感的「同胞」及其共同形成的體制。認同感的來源可以是傳統的歷
史、文化、語言或新創的政治體制，因此，從壹個民族構成政府體制，或者由數
個民族經同壹共享的政府體制構成的國族，都是民族國家的可能結合型式。
（四）
為什麼會有民族？它從哪裡來？很多人以為自古就有我們所謂的「民族」，其
實不是的。如果有，也不是我們所謂的「民族」——現代意義上的民族。如果我
們抱著現代民族國家中的民族概念去考察歷史，這顯然是不合適的。漢語中的民
族沒有什麼分法，但國際學術界的民族有「民族（Volk）」和「民族（Nation）」
之分。古羅馬人不是我們想象中的「羅馬族」，古印度人也不是我們想象中的「印
度族」，同樣的道理，古匈奴人也不是我們想象中的「匈奴族」。他們是：「羅馬
人」、「印度人」和「匈奴人」。人們應該記得，直到清朝中期，漢人並非「漢族」
乃是內地居民及其子孫，藏人並非「藏族」，無非是藏地居民及其子孫。
恩格斯在 1884 年所出版的《家庭、私有制與國家的起源》，無疑被視為馬克
思主義民族學的第壹本經典著作。提到了民族形成的規律。人結合成群；由血緣
關係組成原始的家庭型式並形成親屬制度，逐漸排除同胞的性交關係；共祖的血
族團體結成氏族，氏族結成部落，進而結成部落聯盟，融合成「民族（Volk）」；
隨著生產力的增加，分工擴大，新的生產關係出現，新階級產生，使得氏族制度
漸漸不能負荷而消滅，隨之產生由「民族（Nation）」組成的國家。
所以，「民族（Volk）」是民族的過去式，它包含著血緣、文化、地域等各種
意義，但主要是血緣和文化的意義；「民族（Nation）」是民族的現在式它也包含
著血緣、文化、地域等 各種意義，但主要是文化和地域的意義。將來式也會出
現，但我們還不能準確預言它的樣子。
（五）
在過去的兩百年當中，壹個人的「民族（Nation）」角色往往是他最重要的壹
個角色，常常超越他的性別、年齡和階層，而被自己或他人所注重。在二十世紀
初期，英國的公眾人物諾曼·安及爾（Norman Angell）就曾經戲劇性地論道，「對
我們這個時代的歐洲人而言，政治民族主義是全世界最重要的東西，不但比人道
精神、禮節、康慨、同情更重要，甚至於比自己的生命本身都還重要」3。
即便在「民族（Volk）」的意義上，按照恩格斯的理解，也是先由人結合成群；
再由血緣關係組成原始的家庭型式並形成親屬制度，逐漸排除同胞的性交關係；
共祖的血族團體結成氏族，氏族結成部落，進而結成部落聯盟，融合成「民族
（Volk）」。從這個順序中可以看出，民族的產生和存在是與權力系統的存在緊密
相關的。當壹個社會有了統治者，統治者就會告訴它管轄下的人們，妳們和其他
外族人不壹樣，因為妳們和我在壹起；而被管轄的人們為了自己的利益，也會有
意無意地和統治者宣揚同樣的道理。那麼「民族（Volk）」不產生都不可能。
再切換到「民族（Nation）」意義上看問題也是壹樣，民族與國家、政府和權
力也是密不可分的。任何壹個統治者，不論是帝王、現代獨裁者、民選政府、法
西斯政府、還是共產黨政府，因為他們要統治這壹片土地上的人們，所以就不斷
告誡大家：妳們生活在壹個國家，是壹個民族。越是專制國家統治者，就越會強
調國家的民族屬性，只有這樣壹個國家的人們才會有向心力——圍繞統治者的向
心力。單壹民族的專制國家，比如法西斯主義的德國和軍國主義的日本，就極力
強調國家的民族屬性，目的就是叫人們盲目地為統治者效力。這兩個國家實現民
主之後，對民族屬性的強調就少了些。壹個有意思的環節，人們還記得冷戰時期
的東德和西德吧！東德共產黨為了使人們團結在它的周圍，曾經宣布東德和西德
是兩個不同的民族。多民族的專制國家，統治者大都宣揚自己是各民族的領袖和
總代表，前蘇聯、中國、前南斯拉夫，都是如此。美國是壹個移民國家，簡直是
世界族裔博物館，連他們的總統都是不同族裔的人，但美國的愛國者們還是創造
了「美國精神」、「美國民族」、「美利堅民族」這些概念，都是為了加強向心力—
—也是圍繞統治者的向心力——雖然他們的統治者是民選的，也是壹樣。
就我們中國來說，從前有漢人、滿人、藏人、蒙古人等等，這都是因為不同
的人群長期對應著不同的統治者，才形成「民族（Volk）」。現在也壹樣，因為有
了近現代的中國，才有了漢族、滿族、藏族和蒙古族。因為有了中國共產黨，才
有了所謂的五十六個「民族（Nation）」。五十六個民族五十六朵花，是為中國共
產黨統治進行粉飾的花。當然，也許妳覺得沒有中國共產黨也會有妳這個「民族
（Nation）」存在，但那僅僅是妳個人的自覺意識，而不是國家強加給妳或者妳
們群體的意識。換個方式說，如果不是國家強制識別民族身份，我們每個人生下
來首先是人，而不是民族的人。妳這個中國人之所以成為民族的人，是因為妳生
下來就要在戶口本和各種證件上登記妳的民族屬性，上學也要報告自己的民族身
份，工作也要申明自己是那個民族的。壹個人生下來首先不是人，而是有異於或
者優越于其他民族的人，這就違背了「自由、平等、博愛」的普世精神。比如，
我們的官媒總是宣傳說，敬老愛幼是中華民族的傳統美德，這就使很多人產生壹
種莫名其妙的「此優彼劣」的想法，以為外國人都不怎麼孝順老人，也不怎麼愛
護小孩。這種「此優彼劣」的想法正是民族主義在我們頭腦中的壹種根源，而且
根深蒂固。其實，敬老愛幼和中華民族固化地聯繫起來，根本就是騙局。哪個民
族的人不孝順？哪個民族的人不愛惜小孩？
（六）
任何壹個統治者，不論是帝王、現代獨裁者、民選政府、法西斯政府、還是
共產黨政府，因為他們要統治這壹片土地上的人們，所以就不斷告誡大家：妳們
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生活在壹個國家，是壹個民族。在這個紛擾的世界里，統治者可以給妳壹個安居
樂業的生存、生活邊界，它需要人們認可它的統治範圍，而眾人通常也需要有個
統治者。這個統治者不論是否民選的，是否代表自己的意志，眾人都希望這個統
治者保護自己的「安樂窩」，於是統治者所宣稱的民族就會獲得眾人的認可。人
性，人的需要，人的利益性，在這裏起了決定性的作用。
按照造物主的旨意，每個人生下來都應該首先是壹個人，而不應該是壹個漢
族人、藏族人、法蘭西人等等，當然也不應該是壹個中華民族的人。人們之所以
成為民族的人，首先是因為壹種文化的建構，因為壹種所謂「民族」的意識形態
的存在。有史以來的人類社會主要地是政治社會，政治家和政客為了確立和鞏固
自己的政治地盤，就到處宣揚自己的地盤上存在壹個叫做「民族」的東西，然後
文化學者再加以全面論證，民族的意識形態就出來了。當這些政治家和政客成為
統治者的時候，所謂民族，又會隨之成為制度化的產物。
壹個天真無暇的小孩子出生了，過上幾年就有人告訴他是什麼民族的，然後
獲得他自己的認可，這就是民族建構在個人生活中的過程。我們看看當今的世界
政治現實也可以明白，積極的民族主義政治家和政客就最喜歡強調自己的民族身
份，這未必是可以非議的，但這顯然也是為了獲得本民族的政治認同。因為只有
這樣，他們才能成為本民族的政治領袖。民族國家這壹概念的適用範圍早已被嚴
重誇大了，將國家稱為民族國家實際上是非常勉強的。大量的國家被籠罩在民族
國家這壹概念下，而事實上在所謂的民族國家誕生以來，我們所看到的國家在嚴
格意義上都不是以民族為基礎的。世界上大多數民族國家（nation-state）都不是
「純粹的民族」，它們是被構造出來的，中華民族、美利堅民族、法蘭西民族、
俄羅斯民族等等。甚至於，連藏族都是被文化和政治構造出來的，關於這壹點，
我們認真分析藏族生成和發展的歷史，認真分析藏族中各族群、各族裔聯合、融
合和分裂的歷史，就可以得出結論。
毋庸置疑，人的社會性是人的壹個重要共性4。作為社會的人，人必然面臨著
大大小小的政治結構，正是這些政治結構給了人以人之外的屬性，包括民族屬性。
即便妳降生在最原始的部落，也會感受到權力和政治的最初的影子。權力和政治
就會在無形有形中告訴妳，妳屬於某個「族」。這就是妳的枷鎖。
作為壹個人，如果我們想回歸人本身，回歸造物主，就應該把自己身上背負
的「民族」包袱卸下壹些，然後我們才能更自由，才能與他人更平等，才能更多
地去愛他人。但是，當我們企圖卸下身上「民族」這壹枷鎖的時候，就會發現非
常艱難，甚至難以克服自身的心理障礙。

誰給妳額頭上貼上了民族人的標籤？

都會為此而需要制定相應的政策。但是這裡有壹個顯著的區別，接受列寧主義民
族理論的專制國家大多都實行了官方的民族識別政策，屬於官方強制識別，而民
主國家通常是社會自我識別。斯大林所論證的「民族」是形成民族國家后所體現
為國家層面的民族，也就是不分部落、不分種族、部分族群的全體居民構成了壹
個民族。但在政治實踐中，斯大林式的民族識別政策最終卻恰恰成了最原始、最
落後的血緣論定。如果這樣發展下去，所謂的民族的文化聯繫因素將越來越少，
而血緣聯繫因素就會越來越多。那麼走到極端，人類只能在這種封閉的生存制度
中回到原始社會——霓虹燈下的原始社會。可見，斯大林式的民族識別政策走到
最後就變相地成了民族隔離政策。

（壹）
中國大陸學界主要長期沿用的是列寧主義民族理論的斯大林定義。斯大林關
於民族的定義不是族群的，不是種族的，也不是部落的。斯大林是這樣表述的：
「民族是人們在歷史上形成的有共同語言、共同地域、共同經濟生活以及表現於
共同的民族文化特點上的共同心理素質這四個基本特徵的穩定共同體。」5斯大林
的民族定義和民族理論在鄧小平開始推行改革開放以前是不容置疑的，但在改革
開放以後，中國學術界通過引入西方民族理論，對斯大林的定義進行了反思，開
始強調民族的文化性特徵6。
如果斯大林是個學者，他提出斯大林式的民族定義就無可厚非，但是斯大
林顯然不僅僅是壹個學者，他是影響世界歷史進程的壹位政治家。20 世紀的世
界舞台上先後出現了幾十個斯大林式的獨裁專制國家，它們都有壹個類似於政教
合壹的共同特徵，就是主義和政治的統壹。階級專政是社會政治的基調，黨是階
級的先鋒隊，領袖是黨的核心和舵手；而反過來，領袖的思想和著作就要成為黨
的思想路線，並進壹步成為政治路線，進而成為全社會不得違背的指導思想。以
中國大陸為例，毛澤東有毛澤東思想，鄧小平有鄧小平理論，江澤民有「三個代
表重要思想」，胡錦濤有科學發展觀理論。每壹代政治領袖都會提出壹整套思想
理論用以指導全黨、全軍、全國的工作，而且往往寫入黨章和憲法，以紀律和法
律的方式加以強制性確立。斯大林式的國家就是這樣，領袖的教義不是多元思想
的壹元，容不得討論、爭論和質疑，它是黨員和群眾必須接受的教條。在這樣壹
種情況下，斯大林關於「民族」的定義及其延伸出來的民族理論就必然貫穿到整
個國家的政治實踐中。
（二）
斯大林關於「民族」的概念和定義是斯大林在研究分析歐洲民族現象和民
族問題的基礎上提出來的，它不僅影響了前蘇聯的民族政策，而且也影響了包括
中國在內的壹大批國家的民族政策。斯大林關於「民族」的定義壹直影響著中國
的民族工作，特別是在 20 世紀 50 年代全國上下展開的「民族識別」中，它成為
了識別族群身份、劃分族群族屬的重要標準。但是，現在在回顧歷史的過程中，
我們不得不重新思考這個問題。
斯大林民族概念提出了關於民族的「共同語言」、「共同地域」、「共同經濟
生活」、「共同心理素質」四個特徵。「共同語言」是族群認同的最基本的特徵之
壹和現實的客觀基礎，是族群的文化標識之壹。「共同地域」，是壹個共同體長期
生活在壹起而具有各種聯繫的空間條件，從而能讓人類社會由血緣關係轉為地緣
關係，「語言界限和自然疆界所決定的地域範圍，無疑是推動共同生活的重要基
礎。」7為民族的產生提供了基本的前提；「共同的經濟生活」，族群內部的經濟聯
系把民族中的各部分結合為壹個整體。「共同的心理素質」，這是民族的精神面貌
和心理機制。這四者的總合構成了斯大林所謂的「民族」。在中國大陸，官方所
謂的民族就以此為基調，而大多數體制內的研究者和公眾也是以此為基調。
（三）
在沙皇俄國時期，帝國臣民中包括了在血緣、語言、宗教信仰、歷史上政
治歸屬、社會組織等方面十分不同的許多群體，沙皇政府和民間對這些群體也有
習慣性的稱呼，但是就具體居民的身份而言，群體名稱的涵蓋範圍並不完全壹致，
有時是多元的和部分重合的，各群體的人口邊界也相對比較模糊。但是在斯大林
領導下的「民族識別」過程中，政府把各群體的名稱明確化，每個國民的證件上
都明確標出自己所屬的「民族身份」，這使各群體成員的人口邊界徹底清晰化，
根據人口規模把各群體在政治體制中劃分為不同的「等級」，被授予各自相應的
級別「自治地區」。正是在這壹過程中，蘇聯全體國民被政府劃分為壹百多個「民
族」。
蘇維埃政權在前沙皇俄國的領土上、在那些還不曾形成現代民族的地方依
據族群語言的分佈或者其他特性的認定，創造出壹個個民族行政單位。建立了大
大小小的加盟共和國、自治共和國和自治州。就當時的歷史情況來說，蘇聯共產
黨依靠國家力量進行民族識別和民族劃分，建立民族的加盟共和國、自治共和國
和自治州並不完全符合蘇聯各地的社會現實，也不完全符合當地人民的意願。僅
僅是，布爾什維克的民族理論建構通過政治權力掃蕩了蘇聯社會。
（四）
1934 年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（草案）宣布："中華蘇維埃政權以
承認中國境內少數民族的民族自由權為目的，承認各小民族有同中國脫離，自己
成立獨立國家的權利。蒙古，回，藏，苗，黎，高麗人等凡是居住在中國的地域
內，他們有完全自決權，加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立獨立的自治區域"
（中共中央統戰部，1991：209）。這壹戰略與十月革命前居於劣勢的布爾什維克
所採用的策略是壹樣的，即鼓勵各少數民族造反鬧獨立將可能削弱統治集團的力
量，有利於革命勢力的生存與發展，減輕對中央蘇區的軍事壓力。中國共產黨提
出的支持各少數民族的民族自決權直至獨立建國的政治綱領，直至抗日戰爭結束
后的 1946 年才發生變化，轉為主張民族區域自治。
1949 年毛澤東在《論人民民主專政》這篇綱領性文章中明確提出：「蘇聯
共產黨就是我們最好的先生，我們必須向他們學習」8。針對當時國內壹些人對
中國共產黨向蘇聯「壹邊倒」的批評，他的回答是：「壹邊倒，是孫中山的四十
年經驗和共產黨的二十八年經驗教給我們的，深知欲達到勝利和鞏固勝利，必須
壹邊倒。......中國人不是倒向帝國主義壹邊，就是倒向社會主義壹邊，絕無例外。
騎牆是不行的，第三條道路是沒有的」9。中國共產黨接掌中國大陸政權后，特
別是起初幾年裡，幾乎所有的國政方針都向前蘇聯學習，要想搞點特殊性就事先
向斯大林或蘇共請示、商量，直到獲得認可。這種情況直到斯大林逝世才有所改
觀。
眾所周知，在蘇聯共產黨指導下成立的中國共產黨，起初只是共產國際的
壹個東方支部，自創立之時起就完全接受了來自列寧、斯大林和蘇聯的民族理論。
今天中國官方的「民族理論」（包括「民族」定義）、民族制度和政策的基礎框架
是在 20 世紀 50 年代成型的，應當說與前蘇聯的民族理論、民族制度和政策之間
有著密切的關係。中國共產黨在中國大陸建立政權以後，教條化地搬用前蘇聯民
族理論和民族政策，雖然也有壹些創新，但沒有脫離斯大林框架。自 1950 年起，
由中央及地方民族事務機關組織科研隊伍，對全國提出的 400 多個民族名稱進行
識別。加上原來已經公認的民族 1983 年共確認了 55 個少數民族成份。這就是中
華民族共有 56 個民族這壹說法的來源。
（五）
1953 年全國第壹次人口普查時，匯總登記的民族名稱多達 400 多個，僅雲
南壹省就 260 多個。後來怎麼變成了 56 個呢？大體上，中國官方所推行的民族
識別工作經過了四個階段。
第壹階段，從建政到 1954 年，是民族識別的發端階段。在這壹階段，經過
識別和歸併，從 400 多個民族名稱中，初步確認了 38 個少數民族的族稱。其中
除已公認的蒙古、回、藏、維吾爾、苗、瑤、彜、朝鮮、滿等民族外，新確認的
族稱有：壯、布依、侗、白、哈薩克、哈尼、傣、黎、傈僳、佤、高山、東鄉、
納西、拉祜、水、景頗、柯爾克孜、土、塔吉克斯坦、烏孜別克、塔塔爾、鄂溫克、
保安、羌、撒拉、俄羅斯、錫伯、裕固、鄂倫春等。
第二階段，從 1954 年到 1964 年，是民族識別的高潮階段。1956 年經過調
查研究，國家又正式公布了仡佬族的名稱。同年，中央民委派出湖南土家族識別
調查小組，確認土家為單壹的少數民族。1964 年，對全國第二次人口普查登記
的 183 個民族名稱，又經過識別調查研究，新確認了 15 個少數民族，將 74 種不
同名稱歸併到 53 個少數民族之中，還有幾十種在識別過程中自動撤銷原登記的
民族名稱。
第三階段，從 1965 年到 1978 年，是民族識別受到干擾的階段。1965 年確
認了珞巴族為單壹的少數民族。「文化大革命」期間，民族識別工作因為全國性
的政府癱瘓而陷入停頓。
第四階段，從 1978 年到 1990 年，是民族識別的恢復階段。1979 年確認基
諾族為單壹的少數民族。1981 年將 7 千餘人的「繞家」、41 萬人的「東家」和 3?7
萬人的「南龍」(其中包括 1 萬多人的「龍家」，他們自認為白族)歸併于苗族；

將 3 萬餘人的「睤睟」歸併于毛南族；有 60 多萬人的「穿青」，仍維持原來族屬
識別的意見，劃歸漢族。
截至 1990 年全國第四次人口普查止，正式確認中國有 56 個民族。
（六）
在中華人民共和國政府推行民族識別政策的過程中，表面上是遵循民族特
征按照「名從主人」的民族意願進行的，而實際上這些原則並沒有徹底地貫徹落
實。整個民族識別活動中的主觀性和客位性的特點是很明顯的。更為重要的是，
即便徹底地落實了，這種民族識別政策及其執行過程都是有問題的，其中最根本
的問題是這種來自官方的、強制性的民族識別是違反人道的。人人生而平等，這
不僅是人類的美好理想，而且是《世界人權宣言》確定的精神。《世界人權宣言》
第壹條規定：「人人生而自由，在尊嚴和權利上壹律平等。」人人生而平等，當大
家都是「人」的時候，才能人人平等。當壹種外在的力量強制性地、或者誘導性
地給妳貼上標籤，對妳進行特殊管理的時候，妳就已經與別人不壹樣了。也就違
背了人人平等的原則。
中國政府在推行民族識別政策的過程中，民族識別彷彿成為了政府官員和
學者的事，各族群的人們對自己的族體歸屬只是較為旁觀地成為了歷史的參与者
而已。因為對自己所屬族體的族稱是由政府官員和學者最終確定的；因為在整個
識別過程中，政府的意識再加上各族群精英的意識成為了確定各族體名稱歸屬的
主要因素；因為整個民族識別活動是在政府為了今後開展民族工作和制定民族政
策的前提下展開的，所以中國式的民族識別政策就必然後患無窮。人造民族，指
鹿為馬，說妳是什麼族妳就是什麼族，當然問題重重。
比如說，1949 年以前廣西童人（壯族）自報戶口登記的只有八十六萬，1949
年後，凡是在廣西定居 100 年以上的平原居民壹律算成了壯族，由廣東南海縣搬
遷來的洗姓，與老家尚有聯繫，竟然也算成壯族，他們很多人就有意見，認為愧
對祖先。後來，政府覺得廣西壯族人群太多，就把廣東的欽州、防城港劃歸廣西，
增大漢人的比例，以穩定廣西局面。但桂北山地的壯族人，提出異議：南盤江北
側貴州境內，原先跨省的同壹個族群，語言習俗相同，卻被政府算成另壹個民族：
布依族。若是這樣划，其實壯族就是布依族，為此有人上書國家民委，但國家民
委不予答覆。
又比如說，鄂倫春族、鄂溫克族，基本相同，族源壹致，僅僅是隔著嫩江
居住，卻也劃分為兩個民族。西藏山南，珞巴族、門巴族，其實民族來源和藏族
壹樣，但僅僅因為中央政府認為西藏不應是單壹民族，因此硬性從藏族中識別出
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來，班禪喇嘛為此交涉多次，沒有結果。錫伯族其實就是滿族的壹個分支，曾算
入八旗，但因為分化統治的需要，不準其認祖；而歷史上投降滿族編入八旗的漢
人，卻又荒唐地算成了滿族。
再比如說，……
用現在的眼光看，當壹個政權把人們分成不同階級身份的時候，容易引起
人們的質疑。比如說政府把妳的身份確定並固化為為貧農、下中農、富農、地主、
小資產階級、城市人和農村人的時候，這就容易遭到反對。因為這裏面歧視和不
同對待非常明顯。我記得 1980 年前後自己還在上小學的時候，壹臉幼稚的同學
們還必須在各種資料表和履歷表上填寫家庭成分，必須說明自己是貧農還是下中
農、富農、地主、小資產階級，必須說明自己是城市人還是農村人。如果那個同
學家庭成分不好，就會遭到老師和同學的歧視。固化壹個人的家庭成分就是這樣
糟糕和荒唐，明明大家都是學生，在壹個學校上學，但因為妳父母輩有壹片田地，
妳現在就必須遭到叱責和恥笑。讓壹部分人徹底地失去尊嚴，這就是政府進行身
份識別和身份標記的惡果之壹。
當然，所有的專制統治者為了鞏固自己的統治，都會在分而治之的過程中對
少數民族施捨壹些小恩小惠，以求得「各族人民的大救星」這壹榮譽地位。中華
人民共和國政府的民族政策確實在就學、就業、生育、救濟等各方面給了少數民
族壹些優惠政策，但是這種種優惠政策的背後本身就包含了不同對待和歧視，違
背國民待遇平等的基本法治原則。小恩小惠的目的很簡單，就是叫妳聽話，以便
于統治。壹旦妳不聽話了，想要什麼信仰自由、宗教自由、或者獨立的生活方式，
或者真正的社會自治，這時候身份標記就成了妳痛苦的根源。藏人和維人的遭遇
已經充分說明了這些。
必須認識到的是，來自統治者的民族識別與階級識別和城鄉識別壹樣可惡，
而在當前的中國，這幾種身份識別制度還是捆綁在壹起的，那就尤其可惡。它們
嚴重阻礙了人的自由發展，藏族人、維族人、漢族人、蒙古族人等等，不論是對
哪個民族的人都是壹樣。
（七）
因為有了中國式的民族識別政策，確立下來的 56 個民族身份已經成為了國
家政治生活的壹個重要組成成分，56 個民族的關係成為了政治制度的重要內容
之壹。更重要的是，在這壹制度安排下，每壹個國民都背負壹個沈重的民族身份
十字架，終其壹生都不能卸掉。妳是個藏族人或者漢族人，好！妳終生都是藏族
人或者漢族人的待遇，妳的子孫也壹樣。
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民族識別與階級識別和城鄉識別，這幾種制度捆綁在壹起，不僅妨礙了人的
自由發展，它們甚至制度化地強化了族群的血統聯繫，而阻絕了民族人之間相互
融合、相互交流的渠道。這顯然也是違背世界發展趨勢的。這個世界確實有不少
國家和民族、每個民族國家都有不少的族群，但它們都行進在壹個民族融合的過
程中。從各國的國內趨勢來說，是越來越開放、越來越多元，從全球的趨勢來說
就是全球化和地球村。就中國的情況來說，我們各民族本該在中華民族的範疇內
不斷同化，可現在的事實是：加劇的分化。
在 1949 年以前，中國壹些少數民族成員由於居住在城鎮、參与城鎮經濟而
出現了民族自然融合。例如當時的滿族城鎮居民與漢族之間已經沒有什麼界線，
但是當共產黨中國強調「民族身分」並把許多優惠政策與「民族身分」挂鉤時，
這些滿族居民的「民族意識」開始恢復。同樣的民族理論、相似的民族制度和民
族政策，在前蘇聯和中國社會中產生了相似的社會後果。那麼後果的後果，就更
加可怕了。
民族融合是指兩個或多個平等的民族經過長期的共同性增長融為壹體，形
成新的共同體，使民族差別得以最終消失。民族融合就是通過自由遷移、雜居、
互相通婚等友好交往的方式進行的。甚至連中國古代的帝王都懂得採用「和親」、
「會盟」、「冊封」等壹系列政策促進民族融合。但中共當局的民族政策卻反其道
而行之。舉例來說，假如妳是壹個藏族人，戶籍制度限制了妳遷徒自由，官僚體
制阻斷了妳的上升通道，而民族身份識別制度有無形地削弱了妳與其他文化的交
流能力，這時候妳如何選擇自己的人生伴侶？在大多數情況下妳只能選擇同族的
人通婚。這就是妳作為壹個中國的民族人所不知道的、而妳又不得不接受的命運
了。
斯大林所論證的「民族」是形成民族國家后所體現為國家層面的民族，也就
是不分部落、不分種族、部分族群的全體居民構成了壹個民族。但在政治實踐中，
斯大林式的民族識別政策最終卻恰恰成了最原始、最落後的血緣論定。如果這樣
發展下去，所謂的民族的文化聯繫因素將越來越少，而血緣聯繫因素就會越來越
多。那麼走到極端，人類只能在這種封閉的生存制度中回到原始社會——霓虹燈
下的原始社會。可見，斯大林式的民族識別政策走到最後就變相地成了民族隔離
政策。從平等公民權利的角度講，來自官方的民族識別、階級識別和城鄉識別都
壹樣荒唐。官方無權劃分國民身份，並區別對待。無論妳的證件上是什麼「民族」，
如果這種標籤來自統治者的強制，而妳又認可了這種強制，那麼妳也就變相地認
可了種族隔離。
中國自從有記載以來，壹直就是以文化立國，所謂的漢族和中華民族就是
在這個基礎上產生的。漢族和中華民族無疑都是民族融合的產物。可今天的中國
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卻有了制度性的推動，讓我們在不知不覺中走回血緣關係為紐帶的舊民族時代。
（八）
民族識別並不是蘇聯和中國的獨創。多族群國家的政府都有著協調族群關
系、管理族群事務的職責，都會為此而需要制定相應的政策。但是這裡有壹個顯
著的區別，接受列寧主義民族理論的專制國家大多都實行了官方的民族識別政
策，屬於官方強制識別，而民主國家通常是社會自我識別。官方強制識別和社會
自我識別，這就是天壤之別。還有壹些國家和地區是社會自我識別在先，官方根
據社會需要進行非強制識別在後。印度和中國的台灣地區就是例子。
印度就是把國內的「部落民」划入「少數民族」，為了給予相應的扶持政策，
印度人類學調查局也曾對他們的部落進行過識別。據研究，1991 年時印度共有
461 個部落，部落民 6776 萬人，約佔全國人口的 8.08%。我國台灣的少數民族原
來被稱為「高山族」、「山胞」等，上世紀 80 年代開始，他們掀起「原住民運動」，
自稱「原住民族」，並追逐各自「族群」或「民族」的認同。期間，為了求得事
實上的準確和法律上的承認，也都經過學術界的識別和台灣當局的承認。
斯大林關於「民族」的概念和定義是斯大林在研究分析歐洲民族現象和民
族問題的基礎上提出來的，它不僅影響了前蘇聯的民族政策，而且也影響了包括
中國在內的壹大批國家的民族政策。比如比鄰中國的寮國和越南。
寮國和越南與中國的雲南、廣西山水相連，民族狀況壹樣紛繁複雜，因此，
他們在獨立建國以後也有過民族識別這個過程。寮國 1975 年自報的民族名稱有
750 多種，1983 年至 1985 年自報的又是 820 種，經過研究整理、剔除重複，還
有近 200 個。1985 年，經過寮國民族研究者的反覆考證，最終確定寮國全國有
47 個民族。1986 年該研究成果得到了寮國共產黨中央政治局的認可。1995 年老
撾的人口普查使用了這壹數字。越南有多少民族，以往也很不清楚，有 60 多、
80 和 100 多等不同的數字。1960 年 3 月 1 日越南北方人口普查時，確定並公布
的民族共 26 個；1974 年 4 月 1 日越南北方人口普查時公布的民族共 40 個；1978
年越南社會科學委員會民族學研究所著《越南北方少數民族》壹書公布全國（包
括南方）有 59 個民族；而 1979 年以後，越南官方認定的民族數字固定在 54 個。
有些民主國家也有民族識別，但通常不是官方強制識別。如挪威的薩米人，
經過長期同化大多數已與挪威主體民族難以區分，於是根據《薩米法案》對薩米
人的界定方法就規定，首先自己要宣稱是薩米人，其次自己的家庭語言是薩米語，
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或者自己上壹代或上兩代的家庭使用或曾經使用過薩米語，再或者自己是確定的
薩米人的子女。而正在起草審議的《北歐薩米公約》則將類似的規定擴展到了有
薩米人的挪威、瑞典和芬蘭三國。美國也沒有過名義上的民族識別，但受美國政
府資助，1980 年出版的《哈佛美國族群百科全書》對美國壹百多個族群進行了
區分和論述，實際上也是以某種標準識別或界定的結果。10
最後再次申明：民族識別有兩種：官方強制識別和社會自我識別，這就是天
壤之別。堅決反對前者，因為這是通往野蠻之路；堅決支持後者，因為這是通往
文明之路。

列寧式民族自決權何以成為神話？
聯合國文獻中所講的民族自決權決然不是列寧主義的民族自決權，
聯合國文獻中的民族自決權其主體是特定疆域中的「所有人民」，列寧主義的民
族自決權其主體是相對於異族的「民族（Volk）」。所謂民族自決權，就是特定疆
域中的所有人民在不違背國際法的原則下有建立民族國家的自由，有權利根據自
己的意願選擇和確定本國政治、經濟和文化制度。它不應該是某個特定「民族
（Volk）」的自決權，而只能是特定疆域中「所有人民自決權」。

（壹）
民族自決權是當代國際政治環境和政治學體系中的壹個重要概念，也是國際
社會普遍承認的基本人權。何謂民族自決權？既往的政治家們給出了不同的定
義，理論家們又針對不同的定義給出了諸多解釋。
民族自治權源於德語的「selbstbestimmungsrecht」，其最初的萌芽可追溯到中
世紀末期歐洲民族國家形成時期流行的民族主義思想。而正式提出民族自決概念
的則是法國大革命時期，其源於天賦人權說和人民主權說。17 世紀，英國思想
家洛克(1632—1704 年)以「天賦人權」的原則為基礎，論述了只有人民的同意才
是建立國家政府的基礎，認為如果是征服者強加于被征服者的壹個政府，那麼被
征服者的後裔有權擺脫這個政府。18 世紀，德國著名哲學家黑格爾(1770—1831
年)明確提出：「每個國家都是獨立自主的，獨立自主是壹個民族最基本的自由和
榮譽。」11
（二）
馬克思和恩格斯肯定了民族自決權，認為被壓迫民族應當擁有擺脫壓迫民族
的政治獨立自主權。1896 年社會主義工黨和工會在倫敦召開代表大會，會議通
過的決議重申了馬克思主義這壹基本原則，宣布壹切被壓迫民族享有完全的自決
權。1914 年，列寧發表了「論民族自決權」壹文，首次對民族自決權進行了全
面的論述，提出了列寧主義的民族自決權概念：「所謂民族自決，就是民族脫離
異族集體的國家分離，就是成為獨立的民族國家。」 「從歷史的和經濟的觀點來
看，馬克思主義者的綱領上所談的民族自決，除了政治自決，即國家獨立、建立
民族國家以外，不能有什麼別的意義。」「各民族完全平等，各民族有自決權。12」
在這裏，列寧強調的是處於殖民地統治和外國奴役下的人民有擺脫外國統治和建
立民族獨立國家的權利。
美國總統威爾遜則大力提倡民族自決，主張賦予原德意志帝國、俄羅斯帝國、
奧匈帝國境內的受壓迫民族以自決權，建立獨立的民族國家。在十四點綱領中，
他指出：「我提出的所有方案貫穿著壹條明確的原則，它是對所有人民和民族的
公正原則，每個民族無論強弱，都享有自由和安全的平等生活權利」，「按照明白
可以的民族界限確定奧地利—義大利的國境，重建波蘭作為獨立的國家時，將波
蘭種族所居之地均歸入其版圖13」。將民族區分與國家界限相聯繫在壹起。
列寧主義的民族自決權概念很清楚：「所謂民族自決，就是民族脫離異族集
體的國家分離，就是成為獨立的民族國家。」14這是什麼意思呢？這就是說每壹
個民族都有與其他民族進行分治的民族自決權，比如說俄國的哈薩克族可以實行
民族自決權，比如說中國的藏族可以實行民族自決權。
在列寧那裡，民族自決權的主體是相對於異族的「民族（Volk）」。「民族
（Volk）」是民族的過去式，它包含著血緣、文化、地域等各種意義，但主要是
血緣和文化的意義。血緣和文化意義上的民族可以獨立，列寧的這種觀點違反人
類利益，也違反歷史潮流。人類當然包括不同的民族，但人類的歷史就是各民族
不斷交流和融合的歷史，是各民族共同前進的歷史。列寧主義反其道而行之，在
人類的各「民族（Volk）」之間強加權力的籬笆，最終會在政治實踐中實現新時
代的種族隔絕，製造出形形色色的民族監獄。而列寧主義民族自決權的實踐過程
也已經證明了這壹點。
那些有非凡影響力的政治家其政治主張往往會影響世界進程的。列寧的民族
自決權主張和威爾遜的民族自決權主張無疑都是影響世界的政治主張。關於美國
總統威爾遜的民族自決權思想，人們難以在字義上和列寧的思想進行區分，它們
都承認了每個「民族（Volk）」有建立獨立國家的權利。
威爾遜關於民族自決權的闡述不像列寧主義理論那樣系統，而他的闡述又與
列寧及其相似，這就為後來的政治研究和闡述帶來了壹些難度。如果我們非要說
威爾遜提出民族自決權的時候提到了「所有人民和民族」就斷定威爾遜和列寧的
觀點截然不同，是有些勉強的。但是要把威爾遜的主張和他的政治實踐結合起來
看，他所謂的民族自決權最終顯然是變成了：民族國家的民族自決權。在威爾遜
政治實踐中，並沒有搞那種壹個民族排斥異族進行獨立建國的政治實踐，這就與
列寧、斯大林、鐵托和毛澤東的做法顯然不同。美國政治家在強調民族自決權的
同時更注重國家疆界的歷史繼承。用另壹個角度看，如果斷定威爾遜和列寧是完
全相同的主張，那麼在理論上美國也可以分割成數十個、或數百個主權國家。而
威爾遜絲毫沒有這樣的政治實踐。
美國總統威爾遜和蘇聯領導人列寧的民族自決權理論如此相似，而兩國的民
族政策又何以差異巨大呢？因為威爾遜屬於美國而列寧屬於蘇聯，這是兩種社會
制度下的必然結果。威爾遜時代美國的民主制度尚沒有今天這樣完善，但畢竟是
憲政民主制度，憲政民主制度無論缺憾多大，總是比較注重人權保護的。憲政民
主制度下的人權保護，我認為遵從的或應該遵從的是以下普遍性原則：壹，全部
人權屬於每壹個人，而且平等地屬於每壹個人；二，人權是多樣性的，而且是平
等的和同等重要的。有這樣兩個原則做先導，民族自決權雖然貴為基本人權，但
不能與其他人權相衝突，也不能與其他人或其他群體的人權相衝突。同時，壹個
國家的民族政策並非孤立的社會政策，而是整個社會制度的壹環，那麼在美國那
樣的社會制度下，威爾遜的民族自決權理論就不可能具有政教合壹的施行效果，
更不會給美國社會帶來嚴重的制度性災難。
從人權的普遍性原則來講，支持列寧式的民族自決權，支持壹個「民族
（Volk）」進行排他性獨立建國的主張，並沒有尊重到同壹住地其他「民族（Volk）」
的相同層面的人權，同時，也可能是違背本「民族（Volk）」個別成員的意志的。
另壹方面，人們都知道發展權優於其他人權的說法是站不住腳的，同理，民族自
決權優於其他人權的主張也並不符合現代社會的人權保護理念，這也是必須說清
楚的。
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（三）
第二次世界大戰後，民族自決權作為世界上各個被壓迫國家人民和民族的壹
項基本權利得到國際社會的廣泛承認，而且在亞洲、非洲、拉丁美洲等地區，共
有 100 多個殖民地半殖民地地區的人民通過民族自決成為國際社會中的獨立主
權國家。
在這些地區被壓迫民族開展民族解放運動和建立獨立民族國家的過程中，民
族自決權與國家主權是緊密相聯的。但應指出的是，與當初西歐建立單壹民族國
家不同的是，這些新的獨立國家中大多數為多民族國家，因此，民族自決應理解
為這些國家全體人民的自決，而不是某個大民族、小民族或主體民族的自決。與
之對應的是，《聯合國憲章》鄭重宣布，要以尊重人民平等權利和自決原則為依
據發展國際間友好關係，說的是人民自決而不是民族自決。1952 年 12 月，聯合
國大會通過的《關於人民和民族自決權的決議》，要求聯合國各成員國「支持壹
切人民和民族的自決權原則」，把人民自決和民族自決並列。1960 年 12 月，聯
合國大會通過的《給予殖民地國家和人民獨立宣言》規定，所有的人民都有自決
權，民族自決權是指「被外國奴役和殖民統治下的被壓迫民族自由決定自己命運、
擺脫殖民統治、建立獨立民族國家的權利」，即「所有人民均有自決權」。這是強
調民族自決權是壹種集體人權，享有這壹權利是特定土地上被壓迫和被奴役的全
體人民，而不是某個大民族、小民族或主體民族。1966 年聯合國大會通過《公
民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》時，重申了
民族自決權，不過使用的是「所有人民都有自決權」。此後，在聯合國文件中對
民族自決權的提法逐步統壹為「所有人民自決權」。
同時，在《給予殖民地國家和人民獨立宣言》中提出：任何旨在部分地或全
面地分裂壹個國家的統壹和破壞其領土完整的企圖都是違背聯合國憲章的。1993
年世界人權大會通過的《維也納宣言和行動綱領》強調說：「實現民族自決權不
得被解釋為授權或鼓勵採取任何行動去全面或局部地解散或侵犯主權和獨立國
家領土完整或政治統治」。依據《聯合國憲章》及其他聯合國有關文件對民族自
決權的闡述，民族自決權應理解為各民族國家的全體人民的權利即全民公決權，
而不是某個主體民族或大民族的特有的權利。
如此壹來人們就可以斷定，聯合國文獻中所講的民族自決權決然不是列寧主
義的民族自決權，聯合國文獻中的民族自決權其主體是特定疆域中的「所有人
民」，列寧主義的民族自決權其主體是相對於異族的「民族（Volk）」。前者在政
治實踐中的結果是民族國家的獨立自由，後者在政治實踐中的結果必然是新時代
的種族隔絕。
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聯合國文獻中的民族自決權其主體是特定疆域中的「所有人民」，那麼我認
為民族自決權的定義就應該是：特定疆域中的所有人民在不違背國際法的原則下
有建立民族國家的自由，有權利根據自己的意願選擇和確定本國政治、經濟和文
化制度。假定這個定義與聯合國文獻的原旨有所差異，政治家們也應該努力推動，
促使聯合國重新作出更清晰的認定，以彌合這個差異。
（四）
所謂民族自決權，就是特定疆域中的所有人民在不違背國際法的原則下有建
立民族國家的自由，有權利根據自己的意願選擇和確定本國政治、經濟和文化制
度。它不應該是某個特定「民族（Volk）」的自決權，而只能是特定疆域中「所
有人民自決權」。
正因為對民族自決權有諸多誤讀，更多的人還被列寧主義的錯誤理論所引
導，這就使民族自決權理論在實踐上總是陷入困境。以往被列寧主義民族理論影
響過的地區和國家，特別是共產黨統治過的國家，因為民族矛盾的種子已經深深
紮根，少數民族的分離主義傾向十分顯著，分裂主義勢力雖然遭到統治者的嚴酷
打壓，但也已經成為現實的政治力量。值得注意的是，分裂主義勢力拿起的理論
武器往往是民族自決權理論，而且通常是列寧式的民族自決權理論。民族分離主
義者始終把列寧式的民族自決權當成「法寶」，堅持每個民族都有建立自己的獨
立民族國家的權利。
當今世界進入了全球化時代，有人已經把未來的圖景描繪成「地球村」了，
各國、各地區和各民族政治、經濟和文化聯繫空前加強。隨著時代的前進，他們
不得不更多地相互依存，以求得更好的發展。全世界人民進入了壹個大交流、大
融合的時代。在這樣壹個時代，幾乎所有的民族都是雜居在某個特定區域，或者
分居在世界各地。傳統意義上的「民族（Volk）」還如何獨立？根本沒有辦法獨
立建國了，這是現實。包括俄羅斯和中國在內的各國少數民族分裂勢力大多在國
內遭到殘酷鎮壓，在國際上也只是得到壹些人權關注，而得不到任何涉及獨立建
國的政治支持，這也是現實。
近現代以來的全球政治實踐證明，傳統意義上的「民族（Volk）」獨立建國
只是壹個神話而已。「壹個民族壹個國家」更是癡人做夢。因為列寧主義的民族
自決權理論就是癡人說夢。列寧也只拿民族自決權當鼓動革命的工具而已，壹旦
革命成功后，列寧和斯大林從來沒有給少數民族以真正的民族自決權。
如果按照民族分離主義者的意願，今天俄羅斯的車臣人，喬治亞的阿布哈
茲人和南奧塞梯人，納卡自治州的亞美尼亞人，甚至分散居住在烏克蘭、摩爾多
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瓦、哈薩克斯坦等獨聯體國家的俄羅斯人，分佈在伊拉克、土耳其和希臘的庫爾
德人，英國的北愛爾蘭人，加拿大的魁北克人，西班牙的巴斯克人以及世界其他
地區要求獨立的民族，都可以依據民族自決權原則建立自己的獨立國家。那麼照
此類推下去，當今世界大約有 2000 多個民族，在 21 世紀是否要使 180 多個國家
分裂成為 2000 多個國家呢？再假如這個世界真的可以分成 2000 多個國家，又如
何使那些混居和分居的人們再各自聚居起來呢？地盤和國界將如何劃分呢？
我們知道，中國也有民族分裂主義勢力，西藏、新疆和內蒙都有，連個別滿
族人都提出了分離訴求。西藏情況特殊壹些，是當今世界少有的民族凈土，大部
分人口都是藏族，佔總人口 90%左右，在這樣壹種情況下，藏族是不是可以要求
獨立建立藏族國呢？答案是不可以，因為藏區各民族人民已經混居。如果藏族可
以要求在藏區獨立建國，那麼在西藏生活的其他民族也就同樣可以要求在全藏區
獨立建國。不能因為別的民族人口少，或者來得晚，就剝奪了他們對這片土地的
權利。任何壹片土地，居住其上的各民族人民有壹樣的權利，這才符合人人平等
的精神。對於新疆的維族和內蒙古的蒙古族來說，就更是這樣的道理了。至於滿
族，其實他們已經完全與其他民族混居起來了，更沒有以民族為基礎獨立建國的
可能性。
總之，世界上大多數的民族國家（nation-state）都不是「純粹的民族」。以民
族為獨立建國的單元，沒有任何現實可能性，也沒有任何合法性，它註定是要失
敗的。
（五）
前蘇聯解體后出現的民族脫離運動，又促使人們對民族自決和分離進行重新
思考，這也導致壹些主權國家為避免民族分離與國家領土完整之間的衝突，對民
族自決概念進行限定，即只有在針對他人時才適用而且是積極適用自決原則，在
反過來針對自己時就拒絕適用。如第三世界國家採取了排除法的概念定義15。印
度在其簽署兩個國際人權盟約時，聲明：人民自決權僅適用於在外國統治下的「人
民」，不適用於獨立主權國家或壹個人民或民族的壹部分。這種排除的方法可以
通過防止主權國家內部的任何團體援引自決原則提出分離的主張。
在中國，民族自決權則被解釋為：第壹，對於受殖民統治或外國軍事侵略和
佔領下的民族來說，民族自決權就是擺脫殖民統治，建立或恢復獨立的主權國家
的權利。對於已經建立獨立國家的民族整體來說，作為其組成部分的少數民族不
存在這種意義上的民族自決權，他們享有的是屬於國家主權範圍內的民族自治權
利。第二，民族自決權指各民族國家有權不受外來干涉地決定其政治地位，自由
選擇適合其自身發展的社會、政治和法律制度，自由追求經濟、社會及文化的發
展，自由處置其自然財富和資源的權利等。民族自決權的主體包括三種：壹是處
于殖民統治之下、正在爭取民族解放和國家獨立的民族；二是處在外國軍事侵略
和佔領下的民族；三是主權國家的全體人民。對於單壹民族國家來說，民族自決
權的主體是指單壹的民族；對於多民族國家來說，民族自決權的主體則指壹定領
土範圍內多民族構成的整體。在多民族國家中，少數民族享有與同壹國家內其他
民族平等的權利，但壹般意義上的少數民族不是民族自決權的主體，個人也不能
因為屬於某壹民族而隨意主張所謂的自決權16。
民主國家和學者通常反對上述排除法，主張民族自決原則的普遍適用。但同
時採取了「包容」方法。事實上，聯合國憲章等國際人權文件，在提到自決權的
時候，所使用的詞彙都是人民自決權。所謂包容的方法是，將自決解釋為內部的
權利，即參与的權利。通過將內部自決權「包容」到自決概念中去的策略以避免
分離與國家領土完整的衝突。
從以上可以看出，除了列寧主義的民族自決權理論以外，其他的任何民族自
決權理論都不支持單壹民族排除異族而獨立建國。
（六）
蘇聯建立、發展和解體的歷史實踐表明，以民族自決權為指導原則，以民族
劃界建立聯邦主體，建立不同層次的民族區域自治實體為國家行政區劃，實際上
起到人為強化民族自我意識和激發民族獨立自主情緒的作用，不利於解決複雜的
民族矛盾和維護多民族國家統壹。因為這些不同層次的民族區域自治實體的主體
民族養成壹種習慣和觀念，認為以他們主體民族的名稱命名的民族自治地區是自
己的「世襲領地」，只有他們才是這塊地方的主人，其他民族是「外來人」，這種
問題會隨著各民族地區經濟和文化的發展、民族自我意識的增長而變得日益突
出。所以說前蘇聯的解體與它實行的民族政策有關，與列寧式的民族自決權理論
有關。
從 1987 年 8 月 23 日波羅的海地區立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞共和國首都
發生反蘇的民族主義集會和示威遊行起，由這三個共和國主體民族帶頭掀起民族
分離和獨立運動，並通過了共和國主權宣言和獨立宣言。隨之其他共和國主體民
族也紛起效尤，積極開展民族獨立自主運動，謀求成為獨立主權共和國。而且過
后不久，各自治共和國、自治州和自治區主體民族也仿效加盟共和國主體民族，
紛紛要求將自己的自治實體升格為主權共和國或主權國家，許多沒有民族自治實
體的小民族和壹些分散居住的民族集團也組織起來，要求建立自己的共和國或自
治實體。這場規模巨大的民族分離運動最終導致蘇聯解體。仿效蘇聯建立的以民
族為特徵的聯邦國家南斯拉夫、捷克斯洛伐克，也在大規模的民族分離運動衝擊
下解體了。由此可見，以列寧主義民族自決權為依據建立起來的不同層次的民族
自治實體，為民族分離運動提供了基本條件。
前蘇聯解體后，在原來的那個超級帝國版圖上發生了民族分離和獨立運動
中，蘇聯成立宣言和條約宣布的民族自決權，以及蘇聯憲法賦予各加盟共和國的
主權國家地位和自由退盟權，為民族分離和獨立運動提供了合法依據。無論是波
羅的海地區立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞三共和國民族分離主義帶頭掀起脫離蘇
聯的民族獨立運動，大俄羅斯民族主義率先發動瓦解蘇維埃聯盟的爭奪主權大
戰，還是後來的烏克蘭、白俄羅斯、摩爾多瓦、亞塞拜然、亞美尼亞、喬治亞
以及中亞的哈薩克、烏茲別克、吉爾吉斯、塔吉克斯坦、土庫曼等民族掀起民族獨立
運動，甚至於許多自治共和國、自治州和自治區的主體民族及壹些小民族在爭取
民族獨立自主運動中，都在竭力利用蘇聯成立條約和憲法宣布的民族自決權、共
和國的主權國家地位和自由退盟權、自治實體的民族主權，作為本民族獨立的合
法依據。
同樣的期間，南斯拉夫、捷克斯洛伐克的各共和國和自治省主體民族掀起的
民族分離運動，其主要依據列寧主義民族自決權和國家憲法賦予的分離權。甚至
在蘇聯、南斯拉夫、捷克斯洛伐克解體后，原這些國家境內的民族分離運動仍未
停止，諸如俄羅斯的車臣人、喬治亞的阿布哈茲人和南奧塞梯人、亞塞拜然的
納卡自治州的亞美尼亞人、烏克蘭的克里米亞半島的俄羅斯人和摩爾多瓦的德涅
斯特河沿岸的俄羅斯人、哈薩克斯坦北部地區的俄羅斯人仍在打著民族自決權的
旗號，進行民族分離活動。舉世矚目的科索沃危機，最初起因是居住在科索沃的
阿爾巴尼亞人要求實行民族自決和建立阿族人的主權共和國，並在外國勢力支持
下與南斯拉夫政府之間的衝突不斷升級，最終導致武裝衝突，並被以美國為首的
北約進行了武力干涉。今天馬其頓共和國境內的阿爾巴尼亞人企圖步科索沃阿族
人之後塵，不斷掀起與政府之間的衝突，以達到其民族獨立的目的。17
從歷史上直至今日，世界上仍有許多採用聯邦制的國家如美國和瑞士，但是
絕大多數國家聯邦制結構的組成單元並不是以「民族原則」來確定的，而是歷史
上的行政區劃。蘇聯則是把民族單元作為聯邦結構的基礎的第壹個現代國家，它
開創了——把民族原則作為聯邦結構的基礎——的先河，並影響了其他國家（南
斯拉夫等）的聯邦制度構建。

