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作者 任頤

《經濟學人》雜誌最近（2019/6/22）壹期的封面文章《徳克福尼亞夢想（Texafornia Dreaming）》，設想了壹個體現美國夢想的地方：「將德州、加州這兩個超級大州的優點融合在壹起：崇尚自由，把政府排除在人民私人生活領域之外；對企業友好，為人們提供機會；同時還保護環境、提供充裕教育經費。」文章把它稱作「徳克福尼亞」。



當前美國社會存在著部落式的社群分裂，聯邦政府的運作經常陷入僵局，在全國範圍內，難有共識行動。因此《經濟學人》的設想以州為基點，以州的競爭、演化為路徑，探討合意的目標模式。這是壹個新穎的視角，也是壹種務實的思路。



美國政治體制中，州具有重大自主性。「現實中的美國，很多最為重大的政治選擇，並非在華盛頓做出，而是由各州決定，特別是德州、加州這兩大州。」德州、加州代表了兩種不同取向，德州是保守派的根據地，加州是自由派的堡壘。「 德州與加州，是合眾國中兩個最大、最自我誇耀、最重要的州，各自都堅信自己就是美國的未來。不過，近幾十年間，德州與加州壹直在朝著相反的方向前進。」兩個州的實踐，像是大規模的社會實驗，向美國顯示哪壹種模式更好。兩個州的業績，各有長短。《經濟學人》的設想，超越美國紅、藍兩派之間的鴻溝，不是要在德州、加州中擇壹而從，而是要吸取二者的優點，融合成新模式。



這就涉及到壹個重大的、長期爭議的問題，那就是政府的角色和功能。這是本文要展開分析考察的內容。





理念：「守夜人政府」與「保姆政府」



就政府的角色和功能而言，如何概括這兩個州的區別？德州遵循保守派的理念，小政府、少干預、低稅收。在自由民主社會的政治光譜中，往保守方向走，極端的主張是「守夜人政府」（Night-watchman state）——政府只負責軍隊、警察、法庭（防止侵略、偷盜、違約，保護產權法規），此外的其他事務壹概不管。加州流行是自由派理念，政府要多管很多事。在政治光譜中往左邊走，極端的形式，就是以往常說的北歐模式——「從搖籃到墳墓」，政府都負責照料。這種模式，也有壹個形象的名稱，「保姆政府」（nanny government）。多管事的政府必定要有足夠的稅收，而且，政府幹事時習慣於多加法規管制。



壹端是「守夜人政府」，壹端是「保姆政府」，在這兩個極端之間，有沒有「中庸之道」，中間的選項？顯然，存在著中間選項，而且，對美國社會總體和民眾而言，優化解當在兩個極端之間。



小政府、少干預、低稅收是理想政府理當遵守的壹個準則，但是，「守夜人政府」的主張則有失偏頗。政府的角色和功能超越「守夜人」。人世間的事務，在經濟方面，市場發揮基本作用，在社會領域，教會和其他民間組織承擔廣泛的功能，但是還有國防、公安、法制之外的許多事務，離不開政府的參与。



需要政府參与，在經濟層面，有很多理由，多半與市場結構不滿足「完全競爭」的條件有關（例如，壟斷，信息不對稱，等等）。這裏，特地強調壹個普遍性的理由，所謂外差因素（externalities）。它指的是壹項活動產生「外溢」效果，其成本-收益不能反映在企業或個人的交易行為中的情況。外差因素有負面的，例如企業排放廢氣廢水造成污染，也有正面的，例如養蜂效應（養蜂人帶著壹箱壹箱蜜蜂逐花而行，到果園旁紮營，而蜜蜂就幫助了果樹傳花粉）。產生最重大的外差作用的領域，正面的，有教育、醫療、環保、社會保障、基礎科研等等。例如，教育給學生、社會帶來的好處，遠遠超出學校所收學費所能衡量。負面的外差影響，最具挑戰的，有污染、氣候變遷等。熟知的事實是，在具有正面外差作用的領域，自發產生的投入（資金、其他資源）偏少，在具有負面外差作用的領域，自由放任則導致災難性結果。因此，這些領域需要政府發揮作用。更進壹步的強調性的說法是，政府的作用不可缺少，營利性企業和其他組織不能勝任。過去壹些年來中國實施教育、醫療「產業化」所產生的惡果弊病，恰好證明了這壹點。



