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作者 王天成

第壹章 引言：簡論建立民主工程學
壹、路徑的困惑
中國正在經歷第二波爭取民主共和的努力。在當今中國發生的所有事情中，也許沒有什麼比這壹努力更重要了。第壹波努力 濫觴于清朝末年，所取得的成績既顯著又有限，到了1949年共產黨人接管政權，則徹底灰飛煙滅。在歷經30年極權主義統治之後，也就是70年代末，第二波 努力發端了，延續到現在仍然停留在呼喊階段。這是浴火重生的新啟蒙時代，自由、民主、共和、憲政等原則再次得到闡釋傳播，今天已然上升為民間主流話語。

然而，中國如何才能建立民主憲政？民主變革的切入點在哪裡？有沒有可能找到壹種路徑，比較順利地實現民主轉型？這些 問題依然困惑著人們，令人苦惱而又揮之難去。雖然知識分子們壹直在思考論述，但應該說，對這些問題迄今並沒有給出任何強有力的回答。與在傳播自由、民主等 普世價值方面取得的長足進步相比，中國知識分子過去30年來對於民主轉型路徑的思考、探索，卻黯然失色。尤其是90年代以來，儘管自由、民主等價值獲得了 比過去更為清晰深入的解說，但知識界流行的其實是壹種非常保守的自由主義，主張的是壹種更有利於維持現狀不利於開創未來的轉型戰略。這種戰略，其主張者將 其概括為「漸進改革」。它沒有使人們對中國民主轉型的路徑變得更清楚，反而變得更加困惑更加不切實際。

二、偽漸進主義
無數的人在談論、倡導漸進改革，認為是中國實現民主的最現實也代價最小的路徑。然而，不幸的是，當下盛行的漸進改革 主義，其實是對民主轉型的性質和過程缺乏基本認識，或者是沒有勇氣面對民主轉型，而提出的壹種想當然的路徑設想。它沒有嚴肅仔細考慮過民主轉型的動力機 制，也不願意正視從專制到民主必須經歷壹場劇變、斷裂。其最大的問題在於，以為民主轉型可以通過小改小革的累積而完成，或者假定小改革會導致大改革；假定 只有小步幅、緩慢的改革才能平穩、有序地實現轉型，而將開放黨禁、全國直選等民主轉型所要求的關鍵性變革推遲到無限期的未來。

就其將重大的、整體性的變革推遲到無限期的未來而言，當代中國的漸進主義，不論其主張者的初衷如何，客觀上不是壹種 關於民主轉型的戰略，毋寧說，是壹種在頭腦中想象為以實現民主為導向、實際上乃是迴避甚至反對民主轉型的言說。當代中國自由知識分子因此陷入了壹種嚴重的 自相矛盾：壹方面熱情傳播自由民主的價值、渴望國家的民主化，另壹方面，在涉及如何民主化時，卻後退了回去，有意無意地支持那種延緩、甚至反對民主轉型的 立場。而更嚴重的是，迄今幾乎沒有人認識到這種自相矛盾，依然對壹種偽漸進主義深信不疑，任何反對意見都有可能被貼上「激進主義」、「極端主義」的標籤。 倘若知識精英——輿論和精神氛圍的主要塑造者之壹——都不能走出這種自相矛盾，沒有面對、要求整體性大變革的勇氣與魄力，中國民主轉型發生的可能性將是渺 茫的。

三、想象的恐懼
壹般認為，民主轉型的發生必須以專制秩序的正當性危機為大前提。當專制的政治秩序不再被人們所認同的時候，它就陷入 了壹種不尋常的危機之中，這種危機在政治學上被稱為「正當性危機」(crisis of legitimacy) 。但正當性危機並不是專制秩序崩潰、民主轉型發生的充分條件。只有當民主成為壹種真實而非想象的替代性選擇（real alternative）時，民主轉型才會發生(注2)。也就是，許多人包括政治精英願意以實際行動結束專制的時候，民主轉型才會發生。而形成付諸行動的 政治意志，需要的不只是對民主政治的優越性有足夠的認同，也需要對民主轉型的過程有較強的信心。

目前中國非常嚴重的壹個問題就是，許多人對於民主轉型的過程缺乏信心，壹提到民主轉型便立即聯想到可能會引發難以收 拾的動蕩、失序，從而陷入對民主轉型的想象的恐懼之中。在展望自己的國家沒有經歷過的、意味著巨變的未來的時候，人們內心深處有種種恐懼和擔憂是在所難免 的，但並不是所有的恐懼、擔憂都是有道理的。目前中國瀰漫的對民主轉型的恐懼，實際上在很大程度上來源於對民主轉型過程的不了解，或者說對於民主轉型路徑 的迷茫，主要是想象的恐懼。恐懼如果壓倒了信心，人們就不會選擇未來。要想建立人們對於民主轉型的信心，不能像當下盛行的漸進主義那樣迴避民主轉型的大變 革，相反應該正視民主轉型的大變革、認真研究闡釋民主轉型的大變革。

應該看到，許多國家成功地實現了民主轉型，並沒有發生什麼天塌下來的大劫難，而人們收穫的是解放和自由。轉型過程中 所發生的程度不壹的震蕩，其它國家人們能承受的，中國人民也沒有什麼不能承受，否則我們就不配得到自由、民主。我並不是說民主轉型不會有任何嚴重的風險， 但是只有正視、研究民主轉型的過程，才能知道風險究竟來自於什麼地方，並找出對治的策略、辦法。如果轉型的戰略、步驟以及制度安排得當，人們所擔心的某些 問題，例如民族衝突、國家分裂，也是可以避免、控制的。

四、民主工程學
根據中國目前的思想狀況，以及中國作為壹個大國轉型的複雜性，特別有必要發展壹門新學問，不妨稱之為「民主工程學」 (注3)，或者 「自由工程學」、「憲政工程學」。這樣壹種學問，它的主要任務是研究民主轉型的發生原理、動力機制，探討民主轉型的戰略、模式、路徑、步驟、節奏；研究民 主政體的制度設計、憲法選擇，探討民主轉型完成後如何鞏固民主、提升民主的質量、使民主持之久遠；預測民主轉型過程中有可能發生的政治經濟危機，尋求化解 危機的策略、方法。這樣壹種學問，其指向顯然是未來的，但卻必須立足於當下。

以當下而論，通過研究轉型路徑、轉型經驗，民主工程學將致力於釐清人們矛盾混亂的思緒，幫助人們克服對於民主轉型可能導致天下大亂的想象的恐懼，營造壹種有利於民主轉型發生的輿論氛圍，促成政治變革意志的形成、民主轉型時刻的到來。

就未來指向而言，民主工程學將致力於為成功實現民主轉型與民主鞏固而進行必要的知識、理論、戰略和制度選擇準備。民 主工程學的哲學觀、方法論是經驗主義的，它特別重視世界範圍內民主轉型案例的分析、探討。與過去數十年來知識界醉心於英國經驗、從古老的英國歷史汲取靈感 不同，民主工程學特別重視發生在當代世界的民主轉型。以遙遠的英國歷史為參照尋找中國的出路是壹種時空錯亂，最近數十年發生的第三波民主化才對我們更有價 值。第三波民主化為我們提供了特別富於啟發意義的經驗材料，中國已經遺憾地錯過了第三波民主化浪潮，如果我們也不能利用好第三波民主化所提供的寶貴經驗， 那將是知識界的失職。

五、本文的計劃
本文是發展民主工程學的壹個嘗試，核心是探討政治變革的恰當順序，同時也兼顧轉型模式、動力機制等重大問題，以期提 供壹個戰略性思考框架。它是壹種不同於當下盛行的漸進改革主義的思想框架，不妨命名為「大轉型理論」。我將首先立足於第三波民主化，闡述壹種強調動力、過 程的轉型思考方法，解釋從專制到民主必經的階段，逐壹界定民主化、自由化、民主鞏固的任務，說明自由化必鬚髮生在民主化之前，並從動力、節奏的角度劃分民 主轉型模式類型。

然後，我將檢討知識界盛行的民主轉型觀，也就是漸進主義，分析漸進主義的內容、主張和產生的現實、歷史、理論原因， 說明漸進主義的空想性及其與民主轉型的矛盾或不相關性，闡明為什麼要將思考模式從「漸進改革」轉變為「民主轉型」。接下來將提出壹個包含不同階段的快速轉 型思路，推薦變革速度、順序有所不同的兩種操作方案，說明為什麼壹些重大的整體性變革必須置於優先地位，否則要麼不是真正啟動民主轉型，要麼真的有可能導 致天下大亂、國家分裂，使民主轉型複雜化。

最後，我將簡略討論民主轉型的動力機制、轉型過程中的溝通與談判以及轉型正義。為了澄清目前學界關於民主轉型路徑設 想的混亂、迷思，本文將對壹些聲望很高的學者提出或許尖銳的批評，但我所有的批評都是善意的。我的目的不是為了批評，而是拋磚引玉，以期推動關於民主轉型 的研究討論。在我的批評對象中，除個別例外，我不懷疑他們對於民主自由價值真誠的擁抱和對中國前途命運由衷的焦慮。

第二章 民主轉型的政治過程
壹、事實與理論
1.1社會條件解釋

1974年4月25日，葡萄牙首都里斯本，壹群中下級軍官發動政變，迅速推翻了馬賽羅•卡塔諾獨裁政權，民眾湧上街 頭歡呼士兵們，把康乃馨花插在他們的槍筒中。這場後來被稱為「康乃馨花革命」的兵變，開啟了葡萄牙的民主轉型，也無意中揭開了壹場席捲全球的民主化浪潮的 序幕——這壹浪潮，被稱為「第三波民主化」 (注4) 。浪潮由南歐而及拉美，再到東亞，然後是前蘇聯東歐陣營，接著又湧現于非洲，進入21世紀后，依然餘波不盡。我們的鄰居韓國、蒙古、印度尼西亞，我國的台 灣，以及曾同為社會主義陣營的東歐國家，都是這波民主化浪潮中成功的典範。

在這壹席捲全球的浪潮中，有70餘個國家民主化。1973年，也就是第三波民主化開始前壹年，世界上只有40個民主 政體，但是，到2002年這個數字是121，佔193個獨立國家的3/5強(注5)。這些新興民主國家中，有壹部分雖然有競爭性的、比較公平的多黨選舉， 但是公民自由（civil liberties）即個人自由，還有待擴張。它們還不是自由民主國家，而是選舉民主國家（electoral democracies），屬於「部分自由國家」（partly free）範疇(注6)。不過，政治權利的獲得為其它自由的擴張、保護提供了重要的前提，只要民主不崩潰、不倒退回威權政體，可以相信，自由在那些國家的 前景是遠大的。

與政治上的差異相比，這些新興民主國家的經濟發展程度差異更大。有的發展水平相當高，例如韓國、西班牙，有的則非常 低，甚至低得驚人，例如貝南、馬里等。美國轉型學家、《民主雜誌》編輯拉里•戴蒙（Larry Diamond），在其新著《民主的精神》中對世界上最不發達國家民主化的情況進行了統計。被聯合國《人類發展報告》列為最不發達的36個國家中，有15 個（42%）實現了民主化，被列入次不發達的23個國家中，則有11個（48%）實現了民主化(注7)。這種情況對於壹種曾經非常流行的理論——現代化理 論（theory of moderrnity）——構成了重大挑戰。現代化理論在我國知識界也很有影響，但是，許多人對在其後發展起來的轉型理論（transitology）卻 並不熟悉。

現代化理論是60-70年代在國際上特別流行的壹種關於民主的發生、存在條件的學說。美國政治社會學家塞繆爾•M• 里普塞特（Seymour Martin Lipset）是這壹理論最重要的闡釋者之壹。1959年，里普塞特這樣寫道：「在談論民主時，必須能夠指著壹組在壹系列國家實際存在的條件，說：民主就 是從這些條件中產生的，並且是因為某些支撐著它的機制（institutions）和價值，以及其內部自我維持的程式，而穩定下來的」(注8)。他認為在 經濟發展與民主制度之間存在著壹種高度的相互關聯。這當然是自亞里斯多德（Aristotle）以後就存在的壹個觀點，但是里普塞特的不同就在於試圖以社 會現代化程度指標的相關數據來予以證實。他對48個歐洲、英語和拉美國家——包括穩定的民主國家、民主與專制都不穩定的國家、從民主轉變為不穩定的專制的 國家、穩定的專制國家四種類型——的人均財富、工業化程度、城市化範圍、教育水準進行了比較。民主較多的國家在這些方面的數據高於那些民主較少或沒有民主 的國家。例如，在歐洲，更加民主的國家人均國民收入是695美元，民主較少的是308美元；在拉美，有壹定民主的國家是171美元，沒有民主的119美元 （這些都是里普塞特寫作時即1959年之前的數據）。

高水準的教育並不是民主的充分條件，但在現代世界差不多是民主的必要條件——文盲超過半數的拉美國家，除了巴西外， 其他都是民主較少或沒有民主的國家。教育的發展與經濟發展息息相關，儘管某些經濟貧困的國家也可能會有較高的教育水準。不過，里普塞特補充說，壹個給定的 民主政體，其穩定不僅依賴於經濟發展水平，還取決於其效能和正當性，即取決於它滿足社會多數成員期望的程度以及人們是否認為它對於社會是最適宜的制度(注 9)。

截至70年代初，幾乎所有的民主政體都是西方先進工業國家。當時，西方知識界對民主制度在其他地區的發展前景相當悲 觀。羅伯特•達爾（Robert Dahl）在其出版於1971年的著名的《多元政體》壹書中寫道：「這種設想是不現實的，即在壹代或兩代人時間之內多元政體（民主政體）的數量會出現戲劇 性變化。……像許多事情壹樣，要打賭壹個國家的政體從當下算起在未來壹代人內的變化，最安全的押注是它會與今天不同，但是不會有根本性的不同」(注 10)。拉里•戴蒙說，這種悲觀情調產生的部分原因在於當時顯赫的現代化理論。「現代化理論認為，發達工業國家之所以能保有民主，是因為它們有高水準的教 育、個人收入和龐大的中產階級。這些發達的特徵在公眾中培養了政治知識和參与，對異議與反對派的寬容，政治上的節制和約束，以及建立和參加獨立組織的習性 ——獨立組織使民主成為可能。這樣壹種廣泛的民主政治文化，構成了民主精神的關鍵維度」(注11)。所以，要成為民主國家，首先要發展經濟、實現現代化。 根據這壹邏輯和冷戰需要，美國等西方國家「支持和投資那些致力於現代化的獨裁者，例如台灣的蔣介石、韓國的全斗煥、新加坡的李光耀、印尼的蘇哈托、菲律賓 的費迪南•馬科斯、巴西和智利的將軍們、伊朗的國王。最終發達起來的時候，民主也會接踵而至」(注12)。

然而，就在西方政治分析家們認為民主不可能在世界範圍獲得快速擴展、西方政府支持許多獨裁政權的時候，第三波民主化 的序幕從葡萄牙的里斯本揭開了。蘇聯、東歐共產主義崩潰后，美國政治經濟學家弗朗西斯•福山（Francis Fukuyama）寫了壹本書，宣布歷史終結了，因為自由民主的價值沒有強有力的意識形態競爭對手了，已經取得了最後勝利(注13)。也許福山有些過於樂 觀，但是過去數十年民主國家數量在世界範圍內的快速增加，卻是許多人所不曾料到的。

現代化理論的缺陷不僅僅在於不能解釋為什麼壹些貧窮的國家也實現了民主化。它只是從社會結構特徵的角度探討民主的條 件，並沒有說明民主產生的政治過程。第三波民主化發生后，儘管學者們還經常為經濟發展與民主的關係爭論不休，但是，現代化理論的顯赫地位被壹種新的分析體 系——轉型學（transitology）所取代。它的核心關注不是靜態的結構，而是動態的過程。

1.2動態分析視角

實際上，在第三波民主化開始前不久，就有人主張應該從動態角度探討民主的形成原因。1970年，美國政治學家丹克沃 特•羅斯托（Dankwart Rustow）發表文章，對現代化理論家的研究方法提出了質疑。羅斯托認為，此前的學者們，例如里普塞特，討論的實際上不是民主是如何形成的，而是已經存 在的民主如何能夠保持、加強其健康與穩定。他們使用的是民主國家當下的經驗數據。民主與社會經濟發展之間的相互聯繫，與導致民主產生的原因並不是壹個相同 的概念。否定社會條件的重要性當然是頭腦簡單的，但是維持壹個民主政體穩定的因素未必是導致民主產生的因素，應該在民主的運轉與其產生之間做出區分。應該 回到歷史中去，到壹個民主政體產生之前和其來臨的階段去尋找經驗事實，解釋其是如何發生的。

羅斯托只列舉了壹項民主產生的背景條件，那就是國家的統壹，因為在多數人對於自己屬於哪個國家都不能確定的情況下， 民主顯然是無從建立和運作的。他進而將民主的產生過程劃分為三個階段。首先是預備階段。引發民主化動態過程的是壹種長期的、擴散性的政治抗爭。其次是決定 階段，也就是選擇民主的階段。相當數量的政治力量相互博弈，其中壹小部分領袖人物會發揮特別大的作用，因為要就明確的條件和可能的風險進行談判。最後是習 慣階段。民主化的決定對於壹些人是苦澀的，但是壹旦做出了選擇，可能會發現其實是可口的。人們在新的規則下競奪公職、處理糾紛，在日復壹日的公共生活中體 驗民主的好處(注14)。

羅斯托的分析視角、模型是民主轉型研究的先聲，轉型政治學的大發展自然是第三波民主化興起、準確地說是進入80年代 以後的事情。從那時到現在產生了浩如煙海的轉型研究著作，這裏想特別提到、推薦的，是美國政治學家吉勒莫•奧多納（Guillermo O』Donnell）與菲利普•斯密特（Philippe C. Schmitter）主編的、80年代中期出版的《從威權統治轉型》（共四卷），以及另兩位美國政治學家胡安•林茨（Juan Linz）和阿爾弗萊德•斯泰潘（Alfred Stepan）90年代中期出版的《民主轉型與鞏固問題》。它們都包含了大量轉型個案和相當系統的理論概括，是過去數十年中被最廣泛閱讀的關於第三波民主 化研究的巨著。

本文下面將介紹國外學者根據第三波民主化經驗對於民主轉型各主要階段的研究。不過在此之前，首先要說明的是，民主轉 型是不同政治角色（actors）的博弈過程，政治精英的選擇、戰略至關重要。奧多納、斯密特認為從專制向民主轉型的前提是統治精英內部發生分裂，這是轉 型政治學中壹個著名的論斷，對於理解民主轉型是如何發生的相當關鍵。所謂「分裂」自然是指統治精英內部裂變出溫和派(soft-liners)，形成溫和 派與強硬派（hard-liners）的不同。「強硬派相信徹底實行威權統治既是可能的也是必要的，如果不能徹底實行，建立某些偽裝也能保持自己不受侵犯 的、等級森嚴的威權統治權力。」「有的強硬派持這壹立場是出於機會主義，並不關心長遠的政治目標，只關心保住自己的職位和分贓份額」，但「構成強硬派核心 的是那些發自肺腑要拒斥民主的種種『不治之症』和『混亂失序』的人」。「溫和派起初與強硬派可能並沒有什麼區別」，對於民主的呼聲、外部的反抗，「他們可 能同樣傾向於使用鎮壓手段、縱容相關部門或安全機構的專橫行為」。「他們轉變成溫和派是因為他們越來越認識到他們所協助建立並在其中佔據高位的政治體系， 在可預見的未來需要採用某種程度或形式的選舉而正當化」(注15)。

不過，奧多納所闡釋的「分裂」似乎只是政治領導人之間的分裂。在對壹些轉型案例進行研究之後，我發現分裂包括兩種明 顯有所不同的形式。壹是政治決策層分裂，也就是奧多納所分析的分裂。這種分裂既可能表現為最高領導人作為溫和派的首領，例如，台灣的蔣經國(注16)、波 蘭的牙魯澤爾斯基(注17)，也可能表現為職位與最高領導人相近的重要人物作為溫和派的發言人，例如匈牙利的波斯茨格(Poszgay)、中國的趙紫陽 ——壹個失敗的案例。另壹種分裂是軍隊、警察與政治決策層或最高領導人的分裂，也就是他們拒絕鎮壓。例如，齊奧塞斯庫手下的國防部第壹副部長斯登古雷斯庫 上將偷偷下令軍隊撤回軍營，捷克斯洛伐克的華拉克維克將軍在電視上發表講話：「軍隊不會與人民作戰」。當然，軍隊的分裂和政治決策層的分裂有時是聯繫在壹 起的。這裏強調了統治精英內部分裂對於民主轉型的關鍵意義，但是不能忘記的是，內部分裂是對外部壓力的反應。從過去的歷史看，社會反叛、經濟危機是導致統 治精英內部分裂的最常見的原因。關於這方面的事實材料，本文後面會在不同的地方敘述。

當代轉型學者的研究以羅斯托所說的「決定階段」為核心。羅斯托所說的「預備階段」顯然不同於啟動轉型后的政治過程。 當學者們談論「民主轉型」時，他們指的通常是轉型被提上政治日程后的過程。民主政體的形成、穩定過程被劃分為民主轉型與民主鞏固——也就是羅斯托所說的 「習慣」——兩大階段。民主轉型又進而被劃分為自由化與民主化兩個階段、兩個維度。下面將通過界說自由化、民主化、民主鞏固三個概念，來描述從專制到民主 的令人激動的宏大政治變遷。需要順便說明的是，以羅斯托所說的決定階段為核心，當然不是說轉型前的預備階段不重要——它極其重要，轉型學家們當然也予以研 究。除了轉型學，還有社會運動學、非暴力政治學的專門研究作為這方面的重要補充。

（未完待續）

註解：

1、本論文主要基於我在哥倫比亞大學人權研究中心（2008.1-4、2008.7-2009.7）、西北大學羅貝塔•巴菲特國際與比較研究中心 （2008.4-7）、紐約大學法學院亞美法研究所（2009.9-2010.7）所做的閱讀、研究，寫作開始於紐約大學法學院亞美法研究所。學者搶救基 金會（Scholar Rescue Fund）與接收我的上述三個機構共同支持了我的訪問研究。開放社會研究所（Open Society Institute）為我2009年上半年在哥倫比亞大學的訪問研究提供了部分支持。受難學者機構（Scholars at Risk）2007年夏季向學者搶救基金會提名了我，併為我2010年上半年在紐約大學的研究提供了部分支持。在此，壹並向上述所有機構表示感謝。還要特 別感謝哥倫比亞大學的黎安友教授（Andrew Nathan）、司馬縉(James D. Seymour)教授，西北大學的肯尼斯•簡達(Kenneth Janda)教授，紐約大學的孔傑榮 (Jerome Cohen)教授，他們的幫助對於我的訪問研究機會至關重要。但研究和寫作是我獨自進行的，任何不足和謬誤只能歸責於我自己。

2、美國政治學家Adam Przeworski論述過為什麼專制秩序的正當性危機不是民主轉型的充分條件以及民主如何成為真實的可替代性選擇。參見Adam Przeworski, 「Some Problems in the Study of Transition to Democracy」, in Guillermo O』Donnell and Philipp.e C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Comparative Perspectives (The Johns Hopkins University Press,1986)。

3、在華人學者中，最早提出建立民主工程學的是目前任教於加拿大的吳國光教授。參見吳國光《構造「民主工程學」：再論「縣政中國」》，http://www.xschina.org/show.php?id=9157。

4、美國政治學家塞繆爾•亨廷頓（Samuel P. Huntington）90年代將這壹波民主化命名為「第三波民主化」，被人們普遍接受。亨廷頓發現，總體上看，民主化是分幾波發生的。第壹波和第二波分 別發生在1828-1926年、1943-1962年。參見Samuel Hungtington，「The Third Wave：Democratization in the Late Twentieth Century」(University of Oklahoma Press),1991, pp.13-26。該書中文版由劉軍寧先生翻譯，上海三聯出版社1998年出版。

附帶需要說明的是為什麼亨廷頓把第壹波民主化的起點劃定在1826年而不是1688年的英國光榮革命和1787年美國憲法的頒布，為什麼這樣劃定是 適當的。這涉及到民主與共和的區別。1688年光榮革命和1787年美國憲法確立的是共和政體（在英國披著君主制外衣），是政府權力受限制的立憲政體。這 種政體有民主的因素，但民主並不是主導成分，因為選舉資格的財產限制，政府並不是普選的。1826年美國廢除了財產資格限制，共和制向民主共和制轉變。關 于共和制與民主制的區別與聯繫，請參見我的兩篇文章《論共和國》（http://www.gongfa.com /republicwangtc.htm）、《再論共和國》（http://www.gongfa.com/republic2wangtc.htm）。

5、該數據來自總部在紐約的國際著名智庫「自由之家」（Freedom House，http://www.freedomhouse.org）2002年的《世界自由報告》（Freedom in the World: The Annual Survey of Political and Civil Rights）。「自由之家」的報告是轉型政治研究的重要數據來源，受到廣泛的重視。關於其評估體系、方法的介紹，請參見本文第8章「當前自由狀況」小 節。

這裏所說的「70個國家民主化」並不包括在轉型之前不獨立的國家。121個選舉民主政體中，包括立陶宛、愛沙尼亞、拉托維亞、斯洛維尼亞、克羅埃西亞等有從蘇聯、南斯拉夫解體中獨立的國家。

6、「自由之家」將全世界獨立國家分為「自由民主國家」、「選舉民主國家」、「部分自由國家」和「不自由國家」4類。「選舉民主政體」必須符合4項 條件：1、競爭性的多黨政治制度；2、成年公民的普選權；3、定期舉行的競爭性的選舉，秘密投票、選票安全有保障，沒有大面積的作弊，選舉的結果代表了公 眾的意願；4、主要政黨可以通過媒體和壹般而言屬於公開的政治競選與公眾進行重要的接觸。「選舉民主政體」包括了「自由民主政體」，但與其他選舉民主政體 的不同在於，「它意味著存在廣泛的公民自由（civil liberties）」。有些「選舉民主國家」屬於「部分自由國家」，但並非所有的「部分自由國家」都是「選舉民主國家」。例如，新加坡、馬來西亞就不是 「選舉民主國家」。2008年，有121個選舉民主國家，其中88個是自由民主國家。參見「自由之家」的《世界自由報告》（Freedom in the World: The Annual Survey of Political and Civil Rights）。「自由之家」2002年後每年的報告都可以在其網站（http://www.freedomhouse.org）上閱讀。

7、參見Larry Diamond， The Spirit of Democracy (Henry Holt and Company),2008,App.endix, Table 3, Regimes Types of Least Developed States,2006. 戴蒙說，在57個低或中低發展國家中，有27個是民主國家（47%），不過，其中大約有7個國家有些模糊，因為選舉的自由和公正性以及總體政治環境有些可 疑。

8、參見Seymour Martin Lipset，「Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy」, American Political Science Review 53,No.1(1959)。

9、同上。

10、Robert Alan Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition(Yale University Press , 1972), pp.208-209.轉引自Larry Diamond，The Spirit of Democracy，p10.

11、Larry Diamond，The Spirit of Democracy，pp.10-11.

12、同上書，p11。

13、Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man（Free Press，1992）。

14、參見Dankwart A. Rustow, 「Transitions to democracy: Toward a dynamic model」, Comparative Politics 2 (April,1970): 337-363。Rustow被譽為「轉型學」之父，他的觀點、分析視角在第三波民主化興起之後被廣泛接受。

15、O』Donnell and Philippe C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies(The Johns Hopkins University Press,1986),p7.