世界上發生政治變動的國家很多，但大多數國家經過政治變動能保持原來的
疆界。前蘇聯和前南斯拉夫之所以不復存在，根源就是列寧主義的民族自決權理
論和民族政策。相比於前蘇聯和前南斯拉夫，中國比它們多了壹個大壹統的國家
傳統，又少了壹個自由進出的聯邦制（制度比較，詳見後文）。所以我個人判斷，
儘管中國在民族政策上也是列寧主義那壹套，儘管中國未來的社會轉型中也會遭
遇民族困境，但在保持領土完整方面可能前景會樂觀壹些，又不能太樂觀。

為何民族區域自治是個烏托邦？

中國的民族區域自治制度可以徹底廢棄了，代而行之的應該是不
折不扣的地方自治制度。不僅要在中國的少數民族聚居區實行地方自治，而且要
在中國所有區域內自下而上地實行縱向的地方分權，並普遍地建立起普遍意義上
的地方自治，同時淡化地方自治的固定化的民族屬性，淡化民族自治。不僅以之
解決民主政治體制的確立問題，同時以之預防、化解不同群體之間的衝突。

（壹）
自治（autonomy）壹詞來源於希臘語，auto 意為自我，nomos 意為規則，即
自治意味著自我管理。從現代漢語的詞彙用法來看，「自治」中的「自」意為自
己或自我，「治」可以理解為治理，總的意思也為自我治理。其他語系，如英文
為 self-government 、 self-rule ， 法 文 為 autonomie 或 s』administrer ， 德 文 為
selbstandigkeit，意思也都為自我治理。
自治壹詞頻繁地出現在各種法律文本中。在國內法上，它是指某些公共機構
實行部分的自我管理。它包括制定法規的權力，即通過制定法律規範來管理自己
事務的權力。在國際法中，自治意味著國家通過立法賦予其部分領土範圍內的人
民在某些事務方面管理自己，但並不組成他們自己的國家。
但由於其並不是壹個界定明確的法律概念，因此，其語義依據不同的語境而
有不同的含義。蒂姆·波捷（Tim Potier）在其關於高加索衝突的書中提到：「各
國的律師們未能就『自治』的定義達成任何壹種『可靠』而又可行的壹致意見。
之所以無法對『自治』做出界定，是因為無法對『自治』的範圍加以具體化。自
- 34 -
治是壹個寬泛的、眾說紛紜的概念，它包含有很多的頭緒，而不是壹條單線。」18
關於自治的概念當然有諸多的解釋，但自治通常是指較大規模的社會行為，
即以壹個行業、行業團體、社會群體、宗教組織、地區等為單位的自我治理行為。
這種解釋之所以成為通常的解釋，是因為眾人接受了這樣的解釋。
正因為是眾人接受的解釋，所以這裏面壹個至關重要的問題必須說明。對大
部分人來說，他們看到了美國的州是自治的、日本的縣是自治的、德國的行業協
會是自治的、義大利的宗教團體是自治的，所以他們就極其容易把自治理解為「較
大規模的」社會行為。其實，上述的自治行為乃是壹種社會頂端的自治現象，是
浮在社會表面的自治現象。我要闡明的壹個觀點是：自治乃是自由的衍生概念，
但又不低於自由，真正的自治最終是屬於個人的，自治的源頭不在省、市、縣，
而在每壹個人。如果社會自治不是來源於每壹個人，而是來源於最高領袖，或者
政治局，或者黨中央，它就不可能是真正意義上的自治。
尤其是生活在前蘇聯和中國大陸這樣的缺少自由氣息的地帶，人們難以品嘗
個人自治的味道，卻只能在官媒的教導下把自治的主體理解為脫離個人的社會集
體。假設自治止於社會集體，那麼就可以斷言這種自治是從上而下恩賜的，絕非
自下而上建立的。自治屬於個人，然後才屬於集體，然後才屬於更高的集體，這
是真正自治建立起來的必然順序。
截至2012年6月3日星期日，中國的百度百科對「自治」的解釋僅僅是：國家
對少數民族進行自治區域的壹種民族行政自治管理模式，自治行政管理法規的相
關條文不得超越國家大法的法律許可權約束，實施民族自治的人民代表大會制度。
在這裏，自治是從上到下的，是「國家對少數民族進行自治區域的壹種行政自治
管理模式」。當然，這樣的解釋正好符合中國大陸的「自治」 實際——缺少個人
的自治，而少數民族的「自治」也是來自最高當局的。
（二）
與自治概念壹樣，民族區域自治的概念本身也沒有明確的定論。特德· 羅伯
特·格爾（Ted Robert Gurr）將之理解為，「意味著某個少數民族在壹個多元的社
會中擁有壹個權力基地，壹個通常是區域性的權力基地。」19相當大壹部分學者
和政治家談到「民族區域自治」的時候，講的是前蘇聯、前南斯拉夫、現在中國
大陸等國家和地區的民族問題。
本來，民族區域自治從字義上講，其自治主體是「民族區域」，也即壹個特
定區域，而非「民族（Volk）」。但是，中共早期主張民族自決，其後淡化民族自
決轉向民族自治，提出少數民族自己管理自己事務，進而又在其中加入了區域自
治的內涵，演變為民族區域自治的提法。1949 年中共當政以後壹直強調的是民
族區域自治。壹方面是這樣的變來變去，另壹方面又想壹貫正確，這就使他們不
得不努力銜接，最後又把問題搞得稍顯複雜化。究竟是「民族」自治還是民族「區
域」自治？中共的理論家沒有說清楚，而中共的政治家對此也是比較模糊的，因
為他們壹談到民族區域自治就談到對少數民族的優撫，那麼公眾也必然把中共的
民族區域自治理解為少數民族自治。值得注意的是，《中華人民共和國民族區域
自治法》用序言的方式告訴人們，這是區域自治。根據《中華人民共和國民族區
域自治法》規定指「在國家統壹領導下，各少數民族聚居的地方設立自治機關，
行使自治權，實行區域自治」20。 在這裏，《中華人民共和國民族區域自治法》
中所講的民族區域自治本質上是地方自治，但又不是普遍意義上的地方自治，乃
是中共式的地方自治。
究竟是「民族自治」還是「民族區域自治」，這不是個小問題。這是影響國
家穩定、統壹和繁榮的大問題。
（三）
民族自治所強調和依據的出發點是對少數民族的權利保護，少數民族的權利
需求主要表現為該民族要維護、表達和發展自己獨有的民族特性的權利需求，其
又有兩種形式，壹是民族要求，壹是地域要求。前者與族性和民族認同相關聯，
包括以下四個方面的權利主張21：自決；語言、宗教與文化方面的權利；對資源
或機會的平等享有；以及（或者）為實現前三項要求而尋求物質上的援助和政治
上的支持。後者則與地域收復、分離、自治相關聯。可以看出，少數民族的權利
需求既可以與地域要求相關聯，也可以與地域要求相分開。而民族區域自治則將
地域要求與民族要求相交織在壹起，針對聚居於特定區域，並構成當地居民多數
的（相對總體而言又是少數的）民族的權利通過自治的形式進行保護。
在這裏就產生了兩個矛盾性的問題。第壹，民族區域自治，除了地方自治的
地域屬性之外，又事先人為地規定了民族自治的民族屬性。而按照地方自治的相
關理論，地方自治是為住民自治和團體自治的結合物，地方事務的決策按照民主
向度和自由向度的要求，以及輔助性原則，應由住民遵循民主原則自行、自下而
上地、並且自由地決定。也就是說，地方的屬性，應由住民個人按照民主原則，
作為天然的基本權利自行地進行規定，並通過公共團體來實現。只要實行了真正
的地方自治，是反映抑或不反映民族群體的權利需求，按照民主原則自然會有相
關結論。如果住民意識中民族因素佔據了主導決定地位，住民自治自然會體現出
民族自治的屬性。而自上而下地固定壹種群體利益，無疑既是多餘的，也是嚴重
違背民主原則和輔助性原則的。對文化可以進行特殊保護，對人必須壹視同仁，
這才符合現代文明。
第二，民族區域自治保護的如果是某壹區域特定民族的權利，這就要求被保
護的民族群體聚居在壹個地理上孤立、界線明確的地域範圍內，並且該地理範圍
內不存在複雜的群體構成。因為按照自治原理，只要是居住在該地域內的居民都
應該被賦予壹種自治地位，而不管住在該地域內的這些個人是屬於此民族還是彼
民族。而當該地域並不由單壹屬性民族群體構成時，自上而下預先地、人為地對
地方自治的民族屬性進行規定，並在政策上不同對待，就必然引起該地域內個民
族群體的對立和衝突。比如新疆有諸多少數民族，但中共當局把新疆規定為維吾
爾族屬性，對維吾爾族、漢族和新疆其他少數民族進行分而治之、不同對待，就
必然導致漢族、其他少數民族和維吾爾族的對立。從實際上看，近年來西藏和新
疆等民族自治區域的不斷加劇的民族衝突，即源於事先通過民族識別所進行的區
域屬性的界定，以及由此而來的不同對待政策。從這壹點上也能看出來，中國式
的民族矛盾的根源不在每個具體的個人身上，而在政治決策者身上。
（四）
楊道波博士曾經指出，民族區域自治是以地方自治解決民族問題，其實質是
以民族因素為前提的地方自治22。這個論斷是非常正確的。我認為，中國的民族
區域自治制度可以徹底廢棄了，代而行之的應該是不折不扣的地方自治制度。不
僅要在中國的少數民族聚居區實行地方自治，而且要在中國所有區域內自下而上
地實行縱向的地方分權，並普遍地建立起普遍意義上的地方自治，同時淡化地方
自治的固定化的民族屬性，淡化民族自治。不僅以之解決民主政治體制的確立問
題，同時以之預防、化解不同群體之間的衝突。
每個「民族（Volk）」之所以成為民族，都有共同的認同感和歸屬感，而當
壹個「民族（Volk）」聚居在壹個特定區域成為多數時，他們都有著自決的傾向
——按自己的自由意志管理自己事務，而當自決的傾向受到壓制的時候，他們還
會產生驅逐異族、或者聯合異族在這個特定區域進行獨立建國的傾向。如果提出
獨立建國的要求，不同民族會在主權問題上，表現為民族要求和地域要求方面，
與其他民族或代表該民族的國家政權之間提出針鋒相對的主張。當其在維護、表
達和發展自己獨有的民族特性方面，感受到威脅或者感覺到機會的來臨，就會將
這種感受或感覺與民族存亡聯繫在壹起。當受到壓制而產生衝突時，更會將民族
要求、地域要求與權力要求聯繫起來，從而導致更激烈的爭取政治權力的鬥爭。
這壹點，不僅為世界民族發展變遷史所證明，而且也被現代政治所證明。處理好
民族問題，關鍵在憲政民主之政治下的地方自治，解決不好憲政民主的問題，解
決不好地方自治的問題，中華民族作為整體將隱患重重，甚至有國家分裂的危險。
如果我們在未來不得不面臨這壹時刻，現在的當政者也難辭其咎。
祝福中華民族吧！為中華民族祈禱吧！
（五）
事實上，實現分離，必須擺脫國家的控制力，這對大多數少數民族來說是不
可能的，那麼最好的方式就是實現國際法意義上的普遍的地方自治。地方自治從
原則上講，並不對國家領土的完整構成妨礙，而且能促進各民族人民的福祉。地
方自治「所代表的就是在彼此對立的主權要求上進行通融的壹種手段」23，其將
權利通過地方自治的方式自然地賦予了相關的少數民族群體，使其感到獲得壹定
的自決， 從而放棄不必要的、更高的自決——獨立建國的要求。從本質上講，
自治乃憲政民主之根本，從策略上講，自治乃是壹種妥協性的解決方案。當然，
通過自治達成預防和緩解民族衝突的目的，必須確保自治是為真正的而非虛假的
自治，並確保自由和人權的實現。
不得不正視的壹個事實是：前蘇聯、前南斯拉夫和現在的中國大陸，他們的
民族自治政策和民族區域自治政策有個前提，就是列寧式的民族自決權。《中華
人民共和國民族區域自治法》序言第壹句就說：中華人民共和國是全國各族人民
共同締造的統壹的多民族國家。民族區域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義
解決我國民族問題的基本政策，是國家的壹項基本政治制度。24
那麼，所有的問題就必須從這句話里找到原因，並予以解決。
（六）
在列寧主義指導下，前蘇聯是把民族原則作為聯邦結構的基礎的第壹個現代
國家，這個論斷非常重要。從歷史上直至今日，世界上仍有許多採用聯邦制的國
家如美國和瑞士，但是絕大多數國家聯邦制結構的組成單元並不是以「民族原則」
來確定的，而是根據歷史上的行政區劃。在聯邦體制內部各個單元與聯邦政府之
間的利益分配與博弈，不是以「民族」而是以「區域」來進行政治和社會動員，
同時國民可在各單元之間自由流動。聯邦制結構的基礎是「民族」還是歷史上傳
統的行政區域，涉及到的是兩種性質完全不同的聯邦制。蘇聯開創了「把民族原
則作為聯邦結構的基礎」的先河，並影響了其他國家（南斯拉夫等）的聯邦制度
構建，這是我們研究國家體制演變時不可忽視的。中國不是任何意義上的聯邦制、
或邦聯制國家，但因為中國是個共產黨國家，而共產黨國家不可能有完整意義上
的聯邦制、或邦聯制——除非是它解體的時候。中國大陸的民族政策又與前蘇聯、
前南斯拉夫非常相似，那麼它帶來的問題也就非常相似。
前蘇聯建立、發展和解體的歷史實踐表明，以以列寧式民族自決權為指導，
或以民族劃界建立聯邦主體，或建立不同層次的民族區域自治實體為國家行政區
划，實際上起到人為強化少數民族自我意識、認同感和歸屬感的作用，這本身與
民族融合的普世規律相違背，而且隨時都在激發個別少數民族獨立建國的情緒，
不利於解決複雜的民族矛盾和維護多民族國家統壹。
在中國這樣的民族區域自治政策下，這些不同層次的民族區域自治實體的主
體民族養成壹種習慣和觀念，認為以他們主體民族的名稱命名的民族自治地區是
自己的「世襲領地」，只有他們才是這塊地方的主人，其他民族是「外來人」，這
種問題會隨著各民族地區經濟和文化的發展、民族自我意識的增長而變得日益突
出。這會給中國未來的發展埋下諸多隱患。
前蘇聯的教訓已經足夠深刻了。從 1987 年 8 月 23 日波羅的海地區立陶宛、
拉脫維亞、愛沙尼亞共和國首都發生反蘇的民族主義集會和示威遊行起，由這三
個共和國主體民族帶頭掀起民族分離和獨立運動，並通過了共和國主權宣言和獨
立宣言。隨之其他共和國主體民族也紛起效尤，積極開展民族獨立自主運動，謀
求成為獨立主權共和國。而且過後不久，各自治共和國、自治州和自治區主體民
族也仿效加盟共和國主體民族，紛紛要求將自己的自治實體升格為主權共和國或
主權國家，許多沒有民族自治實體的小民族和壹些分散居住的民族集團也組織起
來，要求建立自己的共和國或自治實體。這場規模巨大的民族分離運動最終導致
蘇聯解體。仿效蘇聯建立的以民族為特徵的聯邦國家南斯拉夫、捷克斯洛伐克，
也在大規模的民族分離運動衝擊下解體了。
由此可見，以列寧式民族自決權為依據建立起來的不同層次的民族自治實
體，為民族分離運動提供了基本條件。
每壹個愛國的中國人，不能不引以為戒。

如何用地方自治取代民族區域自治？

鑒於中國的歷史和現實情況，確立中國的憲政民主制度顯然是壹
件非常複雜的龐大工程。就地方自治制度的確立而言，我們中華民族面臨著西藏
問題、新疆問題、台灣問題、港澳問題，這些地方的問題與傳統政區的問題
有諸多不同，而傳統政區的各地區之間也存在著各種不平衡。那麼中國未來的中
央與地方將如何建立關係？這就存在難度。僅用壹個條約文本也許是不夠的，那
么我來提供壹個思路，就是實現中央與地方關係的多元化，以此求得各地區、各
民族在中華民族的大家庭中共同發展，各展宏圖。這樣的思路還有壹個好處，就
是以前從中國分離出去的地區，還可以在適當的時機依照自己願意的方式回歸中
華民族大家庭，互相幫助，共同繁榮，並促進全人類的福祉。

（壹）
「地方」壹詞，從漢語和英語詞源來看，指⑴局部性的，並與整體性相對；
⑵遠離國家的，在地理上從某個地點出發，並與全國性相對；⑶本源性的，表示
人與萬物的本源與出處。
在歐洲各國的法律概念中，地方指二級及以下的地方公共團體25。曾經有法
國人把地方共同團體可以定義為：被國家賦予法律人格的公法實體，它對應于在
地理上定居於國家領土的特定部分的人的集合，並有權由選民當局進行治理26。
這裏，成為地方公共團體需具備以下要素：⑴壹定的住民；⑵確定的局部之國家
領土；⑶獨立的權利能力；⑷公法人機關。
據1985年簽字的「歐洲地方自治憲章」第三條，地方自治的定義可以描述為：
地方自治系指地方公共團體在法律範圍內的權利和有效能力，從而地方公共團體
在其權責之下和出於當地居民的利益支配和管理公共事務的重要部分。地方自治
權在內容上主要包括：自治立法權、自治組織權、自治行政權、自治財政權以及
住民自治權。地方自治的基本權利的保障則分為實體保障和裁判保障。實體保障
指通過法律保留原則以及基本權利的核心領域的設定從內容上保障基本權利；而
裁判保障則是通過憲法司法和普通司法的裁判程序保障自治的基本權利27。

（二）
地方自治為自治的最普遍形式。其產生背景在於實現國家權力的縱向分權。
在西方民主政治的建立過程中，為防止專制獨裁，出現了水平分權的政治形式，
即將集中於君主的權力分離，並通過水平方向的制約已達到均衡。三權分立即為
其典型的形式。但是，在政治實踐中，從縱向角度來講，仍然存在不均衡的情況，
即個人、地方和國家（中央政府）三個環節或層次之間存在不均衡的關係。雖然
水平方向的分權，解決了專制獨裁問題，但是，卻未能阻止中央集權的趨勢，並
在中央集權的趨勢下，出現國家（中央政府）對地方的壓制。建立地方自治的目
的就在於實現縱向的國家與地方之間的分權與制衡，使得中央權力在對內受到限
制。
19世紀歐洲的城市開始恢復自治權，成為地方自治的開始。到20世紀80年代，
地方自治理念越來越普及。壹方面，地方自治普遍被認可為憲法應確立的基本權
利，而傳統上，如美國的狄龍原則則將地方政府視為州議會立法的創造物。另壹
方面，地方自治被認為是不僅聯邦制國家，而且像法國這樣的傳統的單壹制國家
也開始認可地方公共團體的自治原則在憲法上的價值和效力。法國於1982年通過
了「關於市鎮、省和大區權利和自由法案」，將憲法規定的地方自治原則帶入具
體實施階段。進而，越來越多的國際組織從國際層面關注地方公共團體自治問題。
1985 年歐洲理事會( the Council of Europe) 通過的「歐洲地方自治憲章」
（European Charter of Local Self- Government)， 國際地方當局聯盟( International
Union of Local Authorities, IULA) 於1985 年通過（1993 年修改）「世界地方自治
宣言」(World Wide Declaration of Self- Government)，而 聯合國也正在制定「世
界地方自治憲章」(World Charter of Local Self- Government)。
（三）
地方自治的含義上，除了傳統意義上的地方自治所強調的地域性以外，在法
律學上，主要是傾向於從地方自治的對內和對外（民主向度和自由向度）兩個向
度定義地方自治，將地方自治理解為住民自治和團體自治的結合。其中，住民自
治是指地方自治依據居民的意思來進行的這樣民主主義要素，而團體自治則指
「將地方自治委之於獨立於國家的團體，由團體在自身的意思與責任之下進行自
治的這壹自由主義性質的、地方分權性質的要素。」28

壹方面，住民自治要求地方團體內部，必須由住民以恰當的民主形式來進行
自我治理；而團體自治則要求地方團體的自我治理行為或地方統治權的行使必須
在壹定程度上和壹定範圍內免於政府的干預。另壹方面，住民自治與團體自治為
地方自治的不可分割的要素。若僅具有團體自治的要素，而缺乏地方團體內部的
民主體制，地方自治就容易轉化為地方官僚的割據；而若缺少團體自治的要素，
地方自治又容易被國家所侵犯，而有名無實。
（四）
從對中央集權的縱向分權角度上理解地方自治，還需要理解壹下兩個概念，
壹個是地方分權，壹個是輔助性原則。地方自治以縱向分權為目的，以自我治理
來防禦、抵制外來干預為特徵要素，其運行的重要前提和特徵即是地方分權。地
方分權是相對於中央集權的概念，是地方政府分享國家統治權的制度。從西方民
主制度建立過程中伴隨的中央集權的弱化的歷史來看，存在著壹個中央權力下
放，並進而轉向地方分權的過程。例如，法國在1960年代所進行的權力下放和行
政區域的實施，各地的權力下放機關分別在不同的地理區域內實現國家行政職
能，而這些不同範圍和層次的地理區域稱之為國家的行政區劃。進而，經過20
年的權力下放過程的深入，1980年代法國又從權力下放轉向地方分權，行政區域
轉向具有團體性和獨立性的地方公共團體。
現在必須要說明的是，權力下放和地方分權兩個概念。權力下放指權力在同
壹機關內部的轉移，是高級機關向下級機關的轉移，權力轉移所形成機關稱之為
地方國家機關（或權力下放機關）。但並不形成公法上的獨立的法人。權力下放
所形成的分權，僅僅是授權性的分權，是授予地方對某些事務的壹定程度的管轄
權，但中央保留最後總的決定權。而地方分權所形成的分權，則是分割性的分權，
在憲法或法律上分別列舉中央和地方各自管理的事項，其意味著地方在壹定程度
上與中央的分立。地方公共團體，雖然也是在權力下放的基礎上發展起來的，但
與行政區域完全不同，其意味著地方單位在公法上的自主性，是獨立於國家的公
法人，在國內公法上具有獨立的權利能力和行政能力的地方自治機關。在地位上
地方公共團體的公法人機關則與中央機關或權力下放機關保持平等和分離，不相
隸屬或從屬，在職責上則並不直接對中央政府或其代理人負責。也正因為此，地
方分權成為直接對抗和瓦解中央集權的體制。
在理解地方自治的運行機制時，需要理解的另壹個概念是「輔助性原則」。
輔助性原則（the principle of subsidiarity）是私人自由優先的代名詞，其以國家和
個人的職能分立為基礎，旨在解決國家與個人孰先孰后的問題。其首先由德國學
- 42 -
者於1950年代提出，並在70年代成為通行理論。該原則主張個人首先應自負其責，
只有個人無能為力時，公權力才予以介入，而在公權力內部，也應先由下級政府
承擔解決問題的責任。具體而言，該原則包括三項內容29：⑴凡是個人能夠獨立
承擔的事務，政府任由個人自己承擔。如果個人無法獨立承擔，則由政府提供輔
助；⑵如果下級政府能夠獨立承擔的事務，任由下級政府承擔。如果下級政府無
法獨立承擔，則由上級政府提供輔助；⑶國家對個人或上級政府對下級政府的輔
助不能代替個人或下級政府的自助。正如本人在2008年的壹文中所言：「公民個
人能夠做的事情，任何權力都不要去做，基層的權力能夠去做的事情，更高的權
力不要去做，公民組織能夠去做的事情政府不要去做，這樣的社會叫做公民社
會。」30
歐洲如俄羅斯、匈牙利、法國、西班牙等各國在憲法中明確規定了輔助性原
則，指出國內公共事務的決定權，應當優先地分配給地方公共團體，從而以盡可
能貼近選民的方式作出。「歐洲地方自治憲章」第四條則規定：公共職責的履行
應優先交由最貼近公民的團體。
輔助性原則來源於社會契約論的主張，即：個人只有在遇到憑藉壹己之力無
法解決的難題時，才會通過聯合的方式向他人或組織尋求幫助。團體的存在正當
性僅在於其彌補了個人能力的有限性，團體的活動壹旦超出了上述限定就喪失了
其正當性。另外，輔助性原則，既可防止較大主體的侵權，又有利於民主參与的
實施。其轉變了傳統的先中央后地方的思維，將地方置於中央之先。「嚴格限制
公共政策和國家在社會生活中的地位和作用，保障了公民最大限度地行使自己的
權利，保障決策在最接近群眾的下層政治機構作出，防止過度集權和濫用權力。」
31
（五）
1940 年代以前,中共貫徹列寧思想並接受共產國際領導，以民族自決為處理國
內民族問題的方案。毛澤東《論新階段》代表中共的民族政策從聯邦制、民族自
決轉向民族區域自治。中央六屆六中全會提出了「馬克思主義中國化」，淡化民
族自決觀念，提倡民族區域自治。毛澤東諮詢黨內主管民族工作的李維漢后，確
定了建立多民族國家內實行民族區域自治的制度。32 《共同綱領》中規定了「各
少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治」。李維漢起草了《民族區域自治
實施綱要》。這個綱要的內容載入了 1954 年的新中國憲法，確認民族區域自治在
國家政治制度體系中的重要地位。民族區域自治從此成為基本政策和基本政治制
度。烏蘭夫、阿沛·阿旺晉美領導並完成了制定《民族區域自治法》。331980 年
代,第四部憲法和《民族區域自治法》的先後頒行，使民族區域自治制度建設進
壹步得以加強,民族地區從經濟、政治、文化的自治權得到實現。34此外，還有行
政法規《城市民族工作條例》和《民族鄉行政工作條例》。《扶持人口較少民族發
展規劃》、《少數民族事業「十壹五」規劃》和《興邊富民「十壹五」規劃》，從
項目、資金、政策等多方面加大了對少數民族和民族地區的支持力度。民族自治
地方共制定了自治條例 139 件，單行條例 777 件，根據本地實際對法律和行政法
規的規定作出變通和補充規定 75 件，13 個轄有民族自治地方的省都先後制定了
實施《民族區域自治法》的若干規定或意見，貫徹實施民族區域自治法的地方性
法規，民族自治地方制定了 137 個自治條例、510 個單行條例、75 個變通和補充
規定。2011 年國家民委政策法規司出台《民族法制體系建設「十二五」規劃（2011
—2015 年）》進壹步強化民族區域自治和少數民族權利保護。35
1947 年 5 月中國共產黨在內蒙建立了第壹個民族區域自治區，開始了確立民
族區域自治制度的歷史。回顧中國共產黨關於民族區域的政策和構想，實際上經
歷了從民族自決到民族自治再到民族區域自治的轉變過程。其間，中國共產黨人
為了探索解決中國民族問題的方案，也算費盡心機。先後制定了諸多法律法規，
不可謂不多，不可謂不全，但是中國大陸現行的民族區域自治制度絕非普遍意義
上的地方自治，乃是中共式的地方自治。
首先中國大陸現行的民族區域自治制度是來自中央政府的權力下放，這僅僅
是授權性的分權，是授予地方對某些事務的壹定程度的管轄權，而最後的決定權
仍然在中央政府。就地方事務的治理分歧而言，民族區域自治制度中的自治地方
必須服從中央政府，而不是獨立地依照法律制衡中央政府。當然，法律法規雖然
多，但也它們並沒有賦予民族區域自治地方以制衡的權力。另壹方面，中國大陸
是中國共產黨壹元化領導的國家，不容挑戰。這就決定了無所不及的龐大黨務系
統在實際的政治運作中起著高於中央政府的、最終的決定性作用，在這樣壹種情
況下，即便有了地方制衡中央的法律法規，也是擺設而已。前蘇聯的壹黨專制就
是例子。前蘇聯共產黨統治的七十年中，各聯盟共和國都具有憲法確定的分離權
力，但因為蘇聯共產黨的嚴密控制，不僅允許各加盟共和國從蘇聯分離出去的的
憲法條文完全是壹紙空文，而且各加盟共和國連基本的實際自治權力都少的可
憐。直到蘇聯共產黨被解散，各加盟共和國從前蘇聯分離出去獨立建國才成為可
能的。
其次，中國大陸所謂的民族區域自治缺少相關的「輔助性原則」而這個原則
是現代自治制度的基本原則。輔助性原則（the principle of subsidiarity）原則主張
個人首先應自負其責，只有個人無能為力時，公權力才予以介入，而在公權力內
部，也應先由下級政府承擔解決問題的責任，當下級政府無能為力時，更高的政
府才予以介入，直至中央政府。權力來自人民就只能是這樣的順序。在中國大陸，
最高權力的合法性問題並沒有通過選舉制度和地方自治制度予以徹底解決，這就
壹直存在著壹種本末倒置的現象：所有的社會權力和地方權力都來自中央的放
權。如果中央不鬆綁，地方連基本稅收的權力都不存在，社會正常表達的權利更
是被限制。這是中國大陸的現實。
（六）
總而言之，社會自治和地方自治不是簡單的社會治理的技術問題，而是個嚴
肅的憲政問題。在當前的中國大陸，尤其是這樣。人民如果不是這個國家的主權
所有者，那麼權力和更高的權力就不可能出自人民，也就不會有來自人民的社會
自治和地方自治。好在世界潮流、浩浩蕩蕩，好在壹個偉大的轉型時期就要來臨，
中國社會的主要問題都將會放在憲政民主的制度框架下得以解決。當然，鑒於中
國的歷史和現實情況，確立中國的憲政民主制度顯然是壹件非常複雜的龐大工
程。至少存在兩個巨大的難度。
就地方自治制度的確立而言，我們中華民族面臨著西藏問題、新疆問題、台
灣問題、港澳問題等等，這些地方的問題與傳統政區的問題有諸多不同，而傳統
政區的各地區之間也存在著各種不平衡，它們都有不同的權利訴求，而且壹定是
差異巨大。那麼中國未來的中央與地方將如何建立關係？這就存在壹個難度。眾
所周知，在當今世界有諸多聯邦制國家，其在聯邦成立之前，各成員單位基本上
為擁有主權的政治實體，它們在聯合組成聯邦制國家時，各自把權力壹部分必須
以明示的方式轉讓給聯邦，其餘權力則由各成員單位保留行使，故聯邦制中各成
員單位的權力是其本身固有的，並非來自於聯邦政府的授權36。而中國無論在歷
史傳統還是在政治現實方面，主要地都是壹個中央集權的、大壹統的國家，並沒
有獨立的成員單位可以坐下來商量聯合的問題，然後形成壹個類似聯邦制的國家
體制。這就是另壹個難度。
在以上兩個難度做為前提的情況下，中國社會在未來的轉型中如何實現橫向
分權和縱向分權，建立壹個類似聯邦制的現代化國家呢？我覺得可以借鑒英國解
決北愛爾蘭問題的經驗、丹麥解決格陵蘭島問題的經驗、加拿大解決魁北克問題
的經驗等。它們給出的經驗就是中央與地方關係的多元化。而中國未來的問題甚
至要比他們複雜得多，也就應該學習他們處理民族問題的經驗，實現普遍的地方
自治，並實現地方與中央關係的多元化。這樣壹來，在未來的制度框架中僅用壹
個美國式的聯邦條約文本也許是不夠的，那麼就多用壹些吧！比如西藏等地區可
以用他們喜歡的方式與中央建立比較鬆散的、更多自治的關係，河北等地區也可
以根據自己意願與中央建立比較緊密的關係，台灣地區甚至可以保留自己的軍隊
和相對獨立的外交等等。但是，各地區之間雖然與中央的關係不同，卻不能妨礙
人民的基本自由，不能設置國內的政治、經濟和文化障礙，必須保證各地區人民
自由流動、遷徒。這又和當前共產黨的國家統壹方案不同，因為他們的統壹方案
不是對人民開放的，而只限於統治權的統壹，他們不允許包括台海兩岸、陸港和
陸澳之間的人民自由流動、遷徒。我提出的這個思路還有壹個好處，就是以前從
中國分離出去的地區，還可以在適當的時機依照自己願意的方式回歸中華民族大
家庭，互相幫助，共同繁榮，並促進全人類的福祉。
其實，我們中國人是有智慧解決自己的問題的，民國時期的自治運動雖然短
暫，至今給人們留下的印象主要恐怕就是聯省自治和軍閥割據，但其中也做了非
常多的有益探討是有益實驗。現在的世界早已今非昔比，聯合國文獻給我們提供
了更多普世價值的營養，而各先進國家也有更多現成模式可以考察、借鑒，那麼
我相信中國人民有智慧在保證國家統壹和人民自由的情況下實現中央與地方關
系的多元化，建立壹個類似聯邦制的體制，以此求得各地區、各民族在中華民族
的大家庭中共同發展，各展宏圖。
展望未來，我們的希望在公民社會。公民社會是以自由為本位價值觀、是以
平等公民權利為基礎的、以自治和開放為特徵的多元化社會。以憲法約束政治，
用政治建設法治，以法治尋求公正，為公正捍衛民主，以民主保障權利，由權利
抵達自由，這就是從憲政到自由之間的脈絡，這樣的脈絡就是公民社會的脈絡。
也就是說，自由、民主、法治和憲政的總和，就是公民社會。37

別國處理民族問題有什麼教訓和經驗？

與前蘇聯結局類似的國家，除了前南斯拉夫，還有前捷克斯洛伐
克。它們分裂的過程各有不同，但分裂的共同原因就是：壹，列寧主義的民族自

決權理論；二，民族識別政策、民族不同對待政策和民族隔離政策，以及由此引
起的民族矛盾；三，以「民族」為單元建立「自願加盟、自由退出」的聯邦制；
四，黨國壹體的社會制度，黨的崩潰使自由退出權從理論變為現實。