在社會層面，政府有促進全體人民福利的責任。那是載入美國憲法開篇辭的：「我們合眾國人民，為建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，並使我們自己和後代得享自由的幸福，特為美利堅合眾國制定本憲法。」「守夜人政府」的概念不能體現這個角色和功能。



「保姆政府」的信條也存在基本缺陷。在理念層面，它與自由選擇、個人責任、自尊自立等價值觀，有抵觸和不相容之處。在運作層面，政府的法規條例，常常限制了個人、企業的自由、主動性、創新活動。政府的高稅收，加重了人們的負擔，減少了人們可支配收入及相應的自主決策，如果沒有透明度、問責制、有效廉政，高稅收未必對應高福利。





歷史：政府角色與功能的演進



十九世紀的英國政府被曾歷史學家稱作是「守夜人政府」的標準形式。而英國在1834年實施的新「濟貧法」，也被認為開創了社會福利之先河。後來，歐美資本主義國家逐步實施普及公共教育、失業救濟、社會保障、醫療保險，等等，都為改善民眾福祉、維持社會穩定、促進經濟增長，做出重大貢獻。福利制度是資本主義發展過程中很光彩的成就。反過來說，如果當代社會沒有福利制度，老百姓是否要回到狄更斯筆下的「舊社會」，吃二遍苦，遭二茬罪？



資本主義社會的福利制度的發展，受到「社會主義」運動的推動。但社會主義運動不是福利制度的唯壹源泉。實際上，世界上最早提倡並建立社會保障制度的，是統壹了德意志的普魯士「鐵血宰相」俾斯麥，公認的保守主義「反動派」。資本主義國家的社會主義運動，從第壹次世界大戰以來，就分裂成兩支。壹支是第二國際的社會民主黨、社會黨、工黨等，以及廣大的工會組織，另壹支是列寧、斯大林領導的第三國際（共產國際）。前者是自由社會的壹部分，服從民主法治，早已放棄「生產資料公有制」的要求。後者則創建了公有制、集權制的「社會主義」體制。前者著力推動資本主義現代社會的福利制度，與後者有本質區別。



政府提供福利，從壹開始就面臨難題。困難來自兩方面。其壹，政府管事，必定有官僚主義、低效率、高成本的弊病。其二，民眾也常有濫用、浪費、依賴福利而放棄自立等不當行為。



經濟學家分析了大政府、多干預、高稅收的「保姆政府」的弊病，提出了糾偏應對之道。兩位經濟學家（都是諾貝爾獎獲得者），幾十年前，就分別提出了兩條原則。壹條來自阿羅（Arrow）：凡是企業和其他組織能幹的事，不要交給政府辦。就是說，不要隨意擴大政府管事範圍。另壹條來自弗里德曼（Friedman）：政府辦事時，盡量運用市場運作原理。例如，就濟貧而言，聯邦稅法中的earned income tax credit（勞動所得免稅額），為有工作而低收入者提供免稅額。它被實踐證明是最成功的濟貧措施，因為它兼顧了提供福利補助和保持工作誘因兩個方面。



開創了「從搖籃到墳墓」政府全程照料模式的挪威、瑞典，對當初的模式進行了卓有成效的改革。瑞典的所得稅率曾經高得出奇。壹個童話作家的童話壹樣的經歷，引發了改革。那壹年，《長襪子皮皮》的作者林格倫（1907-2002），作為自雇作家，必須按照 102% 的稅率繳納所得稅。68 歲的老太太向報紙投了壹篇觀點文章，批評瑞典稅收體制存在的漏洞。她願意付80%、甚至90%的所得稅，但是，102%？文章引起熱烈討論，不僅帶來了稅法的修改，還最終導致執政了 44 年的社會民主黨政府的倒台。