16、2010年8月，在與壹位台灣前政要交談中，我了解到，1986年民進黨在壹個飯店宣布成立后，國民黨高層討論是否採取措施鎮壓，蔣經國表示：世界上沒有在台上執政的萬年政黨。國民黨政府對民進黨成立的默認，是台灣民主轉型的開端。

17、1989年1月，雅魯澤爾斯基在波蘭共產黨中央全會上提議與團結工會談判，遭到多數人的反對。於是他與內政部長壹起提出辭職，走出了會議室。

《中國人權雙周刊》首發，轉載請註明出處:
http://biweekly.hrichina.org/article/766



二、政治過程

2.1民主化

任何關於民主轉型的研究、思考，首先要明確什麼是「民主轉型」。對此認識不清，正是國內許多學者關於中國轉型路徑的 論述陷入混亂、軟弱的根源之壹。前面說過，民主轉型包括兩個階段、兩個維度，即自由化與民主化。自由化先於民主化，但為了敘述方便，在此先討論民主化。首 先介紹壹個非常簡單明確的、關於民主化（democratization）的定義。

胡安•林茨和阿爾弗萊德•斯泰潘在《民主轉型與鞏固問題》中，提出了「完成的民主轉型」（completed democratic transition）的概念，以此為切入點定義了民主化：「當就產生壹個選舉的政府的政治程序達成了足夠的約定，當上台掌權的政府是自由的、大眾投票的 結果，當這樣的政府真實地享有權威制定新政策，當新民主政體產生的行政、立法和司法權不必與其它依法存在的組織體（bodies）分享，這樣的時候，民主 轉型就是完成了的」。（注1）

這壹嚴謹的定義既來自於民主的普遍原則，也包含了民主化經驗的概括。其核心是自由的大眾選舉：在進行這樣的選舉之 前，先要對選舉的程序規則達成足夠的共識，選舉完成之後，行使權力的應該是民選的政府，而不是任何其他組織、機構。簡而言之，民主化指的就是大眾自由選舉 產生政府。注意，這裏的「政府」指的是全國政府而不是地方政府。地方選舉如果發生在全國選舉之前，不屬於民主化而屬於後面將討論的自由化的範疇。「政府」 在政治學中有廣義和狹義之分。廣義的政府包括立法、行政和司法部門，狹義的政府則是「行政部門」。這裏的「政府」是廣義的。由於在民主國家，法官往往不由 選舉產生，所以，選舉的對象限於議會和行政部門。在採用議會制——又稱內閣制——的國家，人民選舉產生議會，然後由國家元首任命在議會選舉中獲得了多數席 位或最多席位的政黨領袖擔任總理領導行政部門，所以人民選舉議會的同時也選舉了行政部門。在採用總統制的國家，人民有兩次機會選舉新政府：既直接選舉議 會，也直接選舉總統——總統不僅是國家元首，也是行政首腦。

吉勒莫•奧多納與菲利普•斯密特在《從威權統治轉型》第4卷中說：「民主化指的是這樣的過程，即將公民權 （citizenship）的規則、程序適用於此前由其它原則（例如強制性控制、社會傳統、專家評判、行政慣例等）管理的政治機構，或者擴張到此前不享有 公民權、公民義務的人群（例如非納稅人、文盲、婦女、青年、少數民族、外來居民），或者擴展到復蓋此前不受制於公民參与的問題或機構（例如國家辦事機構、 軍事機關、黨派組織、利益社團、教育機構等）。」（注2）這壹界說不如第壹個定義簡明，但並沒有原則的不同。所謂「公民權」，其核心就是選舉權。不過，在 奧多納、斯密特的定義中，民主化的範圍並不限於大眾選舉政治機構即最高立法、行政部門。在自由選舉最高立法、行政部門的前提下，如果進壹步擴大有投票權的 人群，例如文盲、外來居民，以及將公民參与延伸到非政治性的國家或社會組織例如行政職能機構、社會團體，也屬於民主化。自然，允許大眾自由選舉統治自己的 政治機構是最重要的民主化。它也正是轉型政治學所研究的民主化。

那麼，為什麼民主化被定義為自由選舉呢？顯然，民主化的界定是由「什麼是民主」決定的。民主作為壹種政制有其不可違 背的原則，但是在這壹前提之下，對民主的期望、解釋卻會有不同的角度。傳統上，民主的目的被認為是為了實現人民意志、公共利益（public good）。然而，什麼是「人民意志」、「公共利益」其實是含糊不清、難以判斷的。現實地看，並不存在壹個沒有意見分歧、利益分殊的抽象的「人民」。所 以，在當代政治學中，普遍被接受的是從程序的角度解釋民主。1943年，出生於奧地利的經濟學家、政治學家熊彼特（Joseph A. Schumpeter），出版了《資本主義、社會主義和民主》壹書，清理了夾雜在古典民主理論中的含混不清的觀念（注3），從經驗角度提出了壹個影響深遠 的程序性定義。熊彼特寫道：「民主方法是為了達成政治決定的壹種制度性安排，在那種安排中，壹些人通過競奪人民的選票取得做出決定的權力」（注4）。他 說，在憲政民主下，人民的主要作用不是選舉代理人貫徹自己的意志，而是產生、撤換統治他們的政府。「民主並不是指，也不可能指，按照『人民』和『統治』這 兩個詞的明顯意義說的人民是確實在那裡統治的意思。 民主不過是指人民有機會接受或拒絕要來統治他們的人的意思……志在必得的領導人之間為爭取選民投票而進行的自由競爭」（注5）。

這壹民主定義洋溢著壹種精英主義特質，因為民主不過是由於政治人物們競奪選票獲得權力的程序，而並不是人民選擇代理 人貫徹自己意志的制度。對此，也許有人不太容易能接受。但是，熊彼特的民主理論的壹個最大優點，就是提供了壹個將民主與其它政體區分開來的清晰、有效的標 准：壹個政府，如果不是人民自由選舉產生的，就不是民主政府，無論它自己如何渲染代表了人民的意志、在為人民謀利益。順便說壹句，民主作為人民選舉領導人 的制度，對於享有投票權的人數也有要求。如果人民中只有壹小部分有權投票，由此產生的政府也不能認為是民主的，現代民主的原則是壹人壹票的普選權。

熊彼特的解釋在當代政治學中被認為是最低限度民主定義（minimal definition of democracy）。熊彼特之後，另壹個對民主理論做出了傑出貢獻的是羅伯特•達爾(Robert A. Dahl)。與熊彼特的精英主義不同，他對民主提出了更高的要求。他在其著名的《多元政體》壹書中認為，「民主的壹個關鍵性特徵是政府對於公民——政治上 被壹視同仁——的訴求（preferences）之持續不斷的反應性」（注6）。他說，他寧願將「民主」這壹術語保留給那樣壹種政治制度，即其特徵之壹是 對所有的公民徹底或幾乎徹底的反應性。從這個角度看，在現實世界沒有任何制度是完全民主化的，所以他將接近這種狀態的制度稱為「多元政體」 （polyarchy）。為了保持政府對於公民的反應性，所有的公民都必須：（1）有充分的機會確定其訴求；（2）有機會通過個人和集體行動將其訴求傳遞 給其他公民和政府；（3）有機會促使他們的訴求得到政府平等的權衡。這三種機會構成了民主的必要條件，但或許仍然是不充分的。為了提供這些機會，至少必須 有8項制度性保障，即：（1）成立、加入組織的自由；（2）表達自由；（3）投票權；（4）政治領袖競爭以獲得支持的權利；（5）出任公職的資格；（6） 可以選擇的資訊渠道；（7）自由、公正的選舉；（8）為了使政府政策依賴於選票和其它表達而建立的機制（注7）。這8項制度性保障可以從兩個有所不同的維 度來解讀，也就是競爭和參与。競爭意味著必須允許有反對的權利。自由、公平的選舉包含了競爭和參与兩個維度。

達爾所概括的8項保障，是多元政體所必須達到的標準。其中，非常明顯，最根本的是自由、公正的選舉，儘管它對於民主 仍然是不夠的。但是，沒有自由、公正的選舉，民主就無從談起。為了保證自由、公平的選舉，就必須有投票、競選、結社、集會、言論、新聞等政治自由。當然， 毋庸贅言，集會、結社、新聞、言論等自由的意義也要遠遠超出選舉；出於本文的目的，只要指出這壹點就夠了：由於自由、公平的選舉必須以某些政治自由為前 提，所以，沒有自由化就沒有民主化。

2.2自由化

自由與民主是兩個不同的概念，儘管在實際政治中兩者有不可分割的聯繫。區分自由化與民主化是轉型政治學的壹個基本觀 點。這壹區分不僅出於學者們為了細緻地分析轉型過程的需要，對於爭取轉型的啟動、制定轉型戰略也非常重要。從壹些國家的歷史看，轉型中容易出現的壹個誤 區，就是將自由化當做民主化，以自由化替代民主化（注8）。本文後面將談到，在我國，許多人只呼籲政治改革卻不要求自由化，或者只要求非常有限的自由化， 而不要求民主化，將民主化延遲到無限期的未來。

奧多納、斯密特在《從威權統治轉型》第4卷中這樣定義自由化：「權利的重新界定與擴大過程，我們為其貼上的標籤是 『自由化』」 （注9）。「自由化是指落實某些權利的過程，以保護個人和社會群體免於國家或第三人專橫、非法行為的侵害」（注10）。這些保障包括：制止任意拘禁、逮 捕，住宅和通訊不受侵犯，獲得辯護、公正審判的權利，法無明文不為罪，遷徙、言論和請願的自由，集體表達對政府政策的不滿而不受懲罰，與其他公民自願結社 的自由（注11）。塞繆爾•亨廷頓（Samuel P. Huntington）在《第三波》中寫道：自由化「是不經過自由競爭選擇領導人的威權統治的部分開放。自由化的威權體制會釋放政治犯，開放某些問題讓公 眾辯論，放鬆審查，支持某些權力很小的職位的選舉，允許公民社會的某種復興，以及採取其他壹些向民主方向前進的步驟，但是最高決策者仍然不經過選舉考驗」 （注12）。林茨與斯泰潘在《民主轉型與鞏固問題》中說：「在非民主的情境中，自由化會包括政策和社會的綜合變化，例如減少媒體審查，給自主的勞工活動組 織更大的空間，引入某些諸如人身保護令的法律保障，釋放政治犯，讓流亡者歸國，或許還會採取某些措施改進收入分配，而尤其重要的是容忍反對派」（注 13）。

上述三個定義中，奧多納和斯密特的著眼點在於法律的保障，亨廷頓的視角是政治上的開放。但是，當威權政府開始自由化 后，自由化的法律也仍然是脆弱的，所以我更傾向於亨廷頓的表述方式。林茨、斯泰潘從政策和社會的雙重角度看自由化，其最大優點是強調了對反對派的容忍。不 過，儘管三個定義的角度互不相同，列舉的自由化的主要內容卻高度壹致。歸結起來，所謂自由化，指的就是在大眾自由選舉最高政治機構之前威權體系的部分政治 開放，其中必不可少的是停止政治迫害，放寬言論審查，允許集會、結社、組黨。在選舉最高政治機構之前，也可以先開放地方政權，在這種情況下，地方選舉也屬 于自由化的範疇。但是，地方選舉也可以放到全國選舉之後進行。

自由化必須先於民主化，並貫穿於民主化之中。前面說過，沒有自由化就沒有民主化，因為自由公正的選舉需要言論、集 會、結社等表達自由為前提。但是，另壹方面，有自由化卻不壹定有民主化。例如，埃及、約旦、科威特、摩洛哥、阿爾及利亞等中東國家，從80年代以來推行了 程度不同的自由化，放寬了言論、允許反對黨的存在，但不久后便開始強化控制，雖然沒有完全回到原點，但已經停滯不前了。壹些獨聯體國家，例如白俄羅斯、卡 扎克斯坦、烏茲別克斯坦，在戈爾巴喬夫時期開始了自由化，但是獨立后沒有向前發展而是向後退卻，今天仍然處在威權統治之下。不過，儘管如此，自由化是所有 民主轉型的開端，是民主化的先導或者說預備階段。而民主化則是比自由化更廣泛、更具體的政治過程（注14）。自由化需要通過民主化來獲得更豐富、更具體的 實踐機會。自由化的成果也需要通過民主化來澆灌和鞏固。在威權體系中所獲得的自由是不穩定的、並非法治下的自由，需要等到民主轉型完成後才有可能制度化。

過去數十年發生的所有民主轉型，在民主化之前都經歷了壹個或長或短的自由化階段。自由化階段特別長的壹個著名案例是 巴西。1974年，巴西新壹屆軍政府引入「政治對話」，推行所謂「有指導的民主」，培養「可信任的反對黨」，啟動了「受控制的自由化」，8年後才實行議會 的自由選舉，1989年底才舉行總統直選，轉型過程歷時16年。不過，巴西算是壹個特例，大多數成功的轉型在自由化階段停留的時間不長。例如，西班牙、葡 萄牙、希臘、阿根廷、匈牙利、捷克斯洛伐克、羅馬尼亞、保加利亞等，從自由化開始到第壹次大選，時間間隔最長的才1年8個月，最短的只有4個月。

這些國家轉型的節奏之快，可以說民主化幾乎是與自由化同時發生的，因為人們沒有什麼間歇就投入到競選中去了。從自由化到民主化的時間跨度，涉及到民主轉型的壹個關鍵問題，那就是轉型的速度、節奏。對此本文稍後會專門探討，這裏先闡釋自由化會導致的兩個非常重要的結果。

自由化將帶來「公民社會的蘇醒」(resurrection of civil society)（注15）。所謂「公民社會」是指介於政治領域與私人經濟領域之間的空間，由關心公共或群體利益、相對獨立於政府的公民個體和非政府組織 ——例如宗教團體、環保組織、婦權運動、行業協會等等——組成。公民個體和社會組織的民主要求，對於轉型的發生與完成都是至關重要的。如果沒有來自民間的 要求和足夠壓力，體制內的溫和派便不能說服強硬派相信轉型或放棄權力的必要。在轉型開始之前，公民社會的發展會受到嚴重的束縛，因為威權統治本身就是制約 公民社會發展的瓶頸。隨著轉型的開啟，公民社會的發展會進入壹個新階段。如果自由化是在統治集團仍然保持著對社會的較強控制的情況下開始的，統治者最初作 出的讓步往往是有限的，只是鬆綁而已，並不是解除束縛，但公民社會可以進而要求和征服更多的空間。

在這種「讓步-征服」的遊戲中，人們逐漸從恐懼和麻木中解放出來，社會的許多部分將蘇醒過來，就像冰雪在消融、大地 轉而變綠。人們將從過去只經營私人事務的狀態中擺脫出來，關注不同層次、領域的共同事務。人們將著手組織種種非政府組織，參加集會、社會運動，表達長期受 到壓制的要求和利益。在有的國家，這種情況會發展成「民眾的奮起」（popular upsurge）：不同的組織、群體和活動分子都團結起來，匯聚成壹個更大的整體即「人民」，他們共同努力指向壹個目標，那就是要求民主化。隨著公民社會 的蘇醒，轉型的勢頭增強了，轉型的步伐也會加快，轉型被逆轉的可能性減少了。

自由化的另壹個重要結果是獨立政黨的出現。自由化沒有開始之前，人們也許看不到有什麼政治力量可以取代眼前的統治 黨。但這種情況會被自由化所改變。在威權統治下，獨立政黨是很難有立足之地的。在第三波民主化浪潮中，除了巴西、烏拉圭等過去曾存在過民主、威權統治者不 能完全取消不同政黨的少數國家外，在其他許多國家，獨立政黨要麼根本不存在，要麼處於胚胎、萌芽狀態。所以，獨立政黨的存在並不是轉型的必要條件，而通常 是轉型開始后結出的果實。但是，在轉型沒有開始之前，要求開放黨禁、乃至衝擊黨禁，仍然是重要的，至少具有教育當政者和民眾的作用。作為民主化的預備階 段，自由化的壹項極其重要的內容，就是開放黨禁。不過，黨禁初開之時的政黨，還不是成熟民主國家中那樣的政黨，壹般是昔日的反對派的聯盟、組合，嚴格說 來，仍然屬於社會運動（注16）。統治集團與反對運動組織的談判，確定自由選舉的步驟、時間和程序，常常是民主化之前的關鍵環節。超越于社會運動的政黨組 織的發展，只能圍繞適應競奪選票和組織政府的需要，才能逐漸發展出來。

政黨組織不同於民間組織。民間組織是公民社會的組成部分。獨立政黨組織的出現，則標志著高於公民社會的政治社會開始 發育了。所謂「政治社會」（political society），系指為了取得公共職位和國家機構控制權而展開政治競爭的場域。政黨、選舉、選舉規則、政治領導人、政黨聯盟、議會構成了這壹場域的核 心。公民社會對於民主轉型無疑是重要的，但是「公民社會至多可以摧毀壹個非民主政體。而民主轉型的完成，尤其是民主的鞏固，卻不能沒有政治社會的參与」 （注17）。

民主轉型開始於自由化，然後是民主化。在民主化階段結束后，壹個新的階段又開始了。

2.3民主鞏固

在民主轉型完成後，民主派並不能放鬆下來，還需要繼續努力以使民主穩定下來、持之久遠——也就是鞏固民主（注 18）。新生民主政體是脆弱的，可能會崩潰或倒退，被政變推翻，或者被掌權者逐漸侵蝕、「和平演變」為威權體制。我們的鄰國菲律賓、俄羅斯都已回歸威權主 義，在國際知名智庫「自由之家」（Freedom House）的評估中重返不自由國家之列（注19）。鞏固了的民主政體也不是不可能崩潰，但比沒有鞏固的民主政體機率要低。

那麼，什麼是民主鞏固（democratic consolidation）呢？其中最廣被引用的界說，來自於林茨、斯泰潘。他們認為，民主的鞏固包括態度、行為和憲法三個維度，從這三個維度看，如果 可以形象地說，民主成了「城中惟壹的遊戲」(the only game in town)，民主就鞏固了。他們寫道：「從行為上看，當不再有任何重要的政治群體真的會尋求推翻民主政體或從國家中分離出去，民主就成了城中惟壹的遊戲。 當這種局面形成的時候，從民主轉型中誕生的新的民選政府，其行為就不再會被如何避免民主崩潰的問題所左右了。從態度上看，即便面臨著嚴重的政治或經濟危 機，人民中佔壓倒性的多數都相信，任何進壹步的政治變動必須在民主規程的範圍內進行，這樣的時候，民主就成了城中惟壹的遊戲。從憲法上看，當所有的政治角 色都習慣了這樣的事實，即政治衝突將根據已經建立的規範來解決、侵犯那些規範不僅不會達到目的還會代價昂貴，這樣的時候，民主就成了城中惟壹的遊戲。簡短 地說，隨著民主的鞏固，民主變得常規化了，深刻地內化于社會、制度，甚至人們的心理活動以及追求成功的算計中。」 （注20）

可以從哪些方面努力使民主成為「城中惟壹的遊戲」呢？林茨、斯泰潘認為，必須存在或創立五個相互聯繫、加強的條件才 能鞏固民主：壹個自由和有活力的公民社會的發展所需要的條件；相對自主和受重視的政治社會；保障公民自由和社團生活的法治；可以為新的民主政府所使用的國 家機構；制度化的濟社會，也就是調節國家與市場之間的關係的規則、機構、章程（注21）。拉里•戴蒙認為，儘管不同國家的民主政體在深度和所面臨的挑戰性 質上有差異，但所有新興和脆弱的民主政體，要想實現鞏固，都有三個方面的重要任務：民主的深化、政治制度化和政體的績效（注22）。其中，加強政治制度的 內容包括：強化官吏機構，提升政府效率；促進政黨的制度化，強化立法機構，改進選舉制度；強化司法體系，確立法治，監督官員、保障公民權利，以及建立或加 強審計等專門監督機構，遏制、打擊腐敗，等等。順便說明壹下什麼是制度化：它是政治學中壹個非常重要的概念。根據亨廷頓的解釋，「制度」 （institutions）是指「穩定、受重視、重複的行為模式」，「制度化」（institutionalization）則是「組織和程序獲得重視 和穩定性的過程」（注23）。

許多學者討論民主鞏固時都強調政黨、民選機構、司法組織的制度化，不過也有的學者持不同看法。奧多納主張應該給民主 鞏固的概念減肥，將其壓縮到民主的最低程序要求範圍內。他從拉美壹些國家的情況出發，認為如果選舉及與其相關的政治自由制度化了，民主或許就已經鞏固了， 也就是有可能經受衝突、存續下去了。有的存在了很長時間的民主政體，其正式的規則與人們的實際行為之間差距相當大，例如義大利（注24）。但儘管如此，我 認為，民主鞏固的界定廣泛壹些更為可取，因為它有利於激勵人們做出更多的努力加強新生的民主制度。不過，深入探討如何界定民主鞏固已經超出了本文範圍。民 主轉型還沒有在中國發生，當那樣的時刻來臨的時候要面對的壹個重要問題就是制度選擇。下面將轉而討論選擇什麼樣的制度更有利於民主鞏固。

在轉型階段制定憲法時，必須慎重考慮政府總體架構的選擇，亦即採納總統制還是議會制，這是壹個將影響深遠的選擇。轉 型政治學佔主流的觀點認為，議會制要比總統制有助於民主的鞏固和持久（注25）。行政部門與立法部門互不依賴的政府架構是總統制，在這種架構之下，總統和 議會都由人民直接選舉產生，總統既是國家元首又是行政首腦。由於總統不是議會選舉的，他所在的政黨經常不是議會中的多數黨，立法部門與行政部門之間便經常 不壹致。當衝突、僵局出現的時候，由於總統與議會相互獨立、各有固定的任期，衝突、僵局沒有憲法渠道可以化解。如果總統尋求非法手段打破僵局，將導致憲 法、政體危機，民主便處於危險之中了；如果拋開議會進行統治，也會損害民主政體。總統與議會之間經常性的衝突與僵局，以及由此導致的信任危機、效能低下等 問題，也會為軍人政變提供誘因、機會。

與總統制不同，在議會制架構中，只有議會民選的行政首腦，也就是總理，由多數黨領袖出任，議會中的多數黨或聯合多數 組織內閣。因此，行政部門與立法部門衝突的機率大大降低，並且，當兩者發生不壹致的時候，根據議會制的原則，議會可以投不信任票倒閣，總理也可以解散議會 提前舉行大選。所以，在議會制架構下，行政部門與立法部門發生衝突時，出現的危機是政府危機而不是政體危機，存在憲法渠道化解，通過倒閣或重新舉行大選， 行政部門與立法部門可以重新達成多數的壹致。過去的經驗表明，總統制民主崩潰的機率要高於議會制民主。當然總統制不是必然會失敗，議會制也不是壹定會成 功。但在政治、經濟條件相差不大的情況下，議會制要比總統制有更強的生命力（注26）。

不同的選舉制度會產生不同的政治後果，尤其表現在對政黨數量、政黨制度化的影響上（注27）。強健的民主制度需要強 健的政黨體系來支撐、維繫，需要強大的政黨聚合利益、組織參与，需要強大的政黨組織政府、以及強大的反對黨監督政府。新興民主政體面臨的壹個困難就在於政 黨的碎片化和不穩定性，小黨林立、易分易滅，數量不合理，揮發性很高。這也是新生民主政體脆弱、不穩定的壹個方面或者說原因。時間短暫是這種情況的重要原 因，但必須注意到民主制度的其它部分對於政黨體制的長期作用。政府架構和選舉制度都會強烈影響政黨的數量、結構與組織形態。總統制有助於形成兩黨制的格 局，但議會中的政黨會比較鬆散，因為總統的職位並不依賴於議會，相應地減少了加強議會政黨紀律的動力。

選舉制度主要有兩大類，即比例代表制與多數代表制。比例代表制按各政黨得票比例分配席位，有利於小黨派的存在，會導 致黨派林立。所以，為了抑制政黨數量，增進政府的穩定性，不少國家都設立了門檻，規定只有得票數達到壹定百分比的政黨，例如德國是5%、波蘭7%，才能進 入議會。多數代表制又稱「單人選區多數制」，壹個選區選舉壹個代表，得票數最多者當選。這種選舉法的優點是不會像比例代表制那樣導致太多政黨，但缺點是也 不如比例代表制所產生的政府代表性強，社會中的少數群體利益可能在議會中沒有相應代表。所以，也有的國家兩法並用，實行混合選舉制，壹定數量的議員以多數 制確定，另壹些議員則以比例制產生之。

關於選舉制度對於政黨體制的影響，以上只是壹個簡單的概述。需要明確的是，並沒有適合於所有國家的壹種最佳選舉方 式，然而如果壹個國家既實行總統制又採用比例代表制，其民主制的穩定會面臨非常大的困難。比例代表制趨向于導致多黨而不是兩黨制，總統的獨立性將使得議會 黨團紀律渙散，兩者綜合的結果是政黨高度的碎片化。總統得到議會多數黨支持的機率將更小，總統與議會的關係將更加不容易協調，民主政體將變得十分脆弱。拉 美壹些國家的民主就曾這樣走向崩潰。

還需要列舉幾個案例說明民主鞏固的完成所需要的時間。我並不打算對此進行較多的探討，只介紹林茨、斯泰潘的分析。西 班牙的轉型開始於1975年底弗朗哥去世之後，完成於1979年10月。1982年10月，反對黨——社會民主黨——取得大選勝利，權力第壹次順利輪替， 轉型專家們普遍認為至此西班牙民主鞏固了。林茨、斯泰潘也認同這壹點，不過，補充說西班牙民主的鞏固甚至可以認為更早壹點，此前在成功審判了1981年2 月軍事政變領導人的時候，民主就已經鞏固了，因為那個時候民主顯然已經成了「城中惟壹的遊戲」（注28）。希臘的轉型開始於1974年在對塞普勒斯戰爭中 的失敗，結束於1974年12月，是南歐國家中轉型速度最快的。但是，其民主鞏固完成的時間卻不太容易判斷。不過，林茨、斯泰潘認為，它最遲完成於 1981反對黨（社會民主黨）贏得選舉上台執政（注29）。葡萄牙的轉型開始於1974年4月的軍事政變。壹般而言，民主轉型與民主鞏固是兩個前後相繼的 不同階段，不過林茨、斯泰潘說，在有些情況下，它們會同時發生，葡萄牙就是這方面的壹個案例，其民主轉型和鞏固同時完成於1982年8月。林茨、斯泰潘從 人們的態度（對於民主政治的參与、滿意度）、行為方式（不尋求以非民主方式達到目的）、憲法三個角度進行了論證。1982年8月，憲法的修改正式取消了保 留給代表軍方的「革命委員會」的政治監督權（注30）。

對於民主轉型的政治過程的各個階段的闡釋就到此為止。但是，到現在為止的闡釋仍然是有嚴重欠缺的，因為還有壹個非常重要的問題沒有涉及——轉型模式。

第三章 當前關於轉型路徑的主張（上）

壹、漸進改革主義

什麼是漸進主義呢？沒有人做過系統的概括，但由於談論的人太多，仍然可以對其進行描述、界定。可以通過揭示其是什麼和不是什麼，來釐清漸進主義的基本思路 與主張。首先，看看漸進主義是什麼或者說主張什麼。從眾多涉及漸進改革的作品 (注1)，可以發現：第壹，漸進主義主張逐步的、慢速的改革；第二，漸進主義主張先從較小的、不觸動現制度大原則的問題改起，從小到大、從局部到整體碎片 化地推進；第三，漸進主義假定小改革會導致大改革、開啟民主轉型之路，或者認為許多小改革累積起來最終會形成自由民主制度；第四，漸進主義認為只有逐步 的、碎片化的改革，才能代價最小、最平穩地過渡到民主。

那麼，漸進主義不是什麼呢？第壹，漸進主義當然不主張暴力革命，不僅如此，它也反對快速、劇烈的整體性變革，認為這些都是激進主義；第二，除個別例外，漸 進主義不要求儘快開放言禁黨禁——尤其是黨禁，不認為民主轉型要從以容忍反對派為核心的自由化開始；第三，漸進主義不要求甚至反對儘快舉行全國直選，認為 中國還不具備舉行全國直選的條件；第四，漸進主義假定或者說擔心快速、劇烈的整體性變革會導致大的動蕩甚至國家的分裂。

概而言之，在當下中國的語境下，所謂漸進主義是這樣壹種思潮，即認為中國的民主轉型應該從細小的改革開始，慢速地、碎片化地推進，轉型的關鍵內容，也就是 涉及整體原則的變革，特別是開放黨禁言禁、全國大選，可以也應該緩行，只有這樣中國才能平穩地、以較小的代價獲得自由民主。

英語中有壹個經常使用的成語，字面意思是「在灌木叢周邊擊打」（beat around the bush）。最初大概起源於捕獵時敲打灌木叢的外圍讓隱藏的飛鳥或走獸自己出來，後來專門用於形容壹個人說話故意迴避要害、在外圍繞圈子。這個源於西方的 成語用來形容當下中國的漸進主義也大致是合適的。本文第二章說過，民主轉型包括自由化和民主化，有開放言論、黨禁和自由選舉等關鍵內容。然而，在許多漸進 主義者那裡，這些關鍵內容，即使不是全部，至少像全國大選這樣最重要的舉措，是不在近期考慮之內的。

漸進主義的緣起和蔓延有著複雜的原因。其中壹個顯著原因是策略考慮。漸進主義者們認為，只有提出較低、不觸動現制度根本原則的要求，統治精英才有可能接 受，從而開啟政治變革之門。在漸進主義者們看來，凡是統治集團不能接受的主張都是不現實的，最重要的是說服統治集團進行政治變革，這就需要提出的訴求不能 讓統治集團感到有急迫威脅。另壹個明顯原因是，主張小改小革的漸進主義可以被官方所容忍，可以獲得言說和發表空間而又不至於招致風險。漸進主義者們認為， 在不自由的政治環境中，這不失為壹種他們表達自己對民主的願望的壹種方式，因為雖然他們沒有要求儘快民主化，但民主畢竟是他們的遠景目標。表達了也就心安 了。

然而，漸進主義的由來和勃興並不僅僅出於這兩個頗為無奈的理由。尚若如此，漸進主義是不可能發展成為許多人所深信不疑的思潮的。問題的複雜性就在於，學者 們還從西方和外部世界的歷程與學說中尋找資源，為漸進主義進行了許多學理論證。「英國道路」、柏克的「保守主義」、「蘇聯東歐的教訓」、哈耶克的「自生秩 序」、波普的「零星社會工程」，等等，都被拿來論證漸進改革主義。所以，漸進主義在當代中國不僅僅是壹種出於無奈的低限度訴求，也是壹種有著多種淵源、自 覺自願的學說。

漸進主義萌芽於80年代，但其浮出水面和發揚光大，卻是進入90年代后的事。發展到今天，在中國如何民主化的問題上，如果說漸進主義在知識界具有獨步天下 的話語霸權，似乎壹點也不為過。不同背景、立場的人，都信奉壹個相同的學派——漸進主義。這樣，妳就看到壹個弔詭的現象：許多自由知識分子壹方面非常焦 慮，強調民主轉型的必要性和緊迫性，但是，另壹方面，當談到如何進行民主變革的時候，卻總不會忘了說壹句「應該循序漸進」，通俗壹點，也就是「慢慢來」、 「先改點小的」的意思。明顯具有官方色彩的學者也在談論漸進主義，有的還設計出了具體的「路線圖」——不包括民主轉型所要求的任何關鍵變革的路線圖。

漸進主義者認為，只有漸進改革才是中國走向民主的現實、穩健、代價較小的道路，本文要提出的問題恰恰是，漸進主義是否真的有可能是這樣壹條道路？漸進主義 已經在中國知識界談論、傳播了將近20年，早就應該有人嚴肅面對這個實在太重要的問題了。我寫這篇論文要闡明的壹個主要觀點，就是漸進主義未必是這樣壹條 路。漸進主義者私圖通過降低要求、迴避關鍵問題誘使統治者開啟民主轉型，這表明了他們的幼稚和天真。漸進主義雖然流傳甚廣，但實際上並沒有經過仔細的論 證，只是壹種想當然的設想。

本文下面將分析漸進主義者，包括自由知識分子和明顯帶著官方色彩的學者，迄今所提出的具體變革主張的不可行性，或與民主轉型的不相關性；分析漸進主義立論 基礎的錯誤，尤其是對民主轉型發生機制的無知、對英國道路的曲解，以及對英美自由主義作家某些觀點的濫用；分析漸進主義所隱藏的致命缺陷，對民主轉型的發 生的阻礙作用，以及其關於改革順序的設想所隱藏的危險。

本文將表明，漸進主義者所反對的激進改革，實際上也就是前面所說的、作為常規的快速民主轉型。不僅如此，許多漸進主義者的具體設想也與中速和快速轉型所要 求的變革內容有差距，有的甚至毫不相關。本文還將表明，漸進主義想當然的關於政治改革順序的某些設想，如果真的有機會付諸實施，不僅不會像其主張者所希望 的那樣會實現平穩的過渡，相反，很可能會使中國陷入巨大的混亂和分裂，使民主轉型變得更加不確定和複雜化。只有奉行壹種該慢則慢、當快則快、不失時機進行 重大變革、先後順序得當的戰略，才有可能使中國以較小的代價順利完成民主轉型。

（我知道，保守主義在中國的盛行似乎已經塑造了新的「政治倫理」，凡是慢的、小的就是好的，任何要求進行快速而重大變革的主張，都會被不分情由地斥之為「激進主義」。但我告訴妳，我才是政治現實主義者。）

在展開分析漸進主義之前，有兩點需要說明：第壹，本文批評漸進主義不是要否定民主轉型會分階段進行。漸進主義之需要批判是因為它在民主轉型的外圍兜圈子， 迴避民主轉型的主要內容，將那些內容當成更加遙遠的政治議程。民主轉型的每個階段都包含了重大的變革，而漸進主義者要求的往往是小改小革，或至多隻要求部 分重大改革。從這個角度看，漸進主義實際上不是壹種要求民主轉型、而是推遲乃至拒斥民主轉型的思潮。儘管這不是許多漸進主義者的初衷，儘管漸進主義者們也 許沒有認識到這壹點，但實際效果卻如此。第二，這裏所批評的是政治上的漸進改革主義，而不是社會層面的逐步演進。在威權統治之下，公民社會的成長是緩慢 的，必然具有演進性的特點，而且，公民社會也經常需要通過聚焦于具體個案或者要求進行某些單項的小變革培養自信、聚集力量。公民社會無奈的演進性本身是無 從批評的，但威權統治堅持強硬路線、束縛公民社會前進的腳步卻是必須批評的。

還應該清楚的是，不能以公民社會的演進性為作為轉型戰略的漸進改革主義辯護，這不僅忘記了正是威權統治在束縛著公民社會的發展，同時也混淆了公民社會的演 進與民主轉型這兩種性質不同的過程。公民社會的演進可以削弱威權政體、為民主轉型的發生提供不可或缺的驅動力，但公民社會的演進本身並不是民主轉型，而是 民主轉型的預備階段。民主只有在通過公民社會的努力獲得破局后經過民主轉型的政治過程才能到來，這壹點是顯而易見的。

接下來將首先檢視漸進主義的具體變革主張，因為到現在只是「抽象」地敘說了漸進主義的主要傾向、基本特徵。

二、兩種流行的漸進改革主張

並不是所有的漸進主義者都有具體的改革主張，許多人只是人云亦云地表達對快速的、整體性的變革的反對,卻不說明如何展開漸進變革，不討論「循序漸進」的 「序」究竟應該是什麼，因而是百分之百的「空想漸進主義者」。為漸進主義提供具體改革設想的，主要是政治學、法學和經濟學領域的壹批專業人士。他們當中既 有自由派知識分子，也有官方學者、「智囊」。

沒有必要壹壹討論漸進主義者們的所有設想，只需討論那些影響最大、流傳最廣的主張，其中，「法治先行」說、「黨內民主」說 ，就是這些年來相當流行甚或沸沸揚揚的兩種主張。鑒於所涉問題的重要性，我將壹壹給與比較詳細的剖析。

2.1 法治先行，民主緩行

這壹主張的萌芽可以追溯到80年代末。那時在私下討論中，有人就提出來，壹個國家是否可能沒有民主卻有自由，這也就涉及到法治與民主能否分離，因為自由必 須通過建立法治來保障。但法治先行說的浮出水面，則是90年代末的事。從1988年起，法學家季衛東發表了《中國：通過法治邁向民主》等多篇文章、演講論 述這壹觀點，此後，顧肅、童之偉等政治學、法律學者也先後加入到闡述的行列。(注2)