（壹）
戈爾巴喬夫在 1987 年 11 月出版的《改革與新思維》中寫道：「在連世界上
最發達的國家也沒有消除族際怨仇這個背景襯托下，蘇聯是人類文明史上真正獨
壹無二的典範。……我到過蘇聯的壹些共和國和民族地區，在同當地人會見時，
每壹次都使我進壹步相信，他們珍視並感到自豪的是，他們的民族屬於壹個多民
族大家庭，他們是壹個在人類進步中十分重要的、幅員遼闊的偉大強國的不可分
割的壹部分」。僅僅四年後，1991 年 12 月 25 日，蘇聯總統戈爾巴喬夫宣布辭職，
將國家權力移交給俄羅斯時任總統葉利欽。第二天，蘇聯最高蘇維埃通過最後壹
項決議，宣布蘇聯停止存在。至此，蘇維埃社會主義共和國聯盟土崩瓦解，分成
了若干個國家，壹個曾經包含十五個加盟共和國的強大共產黨帝國就此不復存
在。
而就在這同壹年，1991 年 12 月，歐洲共同體馬斯特里赫特首腦會議通過《歐
洲聯盟條約》，通稱《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》）。1993 年 11 月 1 日，
《馬約》正式生效，歐盟正式誕生。很快，歐盟由最初的 12 個成員國，發展成
了現有的 27 個成員國，人口 5 億，GDP16.106 萬億美元。歐盟已經制定了壹個
單壹市場，通過壹個標準化的法律制度，其中適用於所有會員國，保證人，貨物，
服務和資本的遷徒自由。它保持了壹個共同的貿易政策，包括農業和漁業政策，
和區域發展政策。15 會員國已通過了壹個共同的貨幣，歐元。現在的歐盟不僅
在謀求貨幣聯盟，而且在謀求財政聯盟和外交聯盟、政治聯盟。雖然任重道遠並
坎坷諸多，但其在壹步步前行。
1991 年的蘇聯解體使全世界目瞪口呆，不僅震驚了全球政界，也對學術界
造成巨大衝擊，甚至被西方社會科學界自認是「最大恥辱」。西方社會曾投入了
巨大的人力和財力研究蘇聯，但是居然沒有壹個西方學者在事前對蘇聯的解體做
出任何預測。在 1991 年前的西方學界，學者們偏重對蘇聯社會內幕的研究和高
層政治的推演，他們甚至熱衷於判斷蘇聯經濟何時崩潰壹類的問題，卻嚴重忽略
了蘇聯社會的少數民族問題。
- 47 -
現在回頭去看，我們不得不重視壹個顯著的事實：蘇聯是把民族單元作為聯
邦結構的基礎的第壹個現代國家，它開創了——把民族原則作為聯邦結構的基礎
——的先河，並影響了其他國家（南斯拉夫等）的聯邦制度構建。蘇聯解體當然
有它的政治和經濟原因，但蘇聯當局的民族政策以及由此引發的民族分離主義情
緒顯然也是蘇聯解體的重要原因之壹。
（二）
在十月革命以前，列寧、斯大林為了發動沙皇統治下的各少數族群參加反對
沙皇的鬥爭，宣布他們都是「民族」並應當享有「民族自決權」，可以自由地脫
離俄國並建立自己的獨立國家。
布爾什維克在民族問題上提出的「民族自決權」綱領在各少數族群中深入人
心，十分有效地動員了沙皇統治的各部落和族群加入到起義和革命的行列中，這
就導致在十月革命成功后很長壹段時期內，許多地方陸續自發組建以「民族」為
名義的蘇維埃政權機構。面對自己提出的「民族-民族自決」的意識形態原則所
造成的現實後果，列寧和布爾什維克選擇了壹種歷史上從來沒有的國家形式，以
「民族」為單元的聯邦制。
但是，列寧和布爾什維克對民族政策顯然採用了陰謀論的態度和工具化的做
法。列寧和布爾什維克壹方面鼓吹列寧式民族自決權，鼓勵各民族獨立建國，壹
方面又宣稱「無產階級不能贊同任何鞏固民族主義的做法，相反地，它贊同壹切
幫助消除民族差別、打破民族壁壘的東西，贊同壹切促使各民族之間的聯繫日益
緊密和促使各民族溶合的東西」。38這是列寧在十月革命前就說過的話。
列寧的真實想法是，首先要讓布爾什維克掌握政權，然後再削弱民眾的民族
主義情緒就易如反掌。十月革命勝利以後的歷史發展不同於列寧的設想，在經歷
了國內戰爭、多國干涉、嚴酷的黨內清洗和第二次世界大戰以後，前蘇聯非但沒
能消除民族差別，更是制度化地加強了民族壁壘。前蘇聯的民族政策決定了它不
是壹個民族大熔爐，而是民族分離主義的孵化器。
在沙皇俄國時期，帝國臣民中包括了在血緣、語言、宗教信仰、歷史上政治
歸屬、社會組織等方面十分不同的許多群體，政府和民間對這些群體也有習慣性
的稱呼，但是就具體居民的身份而言，群體名稱的涵蓋範圍並不完全壹致，有時
是多元的和部分重合的，各群體的人口邊界也相對比較模糊。但是在斯大林領導
下的"民族識別"過程中，政府把各群體的名稱明確化，每個國民的身份證上都明
確標出自己所屬的"民族身份"，這使各群體成員的人口邊界徹底清晰化，根據人
口規模把各群體在政治體制中劃分為不同的"等級"，被授予各自相應的"自治地
區"。正是在這壹過程中，原突厥斯坦被劃分為五個"民族"，蘇聯全體國民被政
府劃分為壹百多個"民族"。
斯大林積極論證並推行了列寧的民族政策，對蘇聯國民進行了嚴密的身份識
別，每個蘇聯國民都有了來自官方的民族身份，它使各群體成員的人口邊界徹底
清晰化。在前蘇聯的各種制度和政策實施中，每個蘇聯國民有自己的「民族地位」
和「民族權利」，也有了屬於自己「民族」的共和國。前蘇聯中央和各民族共和
國都有培養「民族幹部」的學校，各民族共和國也是「民族幹部」佔有主要領導
位置。更要命的是，前蘇聯在政治建構中為每個民族都設立了不同級別的共和國
或自治州，使每個民族都擁有自己的「民族領土」，並以自己「民族領土」代表
的身份加入蘇聯和蘇聯的政治生活。我們知道，前蘇聯並不是壹個開放社會，各
地區和各加盟共和國之間缺少現代社會中應有的人口流動，這就為現代社會中應
有的民族交流和民族融合又製造了壹層障礙。當蘇聯的中央政府為為每個民族划
定了相應的「民族領土」后，各民族又不得不固定在自己的「民族領土」上，這
樣壹來，各民族原本模糊甚至完全不存在的「領土意識」就被共產黨構建出來了。
在列寧主義理論引導和蘇聯制度培育下，不僅各族民眾的「民族意識」得到
持續強化，各民族的幹部集團也在「本民族」的教育體系中被培養出來，並在「民
族領土」上逐步結成「民族集團」。這些「民族集團」在蘇聯共產黨強大的時候，
臣服於蘇聯共產黨，並以蘇聯共產黨為核心參与蘇聯的政治生活，而當蘇聯共產
黨對蘇聯社會失去控制的時候，他們迅速以「民族領土」代表的身份展開權力博
弈，進而謀求獨立建國。所以說，列寧的民族理論和蘇聯式的民族政策本身就是
國家分裂的禍根，它們在培養統壹國家的掘墓人。
（三）
前南斯拉夫和前蘇聯的分裂過程雖然不同，但鐵托不過是另壹個小斯大林，
南斯拉夫不過是另壹個小蘇聯。鐵托和其他獨裁者壹樣，喜歡在理論上標新立異，
他聲稱自己的南斯拉夫是獨特的「自治社會主義」，而究其實，鐵托也無外乎是
個列寧主義者。
前蘇聯和前南斯拉夫都是依據列寧主義民族理論建立起來的「社會主義聯
邦」，它們都是在壹黨專制下先搞民族識別，再搞民族領土，然後搞出個以「民
族」為單元的聯邦制。南斯拉夫依據列寧主義理論拼湊的這種聯邦制在鐵托的鐵
腕統治下貌似安然無恙，壹度是民族大團結的熱烈氣氛。但是鐵托壹死，共產黨
的控制能力急劇下降，積累已久的民族主義情緒不久就爆發了，各民族和各共和
- 49 -
國間的衝突不斷加劇，最終導致南斯拉夫在 1991 年開始解體。在經過戰亂后，
壹個小小南斯拉夫又分裂成了六個獨立的小國。
與前蘇聯結局類似的國家，除了前南斯拉夫，還有前捷克斯洛伐克。它們分
裂的過程各有不同，但分裂的共同原因就是：壹，列寧主義的民族自決權理論；
二，民族識別政策、民族不同對待政策和民族隔離政策，以及由此引起的民族矛
盾；三，以「民族」為單元建立「自願加盟、自由退出」的聯邦制；四，黨國壹
體的社會制度，黨的崩潰使自由退出權從理論變為現實。
與上述三國相比，中國在未來的社會轉型中是否存在國家分裂的可能性呢？
我們把上述三國解體的四個原因對比于中國就可以初見端倪。第壹個原因對比，
列寧主義的民族自決權理論，這個在中國官方的民族理論中是存在的，至少是暗
含的，而中國民間社會也受之諸多誤導；第二個原因對比，民族識別政策、民族
不同對待政策和民族隔離政策，以及由此引起的民族矛盾，這些問題在當今中國
都存在；第三個原因對比，以「民族」為單元建立「自願加盟、自由退出」的聯
邦制，這個制度背景不存在，並且中國的民族區域自治制度本質上是區域自治，
而非民族自治；第四個原因對比，黨國壹體的社會制度，黨的崩潰使自由退出權
從理論變為現實，中國雖然有民族區域自治制度，但自治區域沒有自由退出權。
通過以上四項對比，我可以得出自己的結論：中國在未來的民主化轉型中民族問
題喜憂參半，但發生國家解體的可能性很小，而發生民族衝突和地方騷亂的可能
性很大。
前共產黨國家實現民主轉型的很多，也並非全部是分裂解體的結局。保加利
亞和羅馬尼亞在政治變革的過程中就保證了國家的統壹和領土的完整。所以中國
的政治家和轉型理論研究者不必對國家分裂的問題過多擔憂。壹方面，我們不必
誤導公眾說，民主轉型就會導致國家分裂，另壹方面，我們也需要對未來多壹些
信心。
從人類發展的歷史經驗看，壹個統壹國家對社會發展和人民福祉的好處是顯
而易見的，要不，美國也不會成為合眾國，歐盟各國也不會向更多意義的統壹共
同體邁進。所以每壹個中國人，無論在任何情況下都不應抱有分裂國家的想法，
我們可以在中華民族的大家庭里共同發展，在平等公民權利的基礎上實現每個國
民應有的的人生價值。
（四）
從前，有壹位美國人到了蘇聯，當地居民問他是哪壹個民族？這位美國人回
答：「我是美利堅人」。蘇聯人不理解他的回答，就就壹直追問，直到這位美國人
- 50 -
回答出身於某壹民族后，這位蘇聯人才滿意。
上面這則故事對很多人來說可能意義不大，但對轉型政治家和民族問題研究
者來說則意義非凡。美國是當今世界的人類種族博物館，也可以叫民族博物館，
那麼為什麼美國人明明白白知道自己是美國人，卻很容易就自我淡化了自己「族
性」呢？這就是理論和制度引導的結果。
對民族身份，不進行法律上的或官方的認定，而以公民身份為原則對全體國
民給予完全平等的待遇，這才是真正的民族平等。這種意義上的民族平等，理應
成為中國人的根深蒂固的信念和爭取的目標。
對於當局者來說，取消來自官方的民族識別，這不僅是修正中國民族政策的
第壹步，也是最終壹步。
望全社會深思。

中國公民運動如何對待民族問題？

建設壹個偉大的現代化國家，就要促進偉大的社會轉型；就要在
偉大的社會轉型中推動現代化的公民運動。現代化的公民運動壹定是壹場偉大的
愛國運動，壹定是承擔著對整個國家的歷史責任。所以，中國的公民運動不僅要
反對包括民族政策在內的專制政治，也要警惕分離主義思潮對社會轉型的干擾。

（壹）
中國共產黨人滿懷馬列主義對社會進行革新的美好理想，經過艱苦戰爭在中
國大陸建立了壹黨專制的政權，至今六十余年。中共執政的六十年分兩個階段，
第壹個階段是前三十年的所謂社會主義改造，中國共產黨人以「革命」和「不斷
革命」的名義不斷挑起群眾運動，有效壓制了壹切企圖向當權者進行挑戰的黨內
外力量，最終使全體中國人民的政治、經濟、文化和其他社會權利遭到赤裸裸的
掠奪，壹切政治的、經濟的、文化的和其他社會的權利全部壟斷于黨國體制下，
「人民」擁有壹切，個人則壹無所有；第二個階段是后三十年所推行的「鄧氏改
革」，以「建設中國特色社會主義」的名義對社會變革進行探索，謂之曰：「摸著
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石頭過河」，經過多次陣痛之後，所謂的「鄧氏改革」在事實上完全成了對前三
十年掠奪成果的分贓，導致了中國社會形成了壹個以黨權為核心的權貴階層。
中共執政的前三十年是黨內外權貴以革命的名義掠奪，至 1978 年已經將中
國人民的權利從政治上、經濟上、文化上和社會各方面掠奪殆盡，億萬人民除了
是個「螺絲釘」以外就什麼都不是了，那麼它們就不能將掠奪再繼續下去了，于
是不得不進行「鄧式改革」；中共執政的后三十年是黨內外權貴以改革的名義分
贓，前三十年進行了徹底的掠奪，使壹切資源與權利都收攏在權力周圍，改革是
要做什麼呢？就是以「中國特色的社會主義」做為幌子走回頭路，實行私有化或
者是變相地實行私有化，而實際上就是權貴化和買辦化，於是到了今天，臟源即
將枯竭，分贓即將終了，壹場新的社會變革似乎不可避免地要開始了。
（二）
細觀中國社會近幾十年的變化，尤其是六四事件以後這壹時期的變化，人們
可能會發現解構與建構在中國社會同步演進。六四事件對中國社會政治演進來說
是壹個分水嶺，在六四事件之前政治反對運動是弱小的，而且通常是依附於專制
體制的，大多數政治反對運動的主導者和參与者都來自於共產黨的政治體制之
內，甚至就是共產黨員們。但是六四事件之後，情況發生了顯著的變化。在 1989
年 6 月 4 日以後，中國大陸的政治形勢在開放與封閉之間來回遊盪，但國際局勢
發生了翻天復地的變化，蘇聯和東歐各國接二連三發生了政治翻盤現象，這些現
象證明了國際共產主義運動的失敗，說明了自由是人心所向，民主是世界大勢。
與此國際大氣候向適應，中國大陸的政治形勢產生了壹個標誌性的變化，這個標
志性的變化就是——獨立的政治反對派誕生了。
六四事件之後，中國大陸獨立的政治反對派誕生了，他們雖然是在汩汩血泊
和慘敗中誕生，但是這個誕生的意義是非凡的。中國大陸獨立的政治反對派誕生
標志著中國向憲政民主開始轉型，標志著壹個新的趨勢明朗了，壹個新的方向清
晰了，壹個新的力量登上舞台了。在這樣壹個時刻，中國大陸社會發生了全面的
社會分裂，這種分裂不再象以往那樣是中共黨內的分裂引起的，而是社會自覺的
分裂。中國大陸社會自覺地分裂成了兩個部分，在政治上這兩個部分是反對現行
制度和擁護現行制度的，在經濟上這兩個部分是既得利益者和不得利益者，在社
會結構上這兩個部分官方和民間。在這樣壹個分裂的社會，解構與建構的過程真
正開始了。解構屬於官方的過程，建構屬於民間的過程，解構過程和建構過程在
賽跑。如果解構過程完成了，而建構過程失敗了，那麼中國社會將再次陷入危險
的境地。
- 52 -
當然，在大多數社會活動人士看來，轉型是必然的，轉型的方向是自由民主
的社會制度，這也是必然的。同時有壹個判斷大致也獲得了普遍的認可，那就是
中國民間社會將在未來的社會轉型中發揮至關重要的作用，甚至是決定性作用和
主導性作用。《零八憲章》發布以後，中國的政治反對者雖然沒有集結起來，在
壹定程度上卻表現得更加多元化了。這並不出乎我的意料。走向自治，走向開放，
走向多元化，這是社會大勢，不可阻擋。多中心、多格局、多秩序、多元化，這
「四化」不僅反映在中國民間社會的發展上，也體現在當代中國的公民運動中。
《零八憲章》結尾處這樣談到公民運動：「我們本著勇於踐行的公民精神，公布
《零八憲章》。我們希望所有具有同樣危機感、責任感和使命感的中國公民，不
分朝野，不論身份，求同存異，積极參与到公民運動中來，共同推動中國社會的
偉大變革，以期早日建成壹個自由、民主、憲政的國家，實現國人百余年來鍥而
不舍的追求與夢想。」39
大致以《零八憲章》的發布時間為分界，此後的中國公民運動體現出了壹些
新的時代特徵。許志永在《新公民運動》壹文中對此描述：新公民運動的「新」，
是指新的歷史條件、新的行為模式和新的自由秩序。新公民運動包括正在進行的
各種社會運動和政治運動：草泥馬運動，被拆遷戶運動，反戶籍隔離運動，64
靜思節運動，信仰自由運動，拍客運動，環保運動，食品安全運動，參選人大代
表運動，微博打拐運動，反壟斷運動，反貪腐運動......以新公民精神凝聚社會運
動和政治運動。40
（三）
無疑，無論中國民間在未來的社會轉型中將起到什麼作用，中國社會都需要
壹支健康的、積極向上的、有責任的、有能力推動社會前進的民間力量，只有這
樣的民間力量才能推動健康的、積極向上的、有責任的、有能力中國公民運動。
健康的才是有能力的，積極向上的才是有能力的，而負責任的才是符合這個社會
需要的。只有責任才能代表著方向，方向確定之後，運動就是壹切。
面對民族問題，中國公民運動也是有責任的，而且任重道遠。
我們知道，中國共產黨關於民族自決的主張與當時共產國際關於殖民地和民
族問題的主張以及列寧對民族自決和聯邦制國家的構想壹脈相承的41。其之所以
提出民族自決的主張，壹方面是由於蘇聯為當時唯壹的社會主義國家，而中國共
產黨作為位於莫斯科的第三國際的中國支部，接受其領導，蘇聯的相關政策自然
成為中國共產黨的政策樣板；另壹方面，民族自決政策也應對於當時的中國國內
的政治需求。當時中國共產黨的主要對手和敵人是國民黨政府。如果從中國共產
黨壹貫的階級分析的方法出發，那麼，就必然從階級鬥爭的觀點來看待民族問題，
只要有利於打敗對手——國民黨政府的統治，那麼手段就可無所不用。1935 年 8
月沙窩中央政治局會議上通過的「中央關於壹四方面軍會合后的政治形勢與任務
的決議」指出，在少數民族中黨的基本方針是「無條件地承認他們有民族自決權，
即在政治上有隨意脫離壓迫民族即漢族而獨立的自由權，中國共產黨與中國蘇維
埃政府應實際上幫助他們的民族獨立與解放運動。反對帝國主義國民黨、反對他
們的內奸賣國賊、土司喇嘛與他們自己剝削階級。」42同時，「民族自決」的口號，
又具有理想主義色彩，作為政治宣傳的口號和工具，對少數民族來說，是具有極
大的誘惑力和號召力的。
但是，隨著取得政權的目標漸行漸近，其逐漸拋棄了原有的聯邦制和民族自
決權的理想，開始從作為當政者的角度來重新考量邊疆民族政策。傳統的王朝時
代開始的國家統和目標重新被奉為首要原則，同時又加入了現代國家主權的內
容，其要建立的是「由中國各民族組成的統壹的現代國家」。但是，其現實的民
族政策，又不能脫離原有的理想化政策太遠，因此，中國共產黨轉而提出民族區
域自治來取代原有的民族自決。民族區域自治實際上作為壹種妥協形式，目的在
于在於吸納民族自決的能量，以求阻止民族自決的真正實現。即以民族區域自治
的形式排除了民族自決的選擇路徑。
由此可見，中國共產黨人在當政以前把少數民族和民族政策當做自己奪取政
權的工具，而在當政之後又把民族政策當做控制社會的手段。目標並非人民的福
祉。
中國當代的公民運動應當是壹場責任運動，它不能像共產黨那樣工具化和手
段化地對待中國的民族問題。壹切考量都要從人的自由、人的價值、人的福祉出
發，壹切考量都要從中華民族的發展出發，壹切考量都要從普世價值出發。
（四）
西藏 3.14 事件和新疆 7.5 事件發生后，中國的社會各界反響強烈，全世界的
媒體也予以聚焦，人們對暴行紛紛譴責。對此，中國民間社會也發出了自己強有
力的聲音，要求中國政府尊重人權，尊重普世價值。但是，這裏面少量的雜音也
浮出來了。有個別自由派人士和海外流亡人士堅定地支持民族自決權，支持藏族
和維吾爾族獨立建國。他們認為這也是普世價值。非如此，就政治不正確。那麼，
是這樣的嗎？顯然不是。單壹民族排斥其他民族而獨立建國，是壹種原始的、落
后的思維，這在現代社會根本不可能。中國的現行法律關於民族問題與前蘇聯和
前南斯拉夫有些不同，它沒有提供這樣的合法性前景，這是其壹；其二，單壹民
族進行排他性獨立建國，也沒有相關的聯合國文獻予以足夠合法性支持。所以說，
支持壹個民族進行排他性獨立建國，這其實是不負責任的態度。
藏族人和維吾爾族人的人權受到侵害，我們必須堅定地予以聲援，這是壹方
面。另壹方面，藏族和維吾爾族的個別人士提出的獨立建國主張，我們也必須堅
決地予以反對。這應該是中國公民運動應有的鮮明態度。
不可否認的是，西方政治家在這壹方面比我們很多人成熟，值得我們學習。
（五）
所謂民族自決權，就是特定疆域中的所有人民在不違背國際法的原則下有建
立民族國家的自由，有權利根據自己的意願選擇和確定本國政治、經濟和文化制
度。它不應該是某個特定「民族（Volk）」的自決權，而只能是特定疆域中「所
有人民自決權」。
但是，中國人長期受到列寧主義的民族理論的灌輸，思想基因都發生了很多
改變。個別自由派人士和海外流亡人士堅定地支持民族自決權，支持藏族和維吾
爾族獨立建國，他們認為這也是普世價值，並以為這樣就是政治正確。從根本上
講，乃是受了列寧主義民族自決權理論的荼毒。
在前蘇聯和前南斯拉夫等地區的分離主義者的成功經驗鼓舞下，在西藏和新
疆都存在著壹股分離主義勢力，藏族和維吾爾族的個別人士提出的獨立建國主
張，他們所拿起的理論武器就是民族自決權理論，而且正是列寧式的民族自決權
理論。在可以觀察到的視野里，中國的民族分離主義者始終把列寧式的民族自決
權當成「法寶」，堅持每個民族都有建立自己的獨立民族國家的權利。這屬於飲
狼奶而不自知。面對專制政權，每個中國人都是待宰的羔羊，為什麼壹定要飲狼
奶呢？
當今世界進入了全球化時代，有人已經把未來的圖景描繪成「地球村」了，
各國、各地區和各民族政治、經濟和文化聯繫空前加強。隨著時代的前進，他們
不得不更多地相互依存，以求得更好的發展。全世界人民進入了壹個大交流、大
融合的時代。在這樣壹個時代，幾乎所有的民族都是雜居在某個特定區域，或者
分居在世界各地。傳統意義上的「民族（Volk）」還如何排除其他民族而獨立建
國？根本沒有辦法獨立建國了，這是現實。包括俄羅斯和中國在內的各國少數民
族分裂勢力大多在國內遭到殘酷鎮壓，在國際上也只是得到壹些人權關注，而得
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不到任何涉及獨立建國的政治支持，這也是現實。
（五）
近現代以來的全球政治實踐證明，傳統意義上的「民族（Volk）」獨立建國
只是壹個神話而已。「壹個民族壹個國家」更是癡人做夢。世界上大多數的民族
國家（nation-state）都不是「純粹的民族」。排斥其他民族，而以單壹民族為獨
立建國的單元，沒有任何現實可能性，也沒有任何合法性，它必然得不到必要的
政治支持，是註定要失敗的。
是的，個別自由派人士、個別流亡人士、個別民族分離主義者可以說，前蘇
聯和前南斯拉夫的先輩們就成功了，可以藉助他們的經驗，實現西藏和新疆與中
國的分離。但是我要提醒壹下，中國與前蘇聯和前南斯拉夫不壹樣。壹方面，中
國是壹個傳統的大壹統國家，「大壹統」的思想畢竟是社會主流思潮。這還不重
要，另壹個重要的方面是：當前的中國不是前蘇聯和前南斯拉夫那樣的聯邦制國
家，憲法基礎完全不同，它在法理上沒有為分離主義提供合法性。前蘇聯和前南
斯拉夫的分裂，是有國內法的合法性支撐的，是有法律背景的。前蘇聯和前南斯
拉夫的憲法是允許少數民族聯邦成員分裂國家的。這就和中國當前的情況大不壹
樣，中國《憲法》和《中華人民共和國民族區域自治法》實際上已經申明，中國
的民族區域自治，是區域自治，而非民族自治，它們也沒有賦予民族自治地方獨
立建國的前景。這是中國的轉型政治家必須注意的壹點，而這壹點恰恰是中共理
論家由於政治實用的原因所沒有說清楚的。當然，我並不是說中國沒有分裂的可
能性，而是說這種可能性比前蘇聯和前南斯拉夫要少得多。相反，我認為中國的
專制制度維持的時間越長，中國錯誤的民族政策延續的時間越長，中國分裂的可
能性就會越大。
從人權的角度出發，主張藏族和維吾爾族獨立建國，也並不符合保護人權的
精神，更是違背人人平等的精神。當今的西藏和新疆都是民族混居區，無論是什
么原因造成了這樣的混居局面，都不能改變民族混居的這壹事實。在這樣壹種情
況下，主張單壹民族獨立建國必將侵犯其他民族成員的人權，必將導致更大的人
權災難。
我們知道，中國也有民族分裂主義勢力，西藏、新疆和內蒙都有。西藏情況
特殊壹些，是當今世界少有的民族凈土，大部分人口都是藏族，佔總人口 90%
左右，在這樣壹種情況下，藏族是不是可以要求獨立建立藏族國呢？答案是不可
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以，因為藏區各民族人民已經混居。如果藏族可以要求在藏區獨立建國，那麼在
西藏生活的其他民族也就同樣可以要求在全藏區獨立建國。不能因為別的民族人
口少，或者來得晚，就剝奪了他們對這片土地的權利。任何壹片土地，居住其上
的各民族人民有壹樣的權利，這才符合人人平等的精神。對於新疆的維族和內蒙
古的蒙古族來說，就更是同樣的道理了。
中國走向自由、民主、法治和憲政的公民社會，這是潮流，誰也不能阻擋。
無論是誰來主導，社會轉型都是必然的。在這個社會轉型的過程中，我想任何壹
個負責任的政治家，不論他來自官方還是來自民間，都責無旁貸地要維護國家的
統壹。不是在將來，而是現在就要警惕分離主義思潮對社會轉型的干擾。
（六）
愛國主義雖然也稱之為主義，但它主要是壹種情懷，壹種感情形態的東西。
如果妳要問那些哲學家，愛國主義是什麼？唯物的哲學家會告訴妳因為國家是客
觀存在，而妳又在這個國家裡，那妳就不能不產生愛國情懷，妳就不能不愛這個
國家裡的山和水，也不能不愛這個國家裡的人，因而愛國主義是國家存在的必然
產物；而唯心論哲學家則會則告訴妳，因為妳有思想，妳用思想的觸角能感受到
國家的存在，所以心裏會出現壹種叫做愛國主義的東西。愛國主義不是民族主義，
真正的愛國主義首先是「愛」，愛國家，愛這個國家的山山水水，愛居住在這個
國家的人民，這符合「自由、平等、博愛」的普世精神，民族主義則包含著民族
優越感，包含著對其他民族、其他國家的不平等對待，甚至歧視。
美國人很愛美國，法國人很愛法國，日本人很愛日本，韓國人很愛韓國。比
如說美國吧，成為美國公民的八個步驟，最後壹個步驟就是入籍宣誓，壹定要效
忠美國，才能正式成為美國公民。如果美國移民局批准了妳的入籍申請，那麼妳
必需參加壹個典禮儀式，宣誓效忠加入美國國籍。移民局會通知妳參加宣誓典禮
的世間和地點。在這個儀式當中，政府官員會清楚緩慢地讀出誓言的每壹部分和
要求妳跟他壹起重複該誓言。宣誓過後,妳就已成為美國公民.在宣誓之後妳會收
到壹本關於您的歸化美國國籍的證書。
在專制體制下，愛國也是壹種必須爭取的權利，如果對這種權利輕言放棄，
那麼我們追求的權利也是不完整的。首先我們要立足壹點，這個國家不是專制統
治者的，而是我們每壹位公民的。抱著這樣壹種態度才是負責的態度，才符合我
們所主張的人民主權論。專制統治者何許人也？他們是國家的叛徒而已。即便從
現代法理上來講，政府作為行使國家主權的機關，作為國民的代理人，它違背了
國民的意願就意味著對國家的背叛。
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（七）
現代政治是多元政治，多元政治的秩序最終又必須建立在共識之上，同樣的，
中國公民運動也是多元的社會運動，多元的運動也必須建立在共識之上，而愛國
主義就是中國公民運動的共識之壹。歷史上單純的民主運動極少，民主運動大都
是藉助具體的權利訴求、愛國和反腐敗展開的運動。東歐國家顏色變了，其變化
來源於人們對國家的熱愛；韓國顏色變了，其變化中也包含著對國家的熱愛；甚
至台灣的民主化都有類似的因素，比如台灣的黨外運動中最響亮的口號就是「愛
台灣」。 讀歷史妳會發現，民主活動家都是愛國者。鄙視愛國的人最多的恰恰不
是民主活動家，而是騎牆派，投機分子和犬儒主義者。我相信，中國的公民運動
也不會例外，它壹定是壹場偉大的愛國運動。
自由人士、海外流亡人士和少數民族的運動人士必須舉起愛國的旗幟才能與
整個社會站在壹個共識之上，才能實現自己的願望，建立壹個自由和民主的國家。
壹個國家要想成為偉大的現代化國家，首先，它應該是統壹的，而不應該
是四分五裂的；其次，它應該是獨立的，其內政是不受制於其他國家的；第三，
它應該是民主的，而不能由壹個人或壹個小團體決定國家的命運；第四，它應該
有壹套適合個人發展的政治架構和法治體系。這四個條件缺壹不可。如果這幾個
條件缺少壹個，即使壹個國家實現了工業化或經濟現代化，或者依賴豐富的自然
資源使國民過上比較富裕的生活，都只能算作「畸型現代化」，參与發動第二次
世界大戰的德國和日本就是這種「畸型現代化」的範本。「二戰」以後，德國和
日本都重新制訂憲法，採行憲政民主政體，重新成為偉大的現代化國家。
從當前中國的實際情況來看，自 1949 年中共在大陸奪取政權后，應該說上
述的第壹個條件就不具備，海峽兩岸還在分治狀態，西藏新疆的分離主義者也日
漸活躍。第二個條件只具備壹半，表面上中國的內政是獨立自主的，但因為台海
分治和民族自治地區的亂狀而往往受制於人，當然，這多半是統治者自取其辱；
第三個條件和第四個條件也不具備，這正是轉型的重要任務。四個條件中最關鍵
的是後面兩個，只要我們國家能實現民主，建立法治，我相信前兩個條件也會隨
之具備。然後，壹個偉大的現代化國家將會在不斷發展中展現在國人面前，中華
民族也將真正屹立於世界民族之林，為人類做出較大的貢獻。
（八）
建設壹個偉大的現代化國家，就要促進偉大的社會轉型；就要在偉大的社會
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轉型中推動現代化的公民運動。現代化的公民運動壹定是壹場偉大的愛國運動，
壹定是承擔著對整個國家的歷史責任。所以，中國的公民運動不僅要反對包括民
族政策在內的專制政治，也要警惕分離主義思潮對社會轉型的干擾。
針對中國的民族問題，我認為，中國公民運動應該恪守如下八項原則和主張：
壹，堅決反對任何來自官方的身份識別，包括民族識別、城鄉識別和階級識
別。借鑒文明世界解決民族問題的既得經驗，中國公民運動堅決要求取消長期以
來實行的官方民族識別政策，應該認識到民族識別和民族劃分本質上就是民族隔
離制度，它使各民族國民在認同感和歸屬感上與其他民族產生隔離，是壹種取自
蘇聯的罪惡制度。中國公民運動堅信：國民待遇應該是壹致的和平等的。只有公
民才是社會的基本單元，只有公民社會才是人類的未來出路。
二，堅決推動平權運動。平等公民權，取消不合時宜的民族優撫政策，對少
數民族實行的優撫政策包含著對國民的不同對待，本質上是壹種民族歧視政策，
它不僅歧視優撫政策之外的民族，同時也歧視正在享受優撫的民族。壹個公民，
不論他屬於什麼民族，都不是壹黨壹派的戰利品，不需要象對待戰俘壹樣去「優
撫」。我們需要的是平等公民權利，並對弱勢公民進行必要扶助，但扶助弱勢公
民和實行民族「優撫」政策不是壹個概念。我們主張：落實聯合國文獻對公民權
利保護條款，實行民主和法治，不分族群、膚色和性別地保障每壹個公民的政治、
經濟、社會和文化的權利，保障他們在中華大地上自由生活和管理社會的權利。
三，堅決反對任何形式的人權迫害，包括對少數民族公民的人權迫害。中國
公民運動認為，中國少數民族公民的人權問題，其根源不僅在於錯誤的民族政策，
更在於中國大陸現行的社會制度，而後者則是根本。不能把少數民族公民遭受的
迫害歸咎於其他民族。中國公民運動提倡各民族人民共同努力，推動制度的變革，
使之更符合聯合國文獻的要求。只有這樣才能更快地改變中國的人權狀況。
四，堅決推動社會轉型，促進社會治理方式的改變，擴大地方自治許可權，實
現中央與地方關係的多元化和制度化。中國公民運動主張：在中華憲政框架下真
正實行地方自治，激發地方的創造力，主要按照市場經濟的規律配置各地區資源，
保障各地區和各民族的公民能夠享有屬於自己的基本利益。
五，堅決主張信仰自由和宗教自治。信仰自由和宗教自治是中國民族問題的
壹部分，各民族公民都應該擁有信仰自由，信仰者團體有權利獨立自主地管理宗
教事務、獨立自主地對外交往。堅決支持信仰者參与政治建設和各種社會活動。
堅決反對政府對信仰者群體的迫害，堅決反對黨派對宗教事務的非法干涉。
六，堅決反對城鄉識別，城鄉識別和民族識別交互在壹起，更加惡化了中國
的民族關係。中國公民運動應當主張：改革落後于文明世界已久的戶籍制度，促
進和鼓勵各地區和各民族公民的自由遷徒和自由融合，應該讓各地區和各民族人
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民認識到他們不僅屬於他們所生活的區域，而且屬於泱泱中華，應該讓他們認識
到中華大地每壹個角落都是他們安全又自由的家。
七，堅決反對民族分離主義者的分裂活動，堅決反對單壹民族排斥其他民族、
脫離中華民族進行獨立建國的主張。這是中國公民運動毫不含糊的基本態度。中
國公民運動希望未來的中國是壹個自由的、獨立的、統壹的、開放的、繁榮的、
偉大的現代化國家。
八，各民族公民應當壹起努力，將中國建設成為壹個偉大的現代化國家，使
中國走上公民社會的道路。公民社會是以自由為本位價值觀、是以平等公民權利
為基礎的、以自治和開放為特徵的多元化社會。以憲法約束政治，用政治建設法
治，以法治尋求公正，為公正捍衛民主，以民主保障權利，由權利抵達自由，這
就是從憲政到自由之間的脈絡，這樣的脈絡就是公民社會的脈絡。也就是說，自
由、民主、法治和憲政的總和，就是公民社會。

中國民族自治區域的前身 行省制度

從中國自身歷史角度來看，這種中央集權化的國家整合，是對中
華人民共和國政權建立以前的國家整合過程的延續。而中華人民共和國政權成立
以前的各個朝代和中華民國政府對少數民族地區的中央集權化過程則是以行省
制度這種政治形式的逐步確立和實施體現出來的。而正由於民族區域自治中的
「區域性自治」建立於傳統的行省制度的傳承之上，故而，民族區域自治作為新
型的政治形式，雖然放棄了行省制度的「名」，但是，在結果上則確立了對少數
民族地區的直接統治的「實」。

（壹）
民族區域自治的目的是以通過給地方規定民族屬性的方式，以地方自治來解
決民族問題。但從中國共產黨政權的民族區域自治特徵來看，其採取了單壹制國
家結構形式的同時，並不以地方分權作為政治前提，因而，從整個趨勢來看，其
更傾向於通過民族區域自治的形式來完成中央集權化的、防止民族分離的國家整
合目標。
從中國自身歷史角度來看，這種中央集權化的國家整合，是對中華人民共和
國政權建立以前的國家整合過程的延續。而中華人民共和國政權成立以前的各個
朝代和中華民國政府對少數民族地區的中央集權化過程則是以行省制度這種政
治形式的逐步確立和實施體現出來的。而正由於民族區域自治中的「區域性自治」
建立於傳統的行省制度的傳承之上，故而，民族區域自治作為新型的政治形式，
雖然放棄了行省制度的「名」，但是，在結果上則確立了對少數民族地區的直接
統治的「實」。
早在秦朝時期，就通過重新劃定行政區域，推行郡縣制度來取代傳統的封建
制度來加強中央權力對包括邊遠地區在內的版圖的控制。秦代時期全國劃分為三
十六郡，到東漢時期更增加為壹百零五個郡，郡下轄縣，郡縣長官直接對中央負
責。這成為此後壹千多年間各個朝代以及民國政府時期地方行政區劃和行政體制
的藍本。實際上，中國壹直被稱之為統壹的多民族國家，也主要是得益於發端于
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秦朝的這個國家整合過程。
（二）
到了元代，在地方行政制度方面，更創立了行省制度，即中書省及十壹個行
中書省（河南江北行省、陜西行省、四川行省、甘肅行省、雲南行省、江浙行省、
江西行省、湖廣行省、遼陽行省、嶺北行省、征東行省）。其中，各行省初為中
書省的派出機構，后逐漸演變為固定的地方官府和地方的最高行政機構，作為中
央的派出機構的性質則退居次要地位。行省制度相當於地方大行政區制度，取代
了以前的郡縣制度，成為中國古代王朝地方行政制度的重要變革。
同時值得指出的是，在重新劃定地方行政區域（行省）方面，元代壹反秦漢
以來側重山川地形或歷史傳承等因素的思維，刻意將自然與人文環境差異甚大的
區域划屬同壹行省，同時將自然及人文環境接近的區域分別划入不同的行省之
中，以減弱政區內自然生態特徵與經濟、文化及政治特徵的趨同傾向，造成各行
省「犬牙相入」、相互牽制的態勢。
依「犬牙相入」模式劃界的效應，首先是導致各行省無山川險阻可依，失去
以往地方勢力割據稱雄的地理條件；其次，行省內部不易在文化、經濟因素的驅
使下，形成地方傳統利益圈；再次，既阻斷了地方傳統和文化身分認同累積的過
程，同時也阻礙了新的省籍認同的形成；最後，行省與所轄路、府、州、縣間的
統屬關係並不固定，可視中央的政治需要隨時調整。元朝的行省制度與「犬牙相
入」劃界模式，在遏止漢人地區的地方割據上證實有效，因而也被應用在強化對
非漢人地區的控制之上。這些經驗相當程度上影響了明、清、中華民國和中華人
民共和國政府的政治思維。明、清兩季在劃定藏語區和其它非漢人聚居區的行政
區域時，便大致沿用了相同的政策邏輯43。
針對少數民族地區的管理問題上，當時的行省已經復蓋了現在的除了西藏和
新疆、青海壹部的少數民族區域的大部分。此外，在實施行省制度的同時，元代
設置了宣政院，作為與中書省、御史台、樞密院平行的中央機構，專責藏語區行
政事務，並於其下建立脫思麻、朵甘思、烏思藏三個宣慰司。同時，在西南少數
民族地區，在行省之下開始實施土司制度，即由當地民族集團的酋長擔任地方官
的制度。通過土司制度，元代首次實現了中央政府對雲南等少數民族周邊地區的
統治。

明初曾沿襲蒙元的行省制， 1376 年改行省為承宣布政使司，但習慣上仍稱
「省」。明朝在全國設置兩直隸十三使司，包括京師（北直隸）、陜西、山西、山
東、河南（以上為北五省）、南京（南直隸）、浙江、江西、湖廣、四川（以上為
中五省）、廣東、福建、廣西、貴州、雲南（以上為南五省）。此外，行省之外還
有三個特別的轄區，包括東北地區的奴兒干都司，以及在政教合壹的青海、西藏
地區設置有烏思藏都司、朵甘都司。
另外，明代土司制度上開始統壹官制，並同時實施「改土歸流」，即由朝廷任命派遣的流官
代替由當地酋長擔任的土官，以加強朝廷對少數民族區域的控制。這種土司制度與改土歸流并行
的制度，壹直持續到 20 世紀上半期。
（三）
清初清世祖時期，繼承了明代的布政使司制度，設立 1 個直隸和 14 個成宣布政使司的地方
體制。清聖祖時期，改稱為行省。康熙時期，18 個行省成為定製。分別為直隸省、江蘇省、安
徽省、山西省、山東省、河南省、陜西省、甘肅省、浙江省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、
福建省、廣東省、廣西省、雲南省、貴州省。對新疆、蒙古和西藏等邊疆民族地區則實行「因俗
而治」、「分而治之」政策44，建立了以伯克制度（新疆）、盟旗制度（蒙古族地區）和政教合壹
制度（藏族地區）為主的多元化管理體制。
在西藏的統治問題上，十八世紀初，清朝結束蒙古和碩特部對藏語區的統治，派兵進駐拉薩、
昌都、里塘等地，任命西藏貴族管理藏語區行政事務，接受清廷駐藏大臣（1727 年設立駐藏大
臣）的監督。1720 年代，又將原屬青海蒙古管轄的各個藏人部落收歸清政府直接管理。至此，
清政府得到重新調整藏語區行政區劃的機會。
到雍正年間（18 世紀 20 年代），為削弱西藏，清政府重新劃分西藏行政區劃。即以金沙江
為主要基線，劃分西藏和四川、雲南的界線；又以當拉山（唐古拉山）為界，劃分駐藏大臣和青
海辦事大臣的管轄範圍。拉薩甘丹頗章政權（達賴政權）的直接管轄區域，從此則大致固定在衛
藏（今西藏自治區的主體部份）和金沙江以西的康區（今隸屬西藏自治區昌都地區）。拉薩當局
在其直轄區域中設基巧（相當於專屬）和宗、溪（相當於縣）兩級行政區，每個基巧管轄十余個
宗、溪。同時，金沙江以東的康區和安多地區（今四川、雲南、青海藏語區）與拉薩間不再有政
治與行政隸屬關係；它們在名義上隸屬於清政府，不過實質上處於部落自治狀態。清朝將青海辦
事大臣（1724 年設置）駐所設在甘肅省的西寧府，意在利用此壹地處多民族、多文化邊緣地帶
的城市與中原的多方關聯，強化牧區與北京間的紐帶。由於辦事大臣轄區事實上已具備省級政區
的位階與功能，故此舉乃為青海建省、並設省會於西寧埋下伏筆45。