1990年代以來，北歐國家進行了重大的有效的改革。這些年來《經濟學人》曾經多次詳細報道，把新的北歐模式譽為「北方之光」。但在美國，這似乎沒有得到廣泛注意。如今，無論按什麼方面的指標——人均GDP、人類發展指數、自由度、競爭力、人民幸福感、政府清廉、政府財政（是的，政府財政的壹些重要指標，瑞典優於美國），等等，挪威、瑞典都在世界前列。它們的成功，可能有壹個根本性的原因，那就是高素養而齊質性（homogeneous）的人民。有這樣的人民為基礎，政府方得以趨臻「良治（good governance）」。不具備挪威、瑞典的條件而追求烏托邦式的福利國家，難免事與願違。實踐表明，民眾素質不高，或者政府治理無方，都足以拖垮福利制度。



另壹方面，里根、撒切爾推動了北美西歐的保守主義革命，對象就是大政府、多管制、高稅收。里根當政的主要措施突出壹個「減」字：減稅（降低個人所得稅、企業所得稅、資本利得稅），減財政開支（特別是社會福利開支），減政府管控（放鬆政府對企業規章制度的限制，減少政府對企業的干預），減貨幣供應量的增長（以抑制通貨膨脹）。1982年至1999年成為美國經濟的超級擴張期，被稱為「20世紀最持久的繁榮階段」。而這壹時期最後階段（1993年起）是柯林頓當總統，他曾經宣稱「大政府時代已經終結」。作為民主黨總統，他的壹個特別的政績是通過1996「個人責任與工作機會調整法」，對福利政策實施了重大改革。他在任期內實現了聯邦財政盈餘。



北歐國家改革及當前成功運行的經驗，以及壹些南歐國家（以希臘為典型）福利制度面臨的困境，都值得美國借鑒。里根發端、柯林頓堅持的消除大政府弊病的改革，更是美國自己的創造的成功之路。相對於許多歐洲國家，美國曆來注重小政府、少干預、低稅收的原則，因而美國經濟、社會壹直更有活力，這也是美國值得保留的傳統。





對比：德州、加州政府施政業績



下面依次考察在教育、醫保、環保、社保、法規管控、宜商環境等領域，德州、加州政府採用的政策和取得的業績。資料主要取自這壹期《經濟學人》的專題報道。



在此之前，先提供兩州的壹些基礎資料。把它們當作國家，加州的GDP為3兆億美元，居全球第五，僅次於德國，德州的GDP為1.8兆億美元，列世界第十，在加拿大之前。加州有近4千萬人口，德州人口為2.9千萬。兩個州的西裔人口佔40%左右。加州在2000年，德州在2005年，白人降到了人口壹半以下，據估計，美國全國將在2050年達到這壹點。因此就人口結構而言，這兩個州已經生活在美國的未來。加州以高科技人才、產業為基礎，在環保、氣候、社會事務等政策領域領先美國。德州經濟以石油產業為基礎，在上述政策領域堅持保守派的立場。德州沒有所得稅（政府依靠財產稅和銷售稅支持），加州財政主要依靠所得稅，分檔稅率中最高壹檔是13%，全美最高。州政府的支出，按人均值算，2017年德州為每人$3,923，在全美50個州中位列49，比全國平均值低52%，比加州低68%。