這壹流派的學者認同民主制度、為政治改革不能啟動而焦慮。然而，他們認為當下就開放黨禁、全國直選不僅是不現實的，也是危險的。季衛東寫道：「在短期內中 國走向多黨政治的可能性不大，實行全國直接選舉人民代表更會造成極大的混亂。」(注3)所以，退而求其「次」，先不進行整體性改革，從建立法治切入政治改 革，不失為可行、穩健的選擇。但法治先行不只是基於「民主暫時不現實」的策略性考慮，還有壹個重要理由，就是民主必須建立在法治的基礎之上。「只有『安定 的民主』才是真正的民主，而安定的民主體制不能不以法治為前提。」(注4)「我們所說的政治改革，歸根結底，是要……建立和健全壹種也能充分尊重個人權利 和少數者權利的民主制度。為了達到這壹目標，必須首先推行法治以及憲政。」(注5)「在我國現階段,在更大規模的民主化實現之前,有必要先厲行法治和憲政 主義。」(注6)

在法治先行論者們看來，法治是可以在沒有民主的前提下建立的。他們中壹些人特別喜歡提到香港、新加坡，認為那兩個地方就是沒有民主卻有法治的例證。 1999年，北大教授潘維發表了壹篇引人注目的文章(注7)，甚至認為中國未來政治改革的方向不應該是民主，而是建立新加坡、香港那種「有法治少民主」的 政體。潘維寫道：「政治改革的導向有兩種選擇：壹是民主化，二是法治化。二者總有先後，世界上從來沒有哪個國家能夠二者同時兼得。」民主制「儘管給了『人 民』充分的政治自由……卻常常使社會四分五裂，甚至陷入無政府狀態」，「第三世界的民主制……常常淪落為社會失序」。(注8)

潘維堅決反對以民主為遠景目標，已然不屬於漸進民主學派中的法治先行流派。但是，他與法治先行論者們有壹個共同的立論基礎，即認為法治可以孤獨地崛起，不 需要以民主或民主化為前提。他所謂第三世界民主化國家「有民主無法治」、社會陷入混亂失序，也是壹些法治先行論者或中國現制度的支持者所談論、援以為據 的。(注9)

壹個受過專業訓練的人所說的「法治」，指的應該是以保護人的尊嚴和個人權利的法律限制政府。壹個由來已久的觀點認為，法治的實現需要壹系列政治、制度條 件，包括自由選舉、輿論監督、分權制衡等。法治先行論者們寄希望于在沒有進行整體性變革的前提下先建立法治，其實也就是假定法治可以在威權統治的政體框架 下確立。

從季衛東及其他法治先行論者的著述看，他們呼籲最多的是當權者遵守憲法、法律，以及先允許司法獨立。他們甚至認為，司法獨立是政治體制改革的最佳切入點。 具備壹定法學知識的人都知道，法治的支柱是司法獨立。也許法治先行論者們覺得司法獨立不會對統治黨的權威構成重大挑戰，因而認為在拒絕開放黨禁、全國直選 的情況下也是有可行性的。但問題是否這樣簡單呢？讓我們就從這裏開始討論法治是否能先於民主建立。實際上，是否會決定給與司法獨立的地位，是與是否願意終 結壹黨制、舉行全國自由選舉亦即決定實施整體性變革糾纏在壹起的。司法是否能真的獨立，也是由整體政治架構決定的。迄今的歷史表明，沒有任何壹個威權或極 權國家，其司法系統是獨立的，即使在憲法條文上宣稱是獨立的，也不會有實際意義。沒有民眾的監督，沒有媒體的注目，誰來保證掌權者尊重司法獨立，誰來保證 司法的公正？回顧歷史，所有具有獨立司法系統的國家，司法的獨立地位都是與自由選舉、代議制、分權制衡等憲法原則壹並甚至有時是滯后確定的。我國學者所無 限羨慕的、現代世界最早的法治國家英國，法院的獨立地位是在1688年光榮革命奠定議會至上地位3年後即1771年以法律明確的。在過去數十年出現的、新 興的自由民主國家中，沒有任何壹個國家的司法系統先於民主轉型而獨立，即使法律上獨立實際上也不獨立。在某種意義上，對於威權統治者而言，獨立的司法系統 其實是比放寬言論、結社的管制更加危險的事情。司法系統壹旦獨立，它就會不再情願履行審判、鎮壓反對派的功能。不僅如此，它還可能會「擅自」偵辦、審判貪 腐的領導者，甚至調查、追究他們侵犯人權的嚴重罪行。

所以，在民主轉型的整體性變革發生之前，司法是不會得到獨立的許可證的。它想獨立也獨立不了。主張先從司法獨立入手建立法治先行，實際上是試圖將經驗表明 只有通過民主轉型的整體性變革才會成為可能和有實際意義的事情，提前到沒有可能、更不會有實際意義的階段來做。然而，在這樣的窘境中，季衛東等法治先行論 者並不要求開放黨禁、全國直選，相反，認為那些整體性變革在當下不僅是不現實的也是危險的。

法治先行論者們強調法治對於民主的重要性，這當然無可質疑。然而，卻並不能因為法治的重要而推導出法治必須也能夠先行，不意味著不可以通過民主轉型為法治 舉行奠基禮。這裏特別需要澄清的壹點，就是潘維等人所渲染的「民主化與法治化不可得兼」，第三世界民主化國家「有民主無法治」、「社會陷入混亂失序」。

的確，並不是所有的民主國家都是法治國家，也就是並不是所有存在自由公正選舉的國家，都建立起了法治、憲政。然而，壹個明顯的事實是，妳走遍全世界，也找 不到壹個沒有壹定民主卻有法治的國家，找不到壹個法治國家不是民主國家，找不到壹個威權國家同時也是法治國家。「有民主無法治」的新興民主化國家並不壹定 就是「社會失序」的國家，而通常是人民獲得了較大的政治自由，但公民個人自由（civil liberties）仍然受到政府壓制的國家。前面說過，潘維的大作發表於1999年。根據丹麥政治學家約根•莫勒（JørgenMøller）的統 計，1998年，在88個新興民主國家中，有64個是自由民主國家，24個是不自由的民主國家（illiberal democracies），亦即還沒有建立起法治、憲政的國家。但是，自90年代末以後，不自由的民主政體大幅下降，到了2005年，全部新民主國家中只 有7個是不自由的民主國家，包括牙買加、賴索托、塞內加爾等(注10)。這樣的走勢證實而不是證偽了法治與民主的相關性：人民在獲得了選舉政府的自由后， 其他方面的自由才更有可能得到法律保障；法治總是以民主為前提的，即使壹個國家在民主化后沒有迅速建立起法治，只要民主繼續存在，它也有著發展成法治國家 的巨大潛力。

法治先行論者們以新加坡和香港為例來說明法治與民主的可分性是不足為訓的。實際上，它們根本就不是恰當的案例，能說明的倒是相反的結論。確實，香港在殖民 地時期「無民主有法治」，但香港的法治是從英國本土移植而來，是英國的法治在壹個小殖民地的延伸。這壹點是如此明顯，任何嚴肅的人都不會否認香港的法治是 以英國本土的民主憲政為大前提的。否則，就是只羨慕水桶里有水，卻不願意承認水管的作用。今天香港人所享受的法治是殖民地時期留下的遺產，其前景將取決於 目前有限的民主是否會得到加強、擴大。如果北京堅持拒絕香港人的民主要求，長此以往，有理由擔心香港的法治也將受到侵蝕。

壹些人將新加坡當作法治國家，足以讓人懷疑他所說的法治是什麼，是否以保障基本人權為目標。新加坡有高效能的執法、司法系統，但這並不是法治的唯壹指標。 國際著名智庫自由之家（Freedom House）與艾伯特•沙恩科研究所（Albert Shanker Institute）合作發布的壹份網路報告中說：「新加坡缺少自由社會的法治所必備的諸多要素，其中尤其重要的是保障人權和權力分離。」(注11)

新加坡也曾是英國的殖民地，繼承了英國的普通法制度，應該說具有較好的法治基礎。但是，自李光耀領導的人民行動黨1959年贏得選舉后，新加坡獨立后的短 暫民主被終結，政權逐漸蛻化成壓制性的，被稱為「軟性威權主義」（soft authoritarianism）。(注12)在國際上，新加坡的法庭以審判反對黨領袖和獨立批評者、將他們送進監獄或使他們傾家蕩產而著名。新加坡的 經歷表明，即使在壹個有較好法治基礎的國家，當民主不復存在以後，法治也會被侵蝕、破壞殆盡。

法治先行論者們沒有從過去60餘年來中國法制的曲折艱難歷程中吸取教訓。這裏不想提到毛澤東時代，因為那是壹個與全然不重視法律甚至奉行法律虛無主義的時 代，只把眼光投向70年代末以來大張旗鼓的法制化。與1979年以前法制近乎荒漠的狀況相比，應該說過去數十年來所取得的進展是非常顯著的。壹個門類齊 全、比較完備的法律體系在80年代末就已初步建立起來，此後便進入了補充新法律、修訂某些基本法律的階段。與此同時，壹個以法官、檢察官和律師為主體的法 律職業群體發展了起來，法官、檢察官的專業水平也大大提高了。上述進展的意義無疑是深遠的，但必須看到，它們只是中國法制狀況的部分圖景，人們對於中國法 制的總體狀況是不滿意的。憲法所承諾的基本權利和自由仍然是壹紙具文、處於被剝奪踐踏的境地。政府在制定大量法律規範社會生活各個領域的同時，也頒布了或 重新包裝出台了許多反人權的法律、法規、規章。像過去壹樣，統治集團、執掌權柄的人凌駕于憲法法律之上。法院變得比任何時候都更加腐敗，據統計，在當今中 國，司法人員的犯罪率是普通人的6倍，成為犯罪率最高的群體(注13)。

回顧過去30餘年中國的法制化歷程，可以說，從80年代末開始，最主要的問題就已經不再是建立完備的法律體系，而是取消那些侵犯人權的惡法，建立有效的制 度機制保證憲法、法律的實施，將當權者置於法律的控制之下。所以，壹個必須提出的問題，20年前就應該提出的問題，就是：在總體政治架構不變的情況 下，70年代末以來的法制化到底能走多遠，是否可以壹直發展、進化到人們所渴望的法治狀態？

壹個有許多法律的國家並不壹定就是法治國家，法制並不等於法治，這壹點已經被許多人所認識到。然而，法治的實現必須以適宜的政體形態——自由選舉、分權制 衡的共和政府為前提，這壹點卻並沒有被許多人所認識到。在推進中國法制的過程中，在日常生活中，我們普遍感覺到，實現法治的最大障礙來自於總體的政治制 度，但這壹感受在壹些人的「專業思考」中卻經常被忘記。有些人感到很困惑，他們質問為什麼統治黨不能在它自己頒布的憲法、法律範圍內活動，幻想著如果黨國 官員們能遵守憲法、法律，法治就實現了，卻忘了以什麼機制、力量來保證官員們遵守法律。有些人為某項法律條款的改進或某個個案的糾錯而歡呼，幻想著壹點壹 滴地逐漸累積下去，法治就實現了，卻忘記了任何向保障人權靠近的法條修改過程，其最大障礙就來自於黨國體制本身，黨國體制構成了阻礙中國法律改革、法制發 達的瓶頸。

「法治先行、民主緩行」的主張，就是在這種不願意麵對現實、沈湎于幻想的思想背景中提出來並被許多人所信奉的。但我們可以預言，在整體的政治制度不變的情 況下，雖然並不排除還會繼續有某些法律的小修小補以及出台某些並不算壞的新法律，中國總體的法制狀況不會再有大的改進，法治將壹如既往地只是人們的念想和 呼籲。

不過，法治先行論最大的問題，還不在於它是不現實的。法治先行論者的全部表述陷入了壹個無法超越的悖論：壹方面，他們所渴望的法治在民主轉型前是不可能實 現的，但另壹方面，他們卻在渲染民主轉型是不現實和危險的，放棄乃至反對要求儘快開放黨禁、啟動民主轉型。法治先行論轉移了人們對整體政治制度的關注，不 利於民主轉型的大變革的發生，因而不僅是壹個徹頭徹尾的迷夢，也是壹種貌似開明、實際上有毒素的言說。

2.2 「以黨內民主帶動人民民主」

與法治先行論不同，黨內民主先行論對許多自由知識分子沒有吸引力。但是，其萌芽同樣可以追溯到80年代，而在90年代正式浮出水面。80年代末，在私下討 論中，有人曾提出，在共產黨不願意放棄壹黨制的情況下，不妨考慮允許黨內派別合法化，像日本自民黨那樣壹黨多派、長期執政。這在當時是壹種非常邊緣化的觀 點，然後沈寂了。但是，90年代末，壹種新的、重點不在壹黨多派的黨內民主論開始得到闡發、追捧，胡偉、林尚立、王長江、王貴秀、蕭功秦、俞可平等體制內 學者是其著名主張者。

胡偉率先系統地論述了「以黨內民主帶動人民民主」的政治發展觀。在其1999年發表的《黨內民主與政治發展》壹文中，胡偉寫道：「我國的民主化進程若繞開 共產黨進行或者在共產黨之外另起爐灶, 要麼是根本沒有可能性, 要麼是代價高昂甚至得不償失」；「大多數人口處在經濟文化相當落後的農村地區, 缺乏民主的意識和觀念, 政治素質較低」，「在目前和將來相當長的壹段時間里, 中國社會又不具備大範圍實行民主的條件」；「政治發展的近期目標仍然是為經濟發展開闢道路，它不僅需要壹定程度的民主政治, 而且更加需要壹個穩定的政治社會條件和有效率的政府」。所以，「對於中國民主政治發展道路的建設性的、可行性的設計, 不應當是改變中國共產黨的領導地位, 而是改善它的領導方式, 推進黨內民主」, 「讓壹部分人先民主起來, 產生壹種社會示範效應, 然後逐步推廣擴大, 由精英民主導向大眾民主」(注14)。

那麼，什麼是「黨內民主」、如何建構「黨內民主」呢？新權威主義、新保守主義的重要代表人物蕭功秦，將黨內民主論分為「溫和論」與「激進論」兩種類型。 「激進論」並不是這些年走紅的黨內民主論的主流，主要存在於異見人士和民間知識分子中間，認為黨內民主的核心在於允許不同意見群體合法化、建立派別競爭制 度。「溫和論」的主張者壹般出自大學、研究所和宣傳部門，他們從領導人的言論中尋找依據、特別注意可操作性，重點不在倡導黨內多元化，而在要求引入民主程 序政治的某些觀念和規則。蕭功秦認為，領導集團會部分接受溫和論的觀點，但對於「壹黨多派論」則會堅決拒絕。(注15)蕭功秦是黨內民主的熱心鼓吹者之 壹，既然他都認為「壹黨多派論」不可能被接受，讓我們先重點分析壹下會「部分接受」的「溫和論」能走多遠。

實際上，「溫和的黨內民主論」並不完全是學者們的壹種獨立思潮，最早公開提出相關政治表述的不是學者而是官方。在很大程度上，與其說是溫和派們的主張被領 導層部分地採納了，不如說是他們在響應、演繹領導層的言論。大家知道，沒有黨內民主是共產黨歷史中的壹個老問題，因為它是壹個奉行「民主集中制」亦即「民 主」為虛、領導人專權為實的政黨。領導層曾無數次地表示要「發揚」或「建設」黨內民主，但他們的表態通常是空洞的、沒有任何建構措施。不過，在1987年 的十三大上情況似乎第壹次略有變化。十三大政治報告還提出了「以黨內民主帶動人民民主」的表述。這壹表述在十四、十五大政治報告中消失了，到了2002年 的十六大、2007年的十七大又恢復了。十六大政治報告也提出了壹些「建立健全」「黨內民主制度」的措施。十七大政治報告重複了那些措施，但個別表述似乎 略為具體壹些。

正是十六大之後，「黨內民主」成為壹個熱門話題，由來已久的老問題似乎突然變成了新問題（胡偉的《黨內民主與政治發展》1999年發表之後並沒有立即引起 太多關注）。蕭功秦所說的「黨內民主的溫和派」主要是在十六大之後才變得活躍起來的，他們的主張也沒有超出十六大、十七大確定的框架。也許壹些學者對於發 展「黨內民主」所寄予的期望，與官方的實際政策導向未必壹致，不過，真正重要的顯然是領導層是否真的要改造共產黨、建立黨內民主。官方為什麼要提出「以黨 內民主帶動人民民主」？它真的是壹種民主轉型的路徑設想嗎？要回答這些問題，首先應該考察的是官方關於黨內民主的設想和措施。

官方版的「黨內民主建設」的重點是「完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度」。關於「建立健全」「黨內民主」的措施，十六大政治報告寫道：「擴大在市、縣 進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內 部的議事和決策機制，進壹步發揮黨的委員會全體會議的作用。改革和完善黨內選舉制度。建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策徵求意見制 度。」(注16)

在這些舉措中，黨代會常任制是新奇的，似乎需要給予特別的關注，但實際上並不重要。所謂黨代會常任制，指的是每年召開壹次黨代會，在黨代會閉會期間，仍然 給予黨代表某種機會發表意見、提出建議。這不禁讓人想起人民代表大會制度。自70年代末以來，人民代表大會每年召開壹次，工作機構也得到了加強。然而，人 大變成了憲法所宣示的「權力機關」、擺脫了「橡皮圖章」的地位了嗎？(注17)答案是任何了解中國政治的人都知道的，這裏無需多說。經驗表明，「黨委內部 的議事和決策機制」，「黨內情況通報制度」、「情況反映制度和重大決策徵求意見制度」等，也沒有給與特別關注的價值。

真正需要檢視的是，領導層會如何改革黨內選舉制度、會在多大程度上改革黨內選舉制度。對於任何政黨而言，選舉都是黨內民主的基石。選舉制度關係到壹個政黨 內部民主的有無，如果選舉制度是不自由的，其黨內民主就無從談起。如果選舉制度是自由、公正、真實的，黨的代表大會就能發揮應有的作用，黨的領導人、官員 也會受到監督、約束。也就是說，上述所有其它宣稱要採取的措施，將取決於選舉制度是否會自由化、變得有實際意義。可是，迄今沒有任何跡象表明，領導層願意 服用自由選舉、競爭這壹「靈丹妙藥」，或者說「毒藥」，它只願意進行某些非常有限、明顯扭曲的調整。在已經實行的扭曲、有限的黨內選舉制度改革中，特別為 壹些學者所津津樂道的是差額選舉。分析壹下差額選舉的效果和前景，我們將會清楚地看到，在堅持壹黨統治不變的前提下，黨內民主是否能建立起來。

差額選舉是官方提名的候選人數目略多於應選人數的做法，它是在拒斥自由競選的前提下所發明的壹種「中國特色」的選舉方式。壹些學者對這種扭曲的選舉方式寄 予很高期望，認為是漸進式推進黨內民主乃至大眾民主的最佳切入點。例如，按照胡偉的設想，先中央后地方逐步擴大差額選舉比例，每次選舉提高5%到10%的 差額額度，「用大約50年的時間」,中國在政治上「可望實現較大程度的黨內民主並進而帶動國家政治生活的民主化」(注18)。50年，半個世紀！這明顯是 壹個延緩民主轉型的時間表。不過，對此可以姑且不論，只討論壹下在黨內民主論者們給定的條件之下，即堅持壹黨統治不變的前提下，歷史是否會沿著這樣的軌跡 發展下去。

為此，首先有必要提到過去的歷史——人大的差額選舉經驗。早在70年代末差額選舉就被引入到了人大的選舉中，不斷地受到學者、媒體的頌揚，但是，它改變了 國家的政治生態、帶來了「人民民主」了嗎？數十年來，數差額選舉的比例壹直停滯不前、沒有「循序漸進」，例如，全國人大常委的選舉差額始終維持在5%—— 100個候選人只能「差」掉5個。差額選舉的對象也始終是避重就輕，不包括中央和地方政府主要領導人。儘管差額選舉偶爾會在個別地方給選舉結果帶來變數， 但選舉的過程和結果總體上顯然處於領導集團牢固的掌控之中。黨內差額選舉實際上也不是新鮮事了。1987年十三大的時候，黨內就基於人大選舉的「經驗」引 入了差額選舉。像人大選舉壹樣，差額選舉也主要適用於小部分「代表」、「委員」，不包括縣級以上執掌權力的黨組織領導人。差額選舉最高只適用於中央委員的 預選，預選差額比例長期停留在5%，2002年的十六大提高到5.1%，2007年的十七大有了顯著的提高，達到了8%，被媒體宣傳成「黨內民主發展的重 大突破」。或許可以算得上「突破」，然而，黨內民主仍然遙遠——如果我們嚴肅地使用而不是曲解抹黑「民主」壹詞。

那麼，差額選舉是否會繼續「突破」下去，壹如胡偉們所設想的那樣呢？在我看來，在堅持壹黨統治不變的前提之下，黨內差額選舉未來的前景只有兩種可能。其 壹，像人大差額選舉壹樣數十年停滯不前；其二，選舉差額還會略有提高，但不會大幅提高。這是因為，在不放棄壹黨統治的前提之下，差額選舉必須控制在非常有 限的額度和層級之內，否則，將發展成不同派系公開、激烈的競爭，也就是蕭功秦所說的「激進黨內民主」，極有可能導致共產黨裂變為不同的政黨。換言之，差額 選舉的擴大是有邊界的，這個邊界的界碑就是領導集團能否操控全局，其實也就是非民主與民主的界限，超出這個界限，共產黨將極有可能瓦解。十七大能將中央委 員預選差額提高，也是因為領導集團相信並沒有「突破」邊界、依然能夠操控全局。

上面的分析表明， 在堅持壹黨統治不變的前提之下，「黨內民主」實際上是建立不起來的。對於壹個專制政權而言，無論是放鬆對外部的控制，抑或是放鬆對內部的控制，都是危險 的。對此，領導集團始終是有清醒認識的。所以，他們在談論「黨內民主」時，總不忘了將「民主集中制」和「黨的團結統壹」置於更高的、原則的地位(注 19)。那麼，在不可能建立真正的黨內民主的前提下，領導集團又為什麼提出來要「建立健全黨內民主」並製造「以黨內民主帶動人民民主」的輿論呢？這涉及到 當代中國政治的壹個明顯特徵，也就是「偽改革現象」。偽改革現象的產生與官方的「民主」觀念和「政治發展」觀直接相關。在過去數十年中，官方壹直在宣揚要 「堅持和完善」「中國特色的社會主義民主政治」。大家知道，這是壹種將獨裁當成「民主」來頌揚的「理論」，目的在於對抗、規避普世的民主憲政原則，堅持壹 黨統治的現代專制主義。許多人厭煩這壹虛偽的「理論」、對其不屑壹顧，但統治精英對這壹「理論」卻是嚴肅的。它壓制、懲罰來自任何方向的挑戰，也不時進行 某些貌似開明的偽改革或無限期的改革「試點」。例如，不依照民主政治的要求實行各級政府首長競選，卻在壹些地方推行嚴格操控下的鄉鎮長「公推公選」或基本 流於形式的地方政府內部科處室、部門負責人「競聘上崗」。又如，不允許法院判案援引憲法、受理憲法案件，卻在全國人大常委會下面設立壹個沒有任何權威的 「法規備案審查室」「審查」法規違憲問題，等等。

每隔壹段時間就進行某些偽改革，「完善」「中國特色的社會主義民主政治」，在人們心中製造政治體制在逐漸改革、在向民主方向發展的錯覺，這已經成了官方應 對國際國內壓力、維持威權統治的重要策略。2002年以來扭曲的「黨內民主改革」，以及由此營造的「以黨內民主帶動人民民主」的輿論，脫離這樣的政治考慮 是不能理解的。

「以黨內民主帶動人民民主」是壹個容易引起聯想的表述，但不能忘記的是，在官方的語境中，所謂的「人民民主」並不是普世的憲政民主，而是壹黨統治下的「中國特色社會主義民主政治」，也就是當代中國專制主義的代名詞。而要在中國實現民主轉型，就必須破除這壹「理論」。

在熱衷鼓吹「以黨內民主帶動人民民主」的學者中，有些人所持的政治發展觀也許與官方並不壹致(注20)。在這些人看來，要求改變壹黨統治是不現實的，可以 將發展黨內民主作為切入點，藉此創造條件進而啟動民主轉型。前面已經闡明，問題在於只要堅持壹黨統治的前提不變，黨內民主也是建立不起來的。我並不是說共 產黨是不可改造的。但歷史必將證明，黨內民主不可能先於大眾民主發展起來，恰恰相反，只有在大眾民主的外部條件下，黨內民主才有可能發展起來。 只有在大眾民主的情境之中，為了適應選戰、提名有競爭力的候選人的需要，黨內民主才能在相當的程度上發展起來。台灣國民黨的變化就應該是我們最熟悉的壹個 例子。日本自民黨壹黨多派的格局，也是以大眾民主的存在為前提條件的(注21)。黨內民主論者們刻意迴避了發展黨內民主與維護壹黨統治之間的矛盾，也忽略 了黨內民主的發展必須具備的外部條件。

不過，黨內民主先行論的最大問題還不在於黨內民主在壹黨統治不變之前是不可能的，而在於它不要求甚至反對開放黨禁，將民主轉型延遲到不確定的未來。也許有 人寄希望于通過發展某種程度的「黨內民主」，造成派系鬥爭公開化、導致統治集團的分裂，從而走向民主轉型。但可以預言，統治集團內部的分裂不可能因為發展 「黨內民主」而導致，只會由外部的的壓力所促成，在嚴重的政治、經濟危機下發生。中國未來民主轉型的啟動不可能是黨內民主的產物。壹些人對黨內民主寄予莫 大的期望，聲稱是中國「政治轉型的最佳路徑」(注22)，如果不是代表官方利益的宣傳，便是自欺欺人的幻覺。

上面頗為細緻地剖析了法治先行論與黨內民主先行論兩種漸進主義主張。漸進主義的具體主張當然不只這兩種，例如，先進行行政管理體制改革，逐步提高人民代表 大會的權威，等等。限於篇幅，也由於壹些主張本身的荒謬，這裏不再壹壹剖析。但是，只討論法治先行論和黨內民主先行論並不足以揭示漸進主義這壹影響巨大、 內容繁雜的思潮，下面將換壹個角度，也就是從自由知識分子與官方知識分子的異同，檢視之。

第六章 轉型過程中的恰當變革順序（上）
壹、從「改革」到「轉型」
1.1 「就在這裏跳躍」

2009年3月，我應邀給美國印第安納大學壹批學生、學者做了壹場演講。壹位中國學者提了壹個問題：「妳認為，在今 天的中國，哪些改革是困難的，哪些是容易的，應該先進行什麼改革，是從困難的開始還是容易的入手？」我的回答是：「那些不觸及現制度基本原則、不影響共產 黨權力的改革是容易的，但並沒有什麼意義；那些觸及現制度基本原則、影響共產黨權力的改革是困難的，但是這樣的改革才會有意義。所以，改革應該從困難的方 面確定切入點。」

前面說過，當今中國政治的壹個顯著特點就是偽改革現象，每隔壹段時間推出壹點兒無關宏旨的「制度創新」，製造漸進政 治改革的幻覺，以應付外界輿論、無限期拖延民主改革。而盛行於知識界的漸進主義，則迴避重大、有難度的變革，將開放言禁、黨禁、全國選舉排斥在近期議事日 程之外，誤以為不提出重大的變革要求反而更有利於啟動政治改革。舍難就易、迴避挑戰，這或許是人之常情，但民主轉型必須有重大的開端，小改小革與民主轉型 之間只有想象而非真實的聯繫。要想啟動民主轉型，必須有要求大變革、面對大變革的決心和勇氣。

為了實現民主轉型，精英人物的思想首先要轉型。「改革」，尤其是「漸進改革」、「體制改革」 的思維範式，需要轉換為「民主轉型」。在官方的意識形態中，「體制」和「制度」是兩個不同的概念。所謂「政治體制改革」指的只是對制度運行的某些方式進行 調整，亦即所謂「社會主義政治制度的自我完善」，而不是改變整個政治制度的性質與架構 (注1)。知識分子們試圖「暗度陳倉」，在更廣泛的意義上使用「體制改革」，希望賦予「體制改革」以「制度改革」的內容，但迄今為止，他們多數人的具體改 革主張並沒有超出官方設定的界限。

與「政治體制改革」涵義的這種模糊混亂不同，「民主轉型」卻是壹個有明確原則的專門概念。所謂「民主轉型」，它指的 就是從專制政體轉變為民主政體。為此，它要求政治自由化和民主化，亦即要求開放黨禁言禁、開放地方選舉，以及舉行全國自由、直接選舉。民主轉型也可以劃分 為不同的階段，但與漸進主義者主張的小幅度、慢速推進「路徑」不同，它要求必須進行重大的變革，時機、節驟、速度非常重要，尤其是從自由化到民主化的時間 間隔應該合理（請讀者回憶壹下本文第二章所提出的L-D跨度）。民主轉型的思考範式不是將從專制到民主的大變革視為政府的單方面行為，而是視為統治精英、 反對派、不同政治力量博弈的過程。此外，這壹思考範式也不像漸進改革主義那樣將政府主動改革默認為惟壹的轉型模式。

以當今中國的政治狀況而言，是否啟動、推進民主轉型，是鑒別真改革與偽改革的惟壹標準。不要耽入幻想，以為在民主轉 型發生之前，會有具有實際意義的「政治體制改革」。民主轉型所要求的大變革，其內容是特定、明確的。借用伊索寓言中的壹句名言，「這裏就是羅德斯，就在這 里跳躍吧」！

1.2 不可錯置的變革順序

接下來將重點討論適合於中國民主轉型的變革順序。在談到「政治體制改革」時，漸進主義者們總是強調說「應當循序漸 進」，但是卻幾乎沒有人嚴肅、仔細探討過究竟應當按什麼順序「漸進」。當然，這不是說，漸進主義者們沒有關於改革順序的設想。實際上，在他們那裡，順序問 題也佔有核心的位置。其總體思路，恰如周天勇所概括的，是「先易后難、先外圍后中心、先微觀后宏觀」， 「由局部到整體逐漸展開」 (注2)；「法治先行」、「黨內民主先行」，或者從地方選舉突破等等，實際上都是這種思路的產物。

然而，問題在於，漸進主義者們的設想，無論是總體思路還是具體主張，都是想當然的，與民主轉型的經驗不符。漸進主義者們所刻意迴避甚至反對的開放黨禁言禁等整體性變革，正是民主轉型的起點，按照他們的設想，民主轉型實際上會遙遙無期。

政治自由化即開放黨禁言禁等是民主轉型的第壹個階段。所有的民主轉型都經歷了或長或短的自由化階段，然後過渡到民主 化——自由、直接選舉全國政府。民主化之前必須自由化，否則任何選舉都不可能是真實的。不過，儘管自由化應該先於民主化，下面我將首先討論中國的民主化， 然後討論中國的自由化。我將通過討論選舉順序，闡明民主化應該在什麼時候發生。

並不是所有的民主轉型都在全國大選前開放了地方選舉。在先開放地方選舉的轉型中，地方選舉是自由化的壹部分，而不屬 於民主化的範疇。前面說過，漸進主義者們幾乎普遍主張選舉的開放應該自下至上逐步實行，也就是，從鄉鎮、縣市、省區逐級實施自由直選，最後舉行全國選舉 (注3)。基於「先易后難、先外圍后中心」的思路，優先舉行全國大選對於他們是不可想象的，即使是最大胆敢言的人也將民主化推遲到了遙遠的未來。

在漸進主義者們的這壹設想中，L-D跨度不可避免會相當長。他們自以為這是最現實、穩健的戰略，然而本文下面將闡 明：如果遵循這樣的選舉順序，如此安排L-D跨度，將極大地增加轉型過程的不確定性，最有可能導致中國的動蕩和分裂。最穩健、安全的做法，不是自下至上逐 級開放選舉，而是縮短L-D跨度，優先舉行全國大選，至少全國大選應當先於省級選舉。