清朝末年，壹方面是清廷統治控制力弱化，壹方面是西方列強對邊疆地區的覬覦，面對這樣
雙重內外危機，清朝中央政府對邊疆少數民族地區開始推行新政，即改變「因俗而治」的傳統藩
屬政治，轉為推動原為藩屬的清朝邊疆少數民族地區與內地政治壹體化的「行省化」政策，以達
到「治同內地」的目標。如新疆、台灣改建行省，東北改建為奉天、吉林和黑龍江行省。由此清
朝的行省數量達到 22 個。
清朝政府對新疆的統治在早期實施的是軍府制度。即 1762 年清廷在伊犁惠遠成設立伊犁將
軍，作為清政府在新疆的最高軍政長官，對新疆實施軍政合壹的管理體制。將軍以下因地因俗實
施三種行政制度，包括州縣制、伯克制度和扎薩克制度。為應對 19 世紀 60 年代至 80 年代新疆
出現的邊疆危機，在左宗棠的提議和推動下，1884 年， 11 月 19 日，清政府頒發上諭，設立新
疆省，任命劉錦棠為新疆巡撫，魏光燾為新疆布政使。建省后，新疆全境實行州縣制，與內地的
行政體制統壹起來。
在內外蒙古方面，清朝政府傳統上採取的是以扎薩克分封製為基本特徵的
傳統的自主體制——「盟旗制度」，同時採取「封禁」措施，讓蒙古族世襲王公
因俗自行治理，清廷只在其周邊駐紮軍隊進行監督。清末光緒時期，開始在這壹
地區撤銷封禁政策，「招民放墾」，開放漢人移民進入內蒙古草原墾殖，隨之設置
州縣管轄漢人農民。然而，在蒙古地區，「因俗而治」、「分而治之」的盟旗制度是
為蒙古王公歸順清廷的政治基礎，該地區的內地化本就較新疆薄弱，朝廷設置的
州、縣與蒙古盟、旗的轄境諸多重疊，導致蒙古王公貴族不滿，蒙古地區的內地
化政策實施得並不順利，僅在與內地相接地區取得成效。而對北京的向心力本來
就較內蒙古盟旗為弱的外蒙古王公，更不排斥俄國的引誘，預留了脫離中國的后
路46。
藏語區方面，清政府設立川滇邊務大臣（1906），在整個康區推行改土歸流
政策。在首任邊務大臣趙爾豐經營下，川邊轄境跨過金沙江，納入雍正以來由拉
薩噶廈政府管轄的昌都地區，並著手籌劃將川滇邊務大臣所轄範圍改建為行省。
1911 年清廷決定，將邊務大臣所轄地區改為西康省47。該計劃隨清朝崩解而中斷，
但卻成為民國時期西康省的建省藍圖。但與蒙古相似，趙爾豐以擴大漢人向川邊、
康區、雲南等地的拓殖為核心的新政措施，受到當地藏人部落的抵制。康區州、
縣與土司、寺院及噶廈設立的地方行政區「基巧」、「宗」的管轄範圍重疊的現象
層出不窮，這種奇特的「雙重統治」現象，使青康藏高原東部多民族雜居區的族
群關係陷入緊繃，也進壹步引發了西藏親英派貴族對北京朝廷的不滿與反制48。

（四）

1910 年代，以「驅逐韃虜」為口號的辛亥革命爆發，各地紛紛宣布獨立，
但是這僅僅是相對於清廷的獨立。而外蒙古和西藏則藉機轉向脫離中國而自治，
甚或獨立。
蒙古方面，外蒙王公尋求脫離中國（未得到多數內蒙王公的響應）而獨立建
國（據民國統計，整個內外蒙古共 240 旗，外蒙占 108 旗），1911 年外蒙古藏傳
佛教格魯派活佛哲布尊丹巴呼圖克圖在庫倫宣布獨立，建立大蒙古國， 並事實
上成為沙俄的被保護國49。其後，北洋政府利用歐戰和內戰導致俄國勢力衰弱之
機，短暫恢復對外蒙古的控制。但蘇聯成立后，外蒙古再次在前蘇聯的操控下於
1921 年宣布獨立。這時，日本勢力已經逐漸滲透到內蒙古東部，以致外蒙古雖
于獨立並脫離中國，但已無力廣泛介入內蒙古事務。
在英國的鼓勵下，西藏也積極尋求獨立。1904 年英國遠征軍攻入拉薩，與
西藏簽訂英藏條約，試圖將西藏變為其被保護國，但清朝駐藏大臣未予簽字。入
侵西藏和 1904 年拉薩條約極大地改變了中國對西藏的政策。1906 年中英條約重
申了中國對西藏的主權，北京政府決定自己向英國支付戰爭賠款，使得英軍很快
離開了西藏；並開始更活躍地介入入西藏的日常管理。這樣，英國對西藏的偶然
入侵，刺激中國保護其國家利益，開始著手從文化、經濟和政治方面更緊密地把
西藏和中國的其他部分聯繫起來50。但這壹進程又被辛亥革命中斷。
新的國民政府于 1912 年 4 月 12 日，由袁世凱簽署法令，宣布西藏、蒙古
和新疆與其他省份同為中華民國領土，是民國不可分割的壹部分。國民大會中為
西藏代表留有席位，並頒制五色國旗，其中黑色代表西藏。而英國則力求避免中
國再次直接控制西藏，希望在西藏建立壹個緩衝國。1913 年，以此為目標，英
國向新的國民政府施壓，參加在印度西姆拉的中英藏三方會議。西姆拉條約的最
后草案宣布，西藏自治，同時承認中國對西藏的宗主權。藏人依照其習慣和法律
由自己的官員治理西藏，中國不許在西藏派駐大批軍隊和官員——但是中國可以
派駐壹個專員在拉薩，其衛隊限制在 300 人以下。但是，英國和西藏在主張西藏
自治（外藏）的同時，還要求中國政府放棄川、滇、青三省藏語區（內藏）的實
質統治。西姆拉條約並未獲得中國政府的簽署。但也由此表明了英國及西藏達賴
政府的主張。
1913 年十三世達賴重返西藏，噶廈政府不僅驅逐清朝駐藏大臣，又拒絕其
后中華民國政府在拉薩設立常設辦事機構的要求，更致力於將政治影響力擴展到
康區和安多。1912 年、1917 年和 1930 年，藏軍三度攻入康區，川、滇、青三省
軍隊則數度反攻，將藏軍逐回雍正時期拉薩政權控制的範圍51。
面對西藏與外蒙的局勢，國民政府加緊倡導「五族共和」，並重新對中華民
族的對內和對外含義進行了強調。而對內蒙和藏語區則繼續推進行省化步伐，以
阻止其步外蒙和西藏的後塵，應對來自外部的威脅。1928 年 9 月，國民政府宣
布將位在內蒙古河套和中部地區的熱河、察哈爾、綏遠等三個「特別行政區」改
製為行省，同時將原甘肅所轄的寧夏、青海建為行省。當然，從實際情況來看，
雖然寧夏、青海建立了行省，但國民政府的控制力並不完整，寧夏、青海二省事
實上是甘肅漢語穆斯林軍、政、教壹體勢力的家族化領地。
值得強調指出的是，從清末到民國政府，其在行政區劃策略上都採取了利用
漢人農業區與非漢人區混合區劃的方式，來加強對非漢人的向心力。或者說，漢
人向非漢人區域滲入的方式，強化對非漢人地區的控制力。
以清末新疆建省為例，清政府將位於哈密以西，但漢人和漢語穆斯林人口相
對較集中的甘肅省鎮迪道劃出，與原伊犁將軍轄區合組成新疆省，不僅延續准噶
爾汗國及乾隆設置伊犁將軍府時期控准（北疆）制回（南疆）的格局，更藉助迪
化的人口、經濟與政治優勢，強化對塔里木盆地穆斯林的監控52。此外，清政府
時期，將壹部分藏語區劃入川、滇、青海，將青海辦事大臣衙門設置在甘肅省西
寧府以及西康省的建立計劃，都具有將非漢人區與漢人區混合的區劃含義。
國民政府時期則延續了清政府時期的上述政治理念。1928 年國民政府將內
蒙的三個特別行政區改為行省時，擴大了三個特別行政區的管轄範圍。如察哈爾
行省，捨棄了以陰山和長城為標誌的傳統界線，將漢人密集而相對富庶的河北宣
化道十縣划入省內；熱河省與綏遠省也分別划入原屬河北省及山西省的部份縣
分。寧夏行省，則由西套蒙古的，鄰近土地肥沃、漢人和漢語穆斯林人口密集的
甘肅省寧夏道七縣與阿拉善地區合組而成。有學者對此評價道，「在這些地區，
政府更加廣泛地利用以往在農牧邊緣地帶累積的控制力與向心力，將其儘力擴大
到向心力不足的非漢人區域，並且較以往更加頻繁地運用行政區劃調整措施，來
追求邊疆整合的目標」53。
抗日戰爭爆發后，國民政府政治中心與軍事中心西移，西部邊疆非漢民族地
區的行省化過程以此為契機獲得了意外推進。國民政府開始推動即將成為戰略后
方的西康建省工作。早在 1912 年國民政府即設立川邊經略使籌劃設立西康省事
宜。但是，由於 1912 年和 1917 年，十三世達賴時期藏軍先後兩次侵入康區，使
得西康建省暫時擱淺。1928 年 9 月國民政府決定將西康建為行省。1935 年 7 月
西康建省委員會在雅安成立。1938 年 9 月 1 日，建省委員會決定將四川省雅屬 6
縣和寧屬 8 縣，加上 2 設置局改隸西康。該 14 縣 2 設置局人口合計近 130 萬，
漢人比例和農業產出皆相對較高；康屬 32 縣則以藏語人口為主，總數僅約 70
萬。1939 年 1 月，西康省正式成立，劉文輝任省主席，康定為省會。但由於藏
軍的存在，西康軍只能控制雅礱江以東，接近四川的宜農地帶。
國民政府對東北及北部邊疆的整合過程則受到了日本入侵的阻斷。1930 年
代日本的入侵及其滿洲國的建立，實際上控制了東北及東蒙古全部地區，並設立
了 19 省 2 特別市。而在河套與西套蒙古，則扶植建立了以蒙古民族自治為名的
德王、李守信傀儡政權。抗戰結束后，國民政府立即著手恢復戰前內蒙古的行政
建制，繼續推行各省分割內蒙古的政策。1945 年 9 月，國民政府重建熱河、察
哈爾、綏遠 3 省政府，並將原滿洲國轄境划設為 9 個省。東蒙古的哲里木盟劃歸
遼北省；呼倫貝爾地區劃歸興安省；西布哈特地區劃歸嫩江省。國民政府在內蒙
古設置的省、縣政府，分割了盟、旗的部份徵稅權。漢人農民在繳納省縣政府租
稅後，往往拒納盟旗地租。南京的邊政當局甚至進壹步主張廢除盟、旗，改置州、
縣。
但繼清末之後，國民政府此舉再度激化了盟旗與省縣在行政管轄方面的沖
突。部分內蒙古精英勢力于 1946 年 5 月召開了「東蒙古人民代表會議」，決定在
前滿洲國興安總省的範圍內，自行成立「東蒙古人民自治政府」。這成為後來的
1947 年的「內蒙古自治政府」的基礎。

中國共產黨的民族政策轉換 從民族自決到民族區域自治

中國共產黨關於民族自決的主張與當時共產國際關於殖民地和民
族問題的主張以及列寧對民族自決和聯邦制國家的構想壹脈相承的54。其之所以
提出民族自決的主張，壹方面是由於蘇聯為當時唯壹的共產黨國家，而中國共產
黨作為位於莫斯科的第三國際的中國支部，接受其領導，蘇聯的相關政策自然成
為中國共產黨的政策樣板；另壹方面，民族自決政策也應對於當時的中國國內的
政治需求。當時中國共產黨的主要對手和敵人是國民黨政府。如果從中國共產黨
壹貫的階級分析的方法出發，那麼，就必然從階級鬥爭的觀點來看待民族問題，
只要有利於打敗對手——國民黨政府的統治，那麼手段就可無所不用。

（壹）
列寧及其建立的蘇維埃俄國的民族政策的主要特徵體現為「民族自決權」和
「聯邦制」兩個方面。
列寧在領導俄國革命和反對沙皇專制制度鬥爭過程中，針對民族問題提出了
各被壓迫民族享有民族自決權的口號。關於民族自決的內涵，列寧指出，「就是
民族脫離異族集體的國家分離，就是成立獨立的國家。」55後期著作中，則將自
決權的重心放在分離的權利、自由分離、自由分離權。據統計，列寧關於民族自
決權的文章有五十多篇56。列寧指出，在資本主義社會，「民族分為兩類，壹類
是壓迫別人的、實行大國主義的（帝國主義的）、有權利和特權的民族，另壹類
是占絕對多數的民族，是被壓迫的、附屬國的或半附屬國和沒有平等權利的民
族。」57「宗主國的無產階級取得政權之後，是否給殖民地和壹切被壓迫民族自
由分離權利，是衡量宗主國的無產階級是否堅持社會主義、殖民地和壹切被壓迫
民族是否獲得真正平等和民族解放的標準。」「無產階級不僅要壹般地承認各民族
完全平等，而且要承認建立國家方面的平等，即承認民族自決權，民族分離權。」
58同時，其強調「民主憲法應當保證承認國內各民族有自決權」59，即解決民族
問題不能僅僅停留于黨綱中承認國內各民族有自決權，更重要的是要努力制定民
主憲法加以保障。
在提出「分離的權利」和「分離的自由」的同時，列寧又提出了「自由的聯
合」主張。其指出，「我們宣傳和維護民族自決權，絕不是為了『提倡』分離，
相反的，是為了促進和加速各民族的民主的接近和融合。」「僅僅是因為我們主張
自由的、自願的接近和融合，但不主張強制融合，僅僅是因為這壹點。」60「我
們希望的是自由的聯合，因此，我們必須承認分離的自由。」61「我們絕不希望
分離。我們希望有壹個儘可能大的國家，儘可能緊密的聯盟，希望有儘可能多的
同大俄羅斯民族毗鄰而居的民族。」「這樣有利於「儘可能多地吸引不同民族的勞
動人民來參加無產階級的鬥爭。」62
基於上述列寧的思想，民族自決權成為蘇聯建立和處理民族關係問題的核心
理論之壹。蘇聯成立宣言和條約，蘇聯時期三部憲法都承認各民族自決權。進而，
又賦予各加盟共和國的主權國家地位，可以自由退出聯盟，從而形成了雙重主權
國家原則。在蘇聯成立之前，這是世界歷史上沒有先例的事情。
（二）
受到列寧及蘇聯民族政策的影響，中國共產黨早期最初提出的解決中國民族
問題和國家政權建設的主張，也是以「民族自決權」和「聯邦制」為主要特徵的。
1922 年中國共產黨的第二次全國代表大會通過的「宣言」提出了民族自決
權意義上的解決中國民族問題的基本政策。該宣言在其第三部分「中國共產黨的
任務及其目前的奮鬥」中列舉了 7 項奮鬥目標，其中第 4 項和第 5 項為「蒙古、
西藏、回疆三部實行自治，成為民主自治邦」以及「用自由聯邦制，統壹中國本
部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國」。1923 年中國共產黨第三次代表
大會通過的「黨綱草案」中也規定「西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的
關係由各該民族自決。」631928 年中國共產黨第六次代表大會宣言中也指出，「我
們只有承認民族的獨立權和民族的分離權，也就是承認中國境內所有的民族都能
夠從中國分離出去，都能夠獨立並自成壹國，那麼我們才是真正的共產主義者。」
64
從實踐方面來看，1930 年代中華蘇維埃政府關於民族問題的法律文件，則
將中國共產黨的六大所規定的民族政策具體化、法律化。1931 年中國共產黨在
江西瑞金建立了中華蘇維埃共和國，開始中國共產黨的國家政權建設嘗試。在其
根本大法——「中華蘇維埃共和國憲法大綱」中其也明確提出了「民族自決」。
其第十四條規定：「中華蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權，壹直承認
到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權利。藏、苗…人等，凡是
居住中國地域內的，他們有完全自決權：加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立自
己的自治區域。中國蘇維埃政權在現在要努力幫助這些弱小民族脫離帝國主義，
國民黨，軍閥，王公，喇嘛，土司等的壓迫統治，而得到完全的自由自主。蘇維
埃政權更要在這些民族中發展他們自己的民族文化和民族語言。」這是中國共產
黨第壹次以根本大法的形式將實行民族自決確定為解決國內民族問題的具體方
案，是在中央革命根據地通過立法把「民族自決權」予以肯定。1934 年 1 月召
開的第二次全國蘇維埃代表大會的報告中則再次重申了上述十四條提出的少數
民族自決權的原則，指出：中華蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權，直
到各民族脫離中國建立自己的獨立自由國家。65
在幫助少數民族實現民族自決的實踐方面，長征以後，1935 年紅四方面軍
開始長征，並在途中成立了中華蘇維埃共和國西北聯邦政府，鼓勵各民族實現獨
立自治和建立自己的政權。1935 年 11 月 8 日，格勒得沙（藏語意為藏族人民）
共和國在西康綏靖縣宣告成立，隸屬於中華蘇維埃共和國西北聯邦政府。1936 年
5 月 5 日，波巴人民共和國 （藏語意為「藏族」） 在西康甘孜縣宣告成立。波
巴第壹次全國人民代表大會宣言提出，「 在樹立波巴的光輝旗幟之下，我們向全
世界全中國宣布波巴人民共和國於壹九三六年五月壹日正式建立。所有藏康青的
領土應永遠歸波巴自己管理。…千余年前，我們波巴的祖宗曾建立了壹個偉大的
加普帝國，包括康、藏、青海及四川、甘肅、雲南各壹部。這個帝國獨立三百多
年，卒被中國漢族皇帝千謀百計的征服了。… 熱烈歡迎中國抗日紅軍贊助波巴獨
立的誠意，決定與之訂立永遠的盟好。並宣告壹切贊助和同情波巴人民獨立的國
家或民族，政府或軍隊都是波巴人民的朋友，必須與之建立友誼的聯盟，訂立各
種平等互惠的條約。凡站在平等地位，願與我波巴人民共和國訂立國交的國家，
當以最惠國相待。不甘滅亡的彼巴人民，奮起呵！我們壹定要翻身，要恢復我們
祖宗所遺留給我們的舊山河，要獨立自主，要在世界上永遠成為獨立國家的人民，
自由的人民！」66
在外蒙的獨立方面，中國共產黨也採取了贊成的態度。辛亥革命后，外蒙古
出現獨立傾向及活動，並先後獲得沙皇俄國和蘇聯的支持。1924 年 4 月蒙古君
主哲布尊丹巴活佛去世。1924 年 11 月在蘇聯第三國際支持下，蒙古人民黨宣布
廢除君主立憲制，成立蒙古人民共和國，以 1911 年為獨立紀元，並允許蘇聯駐
軍。1925 年，李大釗赴莫斯科參加共產國際代表大會，在會上，李大釗代表中
國共產黨公開宣布贊成外蒙獨立，贊成蘇聯軍隊駐紮外蒙。1931 年 11 月召開的
中華工農兵蘇維埃第壹次全國代表大會通過的「關於中國境內少數民族問題的決
議案」第五部分規定：無條件承認外蒙古的獨立67。 中華人民共和國成立以後，
1950 年中蘇簽訂了「中蘇友好同盟互助條約」，承認蒙古獨立。1950 年 7 月，毛
澤東接受蒙古人民共和國首任駐華特命全權大使呈遞的國書，中蒙兩國正式成立
大使級外交關係。
1949 年和 1950 年郭沫若與胡華分別在「人民日報」上發表的文章則清晰地
顯示了中國共產黨在蒙古獨立問題上的態度。1949 年 8 月 14 日，「人民日報」
第壹版刊載了郭沫若為中蘇同盟四周年所做的「我們應該怎樣認識外蒙古獨
立？」壹文，指出：「反動分子企圖煽動某些中國人的大漢族主義的感情，反對
外蒙古人民建立自主的人民國家。但是請問。外蒙古附屬於中國的時候，中國人
對於外蒙古人民究竟給了些什麼福利？難道不是某些中國的侵略主義者，派兵
攻入外蒙古，在政治經濟方面壓迫外蒙古人民，這才激起外蒙古人民脫離中國而
獨立的要求嗎？我們自己在封建主義與帝國主義雙重壓迫之下差不多不能自保，
難道壹定要強迫外蒙古人民跟著我們殉葬嗎？我們在雙重壓迫之下，稍微有點覺
悟的人便知道要求解放，難道外蒙古人民就不應該有點覺悟，不應該有解放的要
求嗎？」
1950 年 2 月 24 日中共黨史學家胡華在「人民日報」上發表了關於蒙古獨立
的兩篇文章——「我們應該不應該承認外蒙古獨立」和「關於承認和保證蒙古人
民共和國的獨立地位」。前文指出：「蒙古的獨立，就是在民族自決的原則下，壹
個新國家的誕生，給世界的和平民主陣營增加了壹份力量。承認蒙古獨立，對每
個真正愛國的中國人來說，是天經地義的事，值得歡呼的事。只有國民黨反動派
才痛恨蒙古獨立，他們在當時被迫承認了蒙古獨立，事後又大肆造謠，侮蔑人民
的蒙古，侮蔑蘇聯，說『蒙古獨立是中國領土的喪失』。 反動派這樣說原也不足
為怪，可怪的是，我們人民中有的人居然也有宗主國的情緒，似乎蒙古也非得划
在中國的『版圖』上不可以似的，這實在是中了大漢族主義的毒。」後文則指出
「我們說，中國境內各民族壹律平等，承認各民族自治與自決權，從各方面幫助
少數民族的解放與發展，這是中國共產黨自成立以來就宣布了的壹貫正確始終不
渝的民族政策。也是人民政協共同綱領中明白規定了的。但是，各民族的聯合與
分立，要依據在壹定歷史條件下，如何對該族人民的根本利益更有利。蒙古是在
這樣的歷史條件下獨立的：即中國境內各民族還都在帝國主義和封建主義雙重壓
迫下遠沒有得到解放，而蒙古人民卻找到了社會主義國家蘇聯的俠義幫助，經過
自己的艱苦鬥爭，因而首先獲得了解放與獨立。對於這種解放與獨立，中國人民
應該向他們表示歡呼、向他們致敬、向他們學習，而不是反對他們早解放早獨立，
要他們來和我們壹起受罪。」
可以看出，中國共產黨關於民族自決的主張與當時共產國際關於殖民地和民
族問題的主張以及列寧對民族自決和聯邦制國家的構想壹脈相承的68。其之所以
提出民族自決的主張，壹方面是由於蘇聯為當時唯壹的共產黨國家，而中國共產
黨作為位於莫斯科的第三國際的中國支部，接受其領導，蘇聯的相關政策自然成
為中國共產黨的政策樣板；另壹方面，民族自決政策也應對於當時的中國國內的
政治需求。當時中國共產黨的主要對手和敵人是國民黨政府。如果從中國共產黨
壹貫的階級分析的方法出發，那麼，就必然從階級鬥爭的觀點來看待民族問題，
只要有利於打敗對手——國民黨政府的統治，那麼手段就可無所不用。1935 年 8
月沙窩中央政治局會議上通過的「中央關於壹四方面軍會合后的政治形勢與任務
的決議」指出，在少數民族中黨的基本方針是「無條件地承認他們有民族自決權，
即在政治上有隨意脫離壓迫民族即漢族而獨立的自由權，中國共產黨與中國蘇維
埃政府應實際上幫助他們的民族獨立與解放運動。反對帝國主義國民黨、反對他
們的內奸賣國賊、土司喇嘛與他們自己剝削階級。」69同時，「民族自決」的口號，
又具有理想主義色彩，作為政治宣傳的口號和工具，對少數民族來說，是具有極
大的誘惑力和號召力的。
（三）
抗日戰爭爆發以後，中國共產黨開始放棄贊成民族自決獨立的主張。這壹時
期，面對日本侵略，國內政治進入國共合作時期，原有的主要針對國民黨政權的
主張少數民族自決獨立的政策顯然不合時宜。尤其進入解放戰爭時期以後，中國
共產黨不再單純作為在野的勢力可以盡情地提出理想主義的政治主張，其自身也
開始面臨著手國家政權建設的現實主義課題。因此，在解決民族問題的政治形式
上進壹步出現明顯的變化。即，雖然沒有明確在正式文本中放棄「民族自決」的
術語和提法，但在其原有的「民族自決」的主張中逐步加重了「自治」、「自己管
理自己的事務」、「各民族自由聯合」的提法，進而在其民族政策中剝離了民族自
決的內涵，直至明確規定實行「民族區域自治」，否定各少數民族有獨立成立自
己國家的民族自決權利。區域自治和各民族自治地方不可分離作為壹項來自中共
中央政治局的「恩賜式」主張，開始貫穿于中國共產黨國家政權建設的始終。
1938 年 10 月，毛澤東在中國共產黨六屆六中全會上所作的政治報告——「論
新階段」中提出，「允許蒙、回、藏、苗、瑤、彜、番各民族有平等權利，在共
同對日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統壹的國家。」
70報告迴避了「民族自決」壹詞，但又表明必須給予少數民族自己管理自己事務
的權利，並與漢族聯合建立統壹的國家。該報告被認為是中國共產黨最早的關於
「民族區域自治思想」的明確闡述。1941 年的「陜甘寧邊區施政綱領」規定，「依
據民族平等原則，實行蒙、回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利，建立蒙、
回民族自治區」71。1945 年 6 月黨的七大通過的「中國共產黨黨章」號召「為建
立獨立、自由、民主、統壹與富強的各革命階級聯盟與各民族自由聯合的新民主
主義聯邦共和國而奮鬥」72。1945 年 10 月，中共中央書記處「對內蒙工作的意
見」中提出：「爭取時間，放手發動和組織蒙人的地方自治運動，建立自治政府」
73，明確提出了解決內蒙古民族問題的基本方針是實行民族區域自治。1946 年 3
月，「中共中央關於內蒙古自治問題的指示」中對內蒙自治政府和中國關係問題
進行了確定：「內蒙民族自治政府與中國的關係問題，…應確定內蒙自治政府非獨
立政府，它在內蒙民族自治區仍屬中國版圖，並願為中國真正民主聯合政府之壹
部分。」741947 年 5 月，內蒙古自治區成立。1949 年中國人民政治協商會議「共
同綱領」中明確規定：「各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照
民族聚居的人口多少和區域大少，分別建立各種民族自治機關。」75
關於從民族自決到民族自治的轉變，1949 年 10 月 5 日中共中央關於少數民
族「自決權」問題給二野前委的指示中表述道：「關於黨的民族政策的申述，應
根據人民政協共同綱領中民族政策的規定。又關於各少數民族的「自決權」問題，
今天不應再去強調，過去在內戰時期，我黨為了爭取少數民族，以反對國民黨的
反動統治（它對各少數民族特別表現為大漢族主義）曾強調過這壹口號，這在當
時是完全正確的。但今天的情況，已有了根本的變化，國民黨的反動統治基本上
已被打倒，我黨領導的新中國業經誕生，為了完成我們國家的統壹大業，為了反
對帝國主義及其走狗分裂中國民族團結的陰謀，在國內民族問題上，就不應再強
調這壹口號，以免為帝國主義及國內各少數民族中的反動分子所利用，而使我們
陷於被動的地位。在今天應強調，中華各民族的友愛合作和互助團結，此點望妳
們加以注意。」76

中國民族區域自治制度的確立

新建立起來的民族區域自治，以國家統合為最高目標，明確排除
了聯邦制的自治形式，也就是說，排除了複合制國家結構形式的選項，而是實施
單壹制國家體制下的區域自治。同時，其建立於傳統的行省區域劃分基礎之上，
而不是依據單純的少數民族占多數的區域劃分之上，實際上是繼承了從王朝時代
開始的通過行省制度實現國家整合的傳統。在行省區域內，單壹制國家的中華人
民共和國中央政府通過加大漢族移民的措施，在所謂少數民族區域進行漢族和少
數民族的混合，使得在整個行省區域，少數民族仍然是相對於漢族的少數民族，
唯西藏是個例外。

（壹）
早期的中國共產黨，作為非當政的反對派，其民族政策主張充滿了理想化的
成分，提出民族自決的口號，以求動員壹切能夠動員的力量，包括少數民族在內，
都被作為可資運用的力量，用以反對國民黨的統治。但是，隨著取得政權的目標
漸行漸近，其逐漸拋棄了原有的聯邦制和民族自決權的理想，開始從作為當政者
的角度來重新考量邊疆民族政策。傳統的王朝時代開始的國家統和目標重新被奉
為首要原則，同時又加入了現代國家主權的內容，其要建立的是「由中國各民族
組成的統壹的現代國家」。但是，其現實的民族政策，又不能脫離原有的理想化
政策（民族平等以及做為其實現形式的民族自決和聯邦制度）太遠，因此，中國
共產黨轉而提出民族區域自治來取代原有的民族自決。民族區域自治實際上作為
壹種妥協形式，目的在於在於吸納民族自決的能量，以求阻止民族自決的真正實
現。即以民族區域自治的形式排除了民族自決的選擇路徑。
所謂民族區域自治，按照民族區域自治法的定義，是指「在國家統壹領導下，
各少數民族聚居的地方設立自治機關，行使自治權，實行區域自治」77。
新建立起來的民族區域自治，以國家統合為最高目標，明確排除了聯邦制的
自治形式，也就是說，排除了複合制國家結構形式的選項，而是實施單壹制國家
體制下的區域自治。同時，其建立於傳統的行省區域劃分基礎之上，而不是依據
單純的少數民族占多數的區域劃分之上，實際上是繼承了從王朝時代開始的通過
行省制度實現國家整合的傳統。在行省區域內，單壹制國家的中華人民共和國中
央政府通過加大漢族移民的措施，在所謂少數民族區域進行漢族和少數民族的混
合，使得在整個行省區域，少數民族仍然是相對於漢族的少數民族，唯西藏是個
例外。
進而，在建立形式和建立過程上，主要採取了以下的步驟：首先在所謂民族
區域進行廣泛的、細緻的、人為的「民族識別」（民族分類）。
所謂民族識別，就是對民族成分的識別。中國大範圍的民族識別主要是在
1950 年至 1954 年間進行的，從申報的數百個民族之間識別出 38 個少數民族。
其後在 1954 年至 1964 年第二次人口普查階段又識別出 15 個少數民族；1965 年
和 1979 年又識別出珞巴族和基諾族。而關於民族界定，主要採取的是斯大林的
民族定義，即「民族是人們在歷史上形成的有共同語言、共同地域、共同經濟生
活以及表現於共同的民族文化特點上的共同心理素質這四個基本特徵的穩定共
同體。」78
其次，在細緻的民族識別基礎上，按照「自下而上」、「自小而大」的順序，
逐級建立被識別出來的各民族的民族自治地方。
在民族自治區域的行政區劃上，分為三級行政區，即自治區、自治州和自治
縣。省級自治區包括新疆維吾爾族自治區、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、廣
西壯族自治區和西藏自治區。以下主要介紹上述五個省級自治區的建立過程。
（二）
壹，新疆民族區域自治的建立
新疆的民族識別早在 1930 年代的盛世才時代就初步完成。1933 年 4 月，四
壹二政變中金樹仁下台，盛世才開始登上新疆軍政舞台。並在蘇聯支持下，于
1933 年至 1937 年間徹底打敗了新疆另兩組勢力——馬仲英和張培元，徹底掌控
了新疆。1938 年，其加入蘇聯共產黨，在新疆採取親蘇政策。
在民族政策問題上，也採納了蘇聯的「民族識別」的經驗，即以「民族平等」
為口號，通過分類化手段實現分而治之的目的。以蘇聯在中亞實施的民族識別的
例子來看，蘇聯建立之初，在俄屬中亞地區仍然處於部落狀態，普遍使用突厥語
和信仰伊斯蘭教，其在泛突厥主義或泛伊斯蘭主義的旗幟下對俄羅斯人的殖民主
義進行了反抗。而蘇聯採取的對策，就是對該地進行民族識別，其結果共識別出
五個「民族」，並促使他們分別成立了五個共和國；同時，在中亞人口構成中，
識別出的主體民族即使在各自共和國在數量上過半，但在主要城市中實際居於少
數。由此分化肢解了突厥語（伊斯蘭教）群體，消除了其對突厥民族的認同。
經盛世才的民族識別政策的實施，其在新疆共識別出維吾爾、哈薩克等 14
個「民族」群體，併為每壹個新的「民族」類別創造出特定的歷史文化淵源79。
正如蘇聯的民族分類政策壹樣，盛世才的民族識別政策，目的也在於通過小範圍
的民族認同，取代大範圍的「民族」認同的可能性，並通過新製造出來的「民族」
之間的競爭，以求得整體範圍內的政治整合。
雖然在新疆民族識別和政治整合問題上，盛世才前進了壹步，但是，另壹方
面，在蘇聯支持下的伊寧分離勢力始終存在著，並在盛世才 1942 年轉向投靠國
民政府和轉為信仰三民主義之後，分離運動爆發出來。1944 年伊寧分離力量，
發動了三區革命（伊犁、塔城、阿勒泰三區），成立東突厥斯坦共和國。1945 年
二戰結束后，中蘇簽訂友好同盟條約，在蘇聯調停下，1946 年 1 月，中華民國
新疆省政府與伊寧「東突厥斯坦伊斯蘭人民共和國」臨時政府簽訂和平協議，后
者同意在保有軍隊和勢力範圍的前提下（仍然保持著對準格爾盆地的實質控制），
取消其國號。
二， 新疆的行政區劃
雖然伊寧政權于 1946 年與新疆政府簽訂了和平協議，但是，始終保持著自
己的力量和範圍，成為中央政府按照自己的計劃解決新疆問題過程中繞不開的環
節和課題。中國共產黨在解放新疆過程中，由於蘇聯與中共的結盟，伊寧政權成
為中共對抗國民黨政權的盟友。但是，也因為此，也使得伊寧政權在未來（新中
國成立后）新疆民族自治的建立方式上，獲得了自己的籌碼。其期待著的民族自
治方式是蘇聯式的聯邦制下的自治方式。
但 1949 年 9 月為籌建中華人民共和國而在北平召開了第壹屆中國人民政治
協商會議，其將國家形式規定為單壹制的國家，則阻斷了伊寧集團的建立複合制
國家的政治期待。周恩來在政協所作的「關於人民政協的幾個問題」報告中指出，
「關於國家制度方面，還有壹個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦制」，「這
里主要的問題在於民族政策是以自治為目標，還是超過自治範圍。我們主張民族
自治，但壹定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統壹」，「為了這壹
點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦……我們雖然不是聯邦，
但卻主張民族區域自治，行使民族自治的權力。」80 政協通過的臨時性憲法文件
「共同綱領」中明確規定：「中華人民共和國境內各民族壹律平等，實行團結互
助」，「各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多
少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。」81
1949 年 10 月中華人民共和國建國以後，新疆仍沿用過去的行省制。但中央
政府同時承諾了建立民族區域自治。1951 年 2 月，新疆民族區域自治籌備工作
開始展開，前伊寧政權的（當時現存的）最高領導人賽福鼎轉而提出更現實的主
張，即降低維吾爾人訴求中的蘇聯色彩，改從中共民族政策中尋求空隙，期望從
北京取得幾項實質利益：建立行政位階高於省級的大行政區級「維吾爾斯坦自治
區」，直屬中央政府；自治區的共產黨組織與人民解放軍則隸屬共產黨西北局；
自治區行政組織主要由少數民族幹部組成；自治區內以維吾爾語文作為官方公務
語；除軍事、外交、海關交中央政府處理外，其餘事務壹率由自治區政府自行管
理。賽福鼎特彆強調，應以民族的稱號「維吾爾」，而非地名「新疆」作為自治
區的名稱82。
從當時行政區劃來看，在 1949 年建國至 1954 年憲法頒布之間，中國的行政
區劃分為八個級別，即：大行政區（簡稱大區）、省（自治區、直轄市、行政公
署區、地方、地區）、行政區（行政公署級自治州）、專員公署區（在指政區時簡
稱專區，在指位階層級時簡稱專署，還有自治州、盟）、縣（自治縣、旗）、縣轄
區、鄉（自治鄉、鎮）、鄉（鎮）轄管理區83。其中大行政區有六個，包括以華
北、東北、華東、西北、中南、西南六個大區，作為地方最高政區，管轄省、省
級行政公署和直轄市；大區政府（軍政委員會或人民政府）可獨立掌控人事任命、
預算、財經計劃等84。同時，鑒於內蒙古自治區和西藏地方事務涉及敏感的民族
與國際問題，該兩處在行政上不受華北或西南大區管轄，而直隸于中央人民政府
政務院，因此該機構在形式上也具有與大區相等的地位。
賽福鼎的目標是，新疆不能按照蘇聯模式成為加盟共和國或自治共和國，退
而希望成為行政大區，或至少等同於內蒙古或西藏的特殊地位。但是，從 1952
年底開始，隨著國家經濟恢復和改建工作的結束，以及全國大規模的有計劃的經
濟建設和文化建設的開始，中央政府開始對大行政區進行調整，收縮其許可權。最
終，1954 年 6 月的中央人民政府委員會第 32 次會議通過了「關於撤銷大區壹級
行政機構和合併若干省、市的決定」，並於 1954 年 8-11 月，六個大區的行政委
員會先後撤銷，大區共產黨中央局壹並遭到廢除；「省」級行政區域成為壹級政
區，等於回復到明、清及中華民國時期的狀態。1955 年初，又將原有的六大軍
區分割為十二大軍區。由此，賽福鼎提出的大行政區待遇也失去了意義。
最終，新疆于 1950 年代前期進行的民族區域自治工作，大體沿用晚清行省
化和民國以來的行政區劃建制來進行的。
三，新疆的民族區域自治的實施
1949 年以後，中華人民共和國中央政府確立了實施民族自治的基本方向。
進而，1952 年 8 月公布了「中華人民共和國民族區域自治實施綱要」，根據「共
同綱領」的要求就民族區域自治制度的自治區、自治機關、自主權利、自治區的
民族關係、上級人民政府的領導原則等做出了更為詳細的規定。「實施綱要」指
出，民族區域自治的行政區劃為「自治區」，自治區的自治機關為中央人民政府
統壹領導下的壹級地方政權，並受上級人民政府的領導。進而規定：「各少數民
族聚居的地區，依據當地民族關係，經濟發展條件，並參酌歷史情況，得分別建
立下列各種自治區：壹、以壹個少數民族聚居區為基礎而建立的自治區。二、以
壹個大的少數民族聚居區為基礎，並包括個別人口很少的其他少數民族聚居區所
建立的自治區。包括在此種自治區內的各個人口很少的其他少數民族聚居區，均
應實行區域自治。三、以兩個或多個少數民族聚居區為基礎聯合建立的自治區。」
85 實施綱要為各民族區域實施自治提供了制度依據並明確了實施要求。
1952 年 9 月，新疆省第壹屆第二次各族各界人民代表會議通過關於執 行「中
華人民共和國民族區域自治實施綱要」的決議，並成立了新疆省民族區域自治籌
備委員會。1953 年籌委會制定了「新疆民族區域自治實施計劃草案」，決定「由
下而上」逐級實行民族區域自治。其基本原理是，在以維吾爾人居壓倒性多數的
新疆省，普遍建立以維吾爾以外其它少數民族為自治主體的專署級民族自治地
方；而在專署級民族自治地方，再針對那些較自治主體民族人數更少的民族，建
立縣級民族自治地方；依次類推，亦建立縣級以下之縣轄區、區以下之鄉的民族
自治地方。
1953 年 7 月開始，新疆從從鄉級 和縣轄區級施行民族區域自治。其中，1953
年 11 月在霍城縣成立的鄉級的伊車嘎善錫伯族自治區，為全新疆第壹個鄉級自
治單位。自治區內錫伯族居民居多數，同時還有哈薩克、索倫（達斡爾）、烏孜
別克、漢、維 吾爾、蒙古共八個民族的居民。到 1954 年 7 月，新疆省境內相
繼建成 九個鄉級、七個縣轄區級的民族自治地方。
1954 年 2 月到 9 月間，中央又批准新疆先後成立了焉耆回族自治區、察布
查爾錫伯自治區、木壘哈薩克自治區、和布克賽爾蒙古自治區、塔什庫爾干塔吉
克自治區、巴里坤哈薩克自治區等 6 個縣級民族區域自治地方。其中，焉耆回族
自治區為最早成立的縣壹級民族自治地方，1954 年人口構成為回族人口占居
33% ，此外尚有維吾爾、漢、 蒙古等 7 個民族。
專署級民族自治地方，壹般皆自原來的十個專區析置而出。1954 年 6 月下
旬至 7 月中旬，從烏魯木齊專區中析出烏魯木齊縣、米泉縣、昌吉縣，設置「昌
吉回族自治區」；從焉耆專區中析和靖縣、和碩縣、焉耆回族自治縣，設置「巴
音郭楞蒙古自治區」；從喀什專區析阿圖什、烏恰 2 縣，從阿克蘇專區析阿合奇
縣，設置了「克孜勒蘇柯爾克孜自治區」；從伊犁專區中析出接近蘇聯哈薩克加
盟共和國的精河、博樂、溫泉三縣，設置「博爾塔拉蒙古自治區」。 值得強調的
是，所有專署級民族自治州的自治民族，必定不同於省級民族自治地方的自治民
族。其目的是，利用賦予人數更少的其它非漢民族較多的權力和資源，對居新疆
人口多數的維吾爾族進行有效的牽制。
4、歷史遺留問題——伊寧問題的解決與伊犁哈薩克自治州的建立
前面曾經指出，如何對待伊寧政權及其轄區（原東突厥斯坦伊斯蘭人民共和
國轄區）的問題，成為歷史遺留課題。雖然該政權于 1946 年放棄了國號，但在
其後，壹直獲得蘇聯的支持，同時，在反對國民黨政權過程中，作為中國共產黨
的同盟，被賦予「中國人民民主革命壹部份」的定位。建國以後，伊寧集團仍然
保持著對新疆境內突厥穆斯林民族的影響力。伊寧政權問題具有特殊性和敏感
性。
為了實現對該區域的掌控，1950 年 1 月，中共將伊寧政權民族軍改編為中
國人民解放軍第 5 軍，並以該軍為基礎成立省軍區級的伊犁軍區，由中共派遣
的政工幹部和個別被中共「破格」吸收入黨的民族軍指揮官，組成第 5 軍中國
共產黨委員會，兼代伊寧軍區黨委之職；軍區黨委又兼管伊犁區地方黨務。同年
7 月，中共在伊寧成立了受新疆分局領導，但相當於省級的中國共產黨伊犁區委
員會，下轄伊犁、塔城、阿山三個地方委員會（簡稱地委）；同時 賦予在伊犁的
黨組織以及加入中共的前伊寧集團上層人士超乎尋常的黨內高階。
1953 年 6 月，中央政府允諾前伊寧政權所轄「三區」建立「行政公署級」
民族自治地方。在建國初期，中共為解決江蘇、安徽、四川等地的政治問題，曾
將該三省析置為八個省級「行政公署區」。由此出現了行政公署的行政設置。但
是，中共允許伊寧建立的行政公署級自治地方(伊犁哈薩克自治州)，在行政級別
上並不屬於省級行政公署區，而只是屬於介於新疆省級行政區與其下的專署級行
政區之間的級別。可以說，行政公署級自治地方，是中共專為伊寧政權量身定製
的解決方案。1953 年 12 月 22 日，中央人民政府政務院批准的「新疆省民族區
域自治實施計劃」規定：「以伊犁、塔城、阿山 3 個專區建立以哈薩克族為主的
自治區。其行政地位相當於行政公署壹級，自治機關為中央人民政府統壹領導下
的壹級地方政權，受新疆省人民政府領導。」到 1954 年 11 月，伊犁哈薩克族自
治區正式成立。中共中央于 1955 年 3 月，重新成立伊犁區黨委，下轄塔城地
委、阿爾泰地委，伊犁地委併入伊犁區黨委，代管中共博爾塔拉蒙古自治州委員
會。
民族區域自治地方建置，在籌備和組建之初均稱「自治區」，劃分並不明確。
1955 年 2 月，根據中華人民共和國憲法，新疆省人民政府作出統壹規定，專署
級自治區改稱自治州，縣級自治區改稱自治縣，區鄉級自治區改稱民族鄉。同年
11 月，州、縣自治地方民族稱謂取消「族」字，如伊犁哈薩克族自治州改稱伊
犁哈薩克自治州。
這樣，1954 年 2 月至 11 月期間，新疆省境內共建立 16 個鄉、縣轄區級、6
個縣級，4 個行政督察專員公署（簡稱「專署」、「專區」，1967 年後改稱「地區」）
級，以及 1 個行政公署（后改為「副省」）級民族區域自治地方，完成了新疆民
族區域自治實施計劃。1955 年 9 月 30 日，「新疆省第 1 屆人民代表大會第 2 次
會議」宣布撤銷新疆省建制，成立新疆維吾爾自治區。新疆境內其它十二個「世
- 79 -
居民族」中，除俄羅斯族和滿族因人數較少，居住分散，未設置自治單位外，其
余皆設立了民族區域自治單位。在中國大陸五個省級民族自治區中，新疆是唯壹
完整具備四級自治地方的區域。