教育

這兩個州的中小學教育業績都位於全國下游，加州第36名，德州第41名。它們有共同的不利因素：學生中有3/5來自貧困家庭，1/5來自雙語家庭或者還在學習英語（作為第二語言）。加州的教育經費是每個學生$11,420，比德州高22%，但仍然比全國均值低4%。加州的教育法規條例有2,590頁，「比《聖經》的兩倍還多」。加州有強大的教師工會，它代表教師（這當然很重要），但不代表學生。加州教師平均工資壹年$79,000（比德州高50%），還享受慷慨的退休金和醫療補助。但加州逐年增加的教育經費多被教師工資福利吃掉，未能花在學生頭上。（加州教育成本高的壹個原因是加州生活成本高，這個問題下面還要提到。）德州學校雖然經費少，但管理比較靈活。學區得以獎勵績優教師，把工資提到$80,000以上（加州水平），績優教師如果同意到特需學校教書，工資再提8千到1萬。這種措施使得有90%貧困學生的學區的所有年級、所有學科的綜合成績提高了13%。加州有教育法規和工會契約確定了教師工資、福利和年資待遇等等，因此這樣的「政策創新」難以實現。



加州的高等教育業績遠超德州。州立大學系統有貝克萊加大、洛杉磯加大等名校，全美各州無出其右。2008-2018期間的高等教育支出，以每學生經費計，加州增長3%，德州下降了23%。



醫保

美國壹半以上的人有僱主提供的醫保（聯邦政府提供稅務優待），老人、窮人分別有聯邦醫保計劃復蓋，因此可能需要州政府關照的人，是沒有上述醫保的那些人，特別是其中的窮人。德州、加州對此表現了完全不同的政策取向。按奧巴馬醫保，各州可以擴大對沒有醫保的窮人的復蓋面，聯邦政府承擔90%的成本。加州採納了這個方案，加州無醫保人口的比率從2013年的17%降到2017年的7%。德州則對聯邦政府發起法律訴訟，沒有採納奧巴馬醫保，德州的無醫保人口的比率在17%以上，全國最高。



環保

加州是美國各州的環保先鋒，設立了許多環保法規，而且，它的環保行動超越州界、國界。加州試圖利用它的經濟實力迫使其他州追隨加州實施更嚴格的CO2排放標準。當川普政府退出巴黎環保協定時，加州（和其他壹些州）宣布繼續履行巴黎協定。加州的環保法規也有代價，對工業項目、住房建設的冗長環保審議會延誤工期、推高成本，並導致企業、居民外流（首選是到德州）。德州是美國最大的石油生產者和消費者，以能源便宜吸引製造業和能源消耗大戶進德州。德州的環保法規寬鬆微弱，州長和主事官員排斥環保主義。



社保

因為聯邦已經提供了全國社會保障體系，對需要幫助的人，各州政府需要的是提供增補性質的進壹步扶貧解困的措施。兩個州的業績都不夠好，但政策取向和實踐很不相同。德州憲法（很特別地）規定對窮困家庭和兒童的資助有上限，定在每年預算的1%。在使用聯邦提供的扶貧資金（TANF）時，德州把資金的6%用於現金補助，其餘的用於幼兒教育設施等。因此，德州只有4%的有子女的貧困家庭受到州政府寄出的支票，這個比例，全國是23%，加州是65%。不僅如此，加州還大量補充了聯邦的資金，支出了40%左右的現金資助。加州所得稅採用累進稅率，收入最高的1%納稅人貢獻了46%的全州所得稅收入。州稅也採用了聯邦所得稅中的勞動所得免稅額，這是效果顯著的扶貧措施。德州沒有個人所得稅，因此也缺乏這項福利。德州財政依賴銷售稅和財產稅，這種稅的稅率是累退的。例如，德州銷售稅的平均稅率是8.25%（其中州6.25%，地方2.5%）。因此，買同樣的100元商品，富人和窮人都繳納8.25元稅。但是這8.25元代表了窮人更大比例的收入，就收入而言，窮人的稅率更高。



加州的支出很高但效果不彰，壹個重要原因是生活成本太高。加州生活成本高於全國均值40%，德州則低9%。官方的貧困人口比率，加州是13%，德州是14%，都位於全國中間位置。但是按生活成本衡量，德州貧困率接近15%，加州則變成19%，全美最高，這應該是自由派施政的重大失敗。