我提出這壹觀點直接得益於胡安•林茨、阿爾弗•斯泰潘。他們的研究發現，在存在國家認同（stateness）亦即 分裂問題的國家，第壹次自由選舉——「奠基性選舉」（founding election）——具有特殊重要的意義；選舉順序可以建構、也可以瓦解對國家的認同。如果第壹次選舉是地方性的，將會使得競選的焦點集中在反對國家的 民族主義議題上，選舉壹完成全國政府的正當性和權威就立即下降了。而如果第壹次選舉是全國性的，它將會加強人們對國家的認同，促進全國性政黨的形成，提升 全國政府的正當性與權威(注4)，從而大幅減少了L-D跨度內的不確定性。

下面我將通過幾個具體案例闡明這壹點，並進而提出在確定全國選舉優先於省級選舉的前提之下，中國——壹個幅員廣大、有分裂危險的大國——民主轉型的兩種操作方案。

二、民主化的優先性
我將首先討論三個案例，闡釋恰當的選舉順序對於西班牙化解分裂主義的重要性，以及錯置的選舉順序在南斯拉夫、蘇聯解 體中的作用，然後說明其中的經驗教訓為什麼同樣適用於中國。長期以來，中國人對於西班牙政治並不感興趣，但是那裡的民主轉型卻備受國外學術界關注，是著名 的成功案例。蘇聯和南斯拉夫的崩潰給中國人帶來了巨大的震撼，不少人試圖從中總結「亡黨亡國」的教訓，他們的分析是官方色彩的或扭曲性的，可以用來反對民 主轉型，卻不能用來指導民主轉型。

2.1 西班牙的故事

西班牙的民主轉型開始於1975年歲末，亦即弗朗哥（Franco）去世之後。長期統治西班牙的弗朗哥政權，在經歷了壹段時間經濟高速發展后，最終 陷入深重的危機之中，不僅工潮、學潮頻仍，民族問題、分裂主義也激烈化了。弗朗哥病重後接掌政府的布朗哥（Blanco），就是被巴斯克分裂組織「埃塔」 （ETA）爆炸身亡的。巴斯克人是壹個分佈在西班牙西北部和法國西南部的古老民族，他們在傳統上講壹種其起源至今仍是個謎的獨特語言。在其大部分歷史中， 跨越數省的西班牙巴斯克地區都享有某種程度的語言、宗教、政治自治。但是，在弗朗哥統治之下，往日不再，巴斯克人受到了殘酷、嚴格的壓制。就是在這樣的背 景之下，極端的巴斯克分裂組織終於產生了。(注5)

巴斯克並不是困擾著西班牙的惟壹民族問題。在西班牙東北部居住著數百萬以加泰蘭語為傳統語言的人。加泰羅尼亞與巴斯 克的民族主義都可以追溯到19世紀，甚至更久遠。在西班牙「第二共和」時期，加泰羅尼亞地區曾建立自治政府，首府是著名的巴塞羅那。弗朗哥取消了加泰羅尼 亞自治政府，於是加泰羅那流亡政府成立了。隨著時光的推移，流亡政府首腦窮困潦倒，但在加泰蘭人心中卻享有崇高的威望 (注6)。

簡言之，民族主義是西班牙民主轉型發生的壹個重要背景，是其轉型過程必須要處理、疏導的棘手問題。有民族問題的國 家，其民主轉型總是要更加複雜、棘手。轉型開始后，長期受壓制的民族情緒會獲得宣洩機會，民族主義往往會空前高漲，戰爭、分裂是很可能會發生的。那麼，西 班牙的民主轉型是如何得以避免這類不幸的呢？其中至關重要的就是恰當的變革、選舉順序。

西班牙的民主轉型是按先中央后地方的順序進行的。弗朗哥去世之後，西班牙恢復了君主的設置，國王卡洛斯任命蘇亞雷斯 （Suares）為首相啟動了轉型。作為民主化的預備階段，新聞、媒體展開了政治改革的熱烈討論，政府經過大量溝通起草了《政治改革法》，獲得了議會的通 過並交付全民公決。接下來正式開放了黨禁，使不同政黨合法化(注7)。在此基礎上，1976年6月舉行了第壹次自由的全國議會選舉。由於實行的是君主立憲 政體，所以議會選舉結果也決定了誰擔任政府首腦。圍繞這次選舉，形成了4個全國性大黨，它們都在巴斯克、加泰羅尼亞進行了非常賣力的競選。但此次選舉產生 的議會，其最主要的任務是制定壹部新憲法。由4個主要議會政黨和加泰蘭民族党參與起草的憲法，在議會以94.6%的贊成票通過後，於1976年12月交付 全民公決通過（在加泰羅尼亞和巴斯克也都獲得了通過）。新憲法確定后，政府又不失時機地在1977年3月舉行了第二次議會大選。至此，中央政權的大變革完 成了。經過3次全國性投票（包括議會選舉和憲法公決），全國政府和議會得到了加強，取得了足夠的認同即正當性（legitimacy ）。

正是在這樣的優勢下，政府和議會與第壹次議會大選后在巴斯克和加泰羅尼亞建立的區域政權機構，就賦予誰地位問題展開 了真誠的溝通、談判(注8)。經過激烈、緊張的談判所達成的協議，也就是兩個地區的自治法，於1979年10月交付當地居民公決。加泰羅尼亞自治法的得票 率是87.9%，巴斯克自治法的得票率是90.3%(注9)。至此，西班牙的民主轉型宣告完成。

假如政府沒有把民主化作為優先考慮、第壹次選舉不是全國性而是地域性的，西班牙的轉型將會複雜化。正如林茨和斯泰潘 的分析，西班牙的轉型是在明顯不利的條件下展開的，包含著極其危險的變數(注10)。轉型開始后，巴斯克分離主義者的恐怖活動不僅沒有下降，反而螺旋式攀 升。例如，1978年，也就是通過新憲法的那壹年，有65人在恐怖襲擊中喪生；1979年，亦即表決巴斯克自治法的那壹年，死亡的數字達到78人。恐怖襲 擊的攀升、軍方的報復性介入，使人們生活在恐懼、不安之中(注11)。

如果第壹次選舉是地方性的，首先強大起來的將是區域性政黨。巴斯克、加泰羅尼亞等具有分裂可能性的地方，最有可能贏 得選舉的，用林茨、斯泰潘的話表述，將是講述「苦難與希望」的民族主義者(注12)。地方政權在正當性上將優越于中央政權。中央政權的權威將會被削弱，其 對議事日程的主導權將很可能喪失。提交給巴斯克人、加泰蘭人投票決定的將很可能是獨立還是留在西班牙之內，而不是要多高程度的自治。軍方將獲得充分理由全 面介入，政變將會提前爆發並且成功機率更高(注13)。西班牙將前途難卜，內戰、分裂或回歸弗朗哥時代等可能性都是存在的。

然而，由於政府優先致力於民主化、首先舉行了全國性選舉，前面的路就變得「簡單」清楚了起來。在轉型過程中，沒有任 何全國性政黨和利益集團提出制度性指控（system blame）,這顯然得益於政府在尋求廣泛共識基礎之上迅速民主化的戰略。在巴斯克地區，雖然不是所有的人都主張獨立建國，但是埃塔的恐怖主義原本享有相 當廣泛的同情。出於對軍方強硬態度的反應，同時也是為了干擾轉型進程、實現分離出去的目的，激進的民族主義組織不僅號召抵制選舉、而且更頻繁地訴諸暴力。 但是，經過多次全國性投票之後，特別是圍繞著自治法的談判和公民投票，民族主義組織發生了分化，人們的情緒出現了重大轉變，埃塔的極端主義被孤立化、邊緣 化了(注14)。

回顧西班牙轉型的歷程，如果不引進局部的聯邦制安排、區域自治，國家認同問題當然是不可能得到成功處理的。但是「西 班牙能夠通過成功的權力下放處理國家認同問題」，是因為它首先通過恰當的選舉、投票順序，「建立了具有正當性的國家政權，使它享有權威和能力來進行制度的 重構」(注15)。

由於時機、順序把握得當，西班牙轉型既尊重了民族認同，又重建了國家認同。但是，在蘇聯和南斯拉夫，「如果誰想解體 國家、加劇民族衝突的話」，「遵循的實際上是應該遵循的最佳（選舉）順序」 (注16)。我國有壹種廣泛流行的觀點，就是認為前蘇聯的解體是由於改革太快、太激進。這其實是假定「慢的就是穩的」的想當然判斷，而不是仔細分析其轉型 過程、戰略的結果。

2.2 南斯拉夫、蘇聯的解體

南斯拉夫在憲法上是壹個聯邦國家，由塞爾維亞、克羅埃西亞、斯洛維尼亞、波斯尼亞-黑山哥維那、馬其頓和蒙特內格羅6 個共和邦（Republics）構成。在相當長壹段時間內，這個多民族、多宗教的國家是平靜的，但是1980年鐵托去世之後，民族問題與經濟問題糾結在壹 起，它很快變得騷動起來。塞爾維亞境內阿爾巴尼亞族占多數的科索沃自治省要求成為壹個新共和國，發生在那裡的種族衝突重新喚醒了人們的民族身份。經濟比較 發達的地區如斯洛維尼亞和克羅埃西亞，希望與歐共體發展關係，再也不願意繼續向貧窮的科索沃輸血維持塞爾維亞人的霸權地位。特別是80年代中期開始的經濟危 機，使得民族、地區之間的關係更加緊張，也使得人們對於南斯拉夫的政治制度和共產黨統治滿懷怨恨(注17)。

東歐共產主義國家的相繼崩潰給南斯拉夫帶來了巨大震撼，但是聯邦領導人並沒有認識到主動推行自由化、民主化重建全國 政權正當性的重要性，倒是共和國層面的政治動員和多元化走在了前面。1989年12月克羅埃西亞共產黨領導人在收到約25萬人簽署的壹份請願書後，公開呼籲 建立多黨制；作為回應，南共聯盟在月底宣布支持競爭性選舉、結束壹黨壟斷。但是壹個多月後，由於沒能就如何重組共產黨達成壹致意見，南共聯盟瓦解了。在這 種情況下，聯邦領導人也沒有尋求儘快舉行全國選舉。1990年4月，斯洛維尼亞率先舉行了多黨競爭的議會、總統選舉，所有的參選政黨都主張將聯邦改造成壹 個鬆散的邦聯。1990年4月底、5月初，克羅埃西亞也舉行了競爭激烈的選舉，壹位曾因為民族主義活動被監禁的反對派領袖，以「讓我們自己決定我們自己的克 羅地亞的命運」為競選口號的候選人當選為總統。

直到這個時候，作為對兩個共和國選舉的反應，聯邦政府總理馬克維奇（Markovic）才提出要舉行聯邦大選，為此 推動議會立法解除了聯邦範圍的黨禁，並組織了壹個全國性政黨。然而，以區域為核心的民族主義精英們反對舉行聯邦選舉，不想給聯邦獲得優勢的機會(注 18)。接下來其他幾個共和國也陸續舉行了競爭程度不等的選舉。由於舉行聯邦選舉變得越來越沒有希望，政客們將熱情都轉移到了共和國和省層面的政治競爭中 去；多數公民原本沒有想過要分裂，他們的忠誠也日益聚焦到了「主權化」的各共和國體系中(注19)。儘管馬克維奇總理應對經濟危機取得了顯著成效，聯邦政 權被邊緣化了。

1990年12月底至1991年4月，聯邦總統和各共和邦總統們舉行了8次會議，談判南斯拉夫未來的結構安排，以失 敗告終。此後，共和邦總統們甩開未經選舉的、「非法」的聯邦政府，又進行了數次多邊或雙邊「峰會」，也沒有取得任何進展。1991年6月23日，斯洛文尼 亞和克羅埃西亞宣布獨立，24小時之內聯邦軍隊的坦克出動了。以後慘痛的故事和結局是許多人都知道的，茲不贅述。

在啟動蘇聯的政治變革之初，戈爾巴喬夫並沒有預見到民族問題的嚴重性(注20)。他認為，蘇聯，這個包含15個聯盟 共和邦（Union Republics）(注21)的「聯邦」國家，已經在原則上成功地解決了民族問題。但是極權的鐵腕對於民族感情的傷害是客觀存在，民族的記憶是可以喚醒 的。在被稱為「公開性與重構」的轉型開始之後，民族主義很快就顯示出了其力量，成為政治人物競取或保持權力最重要的資源。曾經有名無實的聯邦制安排，在轉 型過程中也為他們利用這種資源提供了平台(注22)。

不過，與南斯拉夫有所不同，蘇聯轉型的第壹次選舉——奠基性選舉——是全國性的。1989年3月26日，蘇聯舉行了 人民代表直選，這是壹次允許競選的選舉。30多個重要城市、地區的共產黨第壹書記落選，壹批自由派人士包括著名持不同政見者薩哈羅夫、已經成為反對派領袖 的葉利欽當選。

然而，這仍然是壹次有很多局限性的選舉。在2250名代表中，有1/3不按選區選舉，而是留出來由共產黨、科學院、 婦聯等「社會組織」「選舉」。當時還沒有開放黨禁，共產黨組織通過「建議」、「推薦」和篩選等方式決定了絕大部分選區的候選人名單，其中384個選區各只 有壹名候選人。尤其重要的是，人民代表大會其實是壹個選舉最高蘇維埃的組織，後者才是具體履行立法職能的機構(注23)。所以，人民代表的選舉只意味著向 自由化方向邁出了壹步，並不是聯邦政權的民主化。

更自由、更具競爭性的是1989年底至1990年初聯盟共和邦層面的議會選舉。多數聯盟共和邦制定法律糾正了使此前 全聯盟選舉的聲譽受到損害的許多做法，並且實行了最高蘇維埃的直接選舉(注24)。在摩爾多瓦、喬治亞(注25)等聯盟共和邦，主張獨立的組織贏得了議 會選舉；在俄羅斯，葉利欽當選為最高蘇維埃主席。

民選的聯盟共和邦議會就職后，就公開挑戰中央的權威，制定從語言到經濟主權、移民、公民身份甚至政治獨立等方面的民 族主義法律。面對高漲的民族主義、分裂主義，戈爾巴喬夫開始推動簽訂新的聯盟條約。為了加強自己在新條約談判中的地位，到1990年底，每個聯盟共和邦議 會都通過了「主權宣言」 (注26)。

1990年3月，戈爾巴喬夫提議設立蘇聯總統，以加強自己的權力基礎、擺脫黨內保守派的牽制。他本來是應該做到實行 直選的，卻讓自己在人民代表大會上沒有競爭者的情況下當選為總統。(注27)聯盟共和邦層面再次走在了聯盟前面。葉利欽1991年6月以絕對優勢被直接選 舉為俄羅斯總統，對戈爾巴喬夫聯盟政權構成了最強有力的挑戰。

1991年8月19日，壹小部分強硬分子發動了短命的政變，試圖控制局勢特別是實施對愛沙尼亞等三個波羅的海共和邦 的軍事管制，給了已經風雨飄搖的聯盟政權最後致命的壹擊。壹個半月之內，絕大多數聯盟共和邦宣布了獨立。戈爾巴喬夫為挽救聯盟作了最後努力，希冀與聯盟共 和邦簽署壹項新聯盟協議。但是，這位非民選的總統、改革的偉大啟動者，已經不再是政壇的主角了(注28)。

民族主義是現代政治中棘手、微妙的問題。但是，民族認同，雖然根深蒂固，卻並非無條件、先於壹切而存在的，非理性的 民族主義情緒所導致的衝突也並非不可避免、「在劫難逃」。正如林茨、斯泰潘指出的，其實「政治認同更多的是隨機的、變化的，而不是先於壹切、固定不變的。 它們是可以由政治制度和政治選擇所建構或破壞的」 (注29)。如果轉型的戰略、順序等選擇得當，無論是南斯拉夫還是蘇聯，其解體本來都是可以避免的。戈爾巴喬夫沒有分清自由化與民主化的不同，對民主化沒 有承諾、擔當，只進行了自由化而沒有致力於民主化(注30)。

關於西班牙、蘇聯、南斯拉夫的經驗教訓就討論到這裏。接下來我們的眼光將轉向中國。也許有人會說，中國的情況與南斯 拉夫、蘇聯不同。中國是壹個單壹制國家，其各個省份、自治區在憲法上並不像南斯拉夫、蘇聯各共和國地位那樣高。這或許是個好消息，它意味著中國的轉型有可 能更容易處理民族主義、地方主義問題。但是中國民族關係的緊張是不爭的事實，而且，中國是壹個版圖遼闊的大國，如果第壹次選舉不是全國性的，或者全國性選 舉沒有先於省級選舉；如果不將民主化置於優先地位，而是將自由化等同於民主化，中國的民主轉型是極可能複雜化的，國家很可能會解體。

讓我們從清末的預備立憲入手討論省級選舉先於中央選舉、將時間耗費在枝節而不是根本性變革上的危險性，從而說明中國必將到來的轉型將民主化置於優先地位的重要性。

2.3 清朝的崩潰

1908年8月，在對外戰爭中失敗的滿清皇朝宣布用9年時間籌備立憲，開啟了中國數千年歷史的第壹次政治自由化進 程。根據朝廷文件，籌備階段要進行的改革包括釐定官制、擴興教育、清理財務、整飭武備、遍設巡警，以及籌辦地方自治、建立審判機構等等，然後行憲法、開國 會，完成君主立憲政體的建造(注31)。1909年，各省普遍設立了咨議局，次年中央設立了資政院。咨議局與資政院在正式議會成立之前是人民練習議政的場 所，屬於臨時議會。咨議局議員以複選方式產生，即首先由選民投票選出壹定數量的候選人，然後候選人互選產生議員。例如，陜西省的議員數額為66人，初選出 10倍於此的即660名候選人，接下來660人互選出66人為議員(注32)。資政院議員數為200，其中壹半是皇帝欽選，另壹半由督撫從本省咨議局選舉 的候選人中圈選（咨議局議員互選的候選人2倍于本省應選資政院議員數）(注33)。

這裏著重討論咨議局。當選的咨議局議員大部分是有科舉功名的人，也有的是受過新式教育的，屬於有著悠久傳統的士紳階 層。由於財產資格限制，有投票權的只是很小的人口比例，民眾對於選舉過程非常冷淡，但是選舉在中國畢竟是破天荒的，當選的議員們都認為自己代表了人民。他 們許多人構成了晚清政壇壹支舉足輕重的力量——立憲派。立憲派在日俄戰爭后就已主導了輿論，由於他們的鼓吹才有了清廷的預備立憲。咨議局成立后，立憲派便 獲得了具有憲法地位的組織表現形式。

由於對清廷立憲的誠意沒有信心，出於不迅速開國會收拾人心將難免於革命和列強瓜分的焦慮，同時顯然也是為了替漢族士 大夫爭得更多政治權力，從1910年元月至次年8月，以各省咨議局為依託，立憲派先後進行了三次大規模的聯合請願。但是，第壹、二次請願均遭拒絕。第三次 請願后，清廷允諾將預備立憲期限從9年縮短至6年，提前到1914年開國會，可是請願代表組織被勒令解散，不允許再請願。 立憲派因此發生分化，小部分人對朝廷的讓步表示滿意，但更多的人陷入失望，「心長力短、言之心痛」，轉而對革命持同情甚至積極態度(注34)。

1911年10月11日，武昌首義成功。立憲派迅速倒向了革命派，與之攜起手來。短短壹個月之內，13個省繼湖北之 后宣布獨立，沒有壹個省發生激烈的戰爭(注35)。革命黨人打響了第壹槍，但辛亥革命之成為革命，「皆以咨議局為發端」(注36)。如果立憲派不倒戈，也 許歷史就改寫了。

過去20餘年來，許多人否定辛亥革命，對此我並不能認同。在清末，革命自有革命的邏輯和功用。例如，如果沒有革命派 的壓力，連預備立憲也是不太可能的。但是，我同時也為清朝崩潰、立憲沒有完成而惋惜。與南斯拉夫、蘇聯類似，清末也是區域性選舉走在前面、全國政權變革滯 后。在區域變革已經先行壹步的情況下，假如滿清朝廷能早點兒開國會、不排斥漢官，即使革命沒有避免，立憲派——他們原本真誠願意扶持朝廷——也未必會反 叛。

也許有人會說，以當時清廷統治集團的見識、心胸和當時中國「民智未開」的狀況，是不可能指望首先舉行全國性選舉以及 將正式開國會置於優先地位的。從小到大、從下到上、從外圍到中心、「循序漸進」地改革，也是有其自身的邏輯的。這話或許沒錯。戈爾巴喬夫陷在民主轉型的種 種枝節中而沒有致力於民主化，也可以在他自身的見識、共產黨的意識形態和政治生態中找到原因。但是，我這裏要討論的不是為什麼清末沒有首先舉行全國選舉、 戈爾巴喬夫沒有將民主化提前，我要討論的是，當重建中央政權正當性的變革沒有被置於優先地位、地方先動員了起來全國性變革卻滯后的時候，對於有民族問題或 版圖遼闊的國家，可能會發生什麼後果，以此作為未來中國政治變革的鏡鑒。

清末許多省份宣布獨立並不是要分裂，只是獨立於滿清王朝。但是，這也意味著必須重新完成國家建構的艱巨任務，為日後 的割據、內戰播下了種子，轉型複雜化了。那麼，在未來中國，壹個歷史上曾壹再歷經「合久必分、分久必合」的大國，是否會重現清末許多省份宣布獨立的場景 呢？由於今天的情況與清朝末年畢竟顯著不同，這種場景發生的可能性不大。但是，中國是壹個地區發展不平衡、資源分佈不均勻的大國，區域之間關係緊張化的可 能性是存在的。尤其是西藏、新疆兩個廣袤區域的民族主義，是民主轉型不能迴避的，必須妥善應對疏導。如果變革的順序選擇不當，可能會導致不幸的後果，轉型 將會複雜化。分裂、流血衝突、轉型失敗等是有可能發生的。

順便說壹句，有些民運活動人士、自由知識分子是不太在意國家統壹的。他們相信壹種聽起來似乎不錯、實際上脫離現實的 觀點，也就是「國家大小無所謂，只要人民生活幸福就行」。他們的思想糾纏于「既然妳主張的是自由、民主，妳為什麼不允許獨立、不支持自決權」這樣極端的問 題上(注37)。他們不願意正視對於國家可能分裂的擔憂業已成為啟動民主轉型的重大障礙。他們似乎不懂得當國家陷入分崩離析、不得不致力於重新建構國家的 時候，當激烈的民族衝突爆發的時候，民主轉型必定會複雜化，自由、民主的前景將會蒙上陰影。他們不願意靜下心來，深入思考探索如何通過民主轉型和適當的制 度安排避免民族衝突、國家解體，爭取實現多民族在同壹個國家中的和平共處。他們忘記了某些根本性的價值，表現出的是淺薄、偏激，而不是對生命、個體自由、 民主建構、和平、普通百姓的安寧與福祉的責任心。

第七章 轉型過程中的恰當變革順序 （中A）
三、操作方案篩選
前面已經闡明了全國性選舉不能滯後於區域性選舉、將重建中央政權正當性和權威置於優先地位的重要性，現在討論在此前提下未來中國政治變革的兩種操作方案。

3.1 兩種方案

首先讓我們看看未來中國選舉順序安排潛在的多樣性。中國存在鄉鎮、縣、市、省、中央五級政權（這裏的「縣」包括縣級市，「市」包括自治州，「省」包括自治區和直轄市）。從數學角度看，如果每級政權選舉時間不同，而且選舉順序可以任意排列，共有120種安排方法。當然，政治不是數學，但是，從政治的角度看，似乎並不乖謬的選舉順序選項也是多種多樣的。例如，下列12種順序安排並不難想到——

（1）鄉鎮→縣→市→省→中央；

（2）鄉鎮、縣→市、省→中央；

（3）鄉鎮、縣、市→省、中央；

（4）鄉鎮→縣、市、省→中央；

（5）鄉鎮→縣、市→省→中央；

（6）省→中央→鄉鎮→縣、市；

（7）省→中央→鄉鎮、縣→市；

（8）省→中央→鄉鎮、縣、市；

（9）中央→鄉鎮、縣、市→省；

（10）中央→省→鄉鎮、縣、市；

（11）中央→省、市→鄉鎮、縣；

（12）中央、省→鄉鎮、縣、市。

(說明：箭頭→代表先後順序。例如，「中央→鄉鎮、縣、市→省」表示先舉行中央選舉，然後是鄉鎮、縣、市同時選舉，最後開放省級選舉)

逐壹討論種種不難想到的順序安排並不是本文的旨趣所在。本文要研究的是以什麼原則確定選舉順序，尤其是第壹次選舉的政權層級、全國選舉即民主化的時間。第壹次選舉具有特殊的重要性，轉型專家們稱之為「奠基性選舉」（founding election）。前面已經闡明了全國政權選舉滯後於區域性選舉的危險性，也就是滯後於省級選舉的危險性，我認為，對於未來中國民主轉型而言，第壹次選舉最好是全國性的（簡稱「第壹方案」）。但是，考慮到漸進主義在中國影響之深，以及在某些情況下實際政治運作的需要，這裏還提出壹個次優方案，也就是先開放基層政權選舉，然後跳過省級進行全國性大選，接下來再開放省級選舉（簡稱「第二方案」）。

第二方案並不意味著壹定要在省級以下各級政權選舉都完成之後才開放全國選舉，全國選舉可以在鄉鎮或鄉、縣兩級選舉之後就進行，接下來再進行省、市或省、市、縣的選舉。後面我將說明為什麼在這壹方案中，從鄉鎮或鄉、縣選舉直接跳到全國大選是更可取的。第壹、第二方案都可以分解為不同的子方案。

下面將進壹步闡釋這兩種方案。在此需要特別說明的是，我沒有將另壹種可能性作為選項，也就是在地方性選舉之前或之後，同時舉行省級、全國選舉，因為這樣的安排也是不可取的。對於中國這樣壹個有分裂之慮的大國，首先通過民主化重建全國政權的正當性和權威，並讓民選的全國政權機構有壹定的緩衝時間應對疏導民族主義、地方主義，是至關重要的。假如省級、全國選舉安排在相同時間，會削弱對全國問題的關注，最有意識形態色彩、最有組織的競爭很可能發生在省級特別是民族區域，影響新的全國性政黨的形成。

在第三波民主化中解體的捷克斯洛伐克就是這樣，聯邦選舉與所屬兩個共和邦的選舉安排在同壹天，結果，在11個贏得了聯邦議會席位的政黨中，只有共產黨的議員來自於兩個共和邦。「捷克斯洛伐克的這壹『奠基性選舉』，在意識形態和組織上都幾乎沒有重視全國性政黨的建構」（注1）。

3.2 進壹步說明

前面已經頗為充分地論證了第壹方案，但還須進壹步作些說明，因為當今中國知識界普遍的主張是首先開放地方選舉而不敢想象先舉行全國選舉。這種狀況的形成，有心態、認識、理論等多方面原因。首先，全國大選意味著全國動員、政黨競爭，許多人壹想到這種情景就害怕，要麼將其與動蕩不寧相混淆，要麼擔心會失控、引發大動蕩。這是壹種習慣了專制秩序的心理反應。它是壹種發自「本能」的想象的恐懼，沒有人能說明恐懼的具體依據何在。實際上，首先舉行全國大選天並不會塌下來，相反，轉型過程與前景會變得清楚、明朗起來。

其次，許多人相信，先舉行全國大選不會得到統治精英的贊同，因為那意味著他們的地位立即受到影響；而先進行地方選舉則給他們留出了壹段時間的緩衝，有可能得到他們的支持。這壹考慮並非完全沒有依據，但卻同樣失之於簡單化。轉型的啟動需要壹種決心，當掌權者無意考慮全國選舉的時候，他們也不太可能開放地方選舉。「牽壹發動全身」的道理，統治精英們是再清楚不過的。當統治精英願意啟動民主轉型的時候，如果他們覺得對自己有利，也是有動力在內部達成共識、選擇首先進行全國大選的。客觀地看，受全國大選影響的領導集團只是壹個小群體，地方選舉才牽涉到更多人的地位與前途。這也是為什麼首先開放全國選舉反而更有可能平穩轉型、不出現大動蕩的重要原因。

再次，許多人想當然地以為只有自下至上、從外圍到中心逐步開放，才能保持轉型過程的穩定，實際上，如果遵循從鄉鎮、縣市、省區的順序逐級開放選舉，最後舉行全國選舉，才是最危險的；也可能等不到全國選舉，國家已經陷入混亂、解體。當地方、區域官員的前途不再由上級決定的時候，他們會撤消自己對上級的忠誠；只要對他們有利，他們就會與沒有經過選舉的「舊統治集團」劃清界限，挑戰中央權威。漸進主義者們相信走得慢才能走得穩、才不會摔倒，實際上，就民主轉型而言，走得慢也會摔倒。

許多人反對首先開放全國選舉，還有壹個重要原因，需要在此著重討論。那就是，認為在全國大選最終實施之前應該為之奠定基礎、準備條件，首先舉行全國選舉是激進的、不切實際的「壹步到位」。地方選舉被認為是訓練國民參政、為全國大選作準備的必要階段。

這壹思想有著久遠的歷史，可以追溯到清朝末年。那時，立憲派認為，先推行地方選舉、舉辦地方自治是立憲的基礎（注2）。以100多年前國民的智識程度而言，產生這樣的主張或許是有道理的。但是，必須清楚的是，凡是壹個有正常理智的成年人，他就具備了做壹個選民的基本條件，這壹條件讓他或她既可以參加地方選舉也可以參加全國選舉。特別是今天，從資訊的傳播、人員的流動、教育的普及等有利條件看，我們無論如何已不需要像清末的精英人物們那樣為所謂「民智未開」而擔憂。長期以來，壹些人經常說中國國民素質太低，不適合民主，這種說法，無論動機如何，都是壹個偽命題。

當然人們運用民主政治、參与民主遊戲的能力也需要訓練，讓人民選舉、管理自己身邊的政府，無疑是至關重要的學習、訓練機會，但是壹次鄉、縣選舉對於民眾參政能力的提升效果是非常有限的，我們不可能等到多次鄉縣選舉之後再舉行全國選舉。無論是否先開放地方選舉，全國選舉都是以差異不大的公民能力為起點的。還要看到的是，也不應設想通過先開放鄉、縣選舉為全國選舉訓練政治人物，因為即將參与全國職位競選的人，許多都不大可能投入競選基層政權職位。此外，政黨是現代國家中組織動員公民參選、訓練國民參政能力的極其重要的機構，但是有組織的政黨競爭是不太可能發生在鄉鎮政權選舉中的，而這正是自由的全國選舉所必需的。也就是說，如果首先舉行全國大選，雖然國民沒有經歷地方選舉的學習機會，但是卻可以通過精英人物所組織領導的不同政黨來彌補（注3）。

第壹方案,亦即先舉行全國大選，既適用於本文所界定的突發性轉型，也適用於常序性轉型，但是第二方案卻只適用於常序性轉型。在公民社會的反叛導致政權危機或崩潰、保守的領導人被內部改革派或外部反對派所取代的情況下，先舉行地方而不是全國選舉是難以思議的。在這種情境中，人心浮動、期待著快速變化，只有迅速確定並宣布合理的全國大選日期，才能穩定局勢；各主要政治力量將投入到參与競選的準備工作中去，而不是從事街頭抗議（注4）。如果宣布首先應進行地方選舉以及其他改革，拉長轉型過程，以為全國大選「準備條件」，將是危險的，過渡政權有可能崩潰。還有壹種危險是，隨著時間的推移、局勢的演變或惡化，過渡政府領導人有可能貪戀權力或實施嚴厲控制，全國選舉可能會再度延遲甚至最終取消。

但是，如果轉型是常序性的（注5），如果改革派並不能說服強硬派首先舉行全國大選，而只能就先開放地方選舉作出決定，選擇第二方案也是可以的。在這種情境下，仍然有必要宣示對於民主化的決心，就全國大選的期限作出承諾，從而引導局勢、安定人心。隨著自由化的展開，社會將逐步動員起來，改革派會得到更廣泛的支持，強硬派的立場會進壹步軟化。

但是，另壹種可能性也是存在的，那就是，由於改革進程的遲緩引起強烈的抗議（注6），或者由於民族主義而發生激烈的民族衝突。在局勢有可能失控的情況下，如果改革派失去主動權、反對派不懂得節制，改革派有可能倒向強硬派，強硬派也有可能圖謀政變終止轉型、恢復控制（注7）。