（三）

抗日期間，中國共產黨在臨近陜甘寧邊區的內蒙古地區河套、綏遠地區建
立了大青山根據地。同時，派遣蒙古族的中共黨員烏蘭夫等人介入內蒙古自治運
動。
抗戰勝利后，關於內蒙，中共提出了「向南防禦、向北發展、力爭熱察綏
全境」的戰略房展，其中關於內蒙的自治問題，提出：建立自治政府，實行民族
區域自治86。1945 年 11 月，晉察冀中央局致電中共中央，「決定內蒙的政權，成
立壹個群眾團體，名為內蒙古自治運動聯合會，帶有政府的諮詢機關性質。…准
備將來成立內蒙自治政府。11 月底，在中共主導下，由內蒙古左翼民族主義人
士在張家口成立「內蒙古（西蒙）自治運動聯合會」。1946 年 1 月，東蒙古 36
旗代表在興安盟葛根廟召開東蒙古人民代表會議，宣布成立東蒙古人民自治政
府。

為實現內蒙古統壹自治，內蒙古自治運動聯合會和東蒙古人民政府代表于
1946 年 4 月 3 日在承德召開了內蒙古自治運動統壹會議，通過了「內蒙古自治
運動統壹會議主要決議」，指出，內蒙古民族自治運動的方針是平等自治，不是
獨立自治，在中國共產黨領導下實現民族解放。決定以內蒙古自治運動聯合會作
為內蒙古自治運動統壹領導機關，解散東蒙古人民自治政府，成立聯合會東蒙古
分會和西蒙古分會分別領導東蒙古和西蒙古的工作。
1947 年 3 月，「中共中央關於內蒙古自治問題的指示」，對內蒙古自治政府
的方針和自治政府的性質作出指示，內蒙古自治條件成熟。1947 年 4 月 3 日至
21 日，內蒙古自治運動聯合會在王爺廟召開執委擴大會議,研究決定與成立自治
政府有關的問題, 為內蒙古自治政府的成立作了充分準備。4 月 23 日，內蒙古人
民代表會議在王爺廟召開，來自內蒙古各盟旗的蒙漢等各民族、 各階層、 各界
代表 392 人出席會議。會議決定撤銷內蒙古自治運動聯合會，成立內蒙古自治
政府。自治政府之下，設立四級政權：壹、盟；二、縣、旗、市；三、努圖克（農
區）或蘇木（牧區）；四、嘎查或巴格（行政村，在農區稱嘎查，在牧區稱巴格）。
內蒙古自治政府成為中國最早成立的民族區域自治政府。
但與其他民族自治區域建諸于傳統的行省區劃基礎之上不同的是，在中華
人民共和國成立之後，將國民政府和滿洲國時期被歸於其他行省的原內蒙古盟旗
重新規劃給內蒙古。並壹度將內蒙古自治區與大行政區並列。實際上，在內蒙古
自治政府成立之時，其擬划的轄境即為興安、嫩江、黑龍江、吉林、遼北五省的
蒙古盟旗。1949-1950 年間，中共中央東北局將五個省的盟旗，加上熱河省的昭
烏達盟、察哈爾省北部的大部份縣分，划入自治政府轄區；自治政府也由位於東
蒙的烏蘭浩特市遷往靠近北京，原隸察哈爾省的張家口市。1950 年 1 月，周恩
來又召見烏蘭夫等人，告知將歷史上屬於內蒙古的區域劃歸內蒙古，建立東西部
統壹的內蒙古自治區。之後，1952 年又將綏遠省劃歸內蒙和中央政務院雙重領
導，並進而於 1954 年將內蒙與綏遠省合併。
（四）
如前所述，民族區域自治實際上目的在於在於吸納民族自決的能量，以求阻
止民族自決的真正實現。即以民族區域自治的形式排除民族自決的選擇路徑。新
疆的維吾爾族、內蒙的蒙古族、西藏的藏族的民族區域自治，在其歷史上都有過
相關民族的政治獨立訴求的歷程。但是，也正因為此，也給人壹種印象，即相關
民族的民族訴求越強烈，所獲得的政治權利越大，自治獨立性越高，各民族區域
自治就是民族分離主義與中共之間的妥協折中結果。為了避免印象，在內蒙、新
- 81 -
疆之後，在其他地區也進行了民族區域自治的普遍化過程。廣西童族和寧夏回族
自治區的建立，就是民族區域自治普遍化的結果，而上述兩個民族也未有過單獨
的作為民族的政治獨立訴求。
壹，廣西童族自治區
童族，主要居住于廣西西部和雲南東南部山區，在廣東的連山、貴州的從
江和湖南江華也有分佈。「童」這個民族名稱，是南宋時出現的。宋人李曾伯在
上宋理宗的「奏議」中，曾提到宜山有「童丁」。宋人朱輔在「溪蠻叢笑」中進
壹步指明南方「洞民」有五：曰苗、曰瑤、口嘹、曰撞、曰仡佬。以後歷代均多
沿用「撞（童）」名，到明代「撞」名引用逐漸增多，但往往與「瑤」並舉。到
清代對「撞（童）」名的引用已遍於廣西各地。在 1950-1954 年進行的第壹階段
民族識別中，「識別」出包括童、布依、侗、傣等群體在內的 38 個少數民族。
按照斯大林關於民族的定義，民族應該具有共同語言、共同地域、共同經
濟生活以及表現於共同的民族文化特點。但是，從童族而言，其「並不像那些可
以追溯出相對可靠歷史淵源的民族，有著清晰的歷史脈絡可供追尋；其本身又處
在極度缺乏整合的狀態，並未產生民族認同，更未提出民族自決的要求」87。具
體而言，童族生活散居於廣西和雲南東南部山區，其生活範圍實際上只局限於村
寨周邊狹小範圍，之間並沒有完成整合。語言上，中國學者將之歸類為漢藏語系
壯侗語族壯傣語支，分南北兩大方言以及數種方言。相互之間固然大致可以溝通，
但仍有很多鄉村的童人，認為自己使用的是不同於童語的另壹種語言。部分外國
學者根據童語同源詞的情況，將童語划入澳泰語系，其與同語支的泰國語、寮國
語、傣語相似程度相當高。壯語有自己的文字，從中國的唐代就開始在民間使用，
漢人稱為古童字，童族人自稱為「sawndip」，就是生字的意思，因為這種字是用
漢字部首組合而成的。但是這種壯字由於使用面不廣，沒有能在全民推行，多用
于書寫地名，編山歌、記事。宗教文化上則與前述藏族和新疆穆斯林民族不同，
並沒有統壹的宗教信仰，他們普遍保持原始信仰與祖先崇拜，不同的村寨往往崇
拜不同的自然神、不同的祖先。同時，在王朝時期，在漢人普遍抱持優越感，歧
視非漢少數民族的環境下，多數童人恥于表露自己的非漢人身分，他們往往假託
自己的祖先來自中原省分，並利用業已漢化的姓名，虛構家譜，世代傳承，將自
身的血統與歷史上顯赫的漢人望族連結在壹起。也就是說，他們自己並不認為自
己是少數民族。
雖然童族自己並沒有民族自治的訴求，甚至很多人士認定童族沒有特點，同
漢族差不多，建立省壹級童族自治區不是很必要，但是，中共卻積極鼓勵其追求
自治的權益，推動廣西童族自治區的建立。這是廣西童族自治區設立的壹個微妙
之處。有關研究指出，中共動機在於88：其壹，藉由賦予童族建立省級區域自治
的地位，混淆複雜的西藏、新疆和內蒙古的民族議題。雖然藏、蒙、維吾爾族與
童族完全不同，其擁有自己的高度發展的文化，以及足以立國的條件，但是，通
過建立完全壹致的民族區域自治的形式，就可以將他們完全划為（混淆為）壹類。
其二，藉由整合溫馴的童族，使之成為中央政府的盟友，可以牽制嶺南地區的地
方主義。較之童、侗、苗、瑤等南方非漢民族，嶺南兩廣使用粵、客方言的漢人，
反而發展出共同的嶺南認同。顯然，提升童族的地位將意味著同時貶抑兩廣漢人
的勢力。其三，藉由創造、整合、提升童族的地位，杜絕民族主義和泛民族主義
的影響。從語言來看，童族其實是跨境民族，其與越南北部的儂人、岱人幾無差
異，甚至與寮國人和泰國的泰人都有密切的語言文化淵源。而透過民族識別，塑
造「童族」的歷史記憶和民族認同，將邊疆乃至跨境而居的族群轉化為現代中國
國家境內的少數民族並強調此壹獨特性，反而有助於消除「泛泰主義」的潛在影
響。
而童族自治區設立的行政區劃則是童族自治區設立的另壹個微妙之處。
1950 年代初的民族識別結果，童族人口 90%以上聚居在廣西省，但僅居廣西省
總人口的 34%，居住面積占廣西省總面積的 60%。據此，1952 年 12 月，中共在
童族聚居區成立廣西省轄下的專署級桂西童族自治區。但是，1956 年 8 月國務
院總理周恩來召見包括童族共產黨幹部韋國清等在內的九名廣西省委常委時，卻
主動提議在廣西建立省壹級的童族自治區。1957 年 3 月，周恩來在「政協第二
屆全國委員會」座談會上發表談話，主張採取「合」的方案（即將廣西的漢人區
和童族區相合併），建立包括漢人聚居區在內全部廣西省範圍的省級童族自治區。
而否定了把廣西壹分為二的方案：東部保留廣西省的建制，西部建立省壹級的童
族自治區的「分」的方案89。
1957 年 7 月，第壹屆全國人民代表大會第四次會議批准國務院提出的成立
廣西童族自治區和成立寧夏回族自治區的兩個議案。廣西童族自治區成立。1965
年改為廣西壯族自治區。
二，寧夏回族自治區
回族是中國人口較多的少數民族，按人口統計，僅次於童族和維吾爾族，
在中國境內的少數民族中居第三位。分佈廣泛，分為漢回和纏回（帶纏頭），前
者為漢語穆斯林，後者為中亞突厥語穆斯林。其中，漢語穆斯林與宋元之際來自
西亞、中亞的穆斯林移民間有著血緣和宗教文化的淵源，其與漢族人之間的區隔
意識僅僅為其信仰伊斯蘭教。中共建國后 1950 年代的民族識別中，將漢語穆斯
林定為回族。從民族意識來看，其與突厥語系穆斯林有很大區別，由於其位於中
原地區，在明清時期遭受到王朝政府的打壓，故而將「爭教不爭國」作為其傳統
原則，也就是說，「作為壹個群體，漢語穆斯林從未從宗教意識中發展出以政治
自主為目標的強烈政治意識。與其說漢語穆斯林期待政治上的自治，不如說他們
更期待官方確認和保障宗教信仰自由。」90
在對回族的民族自治的區域選擇問題上，中共採取了選擇區域內人口不足全
國回族人口 20%的寧夏建立省級民族區域自治地方的策略。目的在於，通過賦予
其單獨的少數民族身份，從而將漢回與纏回相互區隔，並與突厥語穆斯林之間相
互牽制。
1957 年 7 月，寧夏回族自治區與廣西童族自治區在第壹屆全國人民代表大
會第四次會議上壹起獲得批准。
（五）
與中國其他少數民族不同的是，藏族有著自己的獨特的歷史、文化、語言、
宗教，以及固定的、自己的聚居區域。更為重要的是，與其他民族區域不同，在
中共建政以前，藏族區域還有著代表自己民族利益的政權。而這個政權，還獲得
了事實上的獨立的政體運行。並且，雖然其未能獲得國際社會對其獨立的支持，
但是，英國和印度（以及後來的美國）都在承認法理上中國對西藏的宗主權的同
時，直接地與西藏進行著交往，如同它是個獨立國家。其特殊性決定了西藏民族
問題的與眾不同，關鍵在於，新建立起來的中共政權，將對其採取多大程度的與
眾不同的民族政策。
正如 1914 年西姆拉談判最後草約所規定的那樣（雖然沒有最後簽字），到中
華人民共和國建國之前，西藏壹直保持了實際的自治狀態，類似於事實獨立的政
體。英國和印度，以及後來的美國，都直接與西藏進行交往，但包括英國在內的
國際社會並沒有承認西藏的獨立，而是相反承認了中國對西藏的宗主國地位。事
實上，國民政府也從未放棄過對西藏的主張。雙方的分歧在於對藏區的劃界問題。
中華人民共和國建立以後，針對少數民族區域提出了民族區域自治的主張，
同時，否定了聯邦制的政權形式，也就是說民族自治區域無權脫離。西藏因此也
被納入到建立民族區域自治的視野。1949 年底，中央政府提出解放西藏的目標。
同時，其也充分認識到了西藏與其他民族區域的不同，包括其國際關係狀態以及
民族分佈情況。因此，中央政府首選的策略是和平解放西藏。
為此，1950 年 1 月，中央政府正式通知西藏地方當局「派出代表到北京談
判西藏和平解放」。但當時西藏政府猶豫不決，尤其是控制西藏地方政府的攝政
大扎·阿旺松饒等人，在西藏東部昌都壹線調集藏軍主力，布兵設防，企圖以武
力對抗，錯過了談判期限。1950 年 10 月 7 日，解放軍跨過金沙江前線，切斷昌
都的壹萬藏軍退路，使其不能向西撤退建立新的防線，進而俘獲了包括總司令在
內的藏軍大部。解放軍停止前進，再次呼籲拉薩開始談判。1951 年 4 月，西藏
地方噶廈政府派阿沛·阿旺晉美為首席代表到北京談判。1951 年 5 月 23 日，中央
人民政府和西藏地方政府的代表就西藏和平解放的壹系列問題達成協議，簽訂了
「中央人民政府和西藏地方政府關於和平解放西藏辦法的協議」（簡稱「十七條
協議」 ）。
十七條協議中的第 3、4、7 和 11 條中，承認維持達賴喇嘛和傳統的政治經
濟制度不變，直到西藏人民希望改革。
第三條：根據中國人民政治協商會議共同綱領的民族政策，在中央人民政府
統壹領導之下，西藏人民有實行民族區域自治的權利。
第四條：對於西藏的現行政治制度，中央不予變更。達賴喇嘛的固有地位及
職權，中央亦不予變更。各級官員照常供職。
第五條：實行中國人民政治協商會議共同綱領規定的宗教信仰自由的政策，
尊重西藏人民的宗教信仰和風俗習慣，保護喇嘛寺廟。寺廟的收入，中央不予變
更。
第十壹條：有關西藏的各項改革事宜，中央不加強迫。西藏地方政府應自動
進行改革，人民提出改革要求時，得採取與西藏領導人員協商的方法解決之。
該方案以協議的方式在法律上將西藏確認為中國壹部分，同時，也將西藏與
其他民族區域相區分開來，暫時保留了政教合壹的政府和經濟。1951 年秋，中
國軍隊和平進入拉薩。
其後，毛澤東提出以十七條協議為標誌的的緩和政策和漸進主義並沒有得到
維持。壹方面，中共黨內的強硬派試圖與國內其他地區壹樣迅速完成對藏區的社
會主義農業改造（農業合作化運動）。西藏之外的藏族居住區首先被波及。如，
四川省 1955 至 1956 年期間開展了「社會主義農業改造」運動，導致了四川藏區
的血腥叛亂，難民進入西藏區域，來到拉薩及其郊外。另壹方面，西藏內部也存
在強硬派，反對對中央政府的妥協，希望維持現狀。後者與逃亡到西藏的藏民相
結合，引發了 1959 年的西藏叛亂。
達賴喇嘛逃到印度。隨後達賴喇嘛宣布否認十七條協議，尋求西藏獨立和民
族自決。西藏問題再度成為壹個國際問題。而中央政府方面也宣布中止十七條協
議，廢除西藏的傳統政府，建立了共產黨政府機構。政府沒收了僧俗精英階層的
財產，西藏數千廟宇中絕大多數被關閉，農區和牧區變成了人民公社，西藏神權
政體走到了盡頭。1965 年西藏自治區宣布成立。但新成立的西藏自治區，其范
圍並沒有包括全部藏族聚居區。而是以 1951 年 17 條和平協議的所設定的區域為
基礎劃分了西藏自治區的轄區。在 17 條協議簽訂以後，中央政府首先默認昌都
地區不受西康省管轄的現實，將金沙江以西的康區劃為省級的「昌都地區」，接
受北京中央政府和西藏地方政府的雙重管轄；繼而於 1955 年撤銷西康省建置，
將該省金沙江以東地區併入四川省；1956 年，將省級的昌都地區直接併入西藏
地方政府轄區。此後，中共又將青海省管轄的藏族聚居區範圍確定為安多西部及
康區的噶瓦、囊謙部落；安多東部分別划入甘肅省甘南藏族自治州和四川省阿壩
藏族自治州；康區東部分別划入四川省甘孜藏族自治州和雲南省迪慶藏族自治
州；另有部份地區以自治縣、民族鄉的形式划入甘肅、四川等省，如華銳（天祝）
藏族自治縣和木里藏族自治縣等。這樣，雖然在 1965 年，西藏自治區的藏人占
居區內人口總數的 90%，但這部份藏人僅占青康藏高原藏族總人口的 53%。換
言之，有近半數的藏人並不能在他們居住區域內享有省級的民族區域自治。

中國民族區域自治 空洞化的自治權

在共產黨政權建立以前，即王朝時期和民國時期，由於中央政府
統治能力的限制，無論是實施行省制度之前還是實施行省制度之後，邊疆少數民
族實際上是處於半自治的狀態，至少保留著某些自治的空間。而中共建政以後，
雖然建立了所謂的民族區域自治的制度，但是，民族區域自治在法律制度上被定
位為單壹制的中央集權體制下的自治，實質上不過是單壹制國家的分區，地位上
等同於作為壹級國家地方政權的省。其所掌握的權力不過是國家權力的下放，而
不是相對於國家權力的地方分權。在中央政府的實際統治能力大幅延伸的背景
下，通過民族區域自治所實現的對邊疆民族區域的統治，實際上將傳統的間接統
治變成了直接統治。

（壹）
在中國民族區域自治體制建立和實施過程中，中共通過憲法、民族區域自治
實施綱要以及民族區域自治法對民族區域自治的模式、自治權等進行了法律上的
規定，對民族區域自治給予了法律制度上的大義名分。在共產黨政權建立以前，
即王朝時期和民國時期，由於中央政府統治能力的限制，無論是實施行省制度之
前還是實施行省制度之後，邊疆少數民族實際上是處於半自治的狀態，至少保留
著某些自治的空間。而中共建政以後，雖然建立了所謂的民族區域自治的制度，
但是，民族區域自治在法律制度上被定位為單壹制的中央集權體制下的自治，實
質上不過是單壹制國家的分區，地位上等同於作為壹級國家地方政權的省。其所
掌握的權力不過是國家權力的下放，而不是相對於國家權力的地方分權。在中央
政府的實際統治能力大幅延伸的背景下，通過民族區域自治所實現的對邊疆民族
區域的統治，實際上將傳統的間接統治變成了直接統治。在中國其他非民族自治
區域未能普遍地建立起地方自治制度的背景下，作為民族自治與區域自治兩種屬
性結合體的民族區域自治，實際上並沒有從中央政府分得多大的自治權，其至多
不過是在少數民族聚居的地方區域行使中央下放權力的中央政府的代理人。地方
自治也就僅僅停留于名分之上，而實質則陷於完全的空洞化。
（二）
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壹， 法律所規定的民族區域自治內容
民族區域自治的制度和法律依據是：建國以來先後實施的憲法，包括 1949
年的共同綱領、1954 年憲法、1982 年憲法；1952 年的民族區域自治實施綱要；
1982 年民族區域自治法（2001 年修訂）。
首先，上述相關法律指出，中國為統壹的多民族國家，各民族壹律平等。國
家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助
關係。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和製造民族分裂的行為。
各少數民族聚居的地方實行區域自治，各民族自治地方都是中華人民共和國不可
分離的部分。
其次，上述法律規定，民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣，分別對
應於行政區劃中的省、市、縣。民族自治地方設立自治機關，「民族自治地方的
自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府（1982 年憲法）」。
另外，自治法規定「民族自治地方內其他少數民族聚居的地方，建立相應的自治
地方或者民族鄉」。民族鄉是在少數民族聚居的地方建立的鄉級行政區域，但不
設立自治機關，不能行使自治權。
從民族分佈來看，民族自治地方還可以分為三種類型：壹是以壹個少數民族
聚居區為主建立的自治地方，在本地區內只有壹個少數民族實行民族區域自治，
譬如西藏自治區，吉林省延邊朝鮮族自治州等等。二是以壹個大的少數民族聚居
區為主，並包括壹個或幾個人口較少的少數民族建立的自治地方，因此在其轄區
內同時還有若干個少數民族自治地方，如新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區等。
三是以兩個或兩個以上少數民族聚居區為基礎聯合建立的自治地方，如雲南文山
壯族苗族自治州、青海省西蒙古族藏族自治州等。另外，還有以「各族」命名的，
如廣西龍勝各族自治縣、隆林各族自治縣91。
第三，《中華人民共和國民族區域自治法》規定，民族地方的自治機關與其
他行政區域國家機構壹樣，都是中央政府領導下的國家壹級地方政權，必須接受
中央領導，維護民族團結和國家統壹。與中央形成中央與地方的關係。其中，自
治區是和省、直轄市平行的壹級行政區域單位，是省壹級的民族自治地方，除行
使同級省、直轄市國家機關的權力外，還行使相應的自治權；自治州是和設區、
縣的地級市平行的壹級行政區域單位，除行使同級地級市國家機關的權力外，還
行使相應的自治權；自治縣是和縣平行的壹級行政區域單位，除行使同級縣級國
家機關的權力外，還行使相應的自治權。同時，內蒙古還有「旗」和「盟」的自
治地方建制。盟是作為上級國家機關設在自治區和自治縣之間的派出機關，其行
政級別相當於地區行政公署。旗則相當於縣的行政級別。
第四，民族區域自治地方實行民族區域自治，在憲法和法律範圍內行使自治
權，管理本民族、本地區內部事務。1982 年憲法規定：「自治區、自治州、自治
縣的自治機關行使…地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區域自治法和其
他法律規定的許可權行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政
策」。
關於自治權的內容，包括人事權（1982 年憲法規定，「第壹百壹十四條 自
治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任」，「第壹
百壹十三條 自治區、自治州、自治縣的人民代表大會中，除實行區域自治的民
族的代表外，其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表。自治區、
自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會中應當有實行區域自治的民族的公民
擔任主任或者副主任。」第二十二條民族自治地方的自治機關根據社會主義建設
的需要，採取各種措施從當地民族中大量培養各級幹部、各種科學技術、經營管
理等專業人才和技術工人，充分發揮他們的作用，並且注意在少數民族婦女中培
養各級幹部和各種專業技術人才。）、財政權（第壹百壹十七條 民族自治地方的
自治機關有管理地方財政的自治權。凡是依照國家財政體制屬於民族自治地方的
財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用。）、立法權（第壹
百壹十六條 民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文
化的特點，制定自治條例和單行條例。）、經濟自治權（第壹百壹十八條 民族自
治地方的自治機關在國家計劃的指導下，自主地安排和管理地方性的經濟建設事
業。）、文化方面自治權（第壹百壹十九條 民族自治地方的自治機關自主地管理
本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業，保護和整理民族的文化遺產，發
展和繁榮民族文化。第壹百二十壹條 民族自治地方的自治機關在執行職務的時
候，依照本民族自治地方自治條例的規定，使用當地通用的壹種或者幾種語言文
字。）以及公安方面的自治權（第壹百二十條 民族自治地方的自治機關依照國家
的軍事制度和當地的實際需要，經國務院批准，可以組織本地方維護社會治安的
公安部隊。）等。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員
會批准後生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民
代表大會常務委員會批准後生效，並報全國人民代表大會常務委員會備案。
第五，上級國家機關尊重和保障民族區域自治地方自治權，從財政、物資、
技術等方面幫助各民族區域自治地方加速發展經濟建設和文化建設事業。我國憲
法第四條規定「國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經
濟和文化的發展。」和第壹百二十壹條規定「國家從財政、物資、技術等方面幫
助各少數民族加速發展經濟建設和文化建設事業」。民族區域自治法第六章則專
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門制定了「上級國家機關的職責」，規定「上級國家機關應當幫助、指導民族自
治地方經濟發展戰略的研究、制定和實施，從財政、金融、物資、技術和人才等
方面，幫助各民族自治地方加速發展經濟、教育、科學技術、文化、衛生、體育
等事業。」
二，民族區域自治權行使實態
雖然憲法和自治法等相關法規給予了民族自治地方以財政、人事、經濟、立
法、文化等方面以自治權，但是，民族區域自治機關的下位性質決定了上述自治
權很難落實，自治權被普遍虛置化，民族自治機關類同於壹般地方政權。
（1） 人事權的名與實
從理論上而言，地方自治擁有自治組織權，包括政體設置權和自治人事權。
所謂政體設置權，指地方公共團體，有權在法律規定的幅度內自由地設置地方公
共團體的組織結構。我國的民族區域自治地方，在自治機關的組織結構設置上，
並不具有自由設置權，只能採取與中央國家機關的壹條鞭式的完全對應。而人事
自治權指地方公共團體有權依據地方組織法自主地決定其議會代表和執行官員
的人選。
關於我國民族自治地方的人事權，憲法設置了由基層到中央的地方選舉結
構。如憲法（1982 年）和民族區域自治法規定，自治區主席、自治州州長、自
治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任；自治區、自治州、自治縣的人民代
表大會常務委員會中應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任；采
取各種措施從當地民族中大量培養各級幹部、各種科學技術、經營管理等專業人
才和技術工人。其中，民族幹部的任用比率成為各類研究文章中證明民族區域自
治權的重點論據。
雖然制度規範意義上的地方人事自主權是存在的，但是，壹方面，其在實踐
上被扭曲，並不存在真正意義上的以住民自治為基礎的、以民主為原則的選舉任
命；另壹方面，憲法規定的自治機關——人民代表大會和政府並不具有真正的地
方權力核心位置。從中國的政體來看，實施的是以黨治國的方式，四大班子的權
力核心集中於黨委。雖然法律規定自治區、州、縣的壹把手由實行區域自治的民
族的公民擔任，但是，高於政府的黨委壹把手卻通常是由漢族擔任，而政府系列
的人事權最終由黨委來掌控。從自治機關的另壹個核心人民代表大會來看，雖然
同樣規定了自治民族的位置，但從中國的政體來看，人大不過是第二黨代會，最
終的人事決定權則歸於優於人代會的黨代會。另外，民族自治地方的所謂自治民
族本身並沒有代表本民族的核心意願的自治組織，那麼，該民族的利益也很難在
人代會中反應出來。
（2）自治立法權的行使
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按照地方自治理論，依據權力結構的整體性和權力運行順序，自治立法權是
自治權結構的基礎，是構成自治機關這壹特定主體權力的重要部分。其成為自治
地方享有其他自治權的制度環境和保障。
關於民族自治地方的立法權，立法法第 63 條規定，「省、自治區、直轄市…
可以指定地方性法規」，同時，1982 年憲法與立法法第 66 條又規定，「民族自治
地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條
例和單行條例」。即民族自治地方作為壹級國家地方機關時，其擁有壹般地方的
立法權，而作為壹級自治機關時，又具有作為自治機關的自治條例和單行條例的
立法權，後者是壹般地方機關所不具備的立法權。此外，立法法 66 條第二款又
規定，「自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規
定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族
區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定
作出變通規定」，賦予了自治地方利用自治條例和單行條例對法律和行政法規的
立法變通權。
其中，自治條例是指自治地方的人民代表大會根據憲法所確定的原則與程
序，依照當地民族的特點而制定的調整民族關係的規範性法律文件；單行條例是
指民族自治地方的人民代表大會根據憲法和民族區域自治法和立法法以及國家
刑事、民事等法律的特別授權，依照當地民族的政治、經濟、文化的特點制定的
用以調整本民族自治地方內某壹方面社會關係的自治法規；變通或補充法律的自
治權是指民族自治地方的自治機關，根據法律的授權和當地民族的特點，以變通
或者補充規定的形式，保證國家法律在本地區的正確貫徹實施的壹種地方性民族
自治立法權力。
據統計，截至 2003 年底，民族自治地方共制定自治條例 133 個、單行條例
384 個，民族自治地方根據本地的實際，對婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、
草原法等法律的變通和補充規定有 68 件92。而截至 2008 年底，民族自治地方共
制定了 637 件自治條例、單行條例及對有關法律的變通或補充規定。民族自治地
方根據本地實際，對國家頒布的婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等多
項法律作出變通和補充規定93。
但是，民族自治地方的自治條例、單行條例以及法律變通的制定以及立法權
的運行機制方面，卻存在很大問題。
首先從制定級別和其內容來看，迄今為止所制定的自治條例和單行條例全部
是自治州和自治縣制定的，而內蒙古、新疆、西藏、寧夏和廣西五大自治區未有
壹個頒布自治條例。其制定工作雖早已提上日程，但遲遲未能進入法定程序。以
廣西壯族自治區為例，早在 1957 年籌備成立自治區時，廣西就開始著手「廣西
壯族自治區自治條例」的起草工作，至今已形成 19 稿草案但仍無法出台的局面94。
自治區作為民族自治地方系統中最高行政級別的地方，自治條例的缺失，不僅影
響了自治區本身的民族自治工作，而且也影響了自治州、自治縣這兩級自治地方
自治條例的制定。而已經制定出來的自治條例，自治特點並不突出，基本上是照
搬照抄民族區域自治法的現成條文，其章節結構、語言形態、規範形式，都沿襲
了民族區域自治法的體例，而且 100 多個自治條例，基本上是大同小異。對民族
自治地方的規範性作用不大。在內容上，出台的自治條例和單行條例，絕大多數
是關於使用民族語言、照顧民族風俗、培養民族幹部、發展民族人口等方面的規
定，而規範經濟、財政、稅收的領域的自治法規基本沒有。在立法變通權的執行
方面，目前我國授予民族自治地方變通或補充權的法律有 13 部，而民族自治地
方只對 4 部法律即婚姻法、選舉法、森林法和繼承法作了變通和補充，其中 80%
集中在婚姻法方面，對其它 9 部法律的變通或補充還是空白。
其次，從立法權的運行程序方面，問題表現為：壹是民族自治地方擁有雙重
立法權，即作為壹般地方的地方法規立法權和作為民族自治地方的自治條例和單
行條例的立法權。但是，關於兩個立法權之間以及地方法規與自治條例、單行條
例之間的關係，在實踐方面並沒有規定。另外，地方法規和自治條例、單行條例
之間的審批程序並不相同，地方性法規只需報上級國家機關備案即可生效，而自
治條例和單行條例則要上報國家機關批准後方可生效，因此民族自治地方自治機
關在很多時候放棄自治權的行使而採用國家壹級地方政府的名義。這也使得民族
區域自治機關在中央與地方關係意義上更多呈現地方政權機關的特徵。
二是在立法程序問題上，壹方面關於民族自治地方立法的規劃、動議、起草、
討論修改、通過、報批、備案等壹系列程序缺乏相關法律規定，甚至有些法律規
定之間就互相矛盾衝突。例如，授予民族自治地方變通或補充權的法律對備案的
規定，與立法法的規定就有衝突之處。以婚姻法為例，立法法第 89 條規定「自
治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大
會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案」，但婚姻法規定「民
族自治地方的人民代表大會有權結合當地民族婚姻家庭的具體情況，制定變通規
定。自治州、自治縣制定的變通規定，報省、自治區、直轄市人民代表大會常務
委員會批准後生效，」並不需要報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。
又例如，憲法、自治法、立法法並沒有關於自治區自治條例和單行條例在進入法
定程序以前徵詢國務院職能部門意見的規定，但在實踐過程中，卻是全國人大常
委會僅有法律形式上的批准權，而實質的批准權則在國務院及其職能部門。前述
的廣西壯族自治區自治條例就是在全國人大送部委徵求意見時被否定。另壹方
面，批准制度使得民族自治地方的立法的過程過於繁瑣、複雜，立法周期過長。
三是憲法和民族區域自治法賦予了自治地方包括立法權在內的廣泛的自治
權，也規定了上級國家機關有責任和義務，但卻沒有設定自治權受到侵害時的救
濟機制95。按照權利救濟理論，立法機關在授予權利的同時，應當同時設定權利
救濟機制，這樣才能夠保證權利的完滿狀態。考察民族區域自治立法制度，我們
就會發現這種重要的政治權利處於救濟手段極不健全的境地。在有權利無救濟的
法律體制之下，法律的授權就會失去其應有的意義，自治立法權在很大程度上就
難發揮其應有的作用。
（3）財政自治權行使分析
財政自治是地方自治的有力保證，有了財政自主，才能保障其他自治權利
的實現。按照地方自治原理，在地方自治的體制下，存在地方自治事務和國家委
託事務的劃分，地方自治事務由地方公共團體承辦，國家事務由國家辦理。與此
對應，自治地方承辦國家委託事務，應由國家財政負責支付，同時，辦理地方自
治事務，需要保障地方獨立的財政收入。即財政收入、支出與事權相匹配。從各
國實踐上看，地方公共團體的財政收入的主要方式是徵收地方稅，要求國家稅收
制度採取分稅制，即國家與地方公共團體，依照稅法分別課徵不同的稅。具體的
徵稅對象、稅率和稅種，均有不同，地方公共團體有權在法律範圍內自主決定課
征對象、稅率和稅種。
1982 年我國憲法第壹百壹十七條對民族自治地方的財政自治權作出了規
定：「 民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權。凡是依照國家財政體
制屬於民族自治地方的財政收入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排
使用」。民族區域自治法第 32、33、34 條又做了進壹步的具體規定，包括：民族
自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權；通過國家實行的規範的財政轉移
支付制度，享受上級財政的照顧；預備費在預算中所佔比例高於壹般地區；自行
安排使用收入的超收和支出的節餘資金；民族自治地方的自治機關對本地方的各
項開支標準、定員、定額，可以制定補充規定和具體辦法；在執行國家稅法的時
候，除應由國家統壹審批的減免稅收項目以外，對屬於地方財政收入的某些需要
從稅收上加以照顧和鼓勵的，可以實行減稅或者免稅。
但是，在實際執行中，壹方面由於民族自治地方財政客觀基礎薄弱，財政收
入不足，使得財政自治權無法行使；另壹方面民族自治地方的財政屬於國家統壹
財政的壹部分，其實施的程度和狀況在很大程度上要受到國家財政體制的影響，
使得民族區域財政自治權難以落實96。
民族區域自治法規定「凡是依照國家財政體制屬於民族自治地方的財政收
入，都應當由民族自治地方的自治機關自主地安排使用」。但是少數民族地區本
身普遍處於中西部地區，工業落後，財政收入明顯不足，財政收支差額年年遞增。
財政收入難以自給，極大制約了民族自治地方的財政自主權，其自行安排財政收
入和結餘資金的規定成為空文。更無法支撐其他的自治權的實施。
關於民族自治地方財政的特殊性，中央財政採取了不足補助的政策。1994
年之後則實施了分稅制財政管理體制改革，以及轉移支付制度。分稅制改革承認
了地方財政自主權，但是，分稅制本身存在諸多弊端，最為嚴重的是地方稅權與
事權不匹配。在稅收實踐上，中央「拿大留小」「拿多留少」，只將壹些收入不穩、
稅源分散、征管難度大、徵收成本高的稅種留給地方，而且缺乏科學的轉移支付
制度與之配套，而地方政府體系內，從省到市到縣鄉，也遵循了中央處理收入划
分的規則，上級拿大頭，基層所留財政收入最後所剩無幾。並且地方事權界定不
清，地方被迫以地方財政承擔國家事務，導致地方財政自主權難以保障97。
分稅制改革以後，關於稅種的歸屬和稅收返還採取了全國壹刀切的辦法，取
消了對少數民族地區的特殊照顧。這樣，來自中央財政的援助則取決於隨意性很
大的專項撥款，而專項撥款目前並沒有建立科學規範的管理體制。結果造成了民
族自治地方的財政赤字在 1994 年分稅制實施之後驟然逐漸增加。

(4)經濟自治權

憲法第 118 條對於民族區域自治地方自治機關經濟自治權做了規定「民族自
治地方的自治機關在國家計劃指導下，自主地安排和管理地方性的經濟建設事
業。國家在民族自治地方開發資源、建設企業的時候，應當照顧民族自治地方的
利益。」2001 年修改的民族區域自治法將重心放于加快民族地方發展上，對經濟
自治權進行了進壹步細化。其中有 8 條從民族自治機關的角度、有 16 條從上級
國家機關的職責角度進行了規定。
但是，從民族自治地方的經濟發展來看，經濟水平雖然有所發展，但與東部
差距越來越大，財政狀況也沒有改善，財政赤字規模逐年上升。經濟自治權受到
多個方面的影響，並沒有良好地落實。從經濟自治權的落實來看，主要涉及三個
方面的關係：國家計劃指導與民族自治地方經濟自治權之間關係、部門管理與民
自治地方經濟自治權之間關係和國家原則性的幫助責任與民族自治地方經濟自
治權之間的關係。在這三方面關係中，民族自治地方始終是處於相對於國家上級
機關的下位位置，國家處於絕對的主導地位，自治地方處於被動的配合和接受，
以及對國家的依賴。
從總體而言，國家實施民族區域自治的目的是以壹種變通方式，實現國家的
持續的整合目標和中央集權化的過程。民族自治地方機關始終是以下位地方機關
的較色，接受中央上位機關的權力轉讓而不是許可權分割，其存在的意義在於實現
國家的意志，而不是對國家中央的制衡。因此，法律規定的所謂自治權，就被無
限地虛置化。
三，民族區域自治的性質與分權類型
如前所述，所謂地方自治，是指相對於中央集權的壹種治理地方社會的理念、
制度與方式，意味著地方與中央政府之間的權力分權（許可權劃分），也意味著地
方與中央政府間的權力制衡。民族區域自治本質上是中共式的地方自治，只不過
因其地方自治的住民屬性或國家實施民族區域自治的目的（以地方自治方式解決
民族問題）而給其地方自治帶有民族特性。自治地方的自治權的大小取決於對治
權的分權結果，或者說直接源於規定了中央與地方之間關係的國家結構形式。
所謂國家結構形式，即國家採取何種形式劃分國家內部的組成以及調整國家
整體與組成部分之間的相互關係。現代國家結構形式分為單壹制和複合制兩種，
其中單壹制國家是指國家由普通的行政單位或自治單位組成，全國有壹個統壹的
立法機關和統壹的中央政府，只有壹部統壹憲法，國家的壹切組成單位均受中央
政府的統壹領導，沒有脫離中央而獨立的權力。複合制國家，包括聯邦制和邦聯
制兩種形式，聯邦制國家由若干成員組成，除了聯邦的立法、行政、司法機關及
聯邦的憲法外，各組成單位還有各自的憲法、法律以及各自的國家機關。聯邦與
- 95 -
其組成單位之間的許可權劃分，由聯邦憲法規定98。
從中國的國家結構形式來看，屬於單壹制國家結構。1949 年「共同綱領」
提出「各級政權機關壹律實行民主集中制。各下級人民政府均由上級人民政府加
委並服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府。」確認了單
壹制國家結構形式。共產黨政權建立以前的行省化進程的歷史則支持了這樣的單
壹制國家結構的建立。
進而在在民族自治地方與中央之間的關係上，憲法規定：「各民族自治地方
都是中華人民共和國不可分離的部分」；民族區域自治法規定：「各民族自治地方
是國家的壹級地方政權機關。」「各民族自治地方的人民政府都是國務院統壹領導
下的國家行政機關，都服從國務院」。民族自治地方被定位為國家的壹級行政地
方，民族區域自治權被定位為中央政府領導下的壹種地方性自治權。整個國家形
式被規定為以民族區域自治為補充的單壹制國家。中國的民族區域自治的性質可
以定義為：單壹制國家結構形式下自上而下規定了民族屬性的中共式的地方自
治。
在這種單壹制的國家體制下，民族區域自治權的來源於中央政府的授權，而
非民族自治地方本身所固有的權利，中央與自治地方自治機關的權力關係是授權
與被授權的關係，而非壹般地方自治意義上的權力分割關係。這種權力關係充分
反映在憲法與民族區域自治法的具體條文當中。
而聯邦制國家中，聯邦成立之前，各成員單位基本上為擁有主權的政治實體，
它們在聯合組成聯邦制國家時，各自把權力壹部分必須以明示的方式轉讓給聯
邦，其餘權力則由各成員單位保留行使，故聯邦制中各成員單位的權力是其本身
固有的，並非來自於聯邦政府的授權99。
民族區域自治權的行使主體是民族自治地方的自治機關。1982 年憲法規定，
「自治區、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機
關的職權，同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的許可權行使自治權，
根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策」。從自治機關的屬性來看，其
既是國家壹級地方政權機關，又是自治機關，壹方面作為中央政府統壹領導下的
壹級地方政權機關行使壹般地方國家機關治權，另壹方面又作為自治機關根據憲
法、民族區域自治法等法律規定的許可權享有自治權。
但這種自治機關的壹般行政機關屬性，則決定了其實際自治權的大小，以及
中央政府的集權與放權的程度，進而其自治權的行使受到巨大影響，使得自治權
虛置化，民族自治機關成為與壹般地方政權機關類似的機構。