法規管控

在上述幾個領域的對比中，多次提到加州生活成本高，拖累了政府努力的業績。加州生活成本高，80%（！）的原因歸咎於住房成本高。而住房成本高，在相當程度上歸咎於政府法規管控。「法規使得建造新房過於困難，推高了住房成本」。加州法規條例限制住房建設、城市發展，過去十年，加州每年有75,000新建房申請得到批准，只是估計的需求量的40%。得到建房批准，在德州只需要幾個月，在加州卻可能拖幾年，還常常涉及打官司。政府的建房標準、環保標準等各項審議，都以慢步伐龜行，拖長了項目完成期限，推高了成本。其後果，影響到政府其他施政措施的業績。例如，年輕教師要買房子，就要有相應的高工資，高工資就擠掉了加州的巨額教育經費中可用於學生和教學的部分。



德州憲法規定，州議會只在單數年份開會，每年會期限制在140天。就是說，德州議會每隔壹年才有半年工作時間。這樣，實在也無法產生過多的法規。



經商環境

最後，在提供有利於企業經營的環境這個領域，兩個州也形成鮮明對比。不過德州政府變成積極主動者，不僅以德州的法規寬鬆、能源便宜、生活成本低等優勢來吸引企業，而且，州長和其他官員還經常率團到包括加州的許多州去，招商引資。加州政府在這方面則消極被動。



以上的對比表明，德州、加州政府施政業績確實各有長短。如果期待兩個州的競爭、演化能產生出融合雙方優待的新模式，就意味著雙方相向而行：德州在保持小政府、少干預、低稅收的同時，在需要政府作為的領域承擔責任、發揮功能，加州在保持「促進公共福利」的努力時，注重改革大政府、多干預、高稅收的弊病，特別是過度的法規管控。





前景



美國現有的福利制度存在許多弊端，需要消除。美國社會又存在很多缺欠，需要政府有作為。需要政府管的重大事項，目前在聯邦層面，值得特別關注的，有全民醫保、減少收入不均程度、環保等。處理這些事項，理想的情況是，能按照阿羅和弗里德曼的兩條原則，務實而創新。



美國文化具有移民、拓荒者的本色，突出個人自由、自立、進取、擔當。因此，適應美國傳統價值，各級政府的角色和功能，壹直遠離 「保姆政府」的標準。在政府發揮作用的領域，美國也產生過許多合乎市場機制、個人利益激勵的創新舉措，避免單純依賴行政干預或者長期提供免費福利。這是美國的優點。現在的挑戰是避免激烈的左轉或右轉，尋究改善現狀的優化解。說它是「挑戰」，是因為這需要兩黨超越「部落政治」，尋求妥協、共識、均衡。而且，需要開放性思維和制度創新。



當前，美國聯邦政府的立法-行政機制患有「機能性障礙」，制衡制淪為「否決制」，聯邦政府運作頻繁陷入僵局。但是美國的「州」，按原意就是「國」（state）。現在，每個州還是是享有充分自治權的准國家。不管藍州紅州，相比聯邦政府，壹般都更具備作出選擇、實施決策的能力。而加州、德州兩個超級大州的動態，在全國舉足輕重，歷來引領潮流。



朝向「徳克福尼亞」模式前進，《經濟學人》認為，德州目前更有勢頭。考慮到德州人口發展趨勢和新增選民的取向，考慮到德州核心區域「得克薩斯三角區」（其中包括全州四個最大的城市：奧斯汀、達拉斯、休士頓和聖安東尼奧，其GDP佔全州76%，人口佔82%）近年來的動向，這個看法是有見地的。另壹方面，加州的吸引力並未消失，光芒四射的高科技產業，出類拔萃的眾多大學，開放、開明、寬容的民眾素質，是加州活力的源泉。



因此，如果加州、德州能吸取對方優點，在「守夜人政府」和「保姆政府」之間，演化出「徳克福尼亞」模式，而各州擇優仿效，是壹種有吸引力的前景。