因此，為了成功實現轉型，改革派必須掌握好節奏。壹方面，他們不能走得太快，需要給保守派接受變化的時間，換取保守派的合作或默認；另壹方面，也不能被保守派束縛住手腳，必須捕捉時機果斷排除、突破保守派的限制，以滿足人們對於改革的期望。改革派應該始終注意表現出對於變革的決心和誠意，努力做到總是先於人們的期望值壹步，這樣就能掌握轉型議程的主導權。

還要說明的是，在第二方案中，最穩妥的選擇是完成鄉鎮選舉后就舉行全國選舉，其次是縣級選舉完成之後；在全國選舉之前開放包括自治州在內的市級選舉，不是不可以考慮，但依然是有風險的。在考慮轉型過程中民族主義、分離主義的危險時，人們想到的往往是幾個省級民族政區，但是未來的情況可能會超出我們的意外。戈爾巴喬夫啟動蘇聯的改革之後，亞塞拜然下的納格諾-卡萊芭夫要求加入亞美尼亞，引發了亞塞拜然、亞美尼亞之間的戰爭；喬治亞的南奧塞梯要求加入俄羅斯，導致了喬治亞與俄羅斯關係的緊張。在南斯拉夫，科索沃要求脫離塞爾維亞成為壹個聯盟共和邦，喚醒了巴爾幹半島的民族主義。將來，在中國的北部、西部、西南部那些低於省級的少數民族聚居區，是否會出現類似情況呢？回答是：有可能。壹旦出現這種情況，雖然還沒有舉行省級選舉，民族主義便已經開始干擾轉型。防止中國西部、西南部、北部的巴爾幹化，是所有珍惜自由、和平的人士應盡的努力。

這裏要介紹壹個從開放地方選舉入手最終成功實現民主轉型的案例，看看別人是如何運作的。它也是不多見的、以漸進方式成功轉型的國家，讓我們看看與中國壹些人主張的漸進主義有什麼差異。80年代中期，在內部壓力和外部影響下，迦納軍政府決定向民主轉型。但是，並沒有像中國壹樣在壹些地方進行似乎永遠也不會有結果的、目的在於規避普遍民主原則的「制度創新」「試點」，而是首先成立了壹個叫「國家民主委員會」（National Commission on Democracy）的機構，認真研究、計劃建立民主參與制度的方法。該機構在與全國不同地區討論、磋商后，於1987年發表了著名的《藍皮書》，對於地方政府的許可權、選舉方式等作出了規劃。1988年，迦納政府以《藍皮書》為基礎頒布了《地方政府法》，同年底、次年初，舉行了地方議會選舉。當時並沒有開放黨禁，但選舉是競爭性的（注8）。隨後，又成立了由不同地區、民間團體代表組成的「協商會議」，負責提出新憲法草案。新憲法於1992年4月在全民公決中以92%的得票率獲得通過。同年5月，黨禁解除，以為全國大選作準備。傑里•羅林斯（Jerry Rawlings）總統領導的「臨時國防議事會」及其支持者組織了壹個新的政黨——「國民民主黨」，贏得了分別於1992年11月、12月舉行的總統和議會大選舉。由於大選離黨禁解除的時間太短，反對黨並沒有做好準備，但是在4年以後的大選中，反對黨充分地參与了競爭。在2000年的總統大選中，反對黨候選人取得勝利，實現了權力交替，民主鞏固了。

迦納在轉型之前，政府與反對派之間彼此仇恨、蔑視，人們曾擔心轉型會導致暴力衝突。但是，反對派與政府都共享壹個觀點，即應確保壹種相當順利、和平的轉型。為此，政府提供了壹個確定、清楚的時間表和改革計劃（注9）。今天，迦納已成為非洲民主的壹盞明燈。

迦納是在各大行政區選舉都完成後才舉行全國大選的。將全國選舉放在最後進行，這壹點並不適合於中國這樣有分裂之慮的大國。但是，迦納對於轉型的精心籌劃、制定明確的時間表，以促進轉型的順利、平穩，確實值得我們玩味、借鑒。

最後需要重申的是，在本文提出的兩種操作方案中，以第壹方案為最佳，第二方案屬次優。許多人對於舉行全國大選不勝惶恐，擔心會導致動蕩、衝突。其實，應該從相反的角度看問題。美國政治學家吉瑟皮•帕瑪（Giusseppe Di Palma），通過研究西班牙、葡萄牙、波蘭、匈牙利、菲律賓、韓國等國家的轉型，得出的結論是：快速舉行大選可以遏制混亂（注10）。

還需要強調的是，第壹次全國選舉務必要做到自由、公正。如果第壹次全國選舉有嚴重的局限性，只停留在部分開放而不是民主化，此後的省級選舉卻更自由、更具競爭性，全國政權有可能散失主導權，重演曾在前蘇聯發生的故事。

那麼，第壹次全國選舉應該選舉什麼呢？是選舉議會，還是總統，抑或立憲會議呢？接下去將進壹步討論這些與選舉順序相關的重要問題。

3.3 選舉什麼

首先要探討的是，第壹次全國選舉是選舉議會還是總統，抑或總統與議會同時選舉。這將取決於中國未來的政府形式是採用總統制還是議會制。辛亥革命之後中國曾面臨這個問題，未來還將面臨。本文第二章說過，議會制比總統制更有利於民主的鞏固、持久，總統制民主較議會制民主更容易崩潰。總統制具有壹種內在的僵硬性，當總統與議會不能達成壹致意見、互不相讓的時候，因為總統和議員都是人民選舉的、各有固定的任期，僵局便沒有憲法途徑可以打破。這會損害行政和立法部門的績效，也有可能促使政治領導人特別是總統以非法手段「解決」問題，或者拋開議會進行統治，從而導致政體危機。議會制（又稱「內閣制」）則具有內在的靈活性，有化解議會、內閣之間衝突的憲法渠道，因為政府首腦不是人民直接選舉、而是贏得議會多數席位的政黨領袖或政黨聯盟認可的人出任的，當議會與內閣不能達成壹致意見時，議會可以投不信任票倒閣，內閣總理也可以解散議會提前舉行大選，由人民選舉新壹屆議會、組成新壹屆政府。

在考慮未來中國是選擇總統制還是議會制時，許多人在直覺上想到的首先是總統制，因為他們認為中國這樣壹個大國需要壹位強有力的總統領導，他們看到了壹些議會制國家總理頻繁更疊、政府不穩定。但是實際上，總統是否強有力並不在於他是總統，而取決於他所在的政黨是否在議會佔多數、取決於他是否能得到議會多數支持。海峽對岸的陳水扁在任8年政績不佳，原因也可以在議會的構成中找到——國民黨控制了立法院，陳水扁的提案在立法院很少能獲得通過（注11）。

至於議會制下政府比較容易更疊，雖然是議會制靈活性的表現，但如果過於頻繁，也的確是壹個問題。不過，這個問題不是不可以對治的。可以像德國那樣提高政黨進入議會的門檻、減少議會政黨的數量，並引入「建設性不信任投票」（constructive vote of no confidence）制度，亦即如果議會任何政黨要倒閣，必須能得到多數議員的支持選出新的總理。德國內閣的平均壽命是3.6年（注12），在進入議會有門檻設置的國家中，這還並不是壹個偏高的數字。例如，紐西蘭內閣的平均壽命是6.19年。有些總理在職時間相當長，例如英國的撒切爾夫人是11年，德國的科爾長達16年。他們的才智、權力欲得到了充分施展，而不必像壹些國家的總統總想謀求修憲擴大權力、延長任期，損害、破壞民主制度。

當然，民主政府的穩定性和績效是壹個相當複雜的問題，不是只從議會制還是總統制的不同架構所能解釋的。從制度層面看，它還與選舉制度以及受選舉制度影響的政黨體制密切相關。這裏也沒有提到另壹種政府制度——法國式的半總統制，壹種據稱是綜合考慮了議會制與總統制利弊而設計的架構。我將另行撰文詳細探討為什麼未來中國最佳選擇是議會制而不是總統制或半總統制。在此需要特別闡明的是，如果第壹次全國選舉的對象是總統，總統制就會成為定局，以後將很難改成議會制。議會制改成總統制要相對容易壹些，但總統制改成議會制則非常困難，即使總統制的運行出現嚴重問題。

在歷史上，拉美國家的總統制曾對民主的崩潰負有重要責任，但是今天那些國家也沒有改成了議會制。總統制繼續在影響著那些地區民主政體的穩定性，使人們為民主制度的前途擔憂（注13）。1985年，轉型中的巴西起草了壹部新憲法，規定了壹種類似於法國的半總統制、但基本上屬於議會制的政府形式。然而，就在制憲委員會即將對草案最後文本投票表決前夕，軍方和當時的總統約瑟•沙奈（Jose Sarney）出手改變了力量對比。「約瑟•沙奈不願意讓他的任期或權力受到限制，軍方不願意受制於議會的不信任投票而是希望保持與總統的直接關係，所以他們聯起手來。沙奈總統和軍方通過劃撥地方經費收買議員，以及採取種種威脅手段，發起了強有力的反擊。在制憲會議即將表決改變總統制的最後壹刻，總統制的支持者取得了勝利。」（注14）

我國近代也有類似的經歷。民國初年首先採用的是總統制，在孫中山決定將權力交給袁世凱之後，《臨時約法》規定了責任內閣制。1913年第壹屆國會著手正式制憲，憲法起草委員會成員不論黨派壹致主張議會制。袁世凱先是要求修改《臨時約法》增加總統權力以表達自己的主張，接下來通電各省譴責憲法草案，指使壹些省的督軍及其他文武官員抨擊憲法草案和國會，最後取消了國民黨籍議員資格、解散了國會（注15）。

這兩個案例中，在任總統都運用了不正當手段。如果未來中國最早的選擇偏向總統制，我們假定在任總統不會使用這類手段，要想改成議會制也會相當困難。憲法不同於普通法律，其制定或修改需要三分之二多數議員通過。壹般而言，這意味著需要三分之二議員不屬於總統所在政黨、並且他們都主張議會制，政府形式才有可能改變。

還需要探討的壹個問題，是先選舉議會還是立憲會議。對此，可以先對兩種選擇作壹利弊分析，然後再下判斷。目前憲法的缺陷是顯著而嚴重的。它關於政府制度和國家結構的規定，在未來基本上不能沿用。立法權被賦予了通過人民代表大會產生的壹個高級官僚集團——人大常委會。政府形式雖然不是總統制，但也不是合理的議會制，而是「超級議會制」（注16），人民代表大會及其常委會在理論上享有無限權力，並沒有給予行政部門制約立法部門的手段。司法獨立也不受保障，因為法院必須向人大報告工作、法官可以被人大撤換。全國政府與各構成區域政府的許可權也沒有任何分割。所以，從文本上看，除了用於裝點門面的、關於公民權利自由的規定基本上是合理的，目前的憲法沒有多少可取之處。它現在是壹紙具文，將來也沒有明顯價值。正因為如此，在考慮民主轉型時，許多人都會想到要先召開制憲會議，而不是對目前的憲法小修小補。

召開制憲會議可以提供壹次充分吸取民主國家經驗、精心設計未來中國政治制度的寶貴機會。制定新憲法也是與專制主義劃清界限、重塑政府正當性、宣告走向新時代的重要方式。但是，先選舉制憲會議的壹個缺點是，它意味著民主化被延遲、民主轉型的過程被拉長（注17）——這也意味著變數的增加。選舉立憲會議的目的在於擬定壹部新憲法，並非同時也要產生民主政府，因而將會出現民選的制憲會議與非選舉的過渡政府並存的局面——順便說壹句，轉型開始后的政府，無論它是從威權統治延續而來的舊政府，還是在革命中產生的新政府，都屬於過渡政府（interim government）之列。在法律上，過渡政府嚴格說來不對立憲會議負責，因為它不受制於制憲會議的不信任投票，當然它也無權解散制憲會議。儘管在理論上可以賦予制憲會議立法和監管政府的權力，但是過渡政府掌管著官僚、軍隊、警察機構，壹般而言，它能夠實現自己的意志，甚至以武力解散制憲會議。當立憲會議與過渡政府發生衝突的時候，並沒有憲法渠道可以化解，兩個機構之間的平衡「可能最終將取決於各自表現出的力量，也就是每壹方控制武力和動員大眾支持的能力。自然，這種情況會成為不穩定的原因。」（注18）在本文涉及的民主轉型案例中，只有葡萄牙、迦納等極少數國家選舉過專門的制憲會議，絕大部分國家，例如東歐國家，都是選舉議會制憲或修憲。

上述分析表明，選舉議會組織對它負責的政府、通過議會而不是立憲會議制憲，壹般而言似乎更可取。如果轉型模式是突發性的外部取代，亦即在政權崩潰、反對派接掌權力的情況下，過渡政府可能會更傾向於召開立憲會議，而不願意受舊制度污點拖累、讓舊制度給自己的正當性蒙上陰影。實際上，在突發性轉型中，迅速舉行議會選舉組織民主政府，然後制憲，對於民主轉型的成功更有利。

如果轉型模式是常序性的，過渡政府會有更強烈的願望與舊憲法框架保持連續性，先開放議會選舉組織民主政府，或先修憲然後開放議會選舉，通常不願意選擇首先重新制憲。而實際上，在這種情況下，由於局勢相對更穩定，政府有更從容的時間首先重新制憲。前面提到的迦納，它的操作步驟是首先開放地方選舉，但接著就成立了壹個協商會議起草憲法，在新憲法經全民公決批准后才開放黨禁，最後舉行第壹次全國大選。在時間比較從容的情況下制憲，並不壹定要召開激烈競爭產生的、兼具臨時議會功能的立憲會議，也可以成立有廣泛代表性的協商會議起草憲法。以這種方式制憲，其優點是可以對進壹步放開后可能會激化的問題，提前確定規則或原則，從而穩定人心。但它的缺點是，由於並沒有充分自由化，各主要政治力量未必能充分參与，如果憲法中的壹些規則明顯不合理，它們在未來可能會受到質疑。

在突發性轉型中，無論是外部取代還是內部取代，這種方式都是不大可能行得通的。人們會對制憲程序提出更高要求，更願意接受選舉的議會或立憲會議制憲，而不是政府召集的協商會議制憲。（注19）

不過，對於未來中國而言，無論是哪種轉型模式，如果決定首先開放議會選舉、然後制憲，必須考慮如何矯治舊制度的兩個重大缺陷。否則，將有可能像前蘇聯的第壹次全國選舉，不能達到重建全國政權正當性的應有效果。其中壹個重大缺陷是，全國人大並不是壹個常設的公共機構，實際承擔各項立法工作的是人大常委會；另壹個是，全國人大代表達3000人之多，這樣的規模使其成為壹種大型集會，而不是壹個適合於議事、立法的機構。為了說明第二點，在此有必要順便介紹壹下麥迪遜（Madison）等美國憲法制定者闡明過的壹個重要原理——議會規模定律（注20）。

他們在《聯邦黨人文集》中寫道，在考慮確定議會的適當人數時，「為了保障自由協商和討論的好處，以及防止人們為不適當目的而輕易地聯合起來看來至少需要壹定的數目；另壹方面，為了避免人數眾多造成的混亂和過激，人數也應該有個最大的限度。在所有人數眾多的議會裡，不管由什麼人組成，感情必定會奪取理性的最高權威」。「再沒有把我們的政治計算建立在算術原則上，這樣更不合理的了。把壹定的權力委託給六、七十人，可能比委託給六、七人好。但是不能因此就說，六、七百人就相應地成為更好的委託。如果我們繼續假定六、七千人，整個理論就應該顛倒過來。」（注21）「所有立法會議，組成的人數越多，實際上指導會議進行的人就越少 。古代共和國里，全體人民親自集會，那裡通常可以看到壹個演說家或壹個手腕高明的政治家左右壹切，好象獨掌大權壹樣……代表性的議會人數越多，它就越是具有人民集體集會中特有的那優柔寡斷。無知將成為詭詐的弄愚者，情感將成為詭辯的奴隸。」如果議員人數增加超出壹定限度，「政府的外貌可能變得更加民主，但是使它得以活動的精神將是更多的寡頭政治。」（注22）

美國當代政治學家奧斯特羅姆（Ostrom）在談到規模定律時說，今天美國眾議院共有435名議員，立法議程需要70小時以上的時間，並且在進行過程中沒有浪費壹點時間，每名議員也只能分配到10分鐘。10分鐘不足以就重要問題發表言之有據的主張。眾議院因為其規模過大，因而在深思熟慮方面不如參議院有效。英國下議院有600多名議員，面臨的問題更加困難。下議院的會場太小，不足以容納所有成員；政府成員以及反對黨重要成員主導著辯論。普通議員很少有發言機會，領袖人物控制著會議進程（注23）。

那麼，假如先開放議會選舉然後制憲，如何矯治舊制度的上述兩個缺陷呢？在此，按照對舊制度觸動的程度，以從弱到強的順序，討論三種可能想到的選擇。第壹種選擇是，將人大常委會改為直接選舉，人民同時選舉人大和人大常委會，但是人大代表的數量不變或只是略為減少。人大根據人口比例選舉，人大常委會以省級區域為單位選舉。實施這壹方案只需要修改選舉法，而不需要修改憲法，因為憲法沒有規定人大和人大常委會的選舉方式。其缺點是，由於代表人數太多，人大不適宜於成為常設的、有效率的議會，它還會像現在壹樣是個短期集會的「機構」。根據憲法，政府應該由人大產生，但是在人大贏得多數席位的政黨未必能同時在人大常委會贏得多數。如果出現這種情況，政府與人大常委會未必能協調壹致工作。

第二種選擇是，人大和人大常委會按上述方式產生，但是人大代表降到壹個合理的數量，比如說500人左右。人大因此適宜於成為常設的真正議會，不過如果不修改憲法，人大常委會將變得微不足道，因為根據憲法，人大常委會只能在人大閉會期間主持工作，而且它的任何決定都是人大可以撤銷的。在常序性轉型的情況下，這壹方案基本沒有可行性，因為它顯得過於怪異，也不太可能得到人大常委會的支持。

在上述兩種選擇中，由於不修改憲法，人大在理論上享有無限權力，它可以罷免總理，但是總理卻沒有解散它的權力作為反制手段（注24）；人大、人大常委會的任期是5年，在此期間不可以像其他民主國家那樣進行部分改選。

第三種選擇是修改憲法，將人大常委會改為參議院、人大改為眾議院，代表的數量降到壹個合理的數字，既賦予議會倒閣的權力也給予政府解散議會的權力，確立現代議會制的框架，然後舉行議會大選。我認為，這壹選擇要優於前兩種。

必須明確的壹點是，在舉行第壹次全國選舉之前，如果不先重新制憲，憲法也不能不修改，因為必須開放黨禁，這就要求取消憲法中關於共產黨領導地位的內容。所以，我的建議是，在轉型開始的時候，制定壹部「民主建構法」或「國家改造法」，對憲法作出修改，並根據需要對其它問題作出規定，像西班牙的「政治改革法」那樣交付全民公決以凝聚共識和人心。在選舉產生議會、組成新政府之後，制定壹部完整的憲法，再次交付全民公決。新憲法通過之後，再次舉行議會大選，根據選舉結果改組政府。

這樣，經過幾次全國投票之後，中央政府的正當性便會相當充分地確立起來，它將獲得較強的權威和能力應對其他重大變革。

第七章 轉型過程中的恰當變革順序（中B）
3.4 國家結構

中國未來是繼續實行中央集權還是在憲法上對國家與各構成區域之間進行壹定權力劃分，亦即保持單壹制的國家結構還是引進某種形式的聯邦制安排呢？晚清、民國時期人們曾為此爭論不休，過去壹段時間這個話題又復活了。這個至關重要的問題將是轉型過程所無法迴避的，在安排變革順序時不能不考慮。我將從與此聯繫在壹起的、近年來進行了不少探討的省制問題入手展開論述。不少學者認為，目前的省級政區地廣、權重，不僅導致政權層級過多、影響政府效能，在未來，隨著民主政治的推進，也會構成對中央權威的挑戰，是潛在的不穩定甚至分裂因素（注1）。為此形成了兩種主要觀點，壹是「縮省論」，二是「虛省論」（注2）。

縮省論的主張者「基本上繼承了1949年以前中國學界在省制問題上的主流意見。划小省區的主要目的是為了在此基礎上撤銷地區，從而減少壹級行政層次」，例如曾任民政部行政區劃主管官員的普善新「主張將現有的省、自治區、直轄市相對均衡地調整為50—60個省級政區，每個省級政區管轄45個左右的市縣……用50年到100年的時間完成『縮省撤地』的改革設想」（注3）；又如，周天勇等人建議，如果將壹些大城市提升為直轄市，至少可以增加15-20個省級單位（注4）。從目前的情況看，縮省論已經得到了官方的支持（注5）。

虛省論的主要倡導者是陳子明。他反對縮省，但明顯吸收了近代廢省論首倡者康有為關於恢復漢唐州府制的觀點。他的設想是，以地市作為相對於中央而言的最重要壹級行政建制和最高地方自治團體；地市實現自治后，省的功能就削弱了；省具有中央派出機構和地方自治團體聯合機關的雙重地位，省長由中央任命、代表中央監督地方自治團體，省參議會由地市自治團體代表組成；省沒有獨立財政，資金來源於中央和地市撥款（注6）。

旅居海外的政治學者吳國光也是虛省論的支持者，與陳子明壹樣，吳國光也不主張實行聯邦制，他們都認為應該以單壹制下的地方自治代替「聯邦中國」的構想。但他的設想不是「實地虛省」，而是「實縣虛省」：以縣為基本行政建制，擴縣強縣，虛省乃至將來最終取消省；以縣為地方自治團體，先實行「縣政民主」，在此基礎上實現全國民主化。「就全國政局而言，壹縣之政治影響其實很小」，如果先實行縣政民主，「不必擔心失控或出現混亂」。「『縣政中國』完全沒有國家分裂的危險性，其國家整合能力大大高於聯邦制」（注7）。

從蒙元遍置行省以來，歷經明、清、民國到現在，省級建制在中國已有將近800年歷史。最初，省只是中央監督、控制地方的派出機構（注8），但是自建立以後便逐漸實化，演變成最高地方政區建制。的確，直觀上省的地域範圍太大，如果縮小省的面積或者代之以規模更合理的區劃，也許可以實現更好的治理，因為那樣可以更細緻地照顧地方的需求、差異。但是，壹種源遠流長的制度，其建立和固定下來必定有著複雜的原因。雖然不是不可以對其進行改進，不過，如果要想在較短時間內予以大幅、深入改造，不僅是困難的，也是危險的。或許，在其弊端沒有消除之前，不只現有的好處喪失了，而且更大的混亂髮生了。在很多時候，必須抑制內心追求完美的衝動，那種衝動會妨礙對比較切合實際的應對方法達成共識，延誤變革。

本文並不認為，當此國家政權不穩、面臨大變局的前夕，對省區進行較大調整，或者像清末壹樣實施削權政策（注9），是在恰當的時候做恰當的事情。有些人似乎試圖在開啟民主轉型之前，先完成縮省的「百年大計」，這種想法不僅不現實、有風險，也會延誤民主轉型，因而使國家繼續畸形發展、累積危機（注10）。

還需要看到的是將中國調整成50—60個省的設想的「美國因素」：壹些人認為50—60個省才是比較合理的，很大程度上是因為看到美國有50個州〔state，較準確的翻譯應該是「邦」（注11）〕之多。但是，在美國那是歷史的產物而非人為設計的結果，而且，美國的小州與大州的面積相差十分懸殊。同樣是「超級大國」的加拿大隻有10個省和3個地區，澳大利亞只有6個邦和10個小島嶼地區，印度是28個邦和7個地區，巴西是26個邦和1個地區。如果以這些數據為參照，就不能說中國現在的省份太少。所謂「合理的省份數量」、「合理的行政區劃」，以不同的標準衡量會得出不同的看法。

此外，目前行政層級太多是與專制的政治制度聯繫在壹起的，因為，這種制度必須依靠增加官僚層級建立繁雜的、自上至下的監督體系和情報收集體系，才能保持整個國家政治上的統壹。如果國家和地方都建立起了民主制度，基層、地方官員交給人民去管理和監督，那個時候情況就變化了，取消壹級中間層次行政建制就不僅是可能的、更是在所難免的。從這個角度看，以縮小省區來減少行政層次，其實是壹個偽問題。

至於「虛省實地」或「虛省實縣」的設想，表面上由於不涉及重劃省區因而難度、風險要小壹些，但實際上是對現有區劃更大程度的重構，涉及到剝奪省級政權的權力，難度即使不比縮小省區大，也不會比其低。府州制已經成為遙遠的漢唐舊事，以今天的權力結構而論，要恢復府州制太困難了。以縣為基本行政建制，形成中央-縣兩級建制，是秦始皇統壹中國后就從來沒有過的事。陳子明先生說：「中國的行政區劃層級，是在歷史上自然而然地逐漸形成的，在20世紀壹再出現的『縮省運動』最終都不了了之。」（注12）我認為，他的「虛省論」也會不了了之。不過，「虛省論」強調地方自治，這對未來無疑是重要的思想。

本文認為未來中國民主憲政的建構應該在基本不打亂目前行政區劃的基礎上進行，既不大幅重劃省界、也不虛置省級政權。應該從晚清和民國的「廢省」、「縮省」思想影響中擺脫出來，不僅總體上不宜採取傳統上習慣採取的「削藩」態度，還應考慮引進某種形式的聯邦制或者實行類似於聯邦制的單壹制，在省之下則進壹步逐級實行地方自治。

在此需要解釋壹下什麼是聯邦制（federalism）,它與單壹制下的地方自治有什麼區別，以及「聯邦」（federation）與「邦聯」（confederation）有什麼不同。中國人數千年來生活在中央集權的高度控制之下，聯邦制似乎完全在我們的經驗之外。許多人在直觀上覺得，聯邦制是壹種非常鬆散的制度形式，壹種很容易碎裂或者說接近解體邊緣的結構。的確，聯邦制看起來似乎比單壹制鬆散，但是壹旦建立起來，它其實是壹種具有內在穩定性的結構。

世界上有不少聯邦制國家，每個國家的聯邦制都有自己的特點，所以，學者們經常為如何概括、定義聯邦制而煞費苦心，但是大家壹致同意的是，聯邦制必須包括在憲法上對全國政府與國家的各構成單位政府的權力進行劃分（注13）。站在壹個憲法學者的角度，這壹點再明顯不過了：每壹個聯邦國家的憲法都包含這樣的權力劃分，雖然分權的程度、方式以及其他方面的制度設置互有差異甚至千差萬別。用憲法來確定國家與其構成部分之間的許可權，不僅是為了保障各構成部分政府的權力，也是為了保障全國政府的權力。憲法是國家的最高法律，高於全國和地方所有政權機構，其制定和修改要經過不同於普通法律的嚴格程序。

實行單壹制下的地方自治的國家，分權程度通常沒有聯邦制國家那樣高，但是單壹制下的地方自治與聯邦制的根本區別不在於分權程度，而在於地方的自治權來源於中央的授予，不是以憲法而是以法律確定的。中央有權重新立法放權或收權，甚至取消某些地方自治體——當然，這隻是從理論上說，地方自治也是有較高穩定性的，因為法律也應該是穩定的，雖然穩定性不及憲法。

還需要說明的是聯邦制與邦聯制的區別。不懂得兩者的區別，正是許多人對聯邦制過於疑慮重重的原因之壹。聯邦制是壹種國家結構，而邦聯制卻不是。「聯邦」是「合邦」、「合省」而成的國家，「邦聯」則是國家之間的聯合機構，例如當代著名的歐盟。邦聯作為國家間組織，是政府之上的「政府」，具有內在的不穩定性。邦聯的運作依賴於各成員國政府，通常不對人民直接行使權力。聯邦政府則由人民直接選舉產生，並對人民直接行使權力。邦聯成員作為主權國家在原則上享有退出權，但是聯邦成員不是主權國家，並不享有這樣的權利。

從歷史上看，現在的聯邦國家有的是由壹批原來分散的、從大殖民帝國統治下分離出來的較小政治體聯合而成的，例如美國、加拿大、澳大利亞、印度等，這些較小的政治體既希望保有自治的權力、又需要共同組成壹個新國家，是在總體與部分之間分權的國家結構。也有的聯邦國家是由於民族的多樣性或地區差異、幅員遼闊，從原來的單壹制結構改造、轉變而來，例如巴西、墨西哥、比利時、俄羅斯、斯里蘭卡等。聯邦制始終是統壹的需要與自治的要求相結合的產物（注14）。簡單地說，聯邦制就是「多元壹統」，以多元求壹統、以壹統寓多元。

中國未來的自由、穩定、繁榮、發展，將在很大程度上取決於如何處理統壹性與多樣性的關係。地方主義（localism）並不壹定是壞事，只要它不是過於強烈、不超過必要限度。追求對本地政治的控制、愛惜本地的文化、認同養育自己的鄉土、支持本地的產品，是壹種再自然不過的事情。「美不美家鄉水」，無論人們所謂的「家鄉」是天然的村落，抑或原本是為了控制他們而出台的行省之類設置。民國時期，各省政治軍事精英們所推行的嚴重的地方割據、過強的地方主義，導致中央權威太弱小、國家的重新建構難以完成。各路人物根據自己的需要、力量的對比，或要求聯省自治，或主張縮省、廢省。今天的情況明顯不同，我們是在國家（大陸）統壹的前提下談論如何保持統壹，在中央集權的前提下談論如何界定省區、地方政權的地位。但是，將來在民主轉型開始后，隨著人們心中恐懼的消失，特別是由於地方「大人物」獲得權力和競奪本地支持的需要，國家的統壹、中央的權威可能會受到挑戰，這種擔憂並非沒有任何依據（這也是本文強調全國大選應該前置的原因）。

然而，應該看到長期高度的中央集權對各地人們的責任心、公共精神和創造力所造成的損害。還應該看到，即使能夠實現大幅縮省，只要無法做到使整個國家支離破碎，就不可能剷除地方主義。如果不能也不應該以專制暴政剷除地方主義，那就應該以恰當的制度安排來安撫地方主義，給地方主義合理的空間，理清整體與部分之間的關係，從而維持國家的穩定和統壹。假如全國政府事事都想干涉，都想擁有最後決定權，當然會受到地方的抵制、挑戰。

解決這個問題就需要分權，也就是對全國與各構成部分即省區政府的管轄許可權作出壹定的劃分。假如以憲法來劃分兩者的權力，就是聯邦制；以法律規定之，則屬於單壹制下的地方自治——但以中國省的轄區之大、地位之高，也可以認為是類似於聯邦制的單壹制，或者說類似於單壹制的聯邦制。

我認為，最好以憲法劃分全國與省級政府權力，因為憲法比法律權威、穩定。省還應該進壹步授權縣市、鄉鎮自治，亦即實行「家鄉自治」（home rule）（注15）。這種多級分權、自治的結構不只是為了安撫地方主義。中國這樣壹個大國——其版圖幾乎接近整個歐洲的版圖，要想依靠中央集權的制度而得到妥善治理是難以思議的；多層級分權、多層次自治、多中心治理，才有可能較好地照顧到不同地區的差異、多種多樣的需求。全國政府應該「少做壹些、做好壹些」，集中精力管理國防、外交、宏觀經濟調控、統壹市場維護等全局性事務；省區政府應該有足夠的自主權，對本省居民的需求和本省的發展更好地作出反應、承擔起責任；地方、基層應該實行「家鄉自治」，讓老百姓能夠管理他們身邊的政府。分權並非只與權力相關，它同時也意味著分散負擔、責任和矛盾，不同層級的政府分別對自己許可權內的失誤、不當負責。當這樣壹種格局形成的時候，整個國家就會變得更加穩定，也有望變得更加繁榮發達，自由、民主制度也因此而得以立於非常堅實的基礎之上（注16）。

引進某種形式的聯邦制安排，或者實行類似於聯邦制的單壹制，是否會進壹步導致國家解體呢？這正是許多人對於聯邦制的最大疑慮。長期習慣於中央集權的高度控制，擔心分權制安排會導致失控，並不奇怪。然而，還可以從另外壹個角度提出問題，即如果不實行某種形式的分權制安排，是否能夠保持國家的統壹？