壹般而言，就地方政府的性質而言，要麼是行政性的，要麼是自治性的100。
其區別在於，行政性地方政府從屬於中央政府，其機關設置、人員的身份、職能
範圍、財政等都取決於中央政府機關，由中央決定，職權由中央授予，地方財政
由中央撥款。而自治性地方政府，則與中央的關係相對分離。其並不隸屬於上級
政府，也不具有國家代表的身份。它是地方的行政機關，但不是國家的地方行政
機關。其機構設置和人員編製依照法律自行確定，無須中央討論。地方機關的事
務大多由國家法律明確劃分，有著專屬於自己的事務範圍和相對獨立的財務管理
權和人事管理權，對於法定地方性事務地方政府擁有著最後的決定權。
從總體上來看，民主國家地方政府更多的具有自治性的特徵。而中國民族區
域自治機關的雙重屬性，則使得其與民主國家的地方自治政府有了顯著區別。並
且在其雙重屬性中，先是屬於國家壹級地方政權機關，其次才是屬於民族區域自
治機關，也就是說自治機關屬性從屬於地方政權機關屬性。雖然在壹些國家地方
政府（如大陸法系國家）也同時具有自治機關和國家行政機關雙重屬性特徵，但
是其地方政府在屬性上則首先是地方性的或自治性的政權組織，然後兼具行使壹
部分中央政府委託的職權，並且法律對於地方性事物和中央委派事物都有著詳細
而明確的劃分。上述兩種不同制度設計理念對於現實的影響在於101：在民主國家
地方政權組織呈現出更多地自治機關屬性而較少的地方國家政權組織的屬性；在
我國民族自治地方政府呈現出更多的國家壹級地方政權機關的屬性而較少呈現
出自治機關的屬性。同時，雖然法律賦予了民族區域自治機關擁有兩種屬性，但
是國家卻沒有相關的法律詳盡劃分自治機關的事務與國家地方政府的事務。
是否自治取決於中央與地方的關係以及分權的結果。從中國整個地方行政狀
況來看，在單壹制國家結構下並不存在壹般意義上的地方自治，地方實際上普遍
處於中央政府的指導和統合之下，體現國家意志，同時，對國家和中央政府顯現
較大的依賴，地方政權機關被定位為中央政權的下級分支。那麼，民族區域自治
機關的雙重屬性設計就使得民族區域自治機關的自治權在實際行使過程中更多
地為行政性權力屬性所侵蝕，嚴重影響到民族區域自治地方作為自治機關的自治
權的行使。
政治學者安德雷·拉焦爾（lajoie）對單壹制國家和聯邦制國家的地方自治
分權類型給予了分類對比（如表 6-1），將地方自治的分權類型分為政治式分權、
行政式分權和行政權轉讓三個類型。從該分類結構來看，中國的民族區域自治類
似於行政權轉讓型的分權類型，所實施的許可權屬於中央授權或轉讓的權力，屬於
權力下放階段，而不是分權，民族自治地方對中央政府之間不存在制衡能力。地
方政體與中央之間的關係上，地方機關完全從屬於中央；財政上依靠中央；地位
上為中央派出機構；領導人的產生方法上來自於中央的任命。

四，民族區域自治應轉向普遍意義上的地方自治

前面指出，解決民族聚居區域的民族衝突，滿足當地住民的民族訴求的方式
在於實施普遍的地方自治，而非單獨強調民族自治的區域自治。當前，理論界通
常將民族區域自治定位為民族自治和地方自治的兩種屬性結合物，但是，當地方
自治並沒有普遍地、真正地實現，住民意志不能上升為公共團體意志時，少數民
族這個少數人群體並不會受到真正保護。離開了地方自治的所謂民族自治也必然
成為空話。
從中國現行法律規定來看，中國並沒有建立起普遍的地方自治，地方自治只
存在於民族自治區域和港澳地區。就所謂自治的民族自治區域，卻又規定民族自
治地方機關同時具有兩種屬性——即壹般地方國家機關屬性和自治機關屬性，並
且，壹般地方國家機關的屬性優於自治機關屬性。而這兩種屬性本身又是互相衝
突的，當普遍的地方自治沒有實現之前，具有雙重屬性就意味著壹般國家機關屬
- 98 -
性否定了自治屬性。那麼，只有所謂的非民族自治地方普遍建立起自治制度之後，
民族區域自治才能順利成章地得到真正實現。除非，在法律定位上，取消民族自
治地方的壹般地方國家機關屬性的性質，實現真正的中央與地方的分權，而不僅
僅是中央機關的分支機構。從目前法律規定來看，民族區域自治機關只能是失去
了地方自治實質的民族聚居區域的地方國家機關，民族區域自治自然只能停留于
名義上。
事實上，從先進國家地方自治體制的建立歷史來看，地方自治的確立是壹種
自下而上的實現過程。越是接近於基層，越是有利於實現住民的直接民主的地方，
越是有利於建立地方自治的體制。反觀中國的民族區域自治，之所以能夠在普遍
的基層的地方自治沒有實現的情況下確立起來，不過是中央政府的壹種恩賜。從
中央政府角度來看，其目的是為了解決特殊的歷史問題和現實問題而採取的壹種
政策，歸根結底是為了實現國家整合，變間接統治為直接統治。且不說其目的與
形式之間的內在衝突，單純從自上而下的賜予方式而言，也只能是沒有住民參与
的自治。

中國少數民族區域自治的弊端

從中共的民族政策從早期的提倡民族自決到建國前後開始提倡民
族自治再到民族區域自治，可以看出，其在建國后具體民族政策上所進行的民族
區域自治的實施，包括理想和現實主義的雙重目的。即滿足民族需求，緩和民族
衝突，進而阻止民族分離。但是，從歷史的實踐以及當前集中表現於西藏、新疆
兩地的民族動向而言，上述民族區域自治的政策，並沒有達到滿足民族需求的目
的，甚至，由於民族需求與政治目的相結合，而導致主體民族與少數民族之間圍
繞需求的滿足產生民族衝突，以及少數民族的分離傾向。

（壹）
所謂「民族（Volk）」主要是指壹種文化集體，這種文化集體強調的是世系
神話和歷史記憶所起的作用，它以其在宗教、習俗、語言、 制度等方面的文化
差異而為人們所辨認102。民族作為壹個自我界定的社群，其藉以區別於其他民
族的因素包括：集體性的專有名稱，關於共同祖先的神話，共有的歷史記憶，以
壹種或多種區分因素而有別於其他社群的共同文化，與故土的聯繫，以及本社群
大多數人所擁有的壹種團結意識。所有的民族需求以及民族衝突，都是圍繞上述
構成民族概念的要素而展開的。
民族群體的權利需求，主要表現為該民族要維護、表達和發展自己獨有的民
族特性的權利需求，壹般有兩種形式，壹是民族要求，壹是地域要求。前者與族
性和民族認同相關聯，包括以下四個方面的權利主張：自決；語言、宗教與文化
方面的權利；對資源或機會的平等享有；以及（或者）為實現前三項要求而尋求
物質上的援助和政治上的支持。
來自民族群體的另壹種權利要求為地域性或稱之為「領土」性要求。領土對
國家來說具有最重要的意義，而對民族來說（相對於民族來說稱之為「地域」），
則成為民族認同的壹個至關重要的組成部分。地域在人的觀念中不僅是壹個地
方，而且還與壹個民族的歷史、集體記憶以及「性格」有著重要的關係。另外，
對各民族來說，地域還是（或者說還可以成為）壹件貴重的商品。如果壹個民族
要致力於改變自己所不滿意的現狀，那麼，他們所居住的地域則可以為其提供資
源和潛在的動力基地104。因此，領土爭端不單單會是國際之間的現象，往往也成
為族際間的問題。

外部環境的變動，對維護、表達和發展民族特性或維持民族認同的民族需求
而言，壹般會被看做是壹種機會或威脅，進而導致該民族為此採取對策和行動，
或對威脅進行抵抗或對機會進行利用，就會將民族需求上升為政治性的，並與權
力相關聯。就機會而言，可表現為自我治理權或自我管轄權，也可表現為與所在
國的分離。而威脅則常常表現為國家機構拒絕某個少數民族享有對維護、表達或
發展其民族特性而言必不可少的資源。包括：使用語言、教育或宗教方面的設施，
以及在國家機構中享有壹席之地。威脅還可以表現於令人不滿的各種同化政策，
表現於歧視和剝奪。威脅的極端形式則是民族清洗和種族屠殺105。當客觀的或主
觀感受到的民族歧視上升為政治性的，並與權力相聯繫在壹起時，就會導致民族
衝突。
民族衝突既可作為民族與國家的衝突而發生於某個少數民族與其所在國的
公共機構之間，也可作為族際衝突而發生於某個少數民族與主體民族或其中部分
人群之間。這兩種民族衝突可以同時發生或彼此重合，但也並非壹定如此。此外，
由於民族衝突的根源在於人們感受到自己受到威脅，感受到有壹種為反對他們而
制定的政策，因此民族衝突也可在壹個國家內引發其他形式的衝突，例如主體民
族和所在國之間的衝突。在上述民族的權利需求、表達、發展以及民族衝突中，
親緣國為重要的外部影響因素。某少數民族與親緣國之間或具有共同的族性，或
為在地域上被分開的同壹民族。其間源於民族感情或國家利益，而形成庇護關係。
斯蒂芬·沃爾夫對上述衝突的類型和表現進行了歸納，如表 7-2106。
從中共的民族政策從早期的提倡民族自決到建國前後開始提倡民族自治再
到民族區域自治，可以看出，其在建國后具體民族政策上所進行的民族區域自治
的實施，包括理想和現實主義的雙重目的。即滿足民族需求，緩和民族衝突，進
而阻止民族分離。但是，從歷史的實踐以及當前集中表現於西藏、新疆兩地的民
族動向而言，上述民族區域自治的政策，並沒有達到滿足民族需求的目的，甚至，
由於民族需求與政治目的相結合，而導致主體民族與少數民族之間圍繞需求的滿
足產生民族衝突，以及少數民族的分離傾向。

（二）
在新疆實施民族區域自治的原始初衷含有通過（中國獨有的）特殊的自治方
式來滿足位於新疆的少數民族的族性需求和地域需求的目的。但是，自上而下賦
予自治的方式使新疆的民族區域自治空洞化。而空洞化的民族區域自治，遠離了
地方自治所具有的普遍內容和意義，進而，以漢化、同化、加強新疆控製為目的
的包括黨委領導體制、宗教、開發、語言等多方面的政策反而侵蝕了少數民族的
自我治理或自我管轄權的空間，使得少數民族傳統的族性需求和地域需求受到威
脅，引致了少數民族與主體民族的衝突，而中央政府對民族衝突的強硬和激烈反
應，則進壹步導致了衝突的升級。

壹，漢族的黨委領導體制

雖然憲法規定實施民族區域自治的自治機構，由實施區域自治的民族成員擔
當政府長官或人大正或副主任，但是真正的權力中心在黨委。1949 年王震率第
壹野戰軍第壹兵團第二、第六軍進軍新疆，攻佔玉門關。9 月新疆國民黨駐軍陶
峙岳率隊起義，新疆和平解放。同月，王震軍佔領烏魯木齊，到 1950 年初，占
領新疆全境。進而，以強硬手段平定包括民族分子和宗教分子在內的南北疆叛亂。
王震遂以新疆分局書記、新疆軍區司令員、政委身份掌控了新疆軍政大權，成為
中共首任新疆王，構建了位於新疆的黨委領導體制。歷任中共新疆黨委書記依次
為王震、王恩茂、龍書金、賽福鼎·艾則孜、汪峰、王恩茂、宋漢良、王樂泉、
張春賢。其中，代表性的強硬派為王震、王恩茂和王樂泉。作為中共的代言人，
新疆的黨委書記決定了新疆的政治走向，而新疆的行政領導則無力改變局勢。
壹方面是政府受制於黨委的地方政治結構，另壹方面，是黨委書記個人水平
決定地方政治走向的框架。1990 年代到 2000 年代民族衝突激化的年代，正是王
樂泉時代。據王力雄的「我的西域 妳的東土」稱，當地對王樂泉的看法並不好。
而又據蘋果日報在 2009 年新疆七五事件之後發表的李平的評論文章「新疆問題
的三不困局」指出：7.5 騷亂及漢人首次大規模持刀棍上街抗議證明王樂泉治疆
15 年已告失敗，由其執行中央政策已難讓漢維兩族信服，其新疆王位置的繼續
（不動王樂泉位置）已經成為阻礙新疆問題解決的困局之壹107。

二，漢族對新疆的移民

中央有計劃的移民是最直接影響地方自治的政策。同時，其也直接影響到族
性需求中的資源的使用和機會的平等，以及地域需求中的領土的爭端，進而，由
于主體民族的遷入影響到當地民族的宗教、語言以及文化權利。而真正的地方自
治，其移民則取決於當地住民的意志以及公共團體的決策，而不是來自於上位者
的計劃。
據有關人口統計，1949 年新疆總人口為 433.34 萬人，其中維吾爾族為 329.11
萬人，佔總人口比例為 75.95%，漢族為 29.1 萬人，6.71%108；到 2000 年第五次
人口普查時期，新疆總人口為 1845.95 萬人，其中維吾爾族為 834.56 萬人，占人
口比例為 45.21%，漢族人口為 748.99 萬人，占人口比重為 40.57%109。到 2010
年第六次人口普查時期，新疆總人口為 2381 萬人，漢族人口為 874.6 萬人，占
比為 40.1%110。新疆人口成為中國人口快速增長的地區，主要原因除了人口自然
增長以外，人口遷移成為最重要的原因。少數民族的增長主要來自於人口的自然
增長，而漢族人口的增長，則主要來自於人口的有計劃的遷移。
新疆的移民自古以來就存在，但是現代國家的移民始於清朝佔領新疆以後，
而漢族的大規模移民則出現在 1949 年以後。在據相關研究表明111112，對新疆的
漢族移民包括政府性計劃移民和自發性移民兩種。鄧小平開啟改革開放以前，主
要是國家有計劃有組織的遷移為主要形式，其目的在於開發新疆，而大部分移民
的目的則是為了營生。移民的遷出地主要有：以輸出勞動力為主的人口稠密的山
東、河南等省；以輸出技術人員、知識分子為主的沿海較發達地區的上海、江蘇
等地；鄰近新疆的交通便利的甘肅等省。改革開放后，自發性遷移已取代國家計
划性移民，遷移人口的主體是勞動年齡人口，這已成為新疆漢族移民的主要形式，
生存型移民與發展型移民交織在壹起，移民的遷出地已遍布全國各地。
有計劃移民包括軍墾戍邊、支邊和隨遷以及勞改人員徒邊。其中新疆生產建
設兵團成為第壹批漢族移民。1953 年 6 月，新疆軍區根據中央軍委和西北軍區
命令，將中國人民解放軍分別整編為國防部隊和生產部隊，生產部隊人員構成了
新疆生產建設兵團的最初人口。生產建設兵團主要從事農業屯墾，墾區分佈大體
與部隊駐防地分佈壹致。據記載，截止 1952 年底，新疆生產建設兵團總人口超
過 27 萬人。1952—1954 年，先後有 17 萬人民解放軍官兵集體轉業為生產建設
部隊，1964—1965 年又接受內地新的轉業軍人 3. 4 萬人。
支邊和隨遷人員主要集中於 1959 年至 1966 年之間。根據中央從內地人口
密集的江蘇、安徽、湖北、上海等省市向新疆移民的計劃， 1957—1960 年執行
了蘇、皖、鄂三省的移民計劃，三省遷入新疆人數達 80 多萬，其中江蘇遷入 59.
6 萬人。知青響應「上山下鄉」號召來到新疆，也成為支邊移民的壹大群體。
1961—1966 年從上海、北京、武漢、浙江、江蘇、天津等六省市來疆的知識青
年達 12. 7 萬人，其中上海知識青年有 9. 7 萬人。這壹部分人（知識青年）在 1980
年代大部分「返城」。
自發遷移人口主要出現在 1960 年代前後，構成漢族移民的大部分。
據測算 1949 年至 2000 年之間，新疆的移民總數應在 460 萬人左右。其中漢
族占 70%以上，保守估計應在 300 萬人以上113。
從移民的後果來看，大量的移民遷入對新疆造成巨大的生態壓力。以新疆生
產建設兵團為例，其已經成為新疆最大的漢人組織，為省級行政單位，與新疆自
治區平級。其以邊防需要為目的佔據了大量的土地。如王力雄的書中所指出的那
樣：新疆到處都有兵團「團場」——這個獨特的詞是指兵團的團級單位佔有的「領
土」。新疆基本每個縣都會有壹個甚至幾個兵團的「團場」，有些地名乾脆就用兵
團團場的番號命名，並且印在地圖上。同時，兵團設立有自己的城市鄉鎮，設有
公安、司法、檢察機構，有獨立的戶口造冊、結婚登記處、監獄、科學院、銀行、
保險公司等，完全自成體系，不受地方政府管轄114。這也客觀上破壞了民族區域
的自治結構。
土地的佔有，以及大量移民（以勞動力人口為主體），通過行政手段搶奪了
新疆原住民的資源。人口的快速增長，再加上經濟結構的轉型，造成巨大的就業
壓力；另壹方面，少數民族在語言（漢語）和文化上的劣勢，也使得其在資源使
用和機會的平等方面受到巨大挑戰。從實際就業情況來看，良好的就業職位，需
要漢語和高文化素質為前提，少數民族很難獲得競爭優勢；而少數民族傳統上具
有優勢的就業行業和職位，自然遷徒而來的漢族移民同樣掌握了行業技巧，與少
數民族形成競爭；更何況來自內地的文化、技術背景，進壹步帶來了漢族具有天
然的優勢。以 2009 年 7.5 事件前後為例，漢人影響了維族的生計，已經成為挑
起維族不滿的最常用話語。
漢族移民的另壹個後果是，漢語和漢文化的傳播對傳統當地文化、宗教、語
言的侵蝕。
三，語言的漢語化與雙語教育
語言是構成族性的重要要素。在少數民族聚居區域，其語言的官方語言地位，
是為地方自治的重要標誌，也是當地住民自治的壹項重要選擇權利。中國憲法、
民族區域自治法等都對少數民族學習、使用和發展本民族語言文字的自由平等權
利進行了規定。
從新疆的情況來看，在民族區域自治實施的早期，尚能積極落實區域自治的
有關政策，到 1960 年代中期為止，壹直堅持實施以民文為主，民漢兩種語言並
用的原則。這樣，維吾爾族等擁有語言文字的少數民族均採用母語授課，建立起
從小學到中學甚至到大學的獨立的民族教育體系。

但另壹方面，對中央政府來說，與西藏地區壹樣，其任務在於實現現代國家
主權，落實對當地的直接統治。從現實來看，1949 年新疆解放時，總人口為 433.34
萬人，其中漢族僅僅只有 29.1 萬人，要實現漢族的對新疆的實際管理，無疑普
及漢語和對新疆少數民族的融合，成為中共的必然選擇。雖然自治區成立以後，
維吾爾語被與漢語同時定為官方語言，但相比于維吾爾語，漢語的普及和漢語學
校的建設始終處於不斷加強的趨勢之中。
以學校教育方面，隨著漢族移民的不斷增加，漢語學校迅速增加，以南疆阿
克蘇為例，1960 年代僅有壹所漢族中學，現在該市已有八所漢族中學。又據「新
疆民族工作手冊（2004）」統計， 2003 年全疆中學共有 1932 所，其中漢語學校
有 770 所，占 39. 85%，維語學校有 728 所，占 37. 68%。形成維吾爾語和漢語
學校並存的格局。「民考民」、「民考漢」成為新疆的特有教育名詞。
而從 1990 年代開始，新疆又開始提出雙語教育的目標，即學校教育採取以
漢語為主，民漢雙語並用的政策。雙語教育固然有利於新疆的教育發展以及維族
科技水平的提高，但是，也存在強制學習漢語的問題。落實雙語教育的必然邏輯
是，既然考試、以及就業都是以漢語為準，那麼，維族學生何必去民族學校（維
語學校）呢？直接去漢語學校豈不是更好？雙語教育普及（實際是普及漢語教育，
因為漢語學校本就是應用漢語教學，雙語教育的對象顯然就是維吾爾語學校）的
結果，維吾爾語原有的作為新疆的教學交際語言的地位被漢語取代，維吾爾語教
育的弱化和衰落是必然趨勢。
進入 21 世紀后，新疆對雙語教育提出了更高的任務。張春賢執掌新疆后提
出的雙語教育目標是：到 2012 年，新疆將基本普及少數民族學前兩年雙語教育，
接受學前兩年雙語教育的少數民族幼兒占學前少數民族幼兒的85%以上。到2015
年，基本普及少數民族中小學雙語教育，接受中小學雙語教育的少數民族學生占
中小學少數民族學生的 75%左右115。2020 年使少數民族學生基本熟練掌握使用
國家通用語言文字116。
與漢語教育強化相對應的是，官方語言中的漢語地位的強化。官方很多會議
和文件開始單純用漢語來進行，而不再用雙語117。必然結果是單純會維吾爾語的
人的邊緣化。與此類似的是，在就業招工領域，會漢語慢慢成為必要條件，而只
會維吾爾語則很難找到好的職位。
而按照地方自治的邏輯，應該形成相反的格局——即維吾爾語為主，漢語為
輔。不會維吾爾語相反應該具有劣勢，會維吾爾語才具有就業優勢。

但另壹方面，對中央政府來說，與西藏地區壹樣，其任務在於實現現代國家
主權，落實對當地的直接統治。從現實來看，1949 年新疆解放時，總人口為 433.34
萬人，其中漢族僅僅只有 29.1 萬人，要實現漢族的對新疆的實際管理，無疑普
及漢語和對新疆少數民族的融合，成為中共的必然選擇。雖然自治區成立以後，
維吾爾語被與漢語同時定為官方語言，但相比于維吾爾語，漢語的普及和漢語學
校的建設始終處於不斷加強的趨勢之中。
以學校教育方面，隨著漢族移民的不斷增加，漢語學校迅速增加，以南疆阿
克蘇為例，1960 年代僅有壹所漢族中學，現在該市已有八所漢族中學。又據「新
疆民族工作手冊（2004）」統計， 2003 年全疆中學共有 1932 所，其中漢語學校
有 770 所，占 39. 85%，維語學校有 728 所，占 37. 68%。形成維吾爾語和漢語
學校並存的格局。「民考民」、「民考漢」成為新疆的特有教育名詞。
而從 1990 年代開始，新疆又開始提出雙語教育的目標，即學校教育採取以
漢語為主，民漢雙語並用的政策。雙語教育固然有利於新疆的教育發展以及維族
科技水平的提高，但是，也存在強制學習漢語的問題。落實雙語教育的必然邏輯
是，既然考試、以及就業都是以漢語為準，那麼，維族學生何必去民族學校（維
語學校）呢？直接去漢語學校豈不是更好？雙語教育普及（實際是普及漢語教育，
因為漢語學校本就是應用漢語教學，雙語教育的對象顯然就是維吾爾語學校）的
結果，維吾爾語原有的作為新疆的教學交際語言的地位被漢語取代，維吾爾語教
育的弱化和衰落是必然趨勢。
進入 21 世紀后，新疆對雙語教育提出了更高的任務。張春賢執掌新疆后提
出的雙語教育目標是：到 2012 年，新疆將基本普及少數民族學前兩年雙語教育，
接受學前兩年雙語教育的少數民族幼兒占學前少數民族幼兒的85%以上。到2015
年，基本普及少數民族中小學雙語教育，接受中小學雙語教育的少數民族學生占
中小學少數民族學生的 75%左右115。2020 年使少數民族學生基本熟練掌握使用
國家通用語言文字116。
與漢語教育強化相對應的是，官方語言中的漢語地位的強化。官方很多會議
和文件開始單純用漢語來進行，而不再用雙語117。必然結果是單純會維吾爾語的
人的邊緣化。與此類似的是，在就業招工領域，會漢語慢慢成為必要條件，而只
會維吾爾語則很難找到好的職位。
而按照地方自治的邏輯，應該形成相反的格局——即維吾爾語為主，漢語為
輔。不會維吾爾語相反應該具有劣勢，會維吾爾語才具有就業優勢。

四，宗教限制

與語言同樣，宗教也是民族族性的壹個重要組成要素，成為壹個民族的族性
需求中的生死要素。與內地不同的是，新疆的少數民族如維吾爾族、哈薩克族等
都為突厥族的後裔，信仰伊斯蘭教。伊斯蘭教信仰與其族性長期地結合在壹起。
按照伊斯蘭教精神，真主為其主宰，古蘭經是其經典，清真寺是其信仰活動場所；
其每天乃瑪孜（類似基督教的祈禱）、每周（周五主麻日、類似基督教的周日敬
拜）、每年（朝覲、封齋等）都要舉行相應的宗教活動，阿訇則為神職人員，是
引領其入永恆國度的祭司。
按照地方自治理論，宗教作為住民（少數民族群體）的生活屬性的內容，屬
于住民自我管理的範圍。也就是說，宗教自由是地方自治的必然要求。中共掌握
新疆政權以後，尤其是文革期間宗教人士和宗教意識受到打擊；1980 年代宗教
宣傳活動、宗教意識壹度活躍；但到了 1990 年代以後，政府對宗教的限制則越
來越多。
1996 年 3 月中共對新疆問題發表了著名的「七號文件」，將影響新疆穩定的
主要危險定性為「分裂主義勢力和非法宗教活動」118。而非法宗教活動包括 23
種內容：壹、強迫他人信教；二、強迫他人封齋；三、私辦經文學校；四、按傳
統方式主持婚姻；五、縱容學生禮拜；六、以傳統方式干預社會生活；七、在官
方之外組織朝覲；八、按傳統收宗教稅等；九、擅自興建宗教場所；十、沒有官
方證書主持宗教活動；十壹、跨地區宗教活動；十二、印發宗教宣傳品；十三、
接受國外宗教捐贈；十四、到國外進行宗教活動；十五、隨意發展教徒；十六、
攻擊愛國宗教人士；十七、國外的宗教滲透；十八、教派紛爭；十九、傳播邪教；
二十、散布與官方不壹致的言論；二十壹、集會示威遊行等；二十二、建立反革
命組織；二十三、其它妨礙秩序的活動119。9.11 事件以後，恐怖活動更被與宗教
活動聯繫在壹起。新疆維吾爾自治區主席努爾·白克力表示：非法宗教活動必然
導致宗教狂熱，宗教狂熱必然導致極端宗教思想，宗教極端思想必然導致暴力恐
怖事件的發生。極少數人利用利用信徒樸素的信仰，歪曲宗教教義，搞分裂。新
疆將加強宗教事務管理，制止非法宗教，抵禦滲透，打擊暴力恐怖活動120。
除了對所謂非法宗教活動進行限制以外，對正常宗教活動也進行了嚴格的管
制。如未成年人和政府公職人員、學校師生禁止去清真寺；在學校中不允許從事
宗教活動等等。2009 年 7.5 事件之後，中共又出台了壹系列新的禁令，如清真寺
不允許授課，必須在禱告以外的時間關閉清真寺等。有的地方，連齋月期間，也
不允許封齋，飯店不允許歇業等。對宗教的壓制遠遠超過了打擊恐怖主義的範疇。
以最近發布的新疆高校禁止各類宗教活動的十六條為例，其規定：禁止教師
利用社會主義的講台，歪曲歷史，散布宗教言論，慫恿、脅迫、帶領學生參加宗
教活動。禁止教職員工從事任何宗教活動和穿戴有宗教色彩的服飾。禁止教職員
工參与任何非法宗教活動。禁止學生在校園和宿舍內張貼、懸挂任何形式的宗教
活動宣傳品和宗教標誌；禁止學生設立小清真寺、講經點，脅迫其他學生參加宗
教儀式活動。禁止學生參加民族分裂主義組織或參与非法宗教活動。禁止學生參
加各類形式的宗教活動。禁止學生穿戴有宗教色彩的服飾和佩戴宗教標誌。禁止
學生在齋月期間封齋，凡有封齋者壹律視為參加宗教活動。凡是違反上述規定者，
將會受到嚴厲查處。可以看出，無論對合法宗教活動還是非法宗教活動都在禁止
範圍之內，實際上是既違反了憲法所規定的宗教信仰自由，又違背了地方自治中
的自我管理要求。

五，自上而下的開發

來自少數民族的訴求，既有政治的、族性的、領土的訴求，也有追求資源和
機會均等的經濟訴求。按照中共的對待民族訴求的方式，更傾向於將其理解為單
純的經濟訴求，並試圖通過經濟開發的途徑進行解決。早在 2000 年提出了大規
模的西部開發計劃。中央政府的目標是試圖通過開發地域經濟、提高少數民族生
活水平來弱化民族主義和宗教主義的影響。
問題在於，從新疆的開發過程來看，則呈現為以漢族為主體，中央自上而下
的行政推進的模式。而不是由該地域住民參与或來自市場發展進程。真正的地方
自治，國家與地方團體處於對等的地位，由法律來作為分權的依據。地域的發展
模式，則屬地方事務，由地方住民作為主體自主進行決定方向，並決定是否接受
援助。日本學者西川潤在其書中嚴格講發展中國家的發展模式區分為自上而下的
來自政府的地域「開發」和來自當地住民參与的地域「發展」兩種形式，並指出
真正的地域進步不應是「開發」（無當地住民參与的），而是「發展」（以當地住
民參与為主體的）121。
開發，即使本意是好的，高高在上的恩賜者的姿態也會帶來相反的效果。中
央對新疆地方的開發，因為不是通過市場交換，這就不能使當地住民直接受益，
往往被認為是對地方資源的掠奪。當地壹種有代表性的思想認為，中央採取措施，
加快新疆的交通、能源建設，只是為了把新疆的資源運往內地。1998 年發生洪
水的時候，有人幸災樂禍地說：感謝老天有眼沖斷了鐵路，使他們沒有精力挖走
我們更多的財富122。
2009 年 7.5 事件以後，中國再次掀起了產業援疆的浪潮。2010 年 3 月全國
對口援疆工作會議召開，擬採用四川 5.12 地震后的對口重建模式推動新疆的跨
越式發展，會議確定由 19 個省市對新疆進行對口援建。與此同時，央企則進行
產業援疆。據統計，至 2010 年底，已有 44 家央企參与了新疆石油、石化、煤炭、
電力等行業的投資開發，資產總額達到 5739 億元，實現利潤 552 億元，上繳稅
金 484 億元，央企對新疆工業增加值的貢獻率已經超過了 70%123。而 2011 年央
企開工項目 196 個，2012 年開工 178 個124。
自上而下的開發固然能對振興新疆經濟，推動新疆與外部融合起到作用，
但是，非市場化的、外部的、地方參与度低的開發方式，也必然帶來隱患。從新
疆本地資源來看，新疆的石油、天然氣與煤炭資源儲量分別佔全國的 30%、34%
和 40%。央企快速進軍新疆，除了響應國家號召以外，最重要的是出自於其自身
的跑馬圈地、佔據資源、產業布局的需要，極少惠及新疆原住民。
而國家開發新疆的本意出發點是通過給新疆創造財富以確保新疆長治久安。
但是，央企自上而下的「打包」開發方式，具有很大的去地方化的特徵，人員包
括基層人員到管理人員全部外來，項目結果是資源和財富外部轉移，來自地方的
參与和合作很少，必然帶來央企壟斷地方經濟、擠佔地方經濟空間的格局。
真正的地方發展模式，應該是市場化的、內生的發展，而不是外生的。是地
方充分參与的、以地方為主體的發展。去地方參与的發展，只能是開發而不是發
展。

六，民族衝突與衝突的激化

以漢化、同化、加強新疆控製為目的的自上而下的新疆開發方式，侵蝕了少
數民族的自我治理或自我管轄權的空間，使得少數民族傳統的族性需求和地域需
求受到威脅，引致了少數民族與主體民族之間的劇烈衝突。
在這種衝突中，少數民族間至少三種力量湧現並圍繞民族問題彙集起來（王
力雄的書中對此也進行了明確的闡述125）。其壹是民族主義，主體是知識分子，
從民族來源和歷史發展來看，贊成民族獨立，主張建立自己的國家。從歷史淵源
來看，可以上溯到 1930 年代的泛伊斯蘭主義和泛突厥主義，以及 1940 年代以三
區革命為代表的民族解放運動，目的是驅逐漢人，建立維吾爾人的東突厥斯坦共
和國。二是宗教人士。改革開放后，伊斯蘭教在新疆經歷落實政策→反彈復興→
勢力膨脹→宗教狂熱的發展過程，形成壹種全民族信教的趨勢。同時，民族情緒
與宗教感情結合在壹起，其通過宗教獲取了巨大的號召力。而中共的宗教政策則
壹直有著將宗教視為社會的異己力量，自覺或不自覺地用政治手段解決宗教問
題，人為地使宗教政治化的傾向。將宗教當做敵對力量來看待，反過來正推動了
宗教政治化的趨勢。三是對政治的或社會的現狀不滿的普通民眾，其試圖改變現
狀，並將現狀的不平等歸結於民族原因。
標誌性民族衝突事件如：
1962 年的伊塔事件：1962 年 4 月 22 日至 5 月 31 日期間，新疆阿爾泰、塔
城、博爾塔拉、伊犁四個地區 20 多個縣 6.7 萬人集體通過以伊犁的霍爾果斯口
岸和塔城的巴克圖口岸為主的幾個重要邊境口岸，越過邊境逃往蘇聯。期間，5
月 29 日還發生了攻擊伊犁自治州政府的事件，被中國大陸當局稱為 5.29 反革命
暴亂事件。事件發生后，包括伊犁草原，阿爾泰草原在內的邊境地區人口銳減，
新疆生產建設兵團自此開始進駐邊境農莊和牧場從事生產活動，並隨後在中蘇邊
境建立了壹帶國營農場，將其作為國防屏障。
伊塔事件的原因：伊犁與原蘇聯的哈薩克斯坦和俄羅斯為鄰，伊犁境內的哈
薩克、柯爾克孜、維吾爾等民族，與蘇聯境內壹些民族為親緣族關係，他們有著
共同的語言、宗教和風俗習慣，在經濟、思想和文化上保持著長期並且是極為緊
密的聯繫。依此為背景，蘇聯從 20 世紀 20 年代開始就對新疆進行滲透和施加影
響。1940 年代的三區（伊犁、塔城、阿爾泰）革命建立東土耳其斯坦共和國就
是在蘇聯支持下進行的。中共政權進駐新疆之後，蘇聯仍然保持著對該地區的影
響力。上述背景以及 1958 年大躍進運動之後在北疆造成的糧食短缺、1960 年代
開始的中蘇關係惡化則促成了伊塔事件的發生126。
巴仁鄉暴亂127，1989 年，孜勒蘇州阿克陶縣巴仁鄉伊斯蘭教人士丁·玉素
甫在巴仁鄉成立東突厥斯坦伊斯蘭黨，發展勢力，擬於 1990 年齋月第十七天即
伊斯蘭教的阿里被暗殺的那壹天，組織全疆各地統壹起義。當時宣稱的口號是：
反對漢族的計劃生育政策，提出「任何政府對殺人的人都要槍斃，巴仁鄉有 250
名婦女做了人工流產，這樣算不算兇手，為什麼不槍斃他們」，「我們要進行聖戰，
把黑大爺從新疆趕出去」。要拿下巴仁鄉，「成立東突厥斯坦伊斯蘭共和國」。但
計劃暴露，行動被迫提前。4 月 4 日，其組織數百人圍攻巴仁鄉，4 月 5 日遭到
鎮壓。
巴仁鄉暴亂是新疆成立以後最為嚴重的壹場武裝暴亂。它是壹個信號，也是
壹個開始。此後，以民族問題為焦點的衝突，由政治動亂形式演變為政治動亂與
暴力衝突并行階段128。進入 1990 年代以後，暴力恐怖事件開始增加，1990 年到
2000 年 6 月新疆地區共發生暴力恐怖事件 253 起，武裝對抗、槍戰 57 次。處理
6238 人，其中勞教 1069 人，判刑 976 人129。

標誌性的事件有：1992 年 2 月 5 日新疆烏魯木齊 2 路公共汽車發生爆炸案，
3 人當場死亡、22 人不同程度受傷。
1997 年 2 月 5 日伊寧騷亂： 1997 年 2 月 5 日上午 9 時許，伊寧市發生上千
人遊行。隨後，開始暴力行為，被鎮壓。
1997 年 2 月 25 日，三輛公共汽車發生爆炸案， 9 人當場死亡，60 人受傷，
其中重傷 28 人。1993 年 8 月 1 日，莎車縣外貿公司錄像廳發生爆炸案，造成 15
人受傷。
1997 年兩個事件發生以後，中共關於新疆問題的看法出現了轉變，形成了
新的看法和共識。即：對分裂主義是新疆穩定的主要危險的認識達成壹致。該口
號是 1985 年由王恩茂提出的。但關於分裂主義的認識不壹致。七號文件（提出
影響新疆穩定的主要危險定性為「分裂主義勢力和非法宗教活動」）以及 97 年
以後，則形成壹致性認識。對新疆反分裂鬥爭的長期性、複雜性、尖銳性和嚴重
性的認識形成共識。認為當前和今後壹個時期，敵對勢力的分裂破壞活動將以暴
力恐怖活動和製造局部騷亂為主要形式。樹立了「是什麼問題就作為什麼問題來
處理」的觀念。過去，分裂主義分子壹鬧，就籠統地稱為民族問題，自縛手腳，
按法律該抓的不抓，該判的不判，現在，精神枷鎖解除了，放開了解決問題的手
腳，敢於解決問題了。就加大打擊力度形成共識，打擊分裂活動力度要加強，要
敢於下手130。
壹方面，中共對圍繞民族問題的衝突重新認識，對其重新定義，開始放開手
腳加大暴力打擊、鎮壓的力度。另壹方面，維吾爾族的族性需求和地域需求的訴
求渠道和手段，也隨著中共政策向暴力鎮壓方向轉變而轉變，開始進壹步採取暴
力對抗方式應對中共的暴力鎮壓，從而形成了暴力鎮壓與暴力對抗之間的惡性循
環。1997 年 2 月事件以後，當年新疆發生的暴力衝突事件就達 50 多起。進入 21
世紀以後，在 9.11 事件之後，中共又將新疆民族訴求的提出者納入恐怖主義范
疇，對於新疆面臨的主要危險增加了「恐怖主義」要素。2003 年 12 月公安部發
布了第壹批認定的東突恐怖組織和恐怖分子名單。恐怖主義、分裂主義和極端主
義等三股勢力成為打擊對象，中共在暴力鎮壓方面進壹步放開手腳，當前的打擊
方針是「主動出擊、露頭就打、先發制敵」。
民族訴求走向暴力對抗的同時，在訴求內容方面，新疆少數民族與當地漢族
之間的衝突也在加大。傳統上，民族訴求的表達，被看做民族問題，現在，上升
到民族分裂主義、非法宗教定位上，進而上升為分裂主義、極端主義和恐怖主義
定位。而少數民族都針對主體民族或多或少地都保持著民族訴求。從新疆的實際
來看，基本形成了全民信伊斯蘭教的局面，同時，保持著很強烈的民族主義傳承。

將新疆的危險定位為「分裂主義勢力和非法宗教活動」，在邏輯上可能導致將少
數民族與當地漢族劃分為兩個對立的集團。正如王力雄在其書中指出的那樣：無
論是「分裂主義勢力」還是「非法宗教活動」，都是針對當地民族的。漢族肯定
不要分裂，同時漢族基本不信教，尤其不信當地民族的伊斯蘭教，所以漢族理所
當然地成為北京治理新疆的依靠力量，而當地民族則成為需要警惕並加以看管的
人群。於是就會發生所謂「預期的自我實現」——漢族把當地民族當作防範對象，
當地民族最終就會真被推倒敵對壹方。這種路線無論用什麼言詞修飾，都無法掩
蓋殖民主義的內涵。在少數恐怖分子並不是最大問題，如果新疆的本土民族從整
體上成為敵對的，這才是目前新疆最大的危險所在131。
事實恰恰向著民族間對立與衝突的方向發展著，實際意味著民族衝突走向激
化。其後于 2009 年 7 月-9 月間發生的以當地漢族與維吾爾族之間的衝突為主要
內容的烏魯木齊 7.5 騷亂，成為擁有巨大影響力的標誌事件。
7.5 騷亂的起因是 6.26 韶關事件。6 月 26 日凌晨，因懷疑漢族女性被新疆人
強姦，韶關市韶關旭日玩具廠漢族員工與數百名維吾爾族員工之間發生群毆，最
終造成 120 人受傷、兩名新疆籍工人死亡，傷者中有 81 人是新疆人。旭日玩具
廠有員工壹萬多人，其中 2009 年 5 月，從新疆喀什地區疏附縣招收了 800 名農
民工。
因韶關事件處理不明，7 月 5 日烏魯木齊發生維吾爾群眾反對民族歧視，
反對民族破壞和民族仇殺而進行了和平抗議遊行。示威者集中於人民廣場，人數
約有 200 至 300 名維吾爾族人，警方即強行驅散，帶離現場且拘留約 70 餘人，
並用此種強硬手段已迅速控制了局面。但三個小時后，即有維吾爾族人在烏魯木
齊市區人民廣場、解放路、大巴扎、新華南路、外環路等多處襲擊警察、武警、
路人，砸毀店鋪及車輛。據官方統計，至少有 192 人死亡，死亡者多數是被暴徒
殺害的無辜的漢族和回族市民，另有 1000 餘人在暴亂中受傷，並有多輛汽車被
燒毀。事發后，新疆對網際網路和行動電話進行了限制。中國的新疆地區政府很快
將它定性為「典型的境外指揮、境內行動，有預謀、有組織的打砸搶燒嚴重暴力
事件」，並認為幕後主使是熱比婭·卡德爾為首的世界維吾爾代表大會。
7 月 7 日烏魯木齊手持自製武器的漢人于走上烏魯木齊市的大街，與警察和
維吾爾族民眾發生了衝突。9 月 3 日又有數萬漢人走上街頭，遊行到烏魯木齊市
人民廣場，抗議「扎針黨」（維吾爾人用針頭扎路人事件）橫行。警察、武警全
面出動，與示威民眾發生衝突。民點名要求新疆自治區黨委書記王樂泉下台。烏
魯木齊副市長張鴻表示，該次漢人事件造成了 5 人死亡及 14 人受傷。
7.5 事件的意義在於，民族衝突由圍繞民族問題的衝突，上升為單純的種族
衝突，即少數民族與當地漢族之間的衝突。標志著傳統的民族區域自治政策走到
盡頭，改變民族區域政策的現狀成為迫切的課題。
（三）
新疆維吾爾自治區是建立於位於傳統的新疆行省制度之上，旨在將國民政
府對新疆的行省統治轉化為以民族區域自治為形式的新的「行省」統治。但西藏
則不同，西藏的特殊地理位置，給西藏帶來了更多的與中國其他地域相互隔絕和
獨立的條件，歷史上壹直沒有完成現代主權國家意義上的直接統治，也沒有建立
與中國其他地域壹致的行省制度，其不過是至多屬於中國的藩屬國的地位和角
色。於是，西藏的民族區域自治的建立，則涉及了現代主權國家意義上的直接統
治的確立過程。傳統的非中央集權化的西藏地方政體，更有利於建立與中央分權
的地方自治，而實際運轉過程中，卻從地方自治中背離出來，結果引起了當地的
強烈反彈。西藏的問題和衝突，更像是圍繞著這壹直接統治的建立與反建立之間
展開的。
壹，圍繞現代主權國家的直接統治的確立過程產生的第壹次碰撞——1950
年代的西藏暴亂
西藏統治者與中央政府之間的衝突主要表現於各自所堅持的對西藏的主權
的觀點之間的對立。19 世紀末以後隨著西方國家的到來，西方國家主權觀念也
引入東方，西藏統治者與中央政府各自從主權理念角度尋找自己擁有主權的理
由。
西藏統治者認為自己對西藏壹直擁有實質上的主權，它有符合獨立國家定義
的領土、人民和政權三要素，有獨立的軍隊，發行自己的貨幣，並有自己獨特的
文化。而中央政府則以西藏歷史上的臣服姿態為根據，宣稱自己擁有法律意義上
的主權。其引用最多的是1793年乾隆時期的「欽定藏內善後章程二十九條」132，
第壹條認定包括達賴、班禪在內的西藏主要活佛轉世靈童；第二條管理西藏的進
出境；第三條監督西藏造幣；第五條任命軍官；第六條藏軍兵餉由駐藏大臣發放；
第八條審查達賴、班禪的收入和開支；第十條駐藏大臣與達賴、班禪平等處理西
藏行政，所有西藏僧俗皆需服從駐藏大臣；第十壹條任命西藏地方官員；第十三
條駐藏大臣每年兩次出巡西藏各地及檢閱軍隊；第十四條負責外交；第十五條確
定邊界；第十八條決定各寺院的活佛人選；第二十條決定稅收；第二十壹條決定
免役；第二十二、二十三條控制宗教界串聯交往；第二十四條控制和提供交通條
件；第二十五條處置罪犯。但從實施情況來看，清朝駐藏大臣的權力實際上是處
于架空狀態，29條並沒有得到嚴格落實。從該點來看，中國對西藏所擁有的是為
傳統的宗主權而不是現代意義的主權。民國時期則因為內憂外患，中央政府方面
自顧不暇，西藏處於最強而中央政府最弱的時期，對西藏仍然是口頭上的主權。
不過，東方式的間接統治，使得雙方都獲得了各自想要的東西，即中央政府獲得
了主權的名義，而西藏則獲得了更多的獨立和自治。
但是，新建立的中國共產黨政權則完全不同，其目標在於現代國家主權意義
上的實際統治，由此打破了傳統的西藏與中央政府的關係，雙方在相互位置的確
定上必然產生激烈碰撞。1951 年中央政府在兵臨城下的軍事威懾背景下，與西
藏簽訂了「十七條和平協議」，其中第 3、4、7 和 11 條中，承認維持達賴喇嘛和
傳統的政治經濟制度不變，直到西藏人民希望改革。也就是說在保留神權政府和
經濟的前提下，實現了中央政府對西藏的主權。保留現有制度不變，實際上等同
落實了西藏自治的政策。但是，十七條協議同時又規定：（第 11 條）如果西藏人
民需要，將進行改革；（第 15 條）中央政府會在西藏建立軍事指揮部和軍政委員
會，以保證協議的實施。這又給中央政府改變西藏自治制度打下了伏筆。雙方的
衝突也是圍繞此而展開的。
從中共政權來看，其最典型的特徵是意識形態特性和革命特徵。對西藏行使
主權的同時，又要向其傳統的宗教政治經濟制度妥協，是其難以容忍的。王力雄
的「天葬」中對此也進行了描述133：那時被派進西藏的中國人絕大多數都是軍人、
幹部或國家職工，即所謂「革命隊伍」的成員。他們被灌輸的意識形態使他們對
西藏社會處處看不慣。他們把西藏歸納為「三多」——窮人多、壓迫多、神靈鬼
怪多。在他們眼裡，西藏在經濟上是封建農奴制，在政治上是神權至上的政教合
壹制，上層社會驕奢淫逸，底層人民生活困苦。他們認為革命的目的就是讓窮人
翻身做主人，這也是他們之所以投身革命的理想。但是，中國內地早已被打倒的
「剝削階級」在西藏仍然高高在上，他們作為革命者，卻被要求對那些「剝削者」
表示尊敬，對此他們產生了越來越多的抵觸。
即使中共在十七條中承諾了不改變西藏的政治經濟制度，但是在全國社會主
義改造的高潮之中，西藏工委也開始急於改革，並由此引起恐慌。為此，1956
年9月中共高層給西藏工委致電，制止其冒進，要求其停止改革準備。而1957年
毛澤東又書面承諾達賴喇嘛，中國在未來六年內不會在西藏進行社會主義土地革
命。六年過後，如果條件仍不成熟，將繼續延遲改革。
但是，改變還是在非拉薩統治的藏區開始了。1955年下半年到1956年，全國
農村社會主義改造進入第三個階段，土地改造和宗教改革在西藏周邊的四川、青
海、雲南、甘肅等省的藏區實施，引起當地藏族的反叛，並出現大批的難民湧向
西藏。這與西藏反對社會主義改造的強硬派形成呼應。
1959年3月10日上午，成千上萬的藏民圍住了達賴喇嘛居住的夏宮羅布林卡，
阻止達賴喇嘛按照原計劃去西藏軍區司令部觀看文藝演出（防止被綁架），隨後
民眾舉行和平的集會遊行，喊出了要求解放軍撤出西藏和西藏獨立的口號。其後，
反叛藏人和中共西藏工委、解放軍之間的敵意越來越強烈，形勢越來越緊張。3
月17日深夜，達賴喇嘛率領家人和噶廈政府部分主要官員逃離羅布林卡，經過兩
周跋涉，翻越喜馬拉雅山，前往印度尋求政治庇護。隨後，達賴喇嘛宣布否認十
七條協議。3月20日解放軍在西藏開始平叛。
壹九五九年三月二十三日，西藏軍區宣布撤消原屬噶廈政府管轄的拉薩市政
府，成立拉薩市軍事管制委員會，接管拉薩市區的政治、軍事、民政等事宜。三
月二十八日，周恩來在北京發布國務院令，解散西藏地方政府，由中共控制的西
藏自治區籌備委員會行使西藏地方政府職權。到1960年4月，建立起二百七十多
個區級政權和壹千三百多個鄉級政權。同時，1959年7月開始實施「民主改革」，
中共在西藏的統戰對象從原西藏上層轉為西藏下層。進入1960年以後，又進壹步
全面開展社會主義教育運動，在西藏強力推進「社會主義改造」的階段，進行合
作化和公社化。十七條協議被廢止，本屬於過渡性的共產黨執政下的西藏神權的
自治政權走到盡頭。
二，八十年代末的西藏連續騷亂
鎮壓 1959 年拉薩暴亂之後的「民主改革」和「文化大革命」，對屬於地方自
治範疇的傳統的地域社會組織以及反映族性要求的文化宗教進行了顛復性或毀
滅性的打擊，在嚴厲的專政之下，社會保持了暫時的穩定。鄧小平開啟改革開放
以後，1980 年代迎來了胡耀邦時代的注重民族敏感性的寬鬆政策。
1980 年胡耀邦與萬里訪問西藏，提出了六字方針和六點意見。六字方針，
即六個字：「免稅、放開、走人」，六點意見為：㈠在中央統壹領導下，充分行使
民族區域自治的自治權；㈡大大減輕群眾負擔，堅決實行休養生息的政策；㈢在
所有經濟政策方面，都要放寬，實行特殊靈活的政策；㈣把國家支援的經費，用
到發展農牧業和促進發展藏族人民迫切需要的用品上；㈤堅持社會主義方向，大
力發展藏族的科學文化事業；㈥正確執行黨的民族幹部政策，兩三年內，要使西
藏的國家脫產幹部中藏族幹部佔到三分之二以上134。政策的核心在於：(1)民族
方面——鼓勵復興藏族宗教文化，包括大量使用藏語，用藏人幹部代替大批漢人
幹部，從各方面使得西藏自治區更加藏族化；(2)經濟方面——暫時免去稅收和
「低於市場價」的徵購，發展基礎建設，以促進西藏經濟發展，提高藏人的生活
水平135。這與 1950 年代過渡期的毛澤東的緩和性西藏政策有相通之處，在壹定
程度上滿足了西藏人的族性需求。
但是，與此同時，寬鬆的政策不僅使得舊有的西藏傳統勢力復活（有關材料
統計，從1980年到1992年，西藏自治區政府和下屬七個地區，共撥款2.6億元用
于修復寺廟136。而西藏的寺院和僧尼人員從1982年的64座1288人增加到1987年的
928座14320人，到1994年達到1787座46380人137），也給了其自由表達和清算歷史
的機會。
1990年代西藏拉薩少數民族幹部中流傳著這樣壹個黑色幽默：妳知道（中國
統治下）現代西藏歷史的四個階段嗎？第壹個十年(1950-60)，我們丟了土地（即，
中國軍隊進入並控制了西藏）；第二個十年(1960-70)，我們丟了政治權力（即，
傳統政府被漢人主導的共產黨政府替代）；第三個十年(1970-80)，我們丟了文化
（即，文化大革命毀滅了宗教和其他舊的風俗）；第四個十年(1980-90)，我們連
經濟都丟了（即，開放經濟政策使得非藏人主導了自治區的經濟）138。這個幽默
儘管角度不同，但是也高度概括了中央政府對地域的政治組織、經濟結構、文化、
宗教的全面自上而下的改造過程，同時也集中表現了原地域住民的不滿。
與新疆不同的是，歷史上的西藏有著自己的神權政權，作為藏人的單獨的民
族政權，以及獨立的民族意志形成機制，並且寄託著藏人的文化。而這個神權政
權壹直是為中共在西藏建立國家主權的對手。那麼，中共在建立直接掌握政權的
機制的過程中，必然在調整統戰對象，將之從傳統的上層轉向下層普通藏民以作
為新的政權基礎的同時，對傳統神權組織進行打壓。
事實上，由於在 1950 年代的西藏暴亂中寺廟直接成為暴亂的據點或者僧人
直接成為暴亂的參与者，因而在平叛過程中，寺廟就開始被打擊。據有關資料指
出，當時在西藏總共二千六百七十六座寺廟中，多達壹千四百三十六座參加了叛
亂139。西藏平叛后，毛澤東指出：「宗教寺廟也需要進行改革。改革以後，有壹
個時期喇嘛可能要減少。有些喇嘛要回家，但他們不是不信佛教了。當然年老的
還是願意留在寺廟。妳們要把工作範圍放廣大壹點，在寺廟和不在寺廟的佛教徒
都是歸妳們領導的」140。「宗教方面，妳的意見是保留壹部分脫產喇嘛。我同意
妳的意見，留那麼幾千人。過去壹百壹十多萬人口中間有十壹萬多喇嘛，太多了，
養活不了，對發展生產和人口不利。我贊成有幾千人學經，成為佛學知識分子。
同時妳看是不是他們還要學些社會科學、自然科學，懂得政治、科學、文化及壹
般知識。141」按照內定的宗教政策，壹個縣只保留壹個寺院供老百姓從事宗教活
動。上述 2600 多個寺廟最後只留下 70 多個，僧侶只有 7000 餘人允許留在寺廟142。
按此計算，寺廟毀棄了 97%，僧人被驅趕走 93%（吳雲芩文中數據為：「民主改
革」后保留寺廟 530 余座，僧侶 7000 餘人143）。
班禪在他的「七萬言書」中對「喇嘛回家」描述道：首先在各寺廟以所謂「學
習」和「發動」的名義，將僧尼集中在大經堂或大房子內，抓的很緊，不分晝夜
地緊張地學習和強迫動員其互相進行批評，掀起尖銳的鬥爭浪潮；對公開表示了
信仰宗教的人，戴以迷信份子和不喜歡革命等各種帽子，進行無法忍受的沒頭沒
腦的鬥爭和打擊。另壹方面，問喇嘛們還不還俗，如果提出繼續當喇嘛的要求，
就說「妳還沒有受到教育，沒有破除迷信」而給予粗暴的鬥爭，甚至被管制或關
押者為數也不少，在這樣的情況下，除非是鐵打的人，就無法提出繼續當喇嘛的
要求，從而使六、七十歲的老年人也請求還俗而回到家中 還有比這更嚴重的
是，竟有讓喇嘛站壹邊，尼姑和俗女站在壹邊，強迫他（她）們互相挑選（成親）
144。
進而，在其後的文革中，寺廟與全國其他地區壹樣，以破四舊名義進壹步毀
壞。1982 年時，寺廟僅剩有 64 座，僧侶為 1288 人145。
與漢族人不太相信宗教，而宗教不太能夠融入其生活中的情況相反，在藏族
地區，藏傳佛教完全與藏族人社會生活及社會組織融合交織在壹起。班禪對此描
述道：我們藏族信仰佛教約有壹千三百年，並因宗教文化十分發達，宗教對藏人
的觀點、看法和認識影響很深。所以對待壹切客觀事物的好壞，都是以宗教的觀
點、看法和認識為轉移的。同時不論個人或家庭、或村莊、或部落、或地區、或
全區若發生了任何甘苦好壞大小之事，都離不開宗教活動的146。
另壹項來自中央政府的對西藏基層社會組織和社會生活的自上而下的改造
活動是合作化運動和人民公社化運動。其中，合作化運動始於 1960 年，公社化
運動則始於 1964 年。據統計，1965 年底和 1966 年初，辦起了 130 個人民公社。
1970 年是西藏公社化大發展的壹年， 34% 的鄉建立了 666 個人民公社，到該年
底公社數量就已達到 1070 個，被納入公社的戶數佔全西藏總戶數的 63.6%；到
1975 年，西藏 99% 的鄉完成公社化，有人民公社 1925 個。1966 年拉薩有個體
商販 1200 余戶，1975 年僅余 67 戶147。通過上述行動，不僅將原有的民間社會
完全取代，住民生活完全改變，而且將原有地域的宗教、文化也進行了徹底的改
造。
1980 年代被藏人指責的重點是開放經濟政策使得非藏人主導了自治區的經
濟。1984 年第二次西藏工作會議批准西藏自治區四十二個主要建設項目，將內
地的「開放」政策擴展到西藏。項目的建設所引起的連鎖反應，又引致了外部移
民的大量湧入。對此，拉薩人認為：漢人逐漸控制了當地經濟，從他們手中搶走
了工作機會，他們可愛的城市變得越來越漢化。他們要經濟發展，但不想以拉薩
和西藏的民族特性和人口構成的轉變為代價148。
同壹時期（1980 年代），中央政府與達賴喇嘛流亡政府進行了非正式的會談，
達賴壹方提出的要求（1984 年第二次會談提出）是：建立壹個非軍事化的，全
面內部政治自治的大西藏。但雙方針對這點，並沒有妥協的任何希望。其結果是，
中央政府方面強硬派開始擡頭，達蘭薩拉流亡政府方面則進壹步在國際上展開游
說。
1987 年 9 月，達賴喇嘛在美國國會人權小組第壹次發表其政治演講，提出了
解決西藏問題的 5 點建議。1988 年 6 月，達賴喇嘛在斯特拉斯堡歐洲議會再次
講演，提出了他返回西藏的條件：整個的西藏(包括民族藏區和政治西藏)應該變
成壹個自治的民主政體，這個民主政體應于西藏人民為其共同福祉和保護自己及
西藏的環境而同意的法治基礎上與中國共同建立。中國政府應負責西藏的外交。
西藏政府應建立於基本憲法之上。這個基本憲法應該授權西藏的民主體制政
府……這表示西藏政府將有權決定所有有關西藏人民和西藏事務的事。西藏政府
應設立於拉薩，應該有壹個經由民選選出的行政長官、壹個兩院制的立法機構，
和壹個獨立的司法體系。西藏的社會和經濟體制應該取決於西藏人民的意願，並
特別注重提升全體人民的生活水準。我們應該召開區域性的和平會議，以確保西
藏的非軍事化。賴喇嘛第壹次公開告訴他的人民（和世界），獨立是個不現實的
目標；如果能夠完全自治，他願意接受西藏作為中國的壹部分。其在國際上的講
話獲得了西藏當地逐漸恢復起來的傳統民間勢力的呼應，進而產生了西藏拉薩連
續三年出現的騷亂事件。
1987 年 10 月 1 日，幾十名拉薩僧人進行遊行以呼應達賴喇嘛的講話，遭到
逮捕，進而引起騷亂。1988 年 3 月 5 日，拉薩傳昭大法會上拉薩僧侶要求釋放
被關押僧人，再次引發騷亂。最強騷亂則發生在 1989 年 3 月 5 日，引發政府的
強力鎮壓，並於 3 月 7 日實施戒嚴。
三次衝突的結果，引發了中央政府對西藏政策的再次逆轉。
三，2008 年拉薩騷亂及其後走向
1987-1989 年三次連續的衝突以及伴隨的強硬鎮壓手段的採用，使得 1989
年 3 月以後，中國對西藏政策發生了再壹次轉換。胡耀邦的緩和政策被正式放棄，
1980 年代的有利於恢復西藏民間社會力量的寬鬆政策再次被強硬政策取代。
新的強硬政策，總體而言，可以概括為兩個方面，壹個是經濟方面繼續強化
西藏開發政策。1994 年 7 月召開了第三次全國西藏工作座談會，通過了「中共
中央、國務院關於加快西藏發展、維護社會穩定的意見」，核心思想是通過經濟
發展實現西藏穩定。會議宣布，西藏「急切需要發展得更快些」，新的經濟計劃
要求西藏國民經濟平均年增長 10%，到 2000 年國民生產總值比 1993 年接近翻壹
番。同時，會議批准了總額達 23.8 億元的 62 個基礎建設項目149。另外壹個是新
的民族和文化政策。1980 年代胡耀邦時期總的民族和文化政策的方向是通過「民
族敏感」以保護和恢復傳統的民族文化，而新的政策則削弱了「民族敏感」度。
《雪獅與龍》的作者 Melvyn C. Goldstein 指出150：過去認為，因其歷史，西藏在
中國有其特殊地位；現在則認為，西藏只不過是多民族國家中的壹個少數民族而
已。西藏被看作是壹個民族區域，只要藏人願意，他們可以按照自己的文化生活、
傳承；但是沒有什麼特殊的承諾要保證西藏的人口構成、語言同質性永遠不變。
「民族敏感」的政策被不那麼緩和的政策所代替，西藏現代化和建立新的「現代
化」藏人優先。凡是強調西藏特性，將之和中國其他部分分隔開來的政策被否定
（或者阻止）。
從上述新政策的實施效果來看，新的政策的方向在於，通過經濟發展促使西
藏的現代化，減弱傳統文化對西藏人的影響力，最終塑造出新壹代（所謂現代的）
的西藏人。尤其是 2006 年 7 月青藏鐵路開通以後，來自中央對西藏的開發以及
內地對西藏的經濟流入進入壹個新的階段。相關報道指出151：「以前在藏區做些
貿易，規模都不大，這次不同了。鐵路開通，以前想做不敢做的生意，現在在運
輸成本上就縮減了六成，完全可以從西藏發展出去。」2007 年，有關報道已經將
拉薩稱之為成都的「後花園」。拉薩人口中外來人口已經佔據市區總人口的壹半
以上，而四川人又佔了外來人口的八成，總數達 10 萬人。四川話甚至已經成為
西藏的「普通話」152。現在，非藏人現在控制了當地經濟的各個層面的大部分
領域。
拉薩的很多藏人因為沒有在這場非市場化的開發中受益，所以對這股來自內
地的經濟洪流頗有怨言，他們認為應該制止或者嚴格限制這種情況，因為西藏是
壹個少數民族「自治區」，市場經濟新的增長的第壹受益人應該是藏人而不是外
來者。藏人們相信他們在經濟上無法和那些更有技能、更工業化的漢人和回人競
爭；如果政府不介入，保證自治區居民的福利，他們將在經濟上和人口構成上不
斷被邊緣化。
新的政策如果從政治角度來說，就是控制或削弱達賴喇嘛神權流亡政府對西
藏的影響力度。尤其是 1995 年達賴喇嘛搶先認定班禪之後，強硬政策擴展到宗
教領域，如前所述，由於宗教在西藏社會生活中的特殊位置，宗教以及神權政治
體制的影響已經可視為西藏傳統文化的壹部分，並成為西藏民間社會的重要力
量。但是，該文化傳統與中共實現對西藏的直接統治之間的固有矛盾，導致中共
在轉向強硬政策之後竭力削弱宗教文化對住民組織和住民生活的影響力，進而，
試圖將宗教納入其管理體制之下。核心目的在於削弱和淡化傳統的達賴神權政權
在西藏的地位。
1989 年 1 月 28 日，十世班禪喇嘛在西藏逝世。中央政府歷來將班禪視為對
抗達賴的武器。為在新的班禪認定中繼續維護這種地位，中央政府同意按照傳統
的方式尋找轉世靈通，並由中央政府見證下通過「金瓶摯簽」最終確認（目的是
彰顯政府對宗教的權威）。但按照藏族規範要求，新的班禪喇嘛應被達賴喇嘛確
認，而北京則意圖排除達賴喇嘛的參与（排除達賴喇嘛的政治和宗教影響）。1995
年，靈童尋訪小組組長扎什倫布寺主持恰扎仁波切將尋訪結果（認定靈童為更登
確吉尼瑪）通信告知第十四世達賴喇嘛。5 月 14 日，第十四世達賴喇嘛率先宣
布更登確吉尼瑪為轉世的十壹世班班禪喇嘛。對此，北京中央政府宣布不承認更
登確吉尼瑪靈童候選資格，並逮捕了恰扎活佛。1995 年 11 月 29 日，在中央政
府主持下在西藏大昭寺釋迦牟尼佛像前，經過金瓶摯簽儀式確認確吉傑布為第十
壹世班禪。之後西藏出現了由中央政府認證的十壹世班禪和達賴喇嘛認定的十壹
世班禪的格局。
其後，中央政府在宗教管理（寺廟和僧侶人員管理）方面開始轉向嚴格。達
賴喇嘛的破壞被定性為西藏不穩定的根源（關於 1987-1989 年三次拉薩騷亂已經
被定性為達賴喇嘛的操縱和發動的結果）153。西藏開始在寺院進行揭批達賴喇嘛
活動，並收繳達賴喇嘛畫像。同時，強化寺廟「民主管理委員會」的管理。
2007 年中國政府又出台了活佛認證制度。即，所有的藏傳佛教活佛轉世都
必須經過有關政府當局部門的嚴格審定和批准，否則算非法和無效。而實際上，
藏傳佛教活佛認定有自己的宗教儀軌和世俗傳統，必須有純粹的宗教傳承和歷史
上已經形成的活佛轉世制度來尋訪認定靈童。「活佛」本身並不是壹個職位名稱
或官位稱謂。就歷史傳統來看，既不能由政治需要由上面指定，也不能由民主方
式普通民眾選舉。而活佛認證制度，則使得本來沒有資格認定活佛的世俗政權，
憑著發放壹紙所謂的「活佛證」而成了活佛的主宰，達到了對宗教控制的目的。
上述過程，實際上是達賴喇嘛對西藏影響力與中央政府通過經濟現代化的過
程以及寺廟管理的途徑削弱其影響力的博弈過程。
其後的 2008 年再次發生了藏區騷亂。該年是奧運會舉辦年，西藏流亡政府
方面出現抵制奧運會的言行（達賴喇嘛本人否認該點）。3 月 10 日藏青會組織徒
步返鄉行動被阻止。同日，拉薩三大寺院之壹哲蚌寺僧人遊行，請求當局釋放早
前因試圖慶達賴喇嘛獲美國國會頒授國會金質獎章而遭當局扣押的僧侶；同為拉
薩三大寺之壹的色拉寺也有僧侶遊行，並呼喊「西藏獨立」的口號，並展示雪山
獅子旗，旋即遭警方逮捕。3 月 11 日數百名僧人在拉薩警察局外集會，要求釋
放前日和平抗議中被抓捕的僧侶，但遭武警攔截，武警併發射催淚彈試圖驅散人
群。而後武警部隊將哲蚌寺、色拉寺、大昭寺包圍封鎖。3 月 14 日拉薩市內沖
突升級，騷亂分子開始襲擊非藏人。騷亂最終被警察平息，3 月 15 日拉薩恢復
正常。該事件造成十數人死亡。其後的 3 月 15 日和 16 日，甘肅省甘南藏族自治
州和四川省阿壩藏族羌族自治州也分別發生了騷亂事件。該事件被定性為「有組
織、有預謀的」，而達賴則是「圖謀西藏獨立的分裂主義政治集團的總頭子，是
西方國家反華勢力的忠實工具，是西藏社會動亂的總根源，是建立藏傳佛教正常
秩序的最大障礙。154」
2008 年是時隔 18 年之後的又壹次騷亂，與前次不同的是，壹個是騷亂地區
不再局限於拉薩，壹個是開始出現種族衝突的趨勢。中央政府對西藏的經濟開發
政策，在徹底改變西藏的原有經濟結構，以及階層結構和住民結構，並將改變擴
大到拉薩以外的地區。
已經有 40 余名境內藏人通過自焚的方式抗議中共高壓
統治，他們都壹致表達最基本的訴求「藏人要自由」和「允許達賴喇嘛尊者返回
西藏」，但中共政府不僅沒有反思和修正錯誤的民族政策，反而指責自焚是有人
策劃和煽動，是違背佛教教義，甚至說成是壹種暴力行為。

其他國家民族聚居區域自治

從各國具體實踐來看，其普遍地採用了廣泛建立地方自治的形式
來間接實現少數群體權利，而非單獨地建立起與其本國其他地域不同的特殊的民
族地域自治。無論是北愛爾蘭還是格陵蘭島，抑或是魁北克，其自治都是處於其
國家全境普遍實施的地方自治框架之中，以該國的普遍的地方自治制度的確立為
前提。相反，如果在地域自治過程中，過分強調民族屬性，如印巴分治中表現的
那樣，將地域、民族、自治三者結合在壹起，只能帶來少數人群體之間的孤立、
疏遠、分離、獨立。極端情況（衝突）下則會引起表現為民族政策方面的鎮壓、
清洗、吞併、孤立等形式的政策。

（壹）

英國自治模式

在地方自治作為政治體制形式普遍被住民接受和普及的背景之下，向地方下
放權力——本質上是歸還權利——進而建立地方分權（地方自治）的政治體制形
式，成為主權國家解決不同地域不同民族群體之間衝突的地方政權形式。
英國是由英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭組成的單壹制多民族國家。其
中愛爾蘭人屬於古代凱爾特人後裔，6世紀時接受了天主教。1171年英國國王亨
利二世確立了對愛爾蘭的統治權。1800年成立了大不列顛及愛爾蘭聯合王國。
1921年愛爾蘭南部26郡政治上從英國獨立，進而於1948年脫離英聯邦。而愛爾蘭
北方6郡則仍留在了英國，英國國名則改為「大不列顛及北愛爾蘭聯合王國」。北
愛爾蘭人口160萬人，其中60%是英格蘭人和蘇格蘭人的移民後裔，他們講英語，
信奉基督新教。其餘40%的居民是愛爾蘭人，信仰羅馬天主教。1921年後英國在
北愛爾蘭實行了權力下放和自治。但由於多數民主制的實施中缺少必要的人權保
護，占多數地位的統壹派對佔少數地位的民族主義派實行了排擠。統壹派要與英
國實現完全的壹體化，而後者則想與其在愛爾蘭共和國的親緣國族和親緣國重新
統壹。其根本衝突在於民族歸屬。
1997年工黨在大選中獲勝，承諾實施包括權力下放在內的廣泛的體制改革。
為解決北愛爾蘭問題，1998年英國政府與愛爾蘭政府間簽訂了「貝爾法斯特協
議」，英國通過新的權力下放方案來解決北愛爾蘭問題，而愛爾蘭政府則放棄與
北愛爾蘭統壹的主張。同年，又通過了「蘇格蘭法」和「威爾士政府法」，就蘇
格蘭和威爾士權力下放問題也通過了立法。在上述三個法律框架下，實施了以立
法權為核心的權力下放和地方自治制度。同時保持了英國議會（威斯敏斯特議會
的最高立法許可權）。
同時，根據蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭的歷史和現狀，在權力下放的許可權和
形式方面又有所差異。體現於北愛爾蘭的權力下放和地方自治制度方面的特徵表
現為：
首先，北愛爾蘭權力下放方案有其與眾不同的背景，這壹點在北愛爾蘭法
第壹節中有所闡述。該法宣布，北愛爾蘭仍是英國的壹部分，而且未經北愛爾蘭
人民就此事投票取得壹致意見，其地位將不得改變。也就是說，該法不排除在未
來的某個時候，北愛爾蘭有脫離英國的可能性。對蘇格蘭和威爾士，則沒有這樣
的規定155。
其次，立法許可權的下放。北愛爾蘭立法會從權力下放的過程中，得到了廣泛
的立法權。北愛爾蘭立法會的立法權力範圍包括：農業、環境、教育、衛生、社
會服務、文化與藝術。與蘇格蘭的情況不同的是，就業、公務員制度和社會保障
屬於北愛爾蘭立法會的許可權之內。在該立法會許可權所轄範圍內的行政權，則已轉
移給北愛爾蘭行政機構。與蘇格蘭相比，立法權要受到英國政府更多的監督。同
時，在北愛爾蘭仍歸英國政府管理的事務要比其他地方多出很多。由英國政府所
保留的管理事項，也可能在北愛爾蘭立法會的許可權之內，不過北愛爾蘭立法會在
做出有關決定時，必須取得英國負責北愛爾蘭事務的國務大臣的同意。
立法會還有壹個獨特的責任，就是負責監督「任職誓約」的貫徹，此誓約
是所有在職的大臣都必須簽署的此舉的目的之壹，是要使各部大臣承諾建立壹個
民主的、非暴力的政府，承諾同等地為所有北愛爾蘭人民服務。如果有壹名大臣
沒有遵守非暴力的誓言以及只使用和平的、民主的手段解決問題的承諾，或者說
違反了任職誓約中的任何條款，立法會都可以提起對他的不信任案。如果不信任
案獲得通過，該項決議將在壹定期限內中止這名大臣的公職。立法會還可以類似
的理由，對某壹政黨提出不信任。這些規定都是北愛爾蘭的權力下放方案所特有
的。
在選舉制度上，北愛爾蘭和威爾士的立法會以及蘇格蘭議會都採取了與威斯
敏斯特議會不同的選舉制度，即比例代表制。在比例代表制的實際方案上，北愛
爾蘭又與其他兩地不同，北愛爾蘭實行的是單壹可轉讓票制， 以確保建立壹個
權力分享的政府，這也是北愛爾蘭權力下放立法中所提出的法律要求。此外，北
愛爾蘭的人口是168萬(2001年調查結果)，其立法會有108位議員，將北愛爾蘭立
法會的規模定成這樣大，是要確保北愛爾蘭的每壹個地區都有其代表。
第三，在人權保護方面，蘇格蘭法和北愛爾蘭法都規定，如制定與歐洲人權
公約所規定的權利相抵觸的法律，即超出了有關機構的立法許可權。同樣，法律也
禁止各行政機構的成員制定與歐洲人權公約所規定的權利相抵觸的從屬性法規。
在立法權力上受到較多局限的威爾士立法會，也被加以類似的限制。北愛爾蘭法
還規定了補充性的人權保護條款，這壹做法在英國其他地區尚未見到。北愛爾蘭
的補充條款包括：禁止以宗教信仰和政治見解為由，制定歧視他人的立法或其他
法律。北愛爾蘭還依法成立了人權委員會，以「隨時檢查北愛爾蘭法律和司法實
踐在保護人權方面的充分性和有效性」。這壹實例說明，各種權力下放方案總是
試圖體現出英國各地的不同情況。就北愛爾蘭來說，採取這樣壹種方式，也是保
證北愛爾蘭全體人民最低限度的權利。
（二）
格陵蘭島：淡化民族自治
格陵蘭島於1775年開始成為丹麥的殖民地，1953年成為丹麥的壹個省。其居
民大多都是在當地出生，有著共同的、不同於丹麥人的語言和文化，有壹種自我
認同於格凌蘭人／因紐特人的歸屬感。而因紐特人是幾千年前從阿拉斯加遷來
的，也是格陵蘭島上最早的居民。但是，在殖民地時期，曾有壹部分因紐特人與
丹麥人通婚，因此，今天的格陵蘭人，幾乎都兼有因紐特人和丹麥人的血統。
20世紀60年代至70年代，丹麥進行了地方政府改革，重新劃分了中央與地方
的職能，政府職能大規模地由中央向地方轉移，實行廣泛的地方分權。到1980
年代進壹步實施自由市鎮計劃，普遍實行市鎮自治體制。以此為背景，1979年丹
麥議會通過「格陵蘭自治法」，格陵蘭成為丹麥自治省，被賦予超過壹般市政當
局的權力。其自治機構為經由普遍選舉產生的立法機構格陵蘭議會，以及執行機
構格陵蘭自治政府。
格陵蘭實現自治的目的，是要行使丹麥議會和丹麥政府授予自治當局的立
法權與行政權。丹麥議會在將某些領域的權力轉移給自治當局后，便不再就格陵
蘭事務頒發涉及這些領域的法律和法規。「格陵蘭自治法」中包含了壹個清單，
列出了要移交自治當局管理的領域，並對此做了職能上的界定。由此，自治當局
在格陵蘭日常生活中的大部分領域內掌握有立法權與行政權，其中包括：自治機
構，稅務，對貿易、漁業與狩獵規則的制定，教育，社會保障，就業，住房與環
境保護，運輸，電信，以及醫藥衛生。
同時，憲法對其自治也做出了壹些限定，包括：格陵蘭主權仍歸丹麥王國中
央政府所有；由格陵蘭代行的各項權力必須以法律的形式加以明確的界定；不得
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將所謂國家事務移交格陵蘭自治當局管理。這些專由國家處理的事務包括：對外
關係、國防政策以及金融政策。格陵蘭自治當局在行使其權力時，要受國家憲法
的束縛，還要受對丹麥有約束力的各種國際條約的束縛，其中包括：關於宗教自
由、基本人權、言論自由以及禁止種族歧視等方面的規定。
從格陵蘭島的特徵來看，邊界是天然明確的，它雖然在行政上是丹麥王國的
壹部分，但在地理上卻遠離丹麥本土，與丹麥有 4 個小時的時差。這種相對封閉
的地理條件使格陵蘭島內各民族相互之間聯繫密切，而與外界的聯繫相對較少，
對地域的認同感很強。因此，在其自治體制上，自治的行為主體被定義為「格陵
蘭所有居民」而並不考慮他們屬於哪個民族或種族。強化的是當地居民對格陵蘭
人的區域性身份認同，同時弱化對自己原屬種族身份的認同。只要是居住在格陵
蘭的丹麥人，也同樣可以行使其基本的公民權。例如，在格陵蘭自治議會和各市
政委員會的選舉中，他們也享有選舉權和被選舉權。「格陵蘭的自治模式是要保
護並強化全體格陵蘭人的同壹性和政治影響」，』「格陵蘭自治當局在其立法活動
中，從沒有這樣壹種標準，即根據壹個人身體中攜帶的祖先基因，來決定其應享
有的權利。」也就是說其對丹麥對格陵蘭少數民族實施的自治屬性是地方自治（地
域）而不是民族自治。
2008 年 11 月格陵蘭舉行自治公投，其自治權再次獲得擴大，範圍擴展到警
政和司法權，只有國防和外交事務由丹麥主導。
（三）
加拿大的文化多元主義：自治與文化政策
加拿大與美國同樣，屬於由來自世界各地的移民組成的多民族國家。包括土
著居民 50 多個民族與世界各地移民組成的 70 多個民族。主體民族則由英裔和法
裔組成。1871 年，英、法族裔幾乎佔全部加拿大人口的 92%，1981 年這個比重
約為 72%。政治體制上，則也與美國類似，為聯邦制國家，與美國相比被認為相
對高度集權。各省有獨立權。其中，魁北克省為法裔聚集省。
1867 年加拿大成為英聯邦的自治領。其對外來移民壹直推行同化政策。即
以英國文化作為加拿大文化的基質和主流，非英裔外來移民則放棄其傳統的文
化，按照盎格魯壹撒克遜標準轉化為加拿大人。但這壹同化政策侵害到與英裔移
民壹起達到加拿大的法裔移民的利益。結果，以英國文化為標準建立加拿大文化
的同化政策將法裔加拿大人排除在對象之外。加拿大形成英、法裔文化並存局面。
1940 年以後，同化政策進壹步發展成為模仿美國的民族熔爐政策——「加
拿大化」運動。這時的同化政策有所放開，1947 年後非英法裔移民開始獲得公
民權，1960 年代以後非歐洲移民放開。「加拿大化」運動，就其本意而論，是想
- 125 -
跳出純民族同化政策的漩渦，但實際結果並未完全擺脫民族同化政策的束縛，仍
然是要求少數民族的移民轉變其民族意識和文化習俗，成為不帶原民族特性的純
加拿大人。所不同的是，同化政策是按盎格魯標準進行歸化，而「加拿大化」運
動是按英、法裔的文化標準進行歸化156。
然而，加拿大化運動也帶來了從 1950 年代開始的法語在全加拿大和在魁北
克省的地位的降低。法裔加拿大人指責「加拿大化」運動演滅了法裔社會，固而
對「加拿大化」運動持反對態度。魁北克省的民族主義分子和天主教教會的首領，
認為這是英裔民族侵權的結果，他們強烈要求修改聯邦憲法，重新確立魁北克的
特殊權力地位，以促進法語和新法蘭西文化的復興與發展。魁北克的民族主義者
藉此大造脫離聯邦的輿論，力圖擺脫英裔加拿大人的統治。對此，1969 年，加
拿大聯邦議會通過了「加拿大官方語言法」，以法律形式正式規定，英語和法語
同為加拿大的官方吾言；壹切政治文件、國家法令都必須使用英、法兩種文字；
聯邦政府機勾必須運用這兩種文字進行工作，從而使加拿大成為惟壹用立法形式
明確見定實行雙語制的國家。
同時，1960 年代末，加拿大政治、經濟和社會生活中，少數民族的文化素
質、理性水平、民主意識都有了全面的增強。他們的整體力量已達到足以迫使加
拿大政府必須考慮他們的政治權利的程度。面對這種現實，加拿大政府明白，僅
僅注重安撫魁北克法裔居民是不行的，應當擴大視野，著眼全局，給予其他民族
亞文化以應有的生存與發展空間，以贏得少數民族對加拿大聯邦政府的支持。
1971 年 10 月 8 日，加拿大總理特魯多在國會眾議院正式宣布實行多元文化
主義政策。他鄭重聲明：「實行多元文化主義政策是加拿大聯邦政府的決定，我
深信這也是所有加拿大人的願望。」同時，他指出：加拿大儘管實行兩種官方語
言制度，但是沒有壹種官方文化，沒有任何種族比別的種族更優越，也沒有任何
公民和公民團體比其他的加拿大人更優越，他們都應受到平等的對待。任何加拿
大人都應當接受民族的差別，擯棄種族歧視、文化歧視和思想歧視。每壹個族裔
群體都有保留和發展自己的文化、選擇自己的生活方式的權利。各種文化應該平
等共存，不存在壹種文化居於統治或主導地位的情況。加拿大聯邦政府的任務是
正確引導和完善處理各族裔群體與主流社會之間的關係，增強各民族保持本民族
獨特文化的信心，同時使之對整個國家和社會產生共同的責任感和歸屬感。1988
年 7 月 12 日，加拿大眾議院壹致通過了世界上第壹部「多元文化法」，將多元文
化政策以法律形式固定下來。標志著多元文化主義政策已成為加拿大民族關係中
的主流意識。
期間，魁北克省壹部分人認為，多元文化淡化了法裔文化地位，先後與 1980
年和 1995 年就魁北克省是否從加拿大聯邦獨立問題進行公投，但因主張獨立的
人票數未超過半數而未通過。
從執行多元文化主義政策實踐來看，加拿大政府基本上兌現了多元文化主義
政策所包含的賦予少數民族各種權利的承諾，使過去失衡的民族關係得到了重新
定位，提高了各族裔成員的平等意識和自尊心，強化了國家的凝聚力和向心力，
成為疏導、消釋民族矛盾的有效途經。

（四）

印巴分治的結合方案

公元 8 世紀，雖然阿拉伯人對印度半島的入侵，伊斯蘭教開始傳入印度半島。
到 18 世紀英國統治印度時期，印度呈現出的是兩種宗教，即印度教和伊斯蘭教
並存，甚至以兩大宗教為依據劃分出兩個民族的局面。代表性的「兩個民族」理
論最早由賽義德·阿赫穆德汗提出，其于 1883 年第壹次提出印度教徒與穆斯林
是兩個民族；1930 年伊克巴爾明確提出在印度建立壹個統壹的穆斯林國家；1940
年巴基斯坦國父真納系統闡述了兩個民族理論。即印度教徒與穆斯林是兩個民
族，印度應分治為兩個民族國家，應給兩個民族以單獨的國家。
印度教與伊斯蘭教的教義、教規上有很大區別，兩個教派之間壹直有著矛盾。
1837 年英國殖民當局取消了伊斯蘭法律、法院，以及波斯語的官方語言地位。
1861 年以英國法律為基礎制定的新刑法典生效。英語成為中上層人士必備語言，
但是伊斯蘭教則對英語教育採取了抵制態度，結果，中上層穆斯林開始喪失傳統
的政治地位。1885 年親印度教的國大黨成立，則加深了兩個教派之間的矛盾，
並推動了穆斯林統壹組織的出現。為維護穆斯林的政治利益，全穆斯林聯盟于
1906 年成立。兩大教派區分開始演化並上升為民族區分，宗教矛盾上升為民族
矛盾。
到 20 世紀 20 年代，兩個宗教民族之間衝突擴大。1930 年伊克巴爾當選為
全印度穆斯林聯盟主席，他提出：「要使旁遮普、西北邊境省、信德和俾路支組
合為壹個單獨的國家。在我看來，建立壹個鞏固的西北印度穆斯林國家，無論在
不列顛帝國之內進行自治也好，或者脫離帝國進行自治也好，將是穆斯林奮鬥的
最終目標，至少對於西北印度的穆斯林應是如此。157」
1935 年英國批准了印度政府法案，成立全印聯邦，由英屬印度各省和各王
公土邦組成。1940 年穆斯林聯盟年會上，真納提出，由於印度教徒和穆斯林是
兩個有著顯著民族差異的民族，因此，唯壹的出路是將印度劃分為兩個自治的民
族國家，讓兩個民族各有其自己的祖國。