在我看來，雖然不能說改變由來已久的中央集權沒有任何風險，但是假如不引進某種形式的分權制安排，中國必將解體；而如果引進某種形式的聯邦制安排，解體卻是有可能避免的。至少，非常明顯的是，如果未來不及時引進某種形式的聯邦制，就不太可能滿足藏族、維族等人數較多的少數民族的自治要求，就不能提供與他們的民族尊嚴和獨特文化相稱的制度安排，就沒有必要的政治前提讓西藏、新疆等地區安定下來。

我們應該有壹個目標，就是通過民主轉型建立壹個各民族安居樂業、互相尊重、和平相處的新國家（注17）。也許現在有些公開要求高度自治的人的確是想以自治作為獨立的跳板，也許有的地區在獲得自治之後相當長壹段時間之內很可能還會有壹部分人要求獨立，但是應該清楚，某種形式的聯邦制是惟壹可能既滿足壹些民族的自我認同又保持或重建他們許多人對國家認同的制度安排。專制的控制紐帶鬆弛、民主轉型的變革來臨后，也是民族主義最有可能高漲、最危險的時候，如果不失時機地達成共識、建立某種聯邦制安排，從而順利完成民主轉型，以後的風險就大大降低了。分權不等於分裂，分治不等於分國，應該對必要的聯邦制安排有信心。

至於廣大漢族文化區，雖然不能排除有的省份將來會發生過分的地方主義，但基本上不用擔心會出現強烈的分離主義。歷史已經反覆證明了漢族文化區對於國家統壹根深蒂固的信仰：許多次朝代更替的時候，國家陷入了分裂，但每次都重歸於統壹。在漢族文化區也實行某種形式的分權制安排，主要原因不在於通過保障自治而避免分裂，而在於促進更好地治理、將民主共和制度建立在更堅實的基礎之上。如果在壹些少數民族聚居區引進某種形式的聯邦制安排，其他省區也不太可能不會提出任何形式的分權要求。當然，西藏、新疆等地區由於其特殊性，應該被賦予特殊地位、獲得更多的自治權；其他省區由於語言、文化的相對同質性，權力可以少壹些、自治程度可以低壹些。

在此還需要特別說明的是，聯邦制既意味著分權，也意味著統壹。在壹個高度中央集權的多民族國家，當我們談論引進某種形式的聯邦制或地方自治時，往往會更多地強調適當分散權力的好處。但是，另壹方面，由於目前壹些地區的確存在分裂主義，也需要強調聯結在壹起、保持國家統壹的好處。美國憲法之父麥迪遜、漢密爾頓等為了爭取憲法獲得批准，撰寫了著名的《聯邦黨人文集》，他們首先討論的就是各個州（邦）聯合起來、共同建國，對於彼此的和平、市場統壹、經濟繁榮、國防外交優勢等所具有的好處。18世紀的法國政治家、思想家托克維爾在實地考察了美國的制度后說：「聯邦制度是最有利於人類繁榮和自由的強大組織形式之壹」（注18）。他認為，聯邦制是為了結合小國與大國的優點而產生的，可以「既像壹個小國那樣自由和幸福，又像壹個大國那樣光榮和強大。」（注19）

考慮到傳統和現實情況，將來在引進某種形式的聯邦制安排時，無論是表述還是制度選擇，都應非常謹慎。需要明確的壹點是，儘管在談到聯邦制時人們總是經常想到著名的美國，將美國當成聯邦制的典範，然而正如斯泰潘指出的，美國的聯邦制模式對於許多國家都是不合適的（注20）。孫中山先生辛亥革命前也曾是美國聯邦制的羨慕者，後來面對現實政治時轉而主張中央與地方均權——實際上也就是不同於美國聯邦制的壹種聯邦制選擇，而且雖然有相當程度聯邦制之實卻沒有聯邦制之名。這種歷經政治風雨之後產生的思想，比他早年的書生意氣更值得重視，在將來似乎可以予以繼承。當然，這壹思想從來不曾付諸過實施，將來在具體操作時，仍然需要借鑒與我國有類似情況的國家的經驗。

我認為，印度的聯邦主義和西班牙在巴斯克、加泰羅尼亞等區域實行自治的經驗，有著特殊的啟發意義。這兩個國家與美國不同，都存在明顯的離心傾向，因而在表述和制度設計上都有相應考慮。印度立國時，憲法起草委員會主席貝•阿•安姆博卡（B.R. Ambedkar）在向制憲會議提出憲法草案時就明確點出：印度根據憲法將成為壹個聯邦國家，但是聯邦並不是各邦（states）之間達成了壹項協議加入壹個聯邦的結果；任何壹個邦都沒有退出聯邦的權利，國家是壹個統壹整體（注21）。印度各邦邦長（governor）由總統任命（注22），名義上各邦行政權都屬於邦長，但是為了不損害各邦的自治權，憲法規定各邦實行責任內閣制：邦長根據邦議會選舉結果任命首席部長（chief minister），首席部長對邦議會負責、實際執掌行政權。

西班牙憲法明確宣布國家是不可分割的，同時保障不同民族和地區的自治權。憲法劃分了國家與自治區的權力，創設了區域自治制度。自治區議會選舉政府主席，然後由國王任命。即將成為自治區的相關省區產生代表團，與本省區選舉的國會代表共同起草自治法草案，先提交國會批准，然後由相應省區公民表決，作為自治區的基本法。

中國未來也應該像西班牙以某種聯邦制形式在大的民族區域實行自治，亦即以憲法劃分國家與自治區的權力、保障民族區域真正的自治。自治區政府領導人的產生方式也可以像印度或西班牙那樣，將國家的安全、利益與真正的自治結合在壹起。還可以像西班牙那樣制定不同地區的自治法，作為各自治區的基本法。達賴喇嘛已經反覆表示只尋求西藏的真正自治而不是獨立，熱比婭也表示可以接受新疆的自治，應該說，這樣的姿態為引進某種形式的聯邦制安排維持國家的統壹、實現民族之間的和平共處提供了壹個重要的條件。有遠見、負責任的政治領導人應該不失時機地與達賴喇嘛等廣受尊敬的少數民族領袖真誠坦率地溝通談判，儘快就相關區域實行自治的形式和程序達成共識。真誠的談判越早，共識的達成越早，對於民主轉型的順利進行與國家長期的和平穩定就越有利。需要再次強調的是，為了實現以聯邦制安排解決西藏、新疆問題，全國選舉必須先於各省區。如果選舉順序錯置，中央政權的正當性和權威黯然失色，地方性政黨而不是全國性政黨先發展起來，激進民族主義者通過選舉控制了區域政權，要想通過談判、溝通以聯邦制安排來化解衝突、維持和平與統壹，這樣的機會也很可能已經喪失了。

至於漢族文化區的眾多省級政區，並不需要賦予民族區域那樣特殊的自治地位，但是仍然應該考慮在憲法上劃分全國政府與它們的許可權。不過，如果許多人對於整個國家的聯邦化感到不安，也可以考慮實行類似於聯邦制的單壹制，亦即以重要的法律授予各省必要的自治權，例如制定《國家與地方關係法》或者《地方政府法》。無論是否以憲法劃分國家與省級政府的權力，各省、直轄市政府領導人的產生都應該借鑒印度或西班牙的方式，經過全國政府的認可、任命。

此外，為了減輕全國政府對於省區政府的依賴性，國家應該像現在壹樣繼續設有自己的稅務機構體系，並且還應考慮是否需要設立其他獨立於地方的執法機構體系，例如國家法院、國家警察。

上面業已充分探討了選舉順序，主要是全國大選即民主化的優先性，以及與全國選舉相關的政府形式選擇、重新制憲的方式，還探討了未來必將面臨的國家結構變革，下面將讓「時光倒轉」，回頭專門探討民主化的預備階段——政治自由化。

第八章 轉型過程中的恰當變革順序 （下A）
四、從自由化開始
先簡略回顧壹下本文第二章關於自由化的闡釋：自由化是威權政體的部分開放，它涵蓋了從放鬆控制到全國大選的全部時段；自由化的主要內容是放寬、解除對媒體的審查，允許集會、遊行、結社，允許出現獨立的政黨和其他組織，釋放在押政治犯、許可流亡者歸國，等等；自由化的核心在於允許出現獨立的聲音與組織，容忍政治反對派的存在和發展；概言之，自由化意味著國家停止對基本政治自由的剝奪、鉗制。所有的民主轉型在民主化之前都必須經歷壹個或長或短的自由化階段；自由化並不必然導向民主化，但沒有自由化便沒有民主化。地方選舉如果發生在全國選舉之前，也屬於自由化的範疇，但它不是全國選舉之前的必經階段。

前面已經討論過地方選舉，這裏重點關注的將是言論、結社、集會、遊行、示威等基本自由，它們在憲法學上被統稱為表現自由（freedom of expression）。在此不需要討論表現自由的重要意義，但不妨引用美國最高法院前大法官本傑明•卡多佐（Benjamin Kardozo）的壹句話：「表現自由是幾乎所有其他自由的母體和不可缺少的條件」(注1)。

4.1 開放政治表達

首先要揭示的是關於如何獲得言論自由的壹個思想誤區，就是希望通過制定《新聞法》、《出版法》來保障新聞出版自由。這是壹個由來已久的誤區，從80年代開始就壹直有人在呼籲制定新聞法。例如，直到最近，壹位博客作者還這樣忿忿不平地寫道：「《新聞法》是任何壹個法治國家都應該有的壹項法律，換言之，沒有《新聞法》的國家稱不上壹個健全的法治國家。」(注2)然而，在我看來，幸好中國今天沒有壹部專門的《新聞法》，否則情況可能會更糟；很可能只是增添壹部剝奪而不是保護政治自由的法律，類似於1989年出台的《集會遊行示威法》。

壹些人之所以壹再要求制定《新聞法》，其中壹個原因就在於誤以為憲法承諾的基本自由需要通過法律來具體保障、落實(注3)。實際上，言論、新聞、出版等基本自由的保障主要依靠憲法，在憲法都不起作用的情況下，就更加不能指望法律。言論、新聞等基本自由，首先指的是政府不能限制、干涉；法律會不可避免地賦予政府種種權力，因而相關的法律、條令越多，人們的自由就會越少。

100多年前，英國著名憲法學家阿•維•戴雪（A.V.Dicey）就曾注意到：英國沒有任何成文法宣布新聞出版自由，與新聞出版相關的法律規則寥寥無幾，但是英國人卻享有遠高於歐洲大陸的新聞出版自由；法國《人權宣言》向全世界宣布「自由交流思想和觀點是人最寶貴的權利之壹」，當時大量的有關新聞出版的立法構成了壹個特殊的部門法，然而法國人的新聞出版自由並沒有因此得到很好保護，反而受到了嚴重限制(注4)。這壹反差也適用於我國，而且要遠比法國糟糕。

中國不是沒有新聞出版法，而是有太多公開和不公開的條例、規章。情況正如新聞出版署領導人柳斌傑所說：「改革開放30年來，在完善新聞立法方面也做了很多工作，也先後制定了30多部相關的條例、規定，包括網際網路的新聞也都有壹些規範規定」(注5)。柳斌傑所說的立法都屬於新聞出版管制法。

此外，還應看到，中國近年來正在學習新加坡的「法治」，越來越頻繁地使用嚴酷的法律手段——例如以所謂「誹謗罪」、「名譽侵權」等——懲罰打壓媒體和記者。

所以，當今中國最需要的不是制定新的新聞法，而是廢止種種違反憲法的條例、規定，以及停止對記者的迫害。以要求頒布新聞法作為呼籲新聞自由的壹種言說方式或許是可以理解的，但是長遠看，訴諸法律而不是憲法來保障新聞自由的思想是有害的。在沒有自由民主的前提之下，《新聞法》的出台可以預料會以限制、剝奪新聞自由為宗旨，增加、強化懲治手段，即使寫上壹些「開明」的規定，也會同時設定許多限制，為繼續或隨時恢復鉗制、打壓言論提供依據(注6)。而在願意真誠地開放言論、向民主轉型的情況下，制定全面的《新聞法》則是沒有必要的：只要放棄政府負有指導輿論的責任的荒謬思想，停止對言論、報道的種種干涉管制，允許私人按企業法辦報辦刊，不再迫害記者，言論自然也就開放了。

在政黨格局變革上存在著更嚴重的思想混亂。有些人在論及中國政治轉型時，經常感嘆沒有可以替代統治黨的反對黨，因而認為壹黨制仍有存在的合理性(注7)；也有人認為，統治集團不可能同意開放黨禁，與其提出這樣「激進」、「不切實際」的要求，不如主張壹些「溫和」、「現實」的改革。這類觀點的矛盾、混亂是顯而易見的：不存在替代性政黨，正是壹黨專製造成的結果，以此來論證壹黨專制繼續存在的合理性，是典型的專制主義的自我證成；爭取開放黨禁的確不容易，但是如果妳連開放黨禁的要求都不提出來，要想達到開放黨禁就更加不可能了。

在第三波民主化中，只有很小壹部分國家，例如巴西、烏拉圭、韓國等，得益於歷史遺產，在轉型開始前存在比較強大的反對黨——它們是曾經有過民主、重新民主化的國家，軍人政變推翻民主制度后並沒有徹底剷除政黨組織。其他大部分國家，例如我們所熟悉的東歐諸國，在轉型開始前普遍不存在有影響的獨立政黨，也許波蘭的團結工會——如果將其視為政黨的話——是壹個罕見的例外。

在反對獨裁、爭取民主的運動中，可以產生民主政黨的萌芽和雛形，但是獨立政黨的快速發展要等到轉型開始后才有可能。1988年，匈牙利頒布了新的結社法，不同的政黨便湧現了出來。1989年，保加利亞刪除了憲法中關於共產黨領導地位的規定，反對黨也迅速組織了起來。

開放黨禁是轉型的起始階段——政治自由化的核心和關鍵。只有願意接受多黨競爭並承擔可能失去政權的風險，民主轉型才有可能真正發生。「民主就是政黨輸掉選舉的壹種制度」，美國政治學家亞當•普熱沃斯基（Adam Przeworski）這樣別出心裁地定義民主(注8)。

在突發性轉型中，黨禁和言禁通常是導致轉型的抗議同時衝破的。但是，在常序性轉型中，黨禁更有可能滯後於言禁的放鬆。這並不難理解，因為改革者要改革就需要先宣傳新思想，需要造就壹種有利於自己的輿論氛圍；而另壹方面，威權政體最忌諱的就是出現獨立的組織，改革者也不希望立即受到有組織的力量的挑戰。

不過，無論如何，黨禁的開放必須早於首次全國選舉壹定時間。戈爾巴喬夫1989年3月舉行了第壹次競爭性的人民代表選舉，1年後即1990年3月才刪除憲法中關於共產黨領導地位的規定從而正式開放黨禁，不僅嚴重損害了第壹次全國選舉的聲譽、正當性，也錯失了通過那次至關重要的選舉形成新的全國性政黨的機會。西班牙的蘇亞雷斯的做法卻大不相同，他認為真正的民主化不能排除任何政党參與，因而不惜冒著保守派可能激烈反對的風險，在大選之前宣布將最後壹個非法政黨——共產黨合法化。

開放黨禁對於民主轉型是如此關鍵，所以，1986年9月民進黨在台北圓山飯店宣布成立、蔣經國政府沒有鎮壓而是默許其存在，被視為台灣民主轉型的開端(注9)。

現在討論集會、遊行、罷工等表現自由。大家知道，在鄧小平時代，建立完備的法制是壹個重要目標。然而，具有諷刺意味的是，過去憲法中規定的罷工自由在1982年的憲法中被刪除了，理由是：我們是社會主義國家，職工是企業的主人，罷工權已經不需要特別保護了(注10)。集會、遊行自由儘管依然受憲法「保障」，但是卻被法律廢除了。

1986年12月，合肥、上海、北京、武漢等地發生學潮，北京市頒布了《關於遊行示威的若干暫行規定》。這個壹度非常有名的北京市「遊行示威十條」，隨後在其他許多省市——例如鄭州、合肥、洛陽等——被複制。「十條」中最重要的規定，是「公安機關對於遊行、示威的申請，凡是不違反憲法和有關法律規定，不損害國家的、社會的、集體的利益的，不損害其他公民合法的自由和權利的，應當允許」，實際上也就是授予了公安機關不批准任何遊行示威的權力。

「十條」自公布后就受到廣泛質疑，包括質疑其內容是否符合憲法以及北京市人大常委會是否有權進行這樣的立法。它沒有阻擋住1989年學生上街遊行的腳步，所以，「六四」之後，全國人大常委會迅速出台了《集會遊行示威法》。該法同樣在開始就聲稱保護公民的集會、遊行、示威自由，接下來卻以含糊籠統、似是而非的方式，授予了公安機關實際上拒絕批准任何申請的權力，但與北京市「十條」不同的是，還規定了對沒有獲得批准而進行的集會、遊行的組織者嚴厲的刑罰措施。對於這種專橫的立法，在此只需要澄清關鍵的壹點就夠了，那就是，它們的荒謬正在於要求集會遊行必須事先得到警察的批准。

妳也許覺得聽錯了，難道不需要事先申請警察批准嗎？是的，不需要，但是，需要事先告知（prior notification）。中國與自由民主國家在這方面的法律的根本不同就在於，我們要求必須事先得到批准，他們則要求事先告知(注11)。從原則上說，集會遊行是不能剝奪的基本自由，所以，其行使並不需要任何政府部門的許可。警察不應該有權力事先進行實質性審查，也就是根據集會遊行的觀點、要求和主題，來決定是否予以批准放行。但是，警察應該有權力管理集會遊行，有權力制止暴力或其他非法事件，並在事後通過法律程序給予懲處。當然，警察還有義務保障集會遊行的安全進行。

由於《集會遊行示威法》的核心在於批准而不是管理、保護，並對事先不取得批准輔之以嚴厲的懲治措施，自其頒布后便在法律上徹底摧毀了集會遊行示威權利。「惡法非法」，從道德上說，公民並沒有遵守的義務。

爭取集會、遊行的自由，對於民主轉型的到來和完成都是至關重要的。妳不能設想在公民不能自由集會的情境下，仍然可以自由、有效地組織政党參加選舉。如果沒有集會、遊行、示威的權利，開啟了的轉型也可能倒退回去。由於許多民主轉型都是在街頭運動中宣告開始的，突破對於集會遊行的專橫限制便成為獲得其他自由的先導。

第八章 轉型過程中的恰當變革順序 （下B）
4.2 再論轉型恐懼

為了有利於啟動民主轉型，必須清理壹個嚴重的思想障礙，那就是瀰漫在各個角落的對於自由化、民主化的恐懼。季衛東說：「在短期內中國走向多黨政治的可能性不大，實行全國直接選舉人民代表更會造成極大的混亂」（注1）。于建嶸說：「培養體制外的對抗力量，可能會撕裂社會」，「既不現實，也不可行」（注2）。王力雄說：「首先要考慮的是會不會導致『亂』」，「如果啟動西式民主的政治改革，隨之出現的反對黨、自由輿論、公民社會等」，有使「中國發生全面崩潰的可能」（注3）。周舵說：「蘇聯的道路對中國來說是災難性的，若中國走同樣的路，付出代價將更大」（注4）；壹定要「漸進、有序、可控」；「可以在政治性、現實性、大眾動員性的言論，和非政治性、非現實性、小眾範圍內的言論之間做出區分，後者應儘可能自由，前者則不妨隨著各方面條件的成熟逐步放寬限制」（注5）。周天勇說：「從以後政黨格局的改革看，不論是壯大其他現有的黨派，還是建立新的黨，或者是意圖實現多黨制，都是行不通的，政治成本都相當高昂，風險也相當大」（注6）；前蘇聯、東歐國家那種壹攬子改革方式，「實施的難度過大，成本過高，且對改革操作的要求也高，壹旦把握不好，改革中容易出現社會動蕩和挫折」（注7）。蕭功秦說：「我很反對現在進行大幅度的政治體制改革，時機還遠遠沒到」（注8）；「快速大幅推進『多元民主政治』」，會「使長期積聚的各種社會經濟矛盾，如同多米諾骨牌壹樣引起連鎖爆炸，並如決堤的洪水壹樣，吞噬殘存的社會秩序，使壹個國家陷入亂世式的六道輪迴」（注9）。潘維說：民主制「儘管給了『人民』充分的政治自由……卻常常使社會四分五裂，甚至陷入無政府狀態，不得不回到非民選領袖的自主制」,「它削弱了維持社會秩序的功能而呈現壹種自毀傾向。這亦是當今眾多發展中國家的困境：拋棄了專制，卻又無法支撐住民主制，社會長期面臨失序危險。」（注10）等等，等等。

列舉上述言論是為了說明這樣壹個重要事實：知識精英中普遍存在著對於民主轉型的擔憂、惶恐。多年來，在我與壹些人的交談中，也經常有人提出這樣的問題：如果實行民主，中國是否會亂？王力雄說得好：「正是怕亂的心理，成為中國政治改革的主要障礙之壹」（注11）。許多人既希望民主又害怕民主，恐懼壓倒了希望。

這種普遍的惶恐——我稱之為「轉型恐懼症」——有幾個明顯的來源。首先，它顯然是人類天然的守舊思想的體現。借用保守主義思想家賽西爾（Cecil）的話說，「它部分產生於對未知事物的懷疑，以及與此相應的對經驗而不是理論論證的信賴」（注12）。無論是統治者抑或被統治者，都只熟悉專制制度下依靠高壓控制維持秩序的經驗，而對於民主制度下如何維持秩序卻沒有體驗，壹想到放鬆控制便失去了確定感。習慣了表面平靜、聲音壹致，很自然會特別擔心不同的聲音將導致混亂，甚至將不同的聲音與混亂相等同。習慣了沒有公開角逐、競奪支持的政治生活，很自然會特別擔心多黨競選將撕裂社會，甚至將不同黨派的競爭等同於社會的分裂、解體。習慣了對人民的壓迫性控制，自然會特別擔心壹旦放鬆控制人民就會無法無天，將眾多黎民百姓都視為潛在的暴民。

其次，日復壹日被強調的、在官方輿論中居於核心的鄧小平主義，對於傳播「民主會亂」、「轉型會亂」的思想起了特殊重要的作用。回顧歷史，鄧小平是「民主會亂」的最早、最重要、最有影響的鼓吹者。從80年代中期開始，隨著學潮發生的頻率提高，鄧小平開始強調穩定、宣揚「民主會亂」，到80年代末以提出「穩定壓倒壹切」並訴諸武力鎮壓而達到巔峰（注13）。「中國人多，如果今天這個示威，明天那個示威，365天，天天會有示威遊行，那麼就根本談不上搞經濟建設了」，「如果我們現在十億人搞多黨競選，壹定會出現『文化大革命』中那樣『全面內戰』的混亂局面」（注14）。

主要出於政治目的，部分由於自身痛苦的經歷，鄧小平的話語系統刻意混淆了暴君發動支持的、利用群眾運動對異己殘酷鬥爭迫害的「文革」，與人們所追求的民主自由制度的原則上的截然不同，而將「動亂」與後者聯繫在壹起。他將學生依據憲法的承諾所進行的遊行示威稱為「動亂」，雖然不能被所有人接受，卻足以混淆視聽。他訴諸「發展」、「穩定」等人們都支持的目標而排斥民主、自由，假定專制更有助於發展、穩定，雖然思想混亂、武斷，但竟然對許多人產生了潛移默化的深刻影響。

在80年代，知識精英們並不為穩定擔憂，鮮有「民主會亂」的論調，但是在經歷了1989年夏季的沈重打擊之後，在90年代重新出發思考未來時，這種論調卻奇迹般地變得流行起來。有的人談論「民主會亂」、「轉型會亂」是為了迎合官方，有的是為了論證、推銷「漸進民主」，但無論出於什麼目的，都不同程度被官方所潛移默化了。

當然，這壹論調的產生、流行還有其他顯著原因。例如，「中國特殊論」，或者說「中國不行論」：「中國是壹個大國」；「中國沒有宗教信仰」；「中國貧窮落後」；「中國人素質差」，等等；所以，「某某國家的壹攬子變革模式不適用於中國，中國如果那樣壹定會亂、會解體」。

對於國外民主轉型的缺乏了解、官方對成功經驗的封鎖，以及對負面資訊的選擇性誇大、渲染，在強化、傳播關於民主轉型的悲觀情節上，也起了至關重要的作用。例如，前面討論過的蘇聯東歐轉型對中國知識界的負面影響。在這種輿論氛圍下，不少人總是熱衷於援引媒體渲染的個別失敗案例或成功案例的負面片斷，來說明轉型是多麼可怕。眾多成功轉型的案例並沒有進入人們的視野。

行文至此，也許有人會問：難道民主轉型沒有任何風險嗎？妳是否在刻意迴避問題呢？對此，本文稍後會作出回答。這裏要說明的是，那些鼓吹「轉型會亂」、「民主會亂」的人只是倉促預言而不事論證，想當然地抽象推理，沒有人研究過足夠的案例來說明自己的觀點。我的研究發現，壹些學者最感到惶恐的或許莫過於轉型開始后的社會動員（social mobilization）、參与爆炸(explosive participation)了，這裏將通過描述這個過程，來說明它其實並沒有想象的那樣可怕，因為會出現有利於和平、穩定的新因素。

本文第二章說過，自由化的壹個重要結果就是「公民社會的蘇醒」(resurrection of civil society)——這是著名轉型學者吉勒莫•奧多納與菲利普•斯密特根據南歐、拉美經驗總結出來的壹個概念。隨著公民社會的蘇醒，各個部分的人們會「摸索前進」，相繼越來越大胆地站出來發出自己的聲音：政治活動分子會復活過去的政黨或建立新的政黨，要求具體的民主化方案，提出種種變革主張；知識分子、作家、藝術家觸及過去種種禁區的作品，揭露性的、諷刺性的、批判性的,等等，會廣泛流行、暢銷壹時；新聞記者對於種種腐敗行為的揭露會激起人們的憤怒；人權組織、活動分子、受迫害者或其親屬，會揭露過去種種踐踏人權的行為，要求調查真相、厲行法治、兌現正義；各種行業組織例如律師協會、記者協會、工程師協會、醫師協會等，會提出從民主化到行業利益大小不同的要求；企業家、商人也會發表政治主張，要求保護民族產業，保障私有產權；勞工會譴責政府對資本家的偏袒，要求提高工資、改善工作環境；等等。各種不同的聲音將造就成壹種前所未有的局勢，匯聚成壹個「爆炸性社會」（explosive society）（注15）。

然而，這個「爆炸性社會」並不像想象的那樣可怕。當壹個威權政府宣布要進行並確實啟動了民主改革的時候，它與社會之間的緊張關係便緩解了。因為人們看到了希望，知道自己的權利通過民主化才能得到較好保障。人民對政府的支持不僅不會下降，反而會上升，改革派的地位因此會得到加強。在西班牙，蘇亞雷斯以這種支持為背景，通過溝通、談判，得到了所有反對黨派在整個轉型過程中的合作（注16）。戈爾巴喬夫在啟動改革后的壹段時間，其國內外的聲望和支持度是蘇聯所有其他政治人物都望塵莫及的。

但是，這種支持、合作是不穩定的，如果改革的步子太慢甚至停滯不前，向民主化過渡的時間、前景不明，導致改革者的誠意、目標受到懷疑，人們就會撤回支持，並很可能發動大規模的、激烈的抗議。倘若局勢變得越來越混亂、失控，改革派在統治集團內部的地位就會受到嚴重損害，強硬派發動政變恢復控制的動機也會增強。

這也正是本文堅決反對那種假定「小的就是好的」、「慢的就是穩的」的漸進改革主義的壹個重要原因。對於轉型是否能免於大動蕩、是否能順利地完成，政治精英的策略、選擇，包括時機、節奏的把握，具有關鍵的意義。有壹種觀點認為，中國現在社會矛盾累積太多，不宜於進行重大政治改革，換言之，其實也就是應該延遲民主轉型。蕭功秦寫道：「特別值得指出的是，激進的大爆炸式的改革，對於傳統集權體制的變革特別不利，因為這壹體制內部從來不存在妥協討價機制與政治文化，而集權體制往往積壓的矛盾太多，壹旦改革通過激進的方式來推進，長期沒有解決的矛盾會使國民的不滿情緒以『低頻率、高強度』的方式得以發泄，形成巨大的人群在短期內急劇地湧入政治場所，實現被壓抑多年的願望。於是就很難避免發生『政治參与爆炸』。政府難以滿足如此急劇增長的政治訴求，這又會進壹步引起國民的不滿情緒，並進而挑戰主政者的權威合法性，形成政治動蕩。」（注17）

然而，當今中國所累積起來的許多問題和矛盾都與政治制度有著不可分割的聯繫，在整體政治制度不改變的前提下，看不出有什麼希望能通過小改小革而得到有效治理、緩解。正如波普所說：只有在民主政體架構建立的前提下，理性的機構、體制改革才是可能的（注18）。

從過去的歷史看，除少數例外，例如台灣，絕大部分民主轉型都不是在社會矛盾較少的情況下發生的。美國政治學家斯蒂芬•哈格德（Stephen Haggard）和羅伯特•考夫曼(Robert R. Kaufman)曾研究過27個國家的民主轉型，發現其中有21個國家在轉型前發生了經濟危機（注19）。當國家處在「風調雨順」的美好歲月中時，威權統治者往往覺得根本就沒有必要採用民主制度。轉型幾乎沒有太多例外是在矛盾積累很深、人們抗議加劇的情況下，要麼由統治精英相對主動地開啟，要麼由公民社會所強加。

從這個角度看，民主轉型之所以能發生，是因為它被認為是化解矛盾、擺脫危機的出路。假如在威權政體不改變的情況下，也能通過小改小革有效地解決矛盾、滿足人們對於正義的渴望，這個世界也許就不會發生任何民主轉型了；成為普世標準的就不會是民主政治，而是威權統治了。

在民主轉型之初，的確有可能發生「參与爆炸」（participation explosion）,但是，它並不像想象的那樣可怕；在突發性轉型中，當人們走上街頭擊敗專制統治的時候，「參与爆炸」就已經發生過了。人們當然會、也應該提出種種政治訴求，但是人們也是有常識、理性的，會懂得民主制度的創立只是為建立壹個更正義的社會提供了前提，並不意味著所有的問題都會立即得到解決。

東歐國家在政治、經濟轉型的過程，經濟連續數年大幅下滑，可是人們懷著「明天會更好」的期望等待、忍耐了。雖然不免沮喪、失落，有的人甚至懷念過去的時代，但是人們仍然支持民主制度，而不願回到專制統治之下。這種故事難道在中國是不可能的嗎？中國人民難道沒有理性、忍耐、合作的精神嗎？

許多人心中有壹種根深蒂固的、與專制統治息息相關的「穩定」概念。為了獲得和保持自由，這種「穩定」觀念必須改變。所謂「穩定」，在專制制度下指的就是沒有不同聲音、沒有抗議，許多人在展望民主轉型的前景時，也不自覺地運用了這壹概念。他們有壹個驚人的自相矛盾，那就是壹方面認同言論、新聞、結社、集會、遊行等基本自由，不同意並經常憤慨于政府的壓制、踐踏，另壹方面，卻又害怕開放這些政治表達方式，總是將其與混亂、失序聯繫在壹起。害怕不同聲音、壓制不同聲音正是專制統治者的特點，被他們認為是維持秩序、穩定所不能不堅持的基本政策，這種思想、情緒顯然也傳染給了其治下的許多人。

的確，不同的聲音對於專制統治是可怕的。例如，在專制政治下，任何原因、事件引起的遊行示威，都有可能變得非常激烈、非常有對抗性，以及發展演變為反制度性、顛復性的，也就是針對整個政治制度和政權體系。但是，在民主政治中，遊行示威就不會這樣可怕，它只是眾多表達方式之壹，往往沒有強烈的對抗性，會停留在「就事論事」，而不會轉化為顛復性的。人們手中有政治領袖需要的選票，因此他們用不著顛復政府，況且，大家意見相互分歧、多種多樣，遊行者只是表達了壹部分人的意見而已。