二戰結束后，印度獨立問題提上日程。而這時，兩大教派演化出來的兩大民
族之間的衝突則越發激烈。1947 年印度新總督蒙巴頓就任，在徵求兩大黨派意
見后，于 6 月提出了印巴分治方案，7 月英國議會正式通過了該方案，規定 1947
年 8 月 15 日結束英國對印度的直接統治，原英屬印度劃分為二個自治領，即巴
基斯坦自治領和印度聯邦。其中，印度教徒占多數的省，如孟買、中央省、聯合
省等完全歸印度所有，而在西北地區穆斯林占多數的各省和東北的孟加拉地區劃
歸巴基斯坦，其餘教派和民族混居的地區按照公民投票來決定歸屬。
也就是說，當壹個國家內部存在多個民族或者不同的宗教群體，各自又都占
有壹定規模的地域，並相互處於衝突之中時，通過地理行政區劃，即將民族與地
域相契合成為解決民族之爭或宗教之爭的可供選擇的方案之壹。印巴分治即其典
型的案例。
這種認為地將民族、地域、自治相結合的方法，雖然在壹定程度上規避了民
族、宗教政治難題，但又產生了新的矛盾。印巴分治的直接後果就是大量居住在
巴基斯坦的印度教徒和居住在印度的穆斯林為逃避迫害，背井離鄉，形成了民族
大遷移浪潮。據不完全統計，從 1947 年 8 月到 1948 年春的 9 個月時間里，大約
1400 多萬難民在印巴之間遷徒，60 萬人死於教派仇殺。而民族衝突的悲劇並沒
有到此結束，緊隨而來的是印巴之間三次慘烈的戰爭，以及延續至今的克什米爾
問題。可以說，以宗教信仰為劃分原則，以地域分割為手段的蒙巴頓方案，不僅
沒有消除印度教徒和穆斯林之間的民族緊張和衝突，甚至加劇了這種衝突，併為
以後緊張的印巴關係埋下了禍根158。

（五）

少數民族聚居區域的地方自治啟示

總結各國有關實例，我們可以看出：
⑴各國利用普遍的地方自治的框架來實行對少數人群體權利的保護。
從國際法角度來講，其只是從對個人人權的保護角度，對少數人群體的權利
保護提出了相關的規定。而並不認為自治是少數人群體的基本集體權利，也就是
說國際法尚不支持單壹民族排他性自治的政治或法律訴求，單壹民族排他性自治
並不是少數人群體保護的必然方法。
從各國具體實踐來看，其普遍地採用了廣泛建立地方自治的形式來間接實現
少數群體權利，而非單獨地建立起與其本國其他地域不同的特殊的民族地域自
治。無論是北愛爾蘭還是格陵蘭島，抑或是魁北克，其自治都是處於其國家全境
普遍實施的地方自治框架之中，以該國的普遍的地方自治制度的確立為前提。

對少數民族的少數人權利保護，則是從個人人權保護角度出發，將群體權利
保護納入地方自治的框架之中。如前所述，首先地方自治從個人人權角度出發，
強調的是住民自治。即地方自治依據居民的意思來進行的，在其內部必須由住民
以恰當的民主形式來進行自我治理。其次，地方自治的輔助性原則，強調個人的
人權，主張個人首先應自負其責，只有個人無能為力時，公權力才予以介入。進
而擴展到地方自治領域，地方住民團體自己能自行自助解決的，公權力不參与、
不替代。這樣，當基層住民主體主要由所謂的少數民族構成時，通過個人權利的
實現路徑，少數民族群體意識可以形成並反映到地方公共團體之中，上升為地方
公共團體的決策。少數民族群體權利自然獲得反映和保護。
另外，只有全國各區域普遍地實施地方自治的前提下，才有實現少數人群體
集體權利的可能。否則，即使單獨針對特定的少數人群體建立特殊的地域自治，
也不會實現真正的地方自治內涵。
⑵將群體權利的保護納入地方自治的框架，淡化民族區域的地方自治的民族
自治屬性。
在非普遍的政治體制框架下，對特定少數人群體以特殊對待，以保護其群體
權利，極大可能會導致少數人群體受到孤立，並使不同群體之間的關係變得疏遠；
可能也會導致其他群體與他們相對立，並最終引發族際衝突。
為避免這壹點，以丹麥的格陵蘭島為例，其實施的是與丹麥本土其他地域相
同的地方自治體制，而並未為實現格陵蘭島的特殊性而給予該島紐特人和丹麥人
後裔以特殊的權利。相反，在其自治體制上，自治的行為主體被定義為「格陵蘭
所有居民」而並不考慮他們屬於哪個民族或種族，極力淡化了地方自治的民族自
治內涵。強化的是當地居民對格陵蘭人的區域性身份認同，同時弱化對自己原屬
種族身份的認同。「格陵蘭的自治模式是要保護並強化全體格陵蘭人的同壹性和
政治影響」，』「格陵蘭自治當局在其立法活動中，從沒有這樣壹種標準，即根據
壹個人身體中攜帶的祖先基因，來決定其應享有的權利。」也就是說雖然格陵蘭
島的地方住民是紐特人和丹麥人的後裔（少數民族），但其自治屬性並不會由於
其住民屬性而定性為民族自治，其本質上仍然會屬於地方自治。
相反，如果在地域自治過程中，過分強調民族屬性，如印巴分治中表現的那
樣，將地域、民族、自治三者結合在壹起，只能帶來少數人群體之間的孤立、疏
遠、分離、獨立。極端情況（衝突）下則會引起表現為民族政策方面的鎮壓、清
洗、吞併、孤立等形式的政策。
⑶ 避免主體民族對少數民族的同化政策。
真正的地方自治，首先強調的是住民自治和團體自治的結合。前者指依據居
民的意思來進行決策，後者指將地方自治委之於獨立於國家的團體，由團體在自
- 129 -
身的意思與責任之下進行自治。同時，地方自治強調地方分權，以及輔助性原則，
即如果下級政府能夠獨立承擔的事務，任由下級政府承擔。如果下級政府無法獨
立承擔，則由上級政府提供輔助；國家對個人或上級政府對下級政府的輔助不能
代替個人或下級政府的自助。因此，地方自治過程中，不能以國家利益優先為借
口來否定地方住民決策和團體決策的利益，也不能以國家來替代個人或地方政府
的自助。
而實際政治運作過程中，中央政府往往出於自身的利益，強化中央的經濟決
策和文化決策方面的角色。以加拿大為例，其在文化政策方面，壹直採取的是同
化政策，即以主體民族文化對少數民族文化的同化。結果，引起了更強烈的出於
民族保護意識的對抗。前面所強調的民族自治的淡化，所反對的是人為的民族區
分、分離，而這裏反對的同化政策，是反對民族吞併和清洗。所側重的方向是不
同的。
對少數民族同化政策，除了語言、宗教等文化政策以外，還包括自上而下的
經濟開發的方式，即通過排擠當地住民對經濟發展的參与，來強化中央或主體民
族對地域的同化和控制。排除了「內發的發展」的自上而下的「外髮式的開發」，
是與以地方住民為主體的自治體制相背離的。

國際法關於自決權利和自治權利的有關規定

國際法從對個人人權的保護角度，對少數人群體的權利保護提出
了相關的規定，但是，自治尚不被認為是少數人群體的基本集體權利，也就是說
國際法尚不支持民族自治的政治或法律訴求，民族自治並不是少數人群體保護的
必然方法。另壹方面，1980 年代以後隨著地方自治的普及，國際法上出現了對
地方自治框架進行規定的動向。我認為，充分的地方自治完全可以實現少數人群
體的保護，而不必刻意強調地方自治的民族屬性或民族自治。相反人為地在形式
上先行規定民族屬性的方式，必然人為地造成民族之間的隔離和不平等。

（壹）
國際法關於自決權的有關規定。
隨著人權理念的深入以及二戰後亞非獨立運動的興起，以聯合國憲章為首的
大量國際法律文件對自決權予以了規定。
1945 年通過的「聯合國憲章」第壹條第二款規定：「發展國際間以尊重人民
平等權利及自決原則為根據之友好關係，並採取其他適當辦法，以增強普遍和
平。」使之成為第壹個正式規定自決權的條約，自決權成為有約束力的國際法律
原則。
之後，聯合國為代表的國際組織相繼通過了壹系列的國際法律文件倡導自決
權原則，明確和充實了有關自決權的國際立法。1952 年 12 月聯合國通過的「關
於人民與民族自決權的決議」宣布：「人民與民族應先享有自決權，然後才能保
證充分享有壹切基本人權」，「聯合國會員國應擁護各國人民和各人民自決的原
則」。1960 年 12 月聯合國大會通過的「給予殖民地國家和人民獨立宣言」宣布：
「鑒於需要創造建立在尊重各國人民的平等權利和自決的基礎上的穩定、福利以
及和平和友好的關係的條件，和創造普遍尊重和遵守人類的權利以及不分種族、
性別語言或宗教的所有人的基本自由的條件，承認壹切附屬國人民要求自由的殷
切願望和這些國家的人民在獲得獨立中所起的決定性作用」。「所有的人民都有自
決權；依據這個權利，他們自由地決定他們的政治地位，自由地發展他們的經濟，
社會和文化。」1966 年的「經濟、社會和文化權利國際公約」和「公民及政治權
利國際盟約」第壹條均規定：「壹、所有人民都有自決權。他們憑這種權利自由
決定他們的政治地位，並自由謀求他們的經濟、社會和文化的發展。二、所有人
民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源，而不損害根據基於互利
原則的國際經濟合作和國際法而產生的任何義務。在任何情況下不得剝奪壹個人
民自己的生存手段。三、本盟約締約各國，包括那些負責管理非自治領土和託管
領土的國家，應在符合聯合國憲章規定的條件下，促進自決權的實現，並尊重這
種權利。」1970 年 10 月聯合國大會通過的「各國根據聯合國憲章建立友好關係
及合作之國際法原則宣言」中的「各民族享有平等權利與自決權之原則」規定：
「根據聯合國憲章所尊崇之各民族享有平等權利及自決權之原則，各民族壹律有
權自由決定其政治地位，不受外界之干涉，並追求其經濟、社會及文化之發展，
且每壹國均有義務遵照憲章規定尊重此種權利。」「壹個民族自由決定建立自主獨
立國家，與某壹獨立國家自由結合或合併，或採取任何其他政治地位，均屬該民
- 3 -
族實施自決權之方式。每壹國均有義務避免對上文闡釋本原則時所指之民族採取
剝奪其自決、自由及獨立權利之任何強制行動。此等民族在採取行動反對並抵抗
此種強制行動以求行使其自決權時，有權依照憲章宗旨及原則請求並接受援助。」
由於上述國際法文件主要是就「人民自決權」做出了相關規定，但對人民自
決權的權利的行使主體沒有進行具體規定，所以，目前關於人民自決權的分歧主
要體現在自決權的行使主體方面。
按照上述國際條約，人民自決權的主體應該包括以下四個部分159，即：壹、
殖民地人民；二、外國佔領或統治下的人民；三、主權國家的全體人民；四、主
權國家的少數者人民（含少數民族）。
其中主要分歧在於是否包括主權國家的少數者人民。「公民權利和政治權利國
際公約」第 27 條規定：「在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數人的國家
中，不得否認這種少數人同他們的集團中的其它成員共同享有自己的文化、信奉
和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利。」但是，有些國家以排除法將少數
者群體（含少數民族）排除于自決權的主體之外。如 1979 年印度加入「經濟、
社會和文化權利國際公約」和「公民權利和政治權利國際公約」時聲明：「兩公
約第 1 條中的『自決權』的表述，僅僅適用於外來統治下的人民，並且這些表述
不適用於主權獨立國家或者人民或國家的壹部分—— 這是國家完整的實質。」印
度的這項聲明顯然是為了防止「自決權」被用來破壞印度的國家完整 ，但由於
它限定了享有自決權的人民的範圍而引發了法國 、德 國和荷 蘭的反對意見。
法國在隨後的反對意見中指出，印度的聲明對行使自決權所附加的條件不符
合聯合國憲章的相關規定。德國在反對意見中指出，所有人民都有自決權，而不
限於被外國統治的人民，因而不能認為與兩公約的明文規定相 衝突的解釋是有
效的。荷蘭的反對意見則指出，自決權是兩公約授予所有人民的，這不僅從公約
的用語清晰可見，而且見於相關法律的最權威的表述，即見於 1970 年「各國根
據聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則宣言」；任何限定此項權利範圍
或附加相關法律文件所沒有規定的條件的企圖，都將損害自決權的概念本身，並
將嚴重削弱其普遍接受的性質。從實踐上看，除了印度以外，沒有其他國家在加
入上述公約時關於自決權明確提出保留意見。
但中國在本國的解釋中，明確指出過：對於多民族國家來說，民族自決權的
主體則指壹定領土範圍內多民族構成的整體。在多民族國家中，少數民族享有與
同壹國家內其他民族平等的權利，但壹般意義上的少數民族不是民族自決權的主
體，個人也不能因為屬於某壹民族而隨意主張所謂的自決權160。

（二）
國際法關於民族自治權的有關規定。
與國際法就自決權給予廣泛的規定不同，關於民族自治權，國際社會遠未達
成共識。也就是說，國際社會根據其國際法的理論，並沒有將民族自治作為壹項
國際法原則來接受。並沒有國際條約就自治問題給予明確規定，少數者群體（少
數民族）對於自治並不享有法律上的權利訴求。相反，關於自治的形式，更多的
是各有關國家的國內法的範疇。
國際法上可以與民族自治進行關聯的規定，主要來源於其關於內部自決權和
（個人）人權保護方面的框架。
早在 1945 年舊金山會議的聯合國憲章起草過程中，已經明確提到了「自我管
理」，當時與會國家重申：只有當自決的原則意味著人民自我管理的權利而非分
裂的權利時，才符合「聯合國憲章」。自決權利的宗旨因此被視為贊同自治而非
成立獨立的國家161。而如前所述，自從產生內部自決與外部自決權利的區分的觀
點之後，內部自決權很大程度上被理解為自治的同義詞。
另壹方面，對個人人權的保護使得民主、平等和參与政治和經濟事務的原則
被接受，自治被認為是少數人參與政治的最可行的方法。進而發展出保護少數人
權利的要求。這些又促使自治原則作為對少數人保護的形式而被接受。1990 年
歐洲安全與合作會議（CSCE）訂立的「哥本哈根文件」中，將自治稱之為保護
少數人認同的「可能的方法」。1992 年，聯合國大會通過了「民族或種族、宗教
和語言少數群體人權宣言」，宣言提出：在民族或族裔、宗教和語言上屬於少數
群體的人(下稱屬於少數群體的人)有權私下和公開、自由而不受干擾或任何形式
歧視地享受其文化、信奉其宗教並舉行其儀式以及使用其語言。屬於少數群體的
人有權有效地參加文化、宗教、社會、經濟和公共生活。屬於少數群體的人有權
以與國家法律不相抵觸的方式切實參加國家壹級和適當時區域壹級關於其所屬
少數群體或其所居住區域的決定。屬於少數群體的人有權成立和保持他們自己的
社團。屬於少數群體的人有權在不受歧視的情況下與其群體的其他成員及屬於其
他少數群體的人建立並保持自由與和平的接觸，亦有權與在民族或族裔、宗教或
語言上與他們有關係的其他國家的公民建立和保持跨國界的接觸。同時提出，各
國應在各自領土內保護少數群體的存在及其民族或族裔、文化、宗教和語言上的
特徵並應鼓勵促進該特徵的條件。 各國應採取適當的立法和其他措施以實現這
些目的。該宣言成為至今為止，惟壹壹個針對少數群體特別權利的聯合國獨立文
件。其後的 1995 年，聯合國為了核查該宣言執行情況而成立了聯合國少數群體
問題工作小組，同年，歐洲委員會的「保護少數群體框架協議」也進入實施。
但值得強調的是，國際法對個人權利給予關注的同時，對集體權利並不是很
重視。對少數人保護的原則或條約也完全被嚴格地限制在個人權利之上，而單純
的群體權利則很難被接受。國家方面對少數人的保護，也傾向於對其中個人而非
群體的保護。關於集體權利能否如同個人權利壹樣被授予群體，並沒有達成共識。
在前述的「哥本哈根文件」中，自治被認為是保護少數人認同的可能的方法，但
並沒有被作為少數人的權利。也就是說，少數人群體並不能依據該條款提出政治
或法律的訴求。尤其是各個國家，並不願意將自治作為解決少數人問題的普遍模
式。
（三）
國際法關於地方自治的有關規定
從上面分析可以看出，國際法從對個人人權的保護角度，對少數人群體的權
利保護提出了相關的規定，但是，自治尚不被認為是少數人群體的基本集體權利，
也就是說國際法尚不支持民族自治的政治或法律訴求，民族自治並不是少數人群
體保護的必然方法。另壹方面，1980 年代以後隨著地方自治的普及，國際法上
出現了對地方自治框架進行規定的動向。我認為，充分的地方自治完全可以實現
少數人群體的保護，而不必刻意強調地方自治的民族屬性或民族自治。相反人為
地在形式上先行規定民族屬性的方式，必然人為地造成民族之間的隔離和不平
等。本文前面曾經指出，通過地方自治的住民自治形式、民主向度要求和原則以
及包含輔助性原則在內的自下而上建立地方自治的方式，可以從實質上而非形式
上實現其民族屬性。在民主原則和輔助性原則之下，當基層住民主體由所謂的少
數民族構成時，少數民族群體意識可以形成並反映到地方公共團體之中，上升為
地方公共團體的決策。既然本文將地方自治作為解決民族問題的方式，在這裏對
地方自治的相關國際法規定進壹步說明。
地方自治壹直被認為是壹國內部的事務。但是，從20 世紀80 年代開始， 越
來越多的國際組織從國際層面關注地方政府自治問題，有些國際組織還將之付諸
實際的法律行動。其中的典型代表是：1985 年歐洲理事會( the Council of Europe)
通過的「歐洲地方自治憲章」(European Charter of Local Self -Government) ，國
際地方當局聯盟( International Union of Local Authorities， IULA) 於1985 年通
過、1993 年修改的「世界地方自治宣言」(World Wide Declaration of
Self-Government) ， 聯合國正在制定的「世界地方自治憲章」(World Charter of
Local Self- Government)。這意味著地方自治和地方分權的積極意義開始在世界范
- 6 -
圍得到討論，並逐步得到明確。
歐洲地方自治憲章，由歐洲理事會於1985年通過，1988年生效。該憲章和「歐
洲人權條約」、「歐洲社會憲章」、「歐洲文化協定」合稱為歐洲理事會的四大支柱，
加入該憲章已成為參加歐洲理事會的主要條件之壹。憲章由導言和三章構成，主
要內容包括地方政府自治的憲法和法律基礎、地方政府自治的概念、地方政府自
治的範圍、地方當局邊界的保護、適當的行政結構和行政資源、地方當局履行職
責的條件、對地方政府活動的行政監管、地方當局的財政資源、地方當局合作的
權利、地方自治的法律保護等方面。核心內容是關於地方自治的若干基本準則，
包括：⑴職權法定原則。第4 條第1 款規定，地方當局的基本權力和責任應由憲
法或法律加以規定。⑵ 依法行使原則。第3條第1款規定，地方自治意味著在法
律規定的限度內，地方當局根據自己的職責和為了地方人民的利益，履行管理公
共事務的實質權利和能力。⑶輔助性原則。第4條第3款規定，公共職責應由最接
近於公民的地方當局優先行使。⑷合法和適度監管原則。第8條規定，上級政府
在對於地方當局的行為實施監管時，應僅限於憲法或法律規定的程序和情形。任
何對於地方當局行為實施的行政監管活動，其目的應局限於確保地方當局遵守法
律和憲法原則。⑸地方財政獨立原則。第9條規定，地方當局在國家經濟政策的
範圍內，有權獲得自身充足的財政資源，以確保其可以自由行使權力。⑹合作自
由原則。第10條規定，地方當局在運用其權力時，在法律的框架內, 有權與其他
地方當局合作或形成壹個公會，以共同處理相同的問題。⑺司法救濟原則。第11
條規定，當地方政府自治原則由憲法或國內立法確立后，地方當局為了保障法定
權力的行使，可以訴諸司法救濟162。
「世界地方自治宣言」由國際地方當局聯盟於1985 年通過、1993 年修改。
「宣言」由導言和11 個條文構成，主要包括以下方面的內容163：⑴地方自治的
憲法基礎。地方自治原則應在憲法或涉及政府結構的基本法中得到確認。⑵地方
自治的概念。地方自治是指地方當局基於自己的職責和為了當地人民的利益而管
理公共事務的權利和責任。⑶地方自治的範圍。公共職責應由最接近於人民的地
方政府基本單位來行使。⑷現有地方當局的保護。如果憲法允許暫停或解散地方
理事會或地方執行官，那麼，只有基於法律規定的正當程序才可以暫停或解散。
⑸合適的組織架構。地方當局有權決定其內部的行政管理結構，以適應地方事務
的需要和確保有效的管理。⑹地方民選代表的辦公條件。地方民選代表的辦公條
件應保證他們能自由履行職責, 特別要為其提供足夠的補償和社會福利保護。⑺
地方當局行為的監管。監管地方當局的程序應由憲法或法律來規定，其監管的通
常目的應僅限於保證法律的履行。⑻ 地方當局的財政資源。地方當局有權擁有
自身充足的財政資源，並且要與其他任何等級政府的財政資源相區別。⑼地方當
局聯盟。地方當局在運用其權力時，有權與其他地方當局合作形成壹個聯盟，以
保護和促進他們的共同利益。⑽地方當局及其自治的法律保護。地方當局為了保
障他們的自治權、保證履行法律賦予的職責和保護他們的利益，可以訴諸司法救
濟。
「世界地方自治憲章」則由聯合國人類住區委員會( the UN Commission on
Human Settlements, UNCHS)和世界城市和地方當局協調聯合會( the World
Association of Cities and Local Authorities Coordination, WACLAC)於1998年擬定
初稿，2000年4月又通過了第二個版本。

重新思考中國民族問題的解決方向

解決衝突的路徑，首先在於重新理解雙方的權利需求，尋求妥協
和和解。也就是說，在滿足中央政府的主權需求的前提下，如何滿足來自少數民
族群體的包括族性需求和地域需求在內的權利需求，重新找到平衡點和妥協點，
進而，重新平衡國家利益優先還是個人利益優先的課題。國家利益不再是絕對的，
不包含個體存在意義的國家利益是不存在的。妥協，不再單單是地方利益、個體
利益向國家利益的絕對妥協，而且也包含著國家利益向個體利益和地方利益的妥
協。國家的權力視角如果不改變，就不可能出現對少數民族群體權利需求的足夠
尊重。

（壹）

中國式民族區域自治的困境與矛盾

中華人民共和國政權建立以後，採取了單壹制國家結構形式。而中央集權化
的國家整合，則建立於包含民國在內的歷朝歷代以行省制度逐步確立的國家整合
過程基礎之上。
但是，以西藏為代表的少數民族聚居區域，在 1949 年之前並未建立與其他
地域相壹致的行省制度，中央政府也沒有實現對西藏的現代主權國家意義上的直
接統治，其之多不過是屬於中國的藩屬國的角色。而新疆、內蒙雖然在近代或現
代建立了現代行省制度，但是，中央政府對當地的直接統治都有或多或少程度的
問題，當地的政治運行或多或少地存在依賴當地人進行間接統治的情形。因此，
當 1949 年中華人民共和國試圖在少數民族聚居區域實現現代意義的國家主權與
直接統治（治理）時，自然會與當地少數民族（住民）之間在權力的掌控和運行
方面存在衝突，同時這種衝突中夾雜著當地民族（住民）的權利需求與漢族為代
表的中央利益需求之間的矛盾。
為實現對上述區域的現代主權意義上的國家整合，中共在該區域採取了民族
區域自治的地方政權形式。在理論意義上，自治意味著自我治理；民族區域自治
則意味著少數民族聚居區內民族自治機關行使自治權。中共採取該種地方政權形
式，並不能簡單地說成是為了繼承其政黨早期提出的民族自決的政治理想而自上
而下單方面實施的結果，其更多的是圍繞該地域的未來政治角色而在下述兩種矢
量之間平衡和妥協的結果。壹個矢量是來自於該地少數民族群體（當地住民群體，
實際上是當地的多數）的包含民族需求和地域需求在內的權利需求；另壹個矢量
則是中央政府（主體民族）的現代主權意義上的直接統治與國家統合需求。兩種
矢量所代表的作用力之所以妥協，除了是政治權力之間的角力的結果以外，還是
由於兩種矢量所代表的需求都獲得了臨時的名義上的滿足。
但是，從民族區域自治的實際運行來看，雖然中共通過憲法、民族區域自治
實施綱要以及民族區域自治法對民族區域自治的模式、自治權等進行了法律上的
規定，對民族區域自治給予了法律制度意義上的大義名分，但其不過是單壹制中
央集權體制下自上而下規定的自治。在中國其他非民族自治區域未能普遍地建立
起地方自治制度的背景下，作為民族自治機關與國家壹級地方行政機關兩種屬性
結合體的民族區域自治，實際上並沒有從中央政府分得多大的自治權。其雙重屬
性設計中，其首先是屬於國家壹級地方行政機關，其次才是屬於民族區域自治機
關，也就是說自治機關屬性從屬於壹般地方行政機關屬性。因此，其實質上等同
于作為壹級國家地方政權的省。
在前共產黨政權時期，由於中央政府統治能力的限制，無論是實施行省制度
之前還是實施行省制度之後，邊疆少數民族聚居區域實際上是處於半自治的狀
態，至少保留著某些自治的空間。但實施民族區域自治之後，由於中央政府的直
接統治的實現，地方自治也就僅僅停留于名分之上，而實質則陷於完全的空洞化。
雖然中央政府不斷強化對少數民族聚居區域的同化政策，但是，來自少數民
族群體的權利需求並沒有被完全消滅，其只是在來自中央政府的妥協與強力的雙
重屬性政策下被暫時抑制。其在 1980 年代開始的外部宏觀背景下逐漸覺醒。當
少數民族群體維護、表達和發展自己獨有的民族特性方面，無論感受到威脅還是
感覺到機會的來臨，都會將這種感受或感覺與民族存亡聯繫在壹起。兩種矢量之
間開始了新壹輪平衡的過程。壹個矢量代表著不滿於空洞的自治，而要求實現真
正自治的權利需求，而另壹個矢量則繼續強化主權，積極落實直接統治（治理）。
真正的自治要求被看做是反對直接統治（治理），即反對主權，即分裂；自治需
求意願被抑制的情況下，其又會採取與抑製程度相抗衡的進壹步反彈的形式以實
現意願，而後者又被看做是對主權的進壹步對抗，是進壹步的分裂行為，結果遭
致更強硬的壓制。當少數民族群體受到壓制而產生衝突時，其更會將民族要求、
地域要求與權力聯繫起來，從而導致更激烈的爭取政治權力的鬥爭之中。在兩種
矢量之間糾葛的結果，逐漸轉入惡性循環的過程。這最終又可將其原因歸結為以
黨國為中心的開發體制。
中共建國以後，按照其黨的宗旨和理想主義模式確立了計劃經濟體制，進而
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採取了自上而下的開發模式（經濟發展模式）。該方式在特徵上與 20 世紀 60 年
代亞非發展中國家開始盛行的自上而下開發主義相類似，開發的主體是政府而不
是作為社會單位的個人和企業，開發的目標是在於振興國力和國家威信，而不是
個人的自由和幸福。而這種開發方式必然要求資源的集中和統壹配置，這又推動
了權力向黨國進壹步集中。目標（國力、國家威信）與手段（權力集中）相互循
環與相互推動的結果，最終導致手段本身——即權力集中成為目標本身。這種開
發模式與政府結構形式已經附身在壹起，不可分離。在實踐中我們看到，在實施
自治的少數民族聚居地域，採取的是更相對地依賴於國家的自上而下的開發，以
換取國家統合的戰略目標。這種向黨國權力集中的開發體制，與向地方分權的自
治是不相兼容的。也就是說從與國家結構形式相粘連和附身在壹起的開發模式視
角來看，權力集中的矢量與分權的矢量之間是根本背離和矛盾的。
與此同時，該種開放方式，又是自上而下的施捨式的開發模式，既不是以當
地住民的參与為必要前提，又不是完全以當地住民的意願為目標，因此，國家意
願與當地住民意願之間並不總能壹致。相反，相互脫節的傾向則越來越強烈。也
就是說，從地方自治的民主和自由向度以及輔助性原則來看，這種與國家結構互
為支撐的開發模式，也是與自我治理相互脫節的。
這樣，民族區域自治又套上了壹個中國特色的自治的光環。而這個中國特色，
不是被國情所限定，而是被發展方式和權力結構形式所規定。

（二）

解決中國民族問題之困境的出發點

民族區域自治的初始目的在於緩和和解決衝突，在少數民族的權利需求與中
央政府的主權需求之間尋求妥協的平衡點。但是，由於中國以黨國為中心的大壹
統，即中國特殊的發展方式及其與之配套的附著在壹起特殊的政治體制卻斷絕了
自治的可能。法律形式上的大義名分只換取了短暫的平衡，在少數民族群體權利
需求的復甦下，兩種矢量之間步入碰撞升級的軌道。無論是少數民族群體的權利
需求的表達方式，還是中央政府所採取的對應方式，都有步入逐漸強硬化的趨勢。
從這點看來，民族區域自治的初始目的並沒有成功，而是失敗了。
解決衝突的路徑，首先在於重新理解雙方的權利需求，尋求妥協和和解。也
就是說，在滿足中央政府的主權需求的前提下，如何滿足來自少數民族群體的包
括族性需求和地域需求在內的權利需求，重新找到平衡點和妥協點。壹方面，從
其他各國的實踐結果來看，滿足中央政府主權需求，未必與滿足少數民族群體的
權利需求之間有著不可調和的矛盾。另壹方面，作為解決問題的主導者，中央政
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府需要重新思考政府權力的存在目的，其存在是為了實現對弱者的保護，維護弱
者的生存權利，還是為了發展國力和發展經濟。進而，重新平衡國家利益優先還
是個人利益優先的課題。國家利益不再是絕對的，不包含個體存在意義的國家利
益是不存在的。妥協，不再單單是地方利益、個體利益向國家利益的絕對妥協，
而且也包含著國家利益向個體利益和地方利益的妥協。國家的權力視角如果不改
變，就不可能出現對少數民族群體權利需求的足夠尊重。在這裏，本人想再次強
調的是，中央政府的首要出發點應該是對少數人群體的權利實現保護，而不是首
先為了平衡矛盾。這兩者孰先孰后關係到政府存在立場問題。
解決衝突的另壹個路徑和視角在於，其必須同時符合現代政治的發展方向。
在普世價值全球化的背景下，民主化和自由化向度，以及輔助性原則成為普遍的
標準，國家結構形式上的橫向和縱向分權成為主流趨勢，包括民族區域自治在內
的國家結構形式的重建，需要符合上述的全球政治的價值取向。進壹步而言，在
地方自治成為普遍的實現和保護住民個體權利的途徑的背景下，解決民族衝突的
過程中，中央對地方進行分權成為必然的選擇方向。而中國傳統的民族區域自治
作法中的中央權力優先以及對地方分權要求的打壓顯然已經不符合未來的政治
方向。符合現代政治發展方向的另壹個內容是，將解決民族問題納入到解決中國
的政治改革課題之中，將其作為其中的壹環，全面進行通盤考慮。這樣才能壹勞
永逸地為民族問題的解決定出基調。
政治是權力較量的結果。建國之初，在全國普遍地實行省的地方制度的背景
下，中央政府能給予少數民族聚居區域的自治的大義名分，也是對當地的訴求和
力量的妥協的結果。新的政治方向，需要中央政府對地方進行進壹步的分權和妥
協，這也需要地方的制衡力量的發展。這種力量既來自於地方的實際力量的壯大
與利益表達，來自於地方自立、自助的成長，同時，也來自於可以預見的未來政
治發展方向的助力。當某種政治取向成為壹種趨勢的時候，它也同樣可以成為壹
種力量。

（三）

中國民族問題的解決方向

壹、在地方自治的框架下實現住民意願以及少數人群體的權利保護。
國際上關於自治的分類方法，壹般普遍將自治分為地域性自治和非地域性自
治。所謂地域性自治，指從地域方面對自治實體進行界定。凡是居住在某壹地域
內的居民就被賦予壹種自治地位，而不管該居民是屬於此民族還是彼民族。而非
地域性自治，則是從「人」的方面來界定自治實體，即自治權利是賦予某壹特定
- 5 -
民族的，該民族的所有成員都可享有這些權利，而不管他們是住在所在國領土內
的什麼地方164。也就是說從國際上通行做法上來看，其不會通過將特定地域與少
數人群體相互關聯的方式對該少數人群體權利實施保護。即使對某壹個少數人群
體權利實施保護也是通過對個人權利實施保護的途徑來間接實現的。自治（劃定
屬性的地域自治）尚不被認為是少數人群體的基本集體權利。
而如前所述，將少數人群體保護與區域相結合的作法，即預先賦予特定地區
的特定少數人群體（民族）以特殊地位的作法，當該地域並不是由單壹屬性民族
構成時，必然侵害到未被賦予特殊權利的民族的利益，造成被賦予特殊權利的民
族與為被賦予特殊權利的民族之間的矛盾衝突，甚至帶來種族隔離的後果（如印
巴分治）。
與此相反，普遍的地方自治，即不區分住民屬性的地方自治，則能通過保護
作為個人的住民的權利的途徑，保護上升為自治體群體意志的特定少數人群體的
權利。如前所述，按照地方自治的相關理論，地方自治是為住民自治和團體自治
的結合物，地方事務的決策是按照民主向度和自由向度的要求，以及輔助性原則，
由住民遵循民主原則自行、自下而上地、並且自由地決定的。當基層住民主體由
所謂的少數民族構成、個人住民意願中的民族屬性因素按照民主性原則佔據主導
地位並形成多數時，自然能上升為群體意志並通過公共團體來實現，住民自治自
然體現出民族自治的屬性。這時，自上而下地固定壹種群體利益，無疑既是多餘
的，也是嚴重違背自治本身所要求的民主原則和輔助性原則的。
目前，國際社會已經將地方自治作為了最基本的地方治理形式，1980年代后
先後由歐洲理事會通過了「歐洲地方自治憲章」，有國際地方當局聯盟通過 「世
界地方自治宣言」，而「世界地方自治憲章」也由聯合國正在制定過程中。這意
味著地方自治和地方分權的積極意義開始在世界範圍得到討論，並逐步得到明
確，成為未來政治發展的時代潮流。在解決民族問題，確立少數民族聚居區域的
未來政治體制時，縱向的地方分權不能不成為考慮的方向。
基於上述幾點，我認為，充分的地方自治完全可以實現少數人群體的保護，
而不必刻意強調地方自治的民族屬性或民族自治。民族區域自治方式的問題與困
境產生的源頭不在於地方自治方式本身的問題，而是由於中國對地方自治本身附
加了大量中國特色，而使其發揮不出本根的效果。
每個民族都有按自己的自由意志管理自己事務的傾向，而這種傾向可以通過
不同的方式來完成，以獨立建國為主要訴求的民族自決只是其壹種選擇，而自治
是另壹種選擇。前者，即實現分離，必須擺脫國家的控制力，這對大多數民族來
說是不可能的；後者，即留在國家框架內，通過自治的方式尋求享有保護其認同
的空間。自治從原則上講，並不對國家領土的完整構成妨礙。其「所代表的就是
在彼此對立的主權要求上進行通融的壹種手段」165。通過給予少數民族群體以空
間，可使其感覺獲得了按照自己意志管理自己事務的權利，從而放棄不必要的分
離，並將不再提出更高的自決的權利要求。
二、淡化民族界限。
我所主張的地方自治與目前的民族區域自治的區別在於，後者被人為地規定
了民族屬性。民族區域自治從其名稱即可看出，其是民族、區域、自治三個因素
的結合體。某種權力從中央到地方的轉移，只是向某個民族的特定群體的轉移，
該地域中，只有該民族群體的自治實體被賦予自我管理其民族群體內部事物的權
力，承認其部分獨立於國家或中央政府的影響；同時，該民族群體被從地理上划
分出明確的地域範圍。而這種人為地規定地方自治的群體屬性的作法，又必然地
以民族識別作為其前提。這從中國少數民族區域自治的實施過程即可壹目瞭然。
重新將對少數民族群體的保護納入到普遍的地方自治的軌道上來，首先就要
克服和淡化傳統的民族識別的作法，消除地方自治的人為的自上而下的屬性規
定，建立自下而上地通過民主的原則確立群體意志的機制。繼續堅持民族識別的
作法，只能帶來地域內不同民族群體之間的孤立、疏遠、分離、獨立。
另壹方面，淡化民族界限，我反對的只是人為地製造民族區別和隔離、人為
地規定地域的民族屬性的作法，這並不等同於支持實施主體民族對少數民族的同
化政策。民族融合應該是壹個自然發展的過程，而不是權力強制的過程。從新疆
和西藏的衝突產生過程，我們可以明確地看出，來自中央政府的經濟開發以及包
含語言、宗教在內的文化政策對其當地民族的民族特性所造成的同化威脅，成為
與中央（漢民族）之間的衝突的主要原因之壹。民族之所以成為民族，主要在於
其包括語言、文化、宗教等在內的民族特性的存在。而少數民族之所以被稱之為
少數民族，除了其民族特性以外，更因為在其外存在著更強大的民族。對少數民
族來說，與民族存亡聯繫在壹起的最大的威脅，即主體民族的同化政策。因此，
為建立普遍的地方自治而強調淡化民族界限同時，我也強烈地反對任何來自官方
的強制性民族同化政策，反對民族吞併和去除民族特性的作法。正因為有住民特
性的存在才有了實施地方自治（基層民主自我管理）的必要。
三、憲政體制下縱向分權意義上的普遍的地方自治的實現。
中國的民族區域自治制度是中央政府為解決特殊的現實問題而在特殊的地
域自上而下實施的特殊的政策。除了 5 個省級少數民族區域之外，中國其他地域
並沒有實施地方自治制度。從現實實施過程來看，正是這種中國大部分地域實施
非地方自治制度與少數地區實施地方自治制度的並存局面，使得地方自治很難真
實地在少數地域展開。這些實施了所謂地方自治的地方政府，除了具有民族區域
自治機關的屬性之外，同時還具有壹般國家地方政權機關的屬性，而且，前者的
自治機關屬性要從屬於壹般國家地方機關的屬性。這種屬性衝突與屬性從屬實際
上從制度角度上就造成了地方自治制度的自我否定。
從當下中國特有的大壹統的社會主義特色來看，壹國兩制很難並存，最終都
將收縮于中央集權的趨勢之中來。因此，要解決民族聚居區域的地方自治問題，
其另壹個必要的前提是，憲政體制下縱向分權意義上的普遍的地方自治的實現，
而不是單單在少數地域建立地方自治。
在這裏，我將憲政體制下縱向分權意義上的普遍的地方自治視為中國未來國
家結構的發展方向和組成部分。這裏的憲政體制，指以憲法體系約束國家權力、
規定公民權利的體制。要求將政府所有權力的行使都納入憲法的軌道，並受憲法
的制約，使政治運作進入法律化理想狀態。在該體制下，政府和公民的行為都是
有邊界的，不能互相僭越。憲政的根本作用在於防止政府（包括民主政府）權力
的濫用（即有限政府），維護公民普遍的自由和權利。憲政是民主制度的基礎和
保障，同時也是對民主政治的制衡。普遍的地方自治，是指以憲政體製為前提，
以民主和自由為向度，以輔助性原則為原則，在全國普遍地建立地方自治制度。
只有在這個大的背景之下，在少數民族聚居區域的自治才能真正實現地方自治的
內涵。
四、建立市場經濟下的內發的發展模式。
作為發展中國家，中國始終面臨著 development（發展）問題。目前，雖然
東部地區逐漸擺脫了滿足人的基本需求的課題，但是，對於與中國東部和中部地
區相比仍然落後的西部少數民族聚居地區來說，BHN 問題仍然是沈重的課題。
BHN 是由 1976 年世界雇傭大會提出，指家庭私人消費所必需的最低限度的量—
—適度的糧食、居住、衣服、以及家庭生活所必須的設備·傢具，同時還包括社
會基礎服務——飲水、衛生、公共廁所、保健、教育、文化設施。
從發展中國家解決 development 問題的路徑而言，存在著兩種方式，壹種是
二戰後在 1960 年代普遍採取的開發主義和開發體制，其特徵是，作為壹種后發
型的道路，其將國家的繁榮、國家經濟實力的提高放置於首位，在發展模式上則
實施自上而下的國家為主體的開發形態，將國民動員於國家發展目標之上，政治
上則實施配套的集權主義。另壹種方式則是 1980 年代以後隨著市民社會和市場
主義的興起而提出的新的方式，在這裏，「個人」和「社會」取代「經濟成長及
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產業的高度化」被定位為發展的產出、即發展的最終目的的位置上，原有的開發
目標——經濟成長及產業的高度則僅僅被定位為實現人的發展和社會發展的重
要條件；發展的承擔主體，也國家和政府轉換為個人和社會。
從中國的發展方式來看，雖然其社會主義體制與開發主義有壹些區別，但是，
同樣屬於以國家利益、國家目標為最高目標的自上而下、排除了個人和社會參与、
排除了個人和社會利益的開發模式。落實到少數民族聚居區域，中國採取的是依
靠中央政府、中央企業為核心、對少數民族聚居區域進行外來開發的方式。在少
數民族住民被排除在開發過程之外的情況下，自然不會以當地住民的選擇能力的
擴大為首要目標。在本質上，這是對少數民族同化政策的壹環。這種不是以當地
住民為主體的開發，雖然在促進當地經濟增長過程中發揮了巨大作用，但是，並
未獲得當地住民的完全理解。相反，在開發過程中，圍繞著「資源的使用與機會
的平等」這個群體權利需求問題，再次生成了新的複雜矛盾。進而，當地貧富分
化問題被上升為漢族（佔有資源和機會）與少數民族（失去資源和機會）之間的
矛盾。
現在以及未來，市民社會的興起和市場化都將成為不可阻擋的潮流。處於不
斷開發和現代化過程中的少數民族聚居區域，面臨著發展方式的選擇機會。是依
靠市場化的力量，以自身地域住民為主體實現內發的發展，還是依靠外部國家力
量推進從外部的開發，直接涉及到未來地方自治過程中當地住民的力量的成長、
決策中的地位，以及包括保護傳統文化在內的群體權利需求的滿足程度。無論從
培育當地住民的市民社會來講，還是從保護當地群體權利，以及當地的住民的民
族特性來講，推動以當地住民參与的內發的發展都是必需的選擇。