如果妳到壹個自由民主國家生活壹段時間，就會發現人們對公共事務沒完沒了地發表不同意見；媒體上天天有對政府的批評，不時會爆出政府官員的醜聞；街上也會經常有人遊行請願、招搖過市；室內有種種各抒己見的會議。妳或許會覺得這壹切顯得有些「紛亂」，但它正是民主國家的活力所在。從中妳看到的不僅是意見的分歧，還有人們活躍的心智、豐富的道德意識、坦率的品格、奔放的創造力、關心公益的精神、合作共事的藝術。人們彼此之間的分歧、各個部分的不滿，由於可以通過多種多樣的方式得到表達，因而就避免了成為積聚起來靜待將來某天的巨大風暴。人們不需要尋求以大規模、激烈的行動推翻政府，而是按部就班處理大小事務，在不同範圍、層次進行點滴改良。

這是壹種「新」秩序、「新」穩定形式。政治自由就是它的前提和源泉。這也正是我們要在中國建立的秩序和穩定。為了建立這種新秩序，對於專制統治日復壹日所灌輸的寂靜無聲的「穩定觀」，以及與此相應散布的關於政黨競爭、集會遊行和所謂「負面」報道的負面看法，必須保持警惕。它們讓人變得神經脆弱，不敢面對未來。

在未來，也要警惕這種「穩定觀」損害、消滅自由。「可以說有壹條普遍的規則，那就是，在壹個自稱共和國的國家，壹旦妳看見的是完全的平靜，自由的精神就不復存在了」，將近300年前，孟德斯鳩（Montesquieu）在總結羅馬共和國衰亡的原因時曾這樣寫道（注20）。可怕的不是表達不同意見的自由，而是不允許表達不同意見。

我並不是說民主轉型對於中國沒有任何風險，絕不可能導致大的動蕩和任何難以挽回的結果——前面用了大量筆墨闡述全國選舉先於省區選舉的重要性，就是出於國家有可能陷入混亂甚至解體的擔憂——但是，我認為，在轉型過程中，除了邊疆地區的民族主義，其它都不太可能構成非常嚴重的挑戰——經驗表明，民族主義的非理性情緒是最具爆炸性的。

總體上看，瀰漫在政治精英和知識精英中的恐懼情緒是過分的。那些宣揚「轉型會亂」、「民主會亂」的人，並沒有說清楚危險究竟來自何方、是如何發生的。從這個角度看，他們實際上陷入了想象的恐懼當中——思想不清楚所帶來的惶恐。

當許多人宣揚「民主會亂」、反對儘快轉型的時候，似乎沒有意識到自己其實有壹個假定——中國現在是穩定的。這個假定已經越來越難以成立了。2009年，政府的維穩經費達到5140億元人民幣，接近國防開支，而且增幅超過了後者。「已經陷入『越維穩越不穩』的惡性循環」，清華大學晉軍等學者在壹個報告中這樣評論道（注21）。

前面說過，許多國家的民主轉型之所以會發生，就是因為轉型被視為擺脫危機的出路。因為，轉型可以緩解人民與政府的關係，民主能夠為建立更公平的社會提供政治前提。然而，由於過分擔心「轉型會亂」、看不到轉型開始後會出現的有利於和平穩定的新變化，有的人主張壹種實際上是迴避民主轉型的偽漸進主義，也有的乾脆明確主張轉型應該推遲，還有的則以「法治政體」等名義主張某種或許比現在好壹些的軟性威權政體。對於民主轉型持某種程度擔憂是可以理解的，但迴避、拖延並不是出路，不過是坐等危機加深而已。

再說壹遍，民主轉型能否成功的關鍵在於政治精英的策略和選擇，包括節奏、時間的把握。在啟動轉型之初，小步幅、試探性的開放或許是在所難免的，但是，當社會動員起來之後，就需要加快速度、儘快舉行全國選舉，否則，變數將會增加。

此外，在轉型啟動前後，還應真誠地與反對派溝通、協商。與各主要政治力量達成共識、協議，將會大大減少轉型過程的不確定性。最後需要強調的是，民主轉型過程總會帶有壹定的不確定性，必須具有面對這種不確定性的勇氣，才會擁有未來。

4.3 當前自由狀況

還需要討論的是：中國是否開始了政治自由化？答案顯然是否定的，但有些人也許認識不清。從70年代末開始，由於共產黨逐步放棄了過去激進的社會革命路線，向1949年以前退卻，中國社會發生了深刻、巨大的變化，人們感覺比70年代末以前的30年自由多了。這種感覺無疑是真實的。不過，如果從當代世界的眼光看，我們目前的自由度仍然低得可憐，只獲得了有限的公民自由（civil liberties）。

在此介紹壹下中國在世界上的自由度排名，以說明這壹點。總部設在紐約的智庫「自由之家」（Freedom House），從50年代開始探索評估世界各國的自由度，發展出了壹整套評估計量標準、方法，其壹年壹度的「世界自由報告」受到廣泛的重視，是民主轉型研究重要的數據資源。它從兩組權利，即政治權利和公民自由，來評定壹個國家的自由狀況。政治權利（political rights）包括選舉程序、政治多元化、政治參与和政府運作各環節的權利，涉及選舉政府首腦、選舉立法機構、組織政黨或其他政治團體、政府透明度和知情權、請願權、腐敗懲治、政策評論權等子項。公民自由(civil liberties) 包括表現和信仰自由、社團和組織權利、法治、個人自治與個人權利等類別，涉及媒體的自由獨立、宗教機構自由、學術自由、教育自由、司法獨立、建立非政府組織、組織工會、擁有私人財產、開辦私人企業、遷徙自由、擇業自由、平等機會等等子項。

政治權利和公民自由兩組權利的狀況，均根據各子項的評分結果，劃分為1、1.5——6.5、7共13個等級。其中，第1級最高，表示有廣泛的自由；7級最低，表示沒有自由；6.5級倒數第二，只有非常有限的自由。綜合這兩組權利狀況的評估等級，世界各國家分別被歸入「自由國家」、「部分自由國家」和「不自由國家」三大類。每壹大類又分為級別不同的若干群組，例如，不自由國家包括5.5、6、6.5、7共4個級別。

在「自由之家」2010年1月發布的《世界自由報告》中，中國在政治權利狀況上屬於最低的第7級，沒有自由；在公民自由狀況上的級別是6，只有非常有限的自由；所以，中國的綜合評級為倒數第二的6.5。處於這壹級組的共有8個國家，除中國外，還有寮國、古巴、辛巴威、敘利亞、沙烏地阿拉伯等。第7級組即沒有任何自由的國家有9個，包括緬甸、北朝鮮、索馬里、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦等。6.5級組雖然只比7級組高0.5級，但自由度要顯著高於後者。不過，這兩個級組都屬於世界上最不自由的國家——共17個國家，中國是其中之壹（注22）。

「自由之家」從制度、結構的角度進行評估。它對於中國的評估或許會出乎壹些人的意外，但我認為「自由之家」的評估結果是符合實際情況的。的確，70年代末以來，中國社會發生了巨大變化，其中有兩個非常重要。首先是共產黨的「改革開放」——它從70年代末開始，到21世紀初結束——部分否定了毛澤東時代建立起來的公有制、終結了計劃經濟體系。私人企業重新出現，人們可以自由擇業，人口開始了流動。所以，人們在經濟領域重新獲得了部分公民自由。正因為如此，中國已經不是沒有任何自由的國家，免於了與北朝鮮等國家為伍。

不過，不應忘記經濟改革很不徹底，金融、電信、鐵路、航空、重工業等關鍵領域仍然由國家壟斷。人們也沒有組織工會等公民自由。

還需要提到的另壹個重要變化是，共產主義意識形態已無可挽回地沒落，官方喪失了徹底控制思想言論的能力。多數人的私下談話已經可以相當自由，能表達對當局的鄙視和憤怒，不必擔心會像以前壹樣因此被送進監獄。但是，這基本上是「說悄悄話的自由」，不可與思想言論自由混為壹談。因為只有達到能公開發表不同意見，也就是可以在各種媒體和公共場所暢所欲言，才能算有了言論自由。

然而，這種自由目前顯然是不存在的。網際網路的出現對言論管制構成了前所未有的挑戰，但是今天妳打開網頁就能看到壹個警察。至於組黨、集會、遊行、選舉等與政府相關的自由之不存在，是如此明顯，毋庸贅言。結論是，政治權利等於零，政治是高度壓迫性的。

這將我們引向了同壹個問題的另壹種表述方式，那就是：中國目前的政體屬於什麼類型？有人說它依然是極權主義的（totalitarian regime），也有的人說是后極權主義的(post-totalitarian regime)，還有人說是威權主義的(authoritarian regime)。所謂「極權主義」，根據林茨的經典定義，其特徵之壹是幾乎剷除了政治、經濟和社會領域的所有多元主義。「后極權主義」與「極權主義」的不同在於，它出現了相當程度的社會多元化，形成了壹種與官方意識形態平行的第二文化（second culture）。「威權主義」呈現有限的政治多元化，但不存在責任政治（注23）。不過，有時學者們也以「威權主義」泛指所有非民主政體。

我認為，當今中國的政體似乎可以認為是兼具后極權主義特點的威權主義，是壹種雜交政體（hybrid regime）。它不存在政治多元化，意識形態仍然是其重要維度，但已經有相當程度的經濟和社會多元化。

近年來，國際學術界也區分了壹種雜交政體，對威權政體進行了更細緻的劃分，在此有必要簡略介紹以資對照。在50、60年代，主要是在第三波民主化浪潮中，有壹批國家壹方面實行了某種形式的選舉民主，有定期的、競爭性的多黨選舉，但是另壹方面，選舉卻被種種不正當方式扭曲了，沒有達到公平、自由選舉的正常標準。這種將民主因素與威權統治結合起來的雜交政體，美國政治學家斯蒂芬•列維斯基（Steven Levitsky ）、魯遜•維（Lucan A.Way）稱之為「競爭性威權政體」（competitive authoritarian regime）（注24）。馬來西亞、新加坡、台灣（1986年前黨外運動時期）、泰國（2005年後）、俄羅斯（葉利欽之後）、亞塞拜然、亞美尼亞、烏克蘭（2004年橙色革命前）、喬治亞（2003年玫瑰革命前）、埃及、肯亞、塞內加爾、約旦，等等，都屬於「競爭性威權政體」。

與斯蒂芬•列維斯基、魯遜•維不同，拉里•戴蒙將這種雜交政體按自由度細分為三類：「模糊政體」（ambiguous regime）、「競爭性威權政體」、「霸權性選舉威權政體」（hegemonic electoral authoritarian）。除雜交政體之外，還有壹種威權政體，那就是「政治上封閉的威權政體」（politically closed regime）。全世界有25個政治上封閉的威權國家，其政治權利在「自由之家」的評估結果中為第6級至第7級。政治權利處於第7級，亦即政治上沒有任何開放的國家為15個，構成了世界上的「壹小撮」，中國是其中最顯赫的壹員（注25）。

順便說壹句，在蘇聯崩潰中獨立的國家並不像國內許多人想象的那樣都成了民主國家。在戈爾巴喬夫時期，除土庫曼斯坦外，其它都經歷了程度不同的自由化和部分民主化。但是，蘇聯崩潰后，大部分都先後經歷了向威權主義的回潮。2003、2004年，喬治亞、烏克蘭先後發生了顏色革命，分別成為部分自由和自由國家，吉爾吉斯坦2005年也曾發生顏色革命，但後來又回到了不自由國家行列。在自由之家2010年的世界自由報告中，俄羅斯、白俄羅斯、吉爾吉斯坦、卡扎克斯坦、烏茲別克斯坦、亞塞拜然均是不自由國家，處於5.5級，屬於拉里•戴蒙所定義的「霸權性選舉威權政體」。當然，這些不自由國家仍然舉行具有壹定競爭性的選舉，相對於戈爾巴喬夫改革前開放，自由度顯著高於中國。

由於總算有壹定的開放，它們的狀況也許正好符合中國壹些漸進主義者的胃口。然而，我們並不知道它們什麼時候會變成民主國家，在重新走向民主的過程中人們會付出什麼代價，是否會發生激烈的衝突。我認為，當代中國的漸進主義，其精神氣質最有可能導致三種前景：其壹、長期停滯不動，不發生真正的民主轉型；其二、從完全封閉的威權主義過渡到前景不明、具有壹定競爭性的威權主義；其三、轉型的速度跟不上社會動員的速度，像前蘇聯那樣解體。本文下面將對轉型過程的節奏、速度做進壹步探討。

第九章 動力、選擇與談判轉型（A）
壹、「革命—改良」、「暴力—非暴力」
關於中國政治現代化的路徑，晚清曾發生「革命」還是「改良」的激烈交鋒。結果是，革命派佔了上峰。1989年之後，這壹爭論以李澤厚、劉再復《告別革命》的出版為標誌，被重新激活。這次，總體上則是改良派取得了勝利。 然而，在我看來，這壹爭論具有很強的誤導性。如果「革命」只是指傳統的暴力革命，爭論其實已經過時了，因為暴力革命在當今時代基本上不現實，不過是在爭執壹個屬於虛擬而非真實的問題。不過，關於暴力革命的不現實性， 本文稍後再做探討。這裏要先說明的是，「革命——改良」之爭之所以具有嚴重的誤導性，還在於它將人的思維導向、局限於兩個極端——要麼「革命」、要麼「改良」，似乎只有這兩種可能。

大家知道，在這場爭論中，「改良優於革命」成為許多人的共識，而且，由於「革命」意味著突然斷裂、劇變，改革則意味著連續、嬗變，與此相聯繫，「漸進改良優於激進改革」也成為主流共識。可是，「改良」如何才能發生，漸進改革如何才可能，亦即依靠什麼驅使這壹切成為現實？儘管不是所有改良派都天真到以為改良會自動發生，但由於「革命-改良」二元對峙的思維方式的極端性，動力機制這個至關重要的問題基本上被過濾掉了。盛行於知識界的漸進改革主義，其壹個致命的問題就在於明顯缺乏壹種動力觀念。結果是，不斷有人呼籲、勸導政府改革，更多的人在等待、盼望政府改革，似乎這樣下去，改革「總有壹天」會開始，民主轉型終究會發生。

這非常像壹種夢幻狀態。呼籲和等待是壹種生活方式，但並不是終結專制的方式。 經驗表明，如果沒有足夠的人採取實際抗爭行動，壹個臭名昭著的獨裁政權也是可以長期存在下去的，被盼望的改革也許永遠不會發生。 「許多善良的人假定，如果他們足夠強烈地譴責壓迫，而且反對的時間足夠長，所期待的變革就會以某種方式發生。這個假設是錯誤的，」 畢生致力於非暴力抗爭研究的美國政治學家基恩•夏普（Jene Sharp），在其最新著作《自我解放》中這樣寫道。（注1）

所以，本文在此著重討論為什麼不能將未來寄托在這樣的假定上，而必須通過非暴力抗爭來爭取自由、民主。不過，此壹討論仍然需要先回到暴力革命問題上。因為在「革命—改良」之爭中，改良派取得了勝利，但是，在相信政府不會自動改革的人中，仍然有人主張必須訴諸暴力革命（注2）。產生這壹思想的根源並不難找到。大家知道，共產黨是依靠暴力革命起家的，它的「槍杆子裏面出政權」的思想影響了很多人。其政權之殘暴、專橫，長期以來對於異議人士、異議運動的嚴厲鎮壓，也在不斷打擊壹些人對於非暴力抗爭的信心。人們有壹種普遍的無力感，有些人自然會想到只有暴力革命才有足夠的力量打垮專制。

但是，如何開展暴力革命？此外，它是壹種最佳選擇嗎？我不是要說人民沒有拿起武器推翻暴政的權利，那樣的權利無疑是存在的。可是，暴力革命在當今時代既不現實，也不是最佳選擇。

首先，在這個熱兵器時代，人民沒有武器可以拿來革命，因為政府壟斷了武器。所以，那些主張暴力行動的人，基本上是虛設了壹個問題，年復壹年地談論暴力的必要、散布對非暴力的不信任而已。

「在1985年波蘭軍管期間，米奇尼克在他的《獄中書簡》里，回答了經常是西方記者提出的問題：為什麼團結工會從壹開始就聲明放棄暴力？米奇尼克說他擔心暴力革命可能扭曲民主運動的性質。再有，米奇尼克講的很乾脆：『我們沒有槍』。」（注3）

沒有槍，這是壹個明顯的事實。暴力革命曾有過其時代，但那樣的時代已然逝去。

其次，即使能找到某些武器、人員發起行動，也將很難避免是以己之短攻彼之長，面對的是對手絕對的優勢。「獨裁者幾乎總是在軍事硬體、彈藥供應、交通運輸和軍隊數量上居於優勢。除了勇氣外，民主派並非（幾乎總不是）對手。」結果是，被殘酷、野蠻地鎮壓下去（注4）。

也許有人會提到葡萄牙1974年的「康乃馨革命」。可是，葡萄牙中下級軍官發動政變導致民主轉型，只是罕見的例外。反對派不能等待政變的發生。大規模抗議爆發時，軍隊可能會不支持鎮壓，從而給獨裁者關鍵壹擊，但是，正常情況下軍隊並不屬於反對派可以藉助的資源。

其三，正如許多論者早就說過的，即使暴力抗爭取得成功，產生的也很可能是新獨裁政權，以專制取代專制。這是因為軍事行動會將資源集中起來，形成新的專斷權力體系，造就可以實施專斷統治的軍事強人。回顧歷史，英國的克倫威爾、法國的拿破崙，以及我國的袁世凱、蔣介石，都是這樣的人物。而且，從長遠看，如果不能摒棄很容易就想到以武力推翻政府的習慣，也將對民主政府的穩定性構成威脅。

與暴力革命不同，非暴力抗爭依靠的是民眾自身的力量和資源，而不是他們不能合法擁有的槍炮。這決不是說可以輕易開展起有效的非暴力抗爭，但是，非常明顯，力量、資源就潛在於每個人自身和周邊。如果想採取非暴力行動，只要有決心和勇氣，就不會找不到機會和相應方式。暴力行動為迅速、殘酷的鎮壓提供了充分理由，但是，非暴力行動卻會使鎮壓陷入道德上的困境。軍人、警察面對和平抗議人群，沒有遭受傷害、死亡的風險，他們在是否要執行命令予以堅決鎮壓的時候，也相對更難以下決心（注5）。儘管非暴力行為也經常遭到鎮壓、懲罰，有時並且會受到嚴厲的鎮壓、懲罰，但是，相對而言，參与者所承受的制裁、苦難風險，要比在暴力行動中小。由於這個原因，普通人相對而言更容易克服內心的恐懼加入進來。而壹旦克服了內心的恐懼，將會有更多的人加入進來。隨著抗議人數的增加、抗議規模的擴大，鎮壓、統治機器將會失靈，統治集團將會被撕裂(暴力行動更有可能促使統治精英團結對「敵」，非暴力行動則有助於他們的分裂)。那個時候，轉型的時機就會來臨,並且，在非暴力行動中，民眾、社會的力量得到了積累、發展，這便為民主制度的建立和鞏固奠定了社會基礎。

為了進壹步說明非暴力抗爭是如何發生作用的，在此要特別介紹基恩•夏普（Jene Sharp）關於政治權力的思想。他的著作對於壹些國家人民爭取自由的運動起過重要作用。在《非暴力行動的政治原理》中，夏普闡明了這樣壹個事實：政治權力並非內在於統治者，而是來源於社會。例如，被認為有權力發號施令，服從、合作或提供協助者所佔的人口比例，為統治者提供服務的人的知識、技能，統治者所掌控的財產、經濟資源、通訊工具等（注6）。而所有這些權力來源都依賴於人們的服從，它們正是獨裁者的阿基里斯之踵（Achilles』Heel）：如果人們撤回對獨裁者的服從、支持，就切斷了其權力來源，專制政體就會陷入瓦解。

專制政權往往看起來非常強大、無懈可擊，而反對派卻顯得極其弱小、沒有效率和力量。然而，這並不是故事的全部，專制政權也是有弱點的。反對派應該發現、分析專制政權的種種弱點，集中攻擊其弱點，以削弱對方、增強自身（注7）。為此，需要制定包括大戰略（grand strategy）、戰略（strategy）、戰術（tactics）和方法（methods）在內的計劃（注8）。非暴力抗爭的方法是多種多樣的，夏普在《非暴力行動的政治原理》中就從過去的案例中總結出了198種方法，它們被歸為「非暴力抗議和說服」、「非暴力不合作」、「非暴力干涉」三大類（注9）。非暴力行動也會有傷亡，但要比暴力行動小得多。

夏普認為，非暴力抗爭會以四種機制引發變革。其壹是「轉變」（conversion）,對方陣營壹些人被鎮壓帶給非暴力抗爭者的苦難所感動，或者被非暴力抗爭者所說服，因而接受抗爭者的目標，但這種情況發生的幾率非常小；其二是「容納」（accommodation）,如果所涉事項不是根本性的，抗爭者的要求在統治者看來並不具有威脅性，而且抗爭已經在某種程度上改變了力量對比，統治者可能會與抗爭者達成壹項協議平息事態，例如，許多罷工就是這樣處理的；其三，「非暴力強迫」（non-violent coercion），統治者事實上失去了控制局勢的能力，被迫接受抗爭者的要求；其四，「瓦解」（disintegration）,統治者失去了任何控制能力，連投降的力量都不夠，政權崩潰。（注10）

在過去數十年中，除卻像葡萄牙那樣的極少數例外，其他多數轉型都由非暴力抗爭所驅動或爭取而來，這充分證明了非暴力抗爭的力量。經常有人說，非暴力不合作並不適合於中國，因為統治者極其殘暴。這是壹種錯誤的見解。正如基恩•夏普所說，非暴力抗爭適合於所有的專制政體；所有的專制政體都是有弱點的（注11）。如果說非暴力抗爭不適合於特別殘暴的專制政體，暴力抗爭就更加不現實了。

在任何專制政體下，非暴力抗爭都是困難的和有風險的，在有些專制政體下則更困難、風險更高壹些。終結專制是人類面臨的最複雜、艱巨的任務之壹。在控制特別嚴格、抗爭非常艱難的情況下，不僅不應喪失對非暴力抗爭的信心，相反，應更加堅信必須訴諸非暴力抗爭，研究其戰略、戰術、方法，拿出創造力和想象力。

事實證明，中國人是不缺乏想象力和創造力的。例如，針對政府對於遊行示威的嚴密封殺，近些年來，維權人士發明了「散步」、「圍觀」的街頭運動新方式。這符合非暴力抗爭中的「迂迴戰術」（indirect approach）原理，亦即以當權者不便於採取嚴厲措施的議題、方式，撕開裂口（注12）。

就當今中國的情況而言，問題不在於是否應當堅持非暴力抗爭，而在於如何使非暴力抗爭更加有效。這就需要研習非暴力抗爭的原理、戰略、戰術、方法，並在此基礎上制定非暴力抗爭的計劃，走向「戰略性非暴力抗爭」（strategic nonviolent action）。相較於暴力行動，有效的非暴力行動是溫和的，但決不是軟弱的，它是壹種強有力的「柔道」。

過去20年來，儘管壹直有反對派在抗爭，但由於不少人將希望寄托在依靠政府漸進改革上，還有不少人對非暴力抗爭信心不足，因而對於非暴力抗爭的戰略、戰術、方法研究探討非常不夠，這反過來又影響了不少人對於開展非暴力抗爭的信心和決心。

不過，進壹步討論非暴力抗爭的戰略、戰術、方法已超出了本文的範圍，建議讀者仔細研讀相關著作，特別是基恩•夏普的《非暴力行動的政治原理》、《從獨裁到民主》、《自我解放》（注13）。我將轉而對中國民主轉型最可能在什麼情境下發生，作壹預測。為此，請讀者先用下表重溫壹下1989年發生在社會主義陣營的抗議風潮。

表3 1989年《紐約時報》關於社會主義國家社會運動的頭條新聞

2月6日：（ 華沙）華沙開始與團結工會談判


3月26日：（莫斯科）蘇聯人嘗試1917年以來最自由的選舉

4月2日：（哈瓦那）戈爾巴喬夫訪問古巴，受到卡斯特羅擁抱

5月4日：（北京）催促中國民主，10萬人突破警察封堵

5月13日：（地拉那）阿爾巴尼亞領導人表示國家將民主化但繼續實行社會主義

5月13日：（北京）中國的民主英雄：戈爾巴喬夫

5月17日：（北京）100萬中國人遊行，加大壓力要求變革

6月4日：（北京）軍隊進攻、鎮壓北京抗議者；數千人還擊，許多人喪生

6月8日：（華沙）華沙接受團結工會的壓倒性勝利和黨的顏面掃地失利

6月11日：（北京）民主運動：結束了——暫時地

6月16日：（布達佩斯）領導1956年反叛的匈牙利人被當作英雄安葬了

10月15日：（西柏林）東德的運動被後繼者超越

11月4日：（東柏林）50萬人東柏林集會要求變革；移民被許可前往西柏林

11月20日：（布拉格）20萬人布拉格遊行，變革呼聲高漲

25月25日：（布拉格）布拉格共產黨領導人辭職；新黨魁，48歲，壹匹黑馬；35萬人集會歡呼杜布切克

11月26日：（布達佩斯）匈牙利舉行42年中首次自由選舉，避免了壹場杯葛

11月27日：（布拉格）數百萬捷克斯洛伐克人繼續給黨施壓，兩小時總罷工

12月4日：（布拉格）抗議集會重現布拉格，要求新政府下台

12月24日：（布加勒斯特）羅馬尼亞軍隊在首都得手，但戰鬥仍在繼續

來源：該表格取自查爾斯•鐵利（Charles Tilly）《社會運動，1768-2004》（Social Movements，1978-2004），英文版第72頁。

在當代中國歷史中，1989年無疑是最令人刺疼、傷悲的壹年。那壹年，大規模的群眾抗議開啟了轉型的契機，但最終與轉型失之交臂，而在東歐被終結的則是共產主義，民主自由取得了勝利。那麼，在未來中國，是否還要重現大規模的抗議才能再次獲得轉型的契機呢？我認為，中國民主轉型只可能在兩種情形下發生：壹是社會的反叛導致控製成本大幅攀升、政府難以承受控製成本，也就是政府正在失去控制、如不順應變革的要求將會失去控制的時候，此時統治集團內部分化出溫和派並取得相對的優勢，開始政治上的開放；另壹種情況是，在上述情形下，統治集團內沒有及時分化出溫和派，或者雖然分化了，但溫和派並沒有取得相對於強硬派的優勢，結果，局勢進壹步變化，最終發生更大規模的抗議導致政權癱瘓、瓦解。

這裏要順便介紹壹下英國壹位歷史學家對東歐國家轉型的解讀。提摩太•伽等•阿什（Timothy Garden Ash）曾長期在東歐作記者，是那個地區民主轉型的現場目睹者。他認為，1989年發生在匈牙利、波蘭等國家的歷史性事件，是革命（revolution）與改革（reform）的混合。「有由統治的共產黨內少數人領導的強烈和本質性的、『自上至下』的變革因素，也有『自下至上』的、關鍵性的民眾壓力因素」。所以，他將英文revolution(革命)和 reform(改革) 兩個詞合而為壹，生造了壹個詞refolution（注15）。這個詞在中文無法有對等翻譯，所以，我在這裏也生造壹個詞，將其譯為「革改」。它的意思是：「革命＋改革」。我相信，中國不可能經由許多學者所想象的漸進改革建立民主，她需要壹場革改。

近年來，國外政治作品中有壹個新變化，就是「革命」這壹表述再次流行起來。但是，流行的並不是傳統意義的，也就是從美國《獨立宣言》到第二次世界大戰之間兩個多世紀中被信奉的革命概念。傳統意義的革命，其基本特徵是以民眾參与的暴力行動奪取政權來建立新制度。暴力並不是今天再度流行的「革命」概念的特徵，它指的是通過大規模的和平抗議擊敗獨裁統治。這壹新的、當代的革命概念，最早或許應該追溯到1989年的捷克斯洛伐克人，他們將自己終結共產專制的街頭抗議稱為「天鵝絨革命」（天鵝絨柔韌而有厚度）。不過，使得這壹新革命概念廣泛傳播的，當是進入本世紀後為了推翻被操控扭曲的選舉而發生在喬治亞、烏克蘭等獨聯體國家的大規模抗議（注16）。那些抗議壹致被稱為「顏色革命」，例如在喬治亞被命名為「玫瑰革命」 （2006年），在烏克蘭則是「橙色革命」（2006年）。

在結束本節之前，還要引用以將博弈論用於分析民主轉型而著名的美國政治學家亞當•普利熱沃斯基（Adam Przeworski）的壹段話。普利熱沃斯基認為，當壹個威權政體喪失正當性的時候，如果民主沒有成為壹種真實而非想象的可替代性選擇，亦即人們還沒有在政治上組織起來的時候，民主轉型是不會發生的。「當父母們約束著孩子以及相互約束的時候，當工人們照常出勤、離開工廠大門的時候，當壹小部分不埋頭于約束孩子或謀求生計的人由於官方的鎮壓或者吸納而不能組織起來的時候，壹個（威權）政體是不會崩潰的......當人們選擇不約束孩子們採取行動，選擇不是離開工廠而是佔領工廠，選擇在談論政治時不時降低聲音而是動員他人，只有這個時候，壹個（威權）政體才會受到威脅。」（注17）

本文第二章曾提到，精英人物的選擇、策略對於民主轉型的發生與成功至關重要。本節著重探討了反對派或者說民間精英為什麼要堅持非暴力抗爭並使其更有效。下面將討論舞台上的另壹個關鍵角色——統治精英的分裂。

第九章 動力、選擇與談判轉型（B）
二、鐵板的分裂
上節討論了非暴力抗爭，綜合各方面情況，我相信，只有非暴力抗爭才能構成促使中國民主轉型發生的動力。重要的是如何使非暴力抗爭變得更有效。當非暴力抗爭的力度達到可以從外部撕裂統治精英的時候，民主轉型的時機就來臨了。

本文第二章曾提到，民主轉型的前提是統治精英的分裂。這種意義上的分裂並不是日常的利益之爭或低層次政策分歧，而是關於是否進行政治開放、是否維持威權統治的分歧；不僅統治集團內部要分化出溫和派、改革派，而且變革的力量要佔據相對於強硬派的優勢；分裂有兩種形式，即政治決策層的分裂或軍隊與政治領導人的分裂，它們既可能單獨、也可能同時發生；內部的分裂是對外部壓力的反應。下面就將這壹分析視角、模型運用於中國。

高層政治動向壹直備受關注，其中壹個重要視角就是派系主義（factionalism）。我將首先回顧壹下過去30年來共產黨高層的派系問題，其中要重點說明的是改革派，特別是曾短暫存在的「政治改革派」——準確地說是溫和派（softliners）——是如何產生和消失的。儘管派系之爭幾乎貫穿了共產黨的歷史（注1），但是故事應該從70年代末開始——只有到了70年代末、80年代初以後，才第壹次出現「改革」與「保守」之爭。

然而，改革派與保守派陣營的劃分，是以支持還是反對改變僵化的計劃經濟體制和實行對外開放、在多大程度上改變和開放為標尺的。在80年代和90年代，當人們提到「改革派」的時候，指的是經濟改革派，這壹現象本身就可以說明高層在政治上的保守性。鄧小平、胡耀邦、趙紫陽、萬里、田紀雲等是公認的經濟改革派，陳雲、李先念、王震、李鵬、姚依林等則是明確的經濟保守派。所有的經濟保守派同時也是政治強硬派，但是經濟改革派卻未必是政治溫和派。尤其關鍵的是，鄧小平既是經濟改革派的首領，也是政治強硬派的核心。

鄧小平、陳雲等許多曾為共產黨政權的創建立下汗馬功勞的元老在「文革」中都遭到迫害，這壹刻骨銘心的教訓為他們提供了壹種驅動力，就是建立壹種存在自身安全感的高層政治生態。另壹方面，他們也不能接受毛澤東的繼承人華國鋒，需要通過主張某些改革將其排擠出局。所以，他們在70年代末復出后曾帶來壹種棄舊圖新的氣象：主張停止殘酷鬥爭、妳死我活的遊戲方式，將工作重心從階級鬥爭轉移到經濟建設上，反對個人崇拜，推行包括廢除終身制在內的領導制度改革，要求加強「社會主義民主和法制」，通過制定種種法律來進行控制、管理社會。但是，他們要實現的只是相當程度地去毛化，絲毫沒有改變他們本人參與建立並在其中享有權勢、特殊利益的專制制度的意思。鄧小平與其他元老在經濟改革上存在很大分歧，但在維持壹黨獨裁的政治制度上，不僅與他們立場相同，而且有最為系統的論述。

鄧小平1978年曾發表著名的講話《改革黨和國家領導制度》，反對權力過分集中、批評家長制，強調製度的重要性。但是，這篇文章當時的壹個主要目的在於削弱華國鋒的權力（注2），而鄧小平很快就建立了自己專權的家長制。八十年代，鄧曾多次談到要實行政治體制改革，但他所主張的其實基本是行政改革，例如幹部年輕化，給地方、企業放權（注3）。他厭惡西方議會民主、三權分立，而將權力集中、不受牽制視為共產黨的優勢（注4）；不能容忍自由民主思想的傳播，即他所蔑稱的「資產階級自由化」，為此他在1979年就提出了束縛中國政治發展的「四項基本原則」；強調以專政手段維護穩定，要求對遊行、請願、「鬧事」必須快刀斬亂麻、強硬地壓制。「鄧是老人中強調專政、對專政念念不忘最為突出的壹位，至少是其中之壹」 （注5）。

鄧小平和其他老人們擔心，任何真正的政治改革和鬆動，都有可能構成對共產黨的挑戰，威脅共產黨的統治地位（注6）。80年代中後期，以鄧為首的元老們對於偏離他們堅守的政治方向的人進行了兩次清洗。這兩次清洗對於高層政治生態的影響不僅在當時是重大的，也延續到現在。

第壹次是1986年底對總書記胡耀邦、中宣部長朱厚澤等人的清洗。接觸過胡耀邦的人，都回憶說他是壹個坦率、不喜歡整人、勤于學習的人。他在70年代末主持了平反毛時代迫害老幹部的大量冤假錯案，組織了被認為是「思想解放運動」的「真理標準」大討論。鄧小平挑選他為接班人，寄希望於他在元老們去世後主持穩定大局。胡是否有長遠考慮實行放棄共產黨壹黨專制的政治改革，這壹點並不清楚。不過，有壹點是確定的，即他主張對不同的思想、觀點實行比較寬鬆的政策。他支持給作家創作自由；抵制、消解了1983年鄧小平所發動的反「精神污染」運動；對於鄧要處理郭羅基、劉賓雁、王若望等自由化知識分子，不以為然；對於社會上出現的壹些人「鬧事」，也主張疏導而非使用強硬手段。鄧小平曾兩次託人給他帶話，認為他堅持「四項基本原則」不力、對待資產階級自由化軟弱，但是他似乎置之不理。他在接受外媒採訪時，對於鄧小平是否應該退休的敏感問題，也表現出曖昧的態度，令鄧小平憤怒（注7）。

本來鄧小平和元老們決定在1987年舉行的中共十三大上讓胡耀邦下台，但是，1986年底，上海、合肥等城市發生學潮，他們沒有經過中央委員會會議便提前解除了胡的職務。在胡耀邦下台之前，外界很少有人知道他與鄧小平的分歧。但是，鄧小平的第二次清洗卻發生在明顯的分裂狀態下。

趙紫陽喜歡主管經濟事務的總理職務，而不太願意擔任對意識形態和政治方向負責的總書記。鄧小平讓他接替胡耀邦，便輪到他承受元老們的不滿和壓力了。不過，他表現出比胡耀邦更強的、與元老們打交道的能力，在領會、表述鄧小平的思想時也更加用心。儘管他與陳雲、李先念、王震等元老的關係變得緊張了，在壹段時間內鄧小平繼續信任他。他們的分歧、分裂決定性地發生在1989年春夏胡耀邦突然去世引發的規模空前的學潮中。趙紫陽不同意鄧小平將學潮描述成「動亂」的定性；主張與學生對話；開放了媒體對學潮的報道；反對戒嚴和鎮壓。今天的青年學生對這些可能不太了解，但整個過程和結局曾是舉世矚目的，茲不贅述。學潮被鎮壓下去后，與趙紫陽壹同被清洗或整肅的還有胡啟立、芮杏文、閻明復、鮑彤、朱厚澤等人。

趙紫陽自述他在相當長時間內注意力都在經濟體制改革上，完全沒有注意政治體制改革問題，是經濟上的改革派、政治上的保守派。直到80年代中期，他的想法才有壹些變化，但也主要是從經濟改革的角度看政治改革的必要性，因為沒有政治改革，支持經濟改革的力量很難發揮作用，權錢交易、以權謀私等腐敗現象也得不到抑制。他考慮過增加透明度、開闢對話渠道、擴大差額選舉等問題，以改進共產黨的執政方式。壹直到1989年，他都沒有想過要在中國搞多黨制、議會民主。他下台以後經過反思，才認識到西方的議會民主是迄今最好的政治制度（注8）。

不過，儘管趙紫陽在任時只是想實行非常有限的自由化，假如在1989年春夏下台的是鄧小平而不是他，我相信，他會走得更遠。來自社會的壓力會驅使他快速更新觀念和態度。

回顧70年末、80年代的風雲，相對於掌控最高權力的鄧小平、陳雲、李先念等元老以及他們的追隨者李鵬、姚依林、李錫銘、陳希同等人所組成的陣容，胡耀邦、趙紫陽為首的溫和派、改革派處於絕對的劣勢。而經過上述兩次政治清洗之後，政治溫和派、改革派在高層消亡了。此後，再也沒有人敢於挑戰鄧小平的強硬路線了。「六四」之後的相當壹段時間，高層不再提政治體制改革，強調的是防止「和平演變」。雖然到了1988年的中共十五大又表示要進行政治體制改革了，但不過是鄧小平意義的政改即行政改革，並沒有誠意進行任何真正的政改（注9）。1989年「果斷」查禁《世界經濟導報》的江澤民在擔任總書記期間的名言，將壹切「不穩定」消滅在萌芽狀態。1989年在西藏親自指揮鎮壓藏人抗議的胡錦濤上台後，對異議人士、「不安定分子」的打壓控制更加有計劃性、更加嚴密。

90年代以後，派系依然存在，但彼此沒有路線分歧。90年代，人們談論的是「上海邦」的崛起，此後是「上海邦」與「團派」的鬥法，近幾年則是「團派」 與「太子黨」的較量。它們都是按個人升遷路線或者家庭出身劃分的，是為了掌握權力而形成的集團，而不涉及政治態度的分歧——當然不是沒有政治態度，在維持威權統治穩定的「大局」上，它們彼此合作（注10）。「太子黨」的興起不只是傳統世襲制度生命力的體現，也與「六四」之後高層「還是子弟兵可靠」的認識相關。

還需要說明的是，不僅政治改革派到80年代末消失了，經濟改革派後來也消失了。在整個80年代，圍繞著計劃與市場、對外開放的程度、社會主義與資本主義，經濟改革派與保守派存在尖銳分歧，雖然經濟改革派佔據著優勢，不過保守派的力量也相當強大。經濟改革在80年代末至年代初陷入停滯。但是，1992年鄧小平在「南巡講話」中，壹舉突破了「計劃」姓「社」、市場姓「資」的意識形態束縛，宣布要建立「社會主義市場經濟」，並對「六四」后重組的、江澤名為首的領導集體發出了「誰不改革誰下台」的警告。從此以後，經濟改革派取得了決定性勝利，經濟保守派變得不再重要。而隨著市場化改革的推進，具體說是以2001年加入世界貿易組織為標誌，高層認為建立「公有製為主體的社會主義市場經濟」的任務已經完成，不需要繼續進行較大的改革了，經濟改革派也消亡了（注11）。

從此以後，進入了全面回歸保守或者說抱殘守缺的時期。壹方面，過去10多年來經濟持續高速發展，另壹方面，市場化改革畫上了句號，在此背景下，近年來壹種新的輿論興起了，也就是「中國模式」論。所謂「中國模式」，無非是威權主義+半吊子的市場經濟。但它傳遞的信息是，中國不僅不需要改了，還成了壹種應該予以賞識、堅持、效法的成功模式。它的興起是全面保守的壹個標誌，表明掌權者不僅無意無視正當性的缺乏，反而變得更加自負驕橫了。

上面我梳理了70年代末以來的30餘年中高層派系格局的產生與演變，尤其是政治溫和派、改革派的消亡過程。在80年代，高層曾分化出胡耀邦、趙紫陽為首的政治溫和派，但是他們的力量太弱小；80年代末以後，政治溫和派、改革派在共產黨內消亡了。這個過程可以說明壹個明顯然而經常被人忘記的道理：政治變革不是可以輕易發生的。

「六四」的槍聲響過之後，不少異議人士以為共產黨政權支撐不了多久了，因為其正當性受到重創。這壹判斷忽視了政治溫和派遭到清洗對高層政治格局的影響以及當權者心理的變化。強硬派背上了血債，由於擔心被審判、清算，比過去更增添了堅持強硬路線、拒絕政治變革的動力。從獨裁政權的自身構成看，它沒有變得比過去更脆弱，而是更頑固了。雖然不能斷言共產黨內已經沒有任何思想開明的人，但胡耀邦、趙紫陽的遭遇無疑對於那些內心有不同想法的人是沈重的教訓。追求個人的權位、利益，不關心國家的前途，有「理由」被普遍認為是壹種明智的選擇。

90年代以來，國內知識分子幾乎普遍將希望寄托在共產黨主動、漸進改革上。他們是在政治溫和派、改革派已經消亡的前提下談論改革的，這正顯示了其盲目性。自從胡耀邦、趙紫陽被清洗后，再也沒有人挑戰過鄧小平的政治強硬路線。江澤民、胡錦濤繼承了這壹路線，擔心任何真正的政治改革，都有可能構成對共產黨的挑戰、動搖壹黨統治的專制制度。這種心態排除了推行政治上的逐步開放的可能。不過，本文前面已經反覆批判過漸進改革主義，這裏只從本節議題的角度做點補充。下面討論具有民主轉型意義的分裂將會在什麼情況下發生，以及到什麼程度才有效。

首先，有壹點似乎需要注意。隨著時間的推移，中國的專制政權實際上已經發展到了壹個新階段，也就是哥倫比亞大學教授、著名中國問題專家黎安友（Andrew J. Nathan）所說的，它成了有韌性的威權政體（resilient authoritarianism）。這主要得益於鄧小平從80年代初開始倡導、推動的高層人事制度改革。最重要的當然是權力繼承的制度化、領導人退休制度建立了起來。2002年，江澤民與胡錦濤、第三代與第四代領導人之間的交接，是權力繼承製度化的標誌。「繼承問題的不確定、內部精英政治的不穩定性」，會使威權政體「在內部分裂過程中衰敗或『轉型』」（注12），而退休制度則使「發動政變或進行政治鬥爭以策動政變的誘因和機會減至最小」 （注13）。黎安友認為，派系主義在中國政治中的功能已經下降了，權力繼承的制度化是其首要原因（注14）。

經常有人猜測高層哪個派系更開明壹些，從派系之爭中產生政治變革的期盼。但是，這種傾向忽略了壹個重要方面，就是不同派系之間的合作。這裏要提到美國政治學家芭芭拉•基德斯（Barbara Geddes）對第三波民主化的研究。她將威權政體分為軍人的、壹黨制的、個人化的和混合性的4類；個人化政權也可能是軍人建立的，也可能有壹個壟斷性政黨，其不同在於，不存在制度化。基德斯發現，軍人政權最容易因為內部分歧、紛爭而選擇讓出權力，因為軍人通常特別關心軍隊的等級、紀律，不希望因為掌握政治權力損害自身的統壹和效率。與此不同，壹黨制之中的幹部們則出於不同動機最希望保有職位，各競爭派系通常情況下會相互合作，所以壹黨制政權會相當具有韌性，往往由於外部事件而不是內部分歧而倒台。在個人化政權中，官員們也最希望保有職位，各派系之間會相互合作，但是政權在獨裁者死亡時變得特別脆弱，它也更容易被暴力所推翻。（注15）

基德斯的研究非常有啟發性。70年代末、80年代初，鄧小平和壹些元老推動了壹定程度領導、人事制度的改革，壹方面是因為他們基於自身在「文革」的經歷，認識到應該建立壹種比較安全的內部政治生態，另壹方面是需要以改革的名義削弱毛澤東的繼承人華國鋒、將其排擠出局。但是，這種自發性的動力是非常有限的，所以當他們達到目的后就永遠停滯了，成為「完善」了的威權政體最堅定的守護者。而由於他們有限的改革，制度化而非個人化的壹黨專制終於確立了。「贏家不會拿走壹切」，「輸家不會失去壹切」。精英集團更加沒有動力推動改革，相反內部派系有更強的動力彼此合作維持「大局」不變，政權變得相當有韌性。要打破這種局面，沒有外部事件是不太可能的。不過，與基德斯不同，我認為，由外部事件導致壹黨專制的終結也需要其內部的分裂。趙紫陽與鄧小平的分裂就是外部事件導致的，儘管轉型的契機喪失了。

從第三波民主化的經驗看，最經常起作用的外部事件是民眾抗議和經濟危機。在眾多民主轉型中，有相當高比例的轉型發生在經濟危機的情勢下。不過，當經濟危機來臨的時候，威權政體的首先反應是進行經濟政策的調整或改革，而不是政治改革。蘇聯的戈爾巴喬夫是在1985年經濟整頓失敗后，才提出以公開性為先導的政治改革的（注16）。波蘭的雅魯澤爾斯基是在其1987年的經濟改革計劃得不到人們支持后，才提議與團結工會談判的。鄧小平在70年代末推動的經濟改革迅速取得了成效，這加強了他對所謂「社會主義制度優越性」的信念。所以，不是經濟危機而是不能快速扭轉經濟危機，使威權政體陷入災難之中。抑制經濟危機努力的失敗會削弱政治精英中壹些人對威權統治能力的信心。尤其重要的是，它會加劇民眾的不滿和怨憤，引發大規模的抗議。

我認為，對於中國而言，政治精英最可能在兩種情況下發生具有民主轉型意義的分裂：

第壹、民眾的反叛和抗議達到這樣的地步，即政府已經在失去控制，再也難以承受控製成本，統治精英中有人認識到強硬路線已經難以為繼，從而分化出溫和派。但是，只發生分化依然不夠，溫和派必須取得相對於強硬派的優勢。如果最高領導人是溫和派領袖，就像波蘭的雅魯澤爾斯基，優勢的取得會相對容易壹些，轉型將是常序性的。如果溫和派領袖不是最高領導人，情況可能會複雜得多——除非發生「宮廷政變」，也就是最高領導人像匈牙利的蓋達爾、保加利亞的日夫科夫被主張改革的手下所取代，溫和派無法取得優勢。

第二、在社會越來越動蕩、政府已經在失去控制的情況下，統治精英中沒有及時分化出溫和派，或者雖然分化了出來，但沒有取得相對於強硬派的優勢，結果局勢進壹步惡化，最終發生更大規模的抗議，從而導致威權體系的癱瘓、分裂。重要的分裂可能、也可能不是先發生在政治決策層，關鍵是軍隊不支持鎮壓；最高領導人被迫下台，就像捷克斯洛伐克的胡薩克、突尼西亞的本•阿里、埃及的穆巴拉克。當然，也有另壹種可能性，就是軍隊支持鎮壓。但是，經過「六四」之後，這種可能性似乎已經減少了——或許會像當年甘地所說：「壹支曾踏過無辜男女屍體的軍隊，卻可能無法重複這樣的經歷」（注17）；倘如此，中國的軍人將挽回自己的尊嚴和榮譽。

這裏要順便提到溫家寶總理。他最近壹段時間關於政治體制改革的頻繁講話引起了廣泛的關注和猜測。有人說他是在演戲，有人說是真誠的，並據此推斷高層已出現了裂痕。在此，我並不打算做這種那種推測，儘管我也非常關注。在我看來，有壹點是清楚的，就是假定溫家寶是溫和派、高層已經出現20餘年不見的重大分歧，他的力量也太弱小。從其他國家民主轉型的經驗看，如果溫和派領袖不是最高領導人，除非通過「宮廷政變」、特別是在大規模的抗議中取代最高領導人，政治變革不會發生。最高領導人是溫和派的機率相對要低很多，所以如果讀者重溫壹下本文第二章表2就會發現，非常序性轉型中的內部取代模式，在民主轉型中佔據著最高比例（注18）。

近些年來，公民社會在艱難的環境下獲得了明顯的成長。社會又重新騷動起來，就像清華大學的壹份報告所說：越「維穩」越不穩。去年中央政府的維穩經費逼近國防預算，今年則已超過國防預算。長期以來，許多人壹直在盼望政府進行政治改革，但改革始終沒有發生，這使得幻滅感開始在壹些人中蔓延。特別重要的是，經濟增長的速度正在放緩，目前通貨膨脹已經發生。而經濟高速增長是過去20年來共產黨政權正當性的最重要來源。從這些情況看，北京威權政府的壓力正在攀升。但是，政治精英目前並沒有發生具有民主轉型意義的分裂，意味著壓力還沒有達到足夠的強度。（注19）

本文在此向對手——威權統治者——透露了壹個秘密，就是民主轉型的發生以統治精英的分裂為前提。但是，我並不擔心專制主義者在得知後會採取更嚴密的防範措施，因為他們本來就對這個秘密不陌生。「要牢記『堡壘最容易從內部攻破』這句名言，最危險的敵人往往來自內部」，李鵬在回顧1989年時寫道（注20）。記住「堡壘最容易從內部攻破」這句話並不困難，平時也可以努力訓練、加強堡壘內部的力量，但是當壹個邪惡的堡壘被搖晃、要塌陷的時候，想做到讓裏面的人都堅守堡壘卻不容易，有的人可能會放棄保護堡壘，也有的人會爭取獻出堡壘從而加入勝利者的行列。

獨裁者們的阿基里斯之踵就在於，他們不能依靠自身進行統治。每壹項命令、指示都需要他人去執行，需要他人的服從、合作與支持。為了統治的穩定性，所有的獨裁者都會提拔對自己「忠誠」的人，程度不同地監視部下動態，但是卻不能進入每個人的頭腦查看其思想。他們會抑制潛在的挑戰者，但卻不能只需要俯首貼耳、總是附和自己的人，也需要有壹定新思想、開拓性的人以保持政權的活力。他們不可能剷除派系，因為在提拔、重用「自己人」的時，也就製造了派系；圍繞爭當下壹任最高領導人，也會形成新的派系。

在正常情況下，為了保住職位或得到提拔，無論內心思想如何，所有的人都會表現出對獨裁者、現政權的忠誠或支持，各派系之間會團結、合作。但是，壹旦發生危機以至於「大廈將傾」，許多人就會重新考慮自己的前途，有的人還會從危機中看到難得的、參与不朽大業的機會。他們是「兩棲動物」（注21），如果發現陸地上有危險，就會選擇下水。他們曾為獨裁政權服務，但是這並不會成為其負擔。他們會洗刷自己、完成「鳳凰涅槃」。波蘭的科瓦思涅斯基（Kwasniewski）在共產黨統治時期曾擔任部長，他1995年當選為總統，在解釋自己過去的經歷時，他辯白說：「在思想觀念上，我從來就不是壹個共產主義者」（注22）。

過去數十年中，有些獨裁者「與時俱進」、接受了變革的要求，更多的獨裁者過分相信自己的力量，結果被趕下台，只能目睹自己昔日的下屬與反對派談判轉型。下面將討論另壹個重大問題——轉型過程中的溝通與談判。

第九章 動力、選擇與談判轉型（C）
三、圓桌子的時代
3.1 新的圖騰

英國歷史學家提摩太•伽登•阿什對於1989年發生在東歐的天鵝絨革命亦即溫和革命（注1）與歷史上的另壹類革命，也就是1789年的法國革命及其有過之而無不及的後繼者1917年的俄國革命、毛澤東的中國革命，做過壹個比較。他寫道：

1789年式的革命是暴力的、烏托邦的、宣稱以階級為基礎的，其特點是不斷激進化、在恐怖中達到高潮。例如，革命不是請客吃飯，毛澤東曾提出這樣的有名論斷，並進而說：「革命是暴動，是壹個階級推翻壹個階級的暴烈的行動……矯枉必須過正，不過正不能矯枉。」

與此截然不同，1989年式的革命是非暴力的、反烏托邦的、不是以壹個階級為基礎而是建立在廣泛的社會聯合之上的，其特點是運用大眾的壓力——「人民的力量」——將台上的掌權者帶過來談判。它的高潮不是恐怖而是妥協。如果說1789式革命的圖騰是斷頭台，那麼，1989年式革命的圖騰則是圓桌。（注2）

當然，談判和妥協並不是從1989年的東歐開始的。例如，1975年底開始的西班牙轉型，被公認為「協議轉型」（pacted transition）的成功典範；1984年，烏拉圭軍政府與反對派達成了著名的「海軍俱樂部協議」；在巴西極其緩慢的轉型中，軍政府壹直享有支配性地位，但是協議依然發揮了重要作用。談判在第三波民主化中是壹個相當普遍的現象，幾乎所有的轉型，政府與反對派之間都有程度不同的談判。有的談判非常正式，有的很不正式；有的是公開進行的，有的是秘密的；有的集中在某個時段進行，有的分散在不同時間；有的簽署了協議，有的沒有。

談判並根據談判結果通過法律，是就結束威權統治、建立民主制度做出基礎性安排的最佳方式。談判的結果不僅關係到民主轉型能否順利進行，也對民主的鞏固有重要影響。我國許多人壹談到民主轉型就非常惶恐，但談判會減少轉型過程的不確定性。它是結束敵對狀態、共同工作的開始，有助於建立朝野政治精英之間必要的互信和共識。經過談判，彼此不再將對方視為「敵人」，而是當作「對手」。民主政治中日復壹日的溝通、討價還價、妥協、節制、既爭鬥又合作，從談判轉型的那壹刻就開始了。

「民主是以民主的方法建立的；沒有其他的方法」，亨廷頓說（注3）。由於對第三波民主化缺乏深入細緻的研究，許多人對於如何通過談判實現轉型不太了解。有鑒於此，也許多講述壹些案例，會比壹般性地討論、介紹關於談判的理論對讀者更有助益。下面將重點介紹幾個案例，說明特定的談判發生的前提和談判的內容、過程、結果。此外，還將對1989年中國政府與抗議學生的對話做壹評點。

3.2 幾個案例

案例1：西班牙

首先介紹西班牙的談判，不僅因為它是「協議轉型」的著名案例，還因為它不得不應對民族分離主義。西班牙的轉型發生在由經濟危機所加劇的、嚴重的社會壓力之下。例如，罷工在1973年比上年增加了84個百分點，1974年又遞增了63個百分點，政府的鎮壓能力明顯下降（注4）。

不過，當時以軍隊為核心的保守勢力仍然相當強大，統治精英依然有較強的控制力（注5）。新上任的卡洛斯國王、蘇亞雷斯首相開啟並支配了轉型的進程，但是使轉型變得順利的是廣泛的溝通、談判。蘇亞雷斯長於溝通、特別重視尋求共識。

他首先運用說服或許諾大選后的職位，促使「政治改革法」得以在弗朗哥時代留下的、保守分子佔優勢的議會（cortes），以425票贊成、15票反對、13票棄權獲得通過——那個「議會」自己投票決定結束自己的生命。該法在交付全民公決通過後，蘇亞雷斯宣布「社會主義工人黨」等反對派組織合法化，但是與反對派包括反對君主制、主張暴力革命的共產黨領導人的接觸、談判，在政治改革法沒有提交議會表決前就在秘密進行了。大選之後，蘇亞雷斯就轉型時期的經濟問題及相關政策、改革進行談判，各主要政黨簽署了著名的曼克洛亞宮協議（Moncloa Pact）（注6）。此後不久，在各主要政黨事先取得充分共識的前提之下，議會又通過了新憲法並交付全民表決。

對西班牙轉型構成嚴重挑戰的是巴斯克、加泰羅納的民族主義。解決加泰羅納問題的鑰匙是流亡法國的塔勒德萊斯（Terradellas），他被視為加泰羅納民族運動的象徵。蘇亞雷斯邀請其秘密回到馬德里，就恢復1932年加泰羅納自治政府、維持西班牙的統壹達成了協議。巴斯克的民族主義要比加泰羅納強烈、激進。為了避免過分刺激軍方，蘇亞雷斯沒有尋求與巴斯克流亡政府領導人談判，而是由政府壹位部長與巴斯克民族主義黨在議會的成員及其他政黨來自巴斯克的議會成員談判，在此基礎上設立了巴斯克地區議會（注7）。接下來，政府和議會與選舉產生的加泰蘭和巴斯克地區議會就自治安排進壹步談判。基於談判結果，議會制定了「加泰羅納自治法」和「巴斯克自治法」，並交付兩個地區的選民投票公決。

蘇亞雷斯的許多談判都是不正式的、悄然進行的。他在強硬派與反對派之間走「鋼絲」，既安撫、抑制強硬的軍方，也利用對於軍方可能發動政變的擔憂，要求反對派做出讓步、給予合作；不僅與政治精英進行廣泛的溝通、談判，還反覆利用全民投票來形成最大限度的共識、保持對改革進程的主導權。

案例2：波蘭

波蘭共產黨與團結工會1989年的圓桌談判，是那壹年東歐壹系列結束共產專制的圓桌談判的先聲。從國際環境看，談判發生在蘇聯領導人戈爾巴喬夫已經啟動政治改革的前提之下；以國內情況而言，它源於波蘭共產黨需要尋求團結工會的合作以應對經濟危機。1980—1981年，團結工會在迫使政府短暫承認期間，成員迅速發展到1000多萬；在雅魯澤爾斯基實施戒嚴后，它在天主教會的協助下變成了壹個分散然而各部分相互聯繫的地下「帝國」，印刷發行1000多份正式或非正式的刊物（注8）。

雅魯澤爾斯基試圖通過經濟改革來改進經濟狀況。1987年，他提出了壹攬子會導致物價上漲的經濟改革方案，為了得到民眾的支持交付全民投票表決，結果卻沒有獲得通過。1988年，新壹輪罷工潮興起。在這種情況下，雅魯澤爾斯基克服了黨內保守勢力的反對，決定與團結工會談判。

在前期的洽談中，雙方達成了部分開放議會選舉、團結工會合法化、避免討論過去的原則性協議。談判正式開始於1989月2月，歷時2個月。坐在談判桌邊的包括政府、親政府的工會、團結工會和天主教會的代表，主角當然是政府和團結工會代表。分「工會多元化」、「政治改革」、「社會、經濟政策和制度改革」3個大組進行，大組之下又按議題細分為若干小組，例如「法律與司法改革」、「地方政府」、「住房政策」、「醫療保險」等。到了3月初，由於越來越多分歧危及到了整個談判進程，內務部長、圓桌談判共同主席凱斯茨扎克（Kiszczak）邀請瓦文薩及團結工會主要談判代表，到馬格達論卡別墅與共產黨內主要改革人物進行非正式會談。馬格達論卡別墅在此談判后成為調解重要分歧、達成妥協的場所。

關於政治改革的談判是最重要也最艱難的。共產黨（統壹工人黨）方面只同意開放35%的議會（下院）席位選舉，團結工會為了換取自己的合法化接受了，但要求下次議會選舉必須全部開放。在此後的談判中，爭執的最大焦點是總統的權力和選舉方式。共產黨的方案賦予總統很大的權力，包括任命總理、否決議會法案、解散議會等，並主張由議會（下院）和部長會議主席顧問委員會等現存咨議機構選舉。這個職位是給雅魯澤爾斯基預留的，目的在於保護共產黨的利益。團結工會認為是帝王式的總統，雖然接受了其許可權安排，但是堅決反對其選舉方式，「民主可以被強暴壹次，不能被強暴兩次和多次」（注9）。最後，為了達成協議，共產黨同意新設立的參議員實行自由選舉，總統由下院和參議院共同選舉產生。由此所形成的政府架構是類似於法國的半總統制，它在90年代曾為波蘭民主的鞏固蒙上陰影——雅魯澤爾斯基後來很快辭去了總統職務，瓦文薩當選總統后與議會、總理頻繁地發生衝突。

談判的結果大大超出了團結工會的預期，它最初的希望是取得合法地位，沒有想到會就民主轉型的安排達成協議。在談判開始后，團結工會有機會通過新聞發布會公開闡述自己的立場，民眾對它的支持更清楚地顯露出來，這加強了它的談判地位，也促使政府做出了更多的讓步。不過，團結工會始終保持克制。談判過程中壹直存在壹個擔憂，也是政府方面的壹張牌，就是「走得太遠會招致蘇聯干預」，發生像1956年蘇聯坦克開上匈牙利街頭那種悲劇。然而，具有諷刺意味的是，稍後在匈牙利進行的圓桌談判，蘇聯牌卻不再那麼有效，民主派認為團結工會讓步太多。

案例3：匈牙利

匈牙利的轉型開始於1988年卡達爾的下台。當時，蘇聯已經在推行政治改革，匈牙利也需要改革以應對嚴重的經濟困難。新任共產黨總書記格洛茲（Grosz）只願意進行經濟改革和有限的法律改革，以波斯茨格(Poszgay)為首的改革派通過重新評價1956年納吉事件佔了上峰。改革者啟動了政治自由化，但整體的轉型卻是改革與革命的混合。

起初，反對派人數很少、相當孤立（注10），但是，更多的反對派組織出現了，社會動員了起來。1989年3月15日是匈牙利從哈布斯堡王朝獨立的1848年革命紀念日，10多萬人參加了反對派要求將3月15日恢復為國慶日的遊行；6月6日，數十萬人參加了重新安葬納吉的葬禮。共產黨原本想由自己為轉型確定規則，試圖採取與反對派組織壹壹會談的策略分化之；1989年3月末，不得不做出決定舉行正式談判以獲得反對派的合作（注11）。

為了對抗政府「分而治之」的策略，分散的8個反對派創立了自己的圓桌會議。所以，轉型中有兩個并行的圓桌會談，壹個是政府與反對派之間的，還有壹個是反對派組織之間的會談。在預備談判中，反對派與政府就程序問題和談判參与者範圍爭執了很長時間。雙方的正式談判開始於6月中旬，歷時3個月余。會議設立了工作小組和分支委員會。總統的選舉時間和議會的選舉方式是兩個爭論最激烈也最重要的問題。

共產黨代表希望先選舉總統，以便波斯茨格順利當選。反對派組織之間意見不統壹，傾向波斯茨格的黨派主張採用半總統制，爭辯說應該先選舉壹個總統來保障轉型過程的穩定；其他政黨代表則認為總統的權力只能由選舉產生的議會決定。在談判結束前，反對派向政府做出了讓步。但是，後來，由於兩個反對派政黨的努力，總統直選的方案最終被交付全民投票，並被全民投票所否決。匈牙利後來實行的是議會制，總統是虛位國家元首。假如總統先於議會選舉，結果就是半總統制而不是議會制了。

關於議會的選舉方式，共產黨主張採用多數代表制，也就是在每個選區得票最多者當選，因為共產黨認為反對派們沒有什麼名氣，自己的候選人將會勝出。反對派方面則要求按各政黨得票比例分配議會席位（比例代表制），因為他們擔心自己的政黨還沒有組織、準備好，在選舉中將處於劣勢。最終的協議是約壹半議員以多數代表制選舉，另壹半用比例代表制選舉。有趣的是，後來的結果表明，雙方都失算了：反對派政黨出人意外地獲勝，拯救共產黨（1989年9月重組為「社會主義黨」）的是比例代表制——由於比例代表制它才保住相當數量的席位。

案例4：捷克斯洛伐克

這裏所介紹的4個案例中，坐在談判桌邊的捷克斯洛伐克政府是最虛弱的。它此前比其他三個國家的政權更頑固、更具壓迫性，轉型是在突發性的大規模抗議下發生的。1989年11月17日，學生集會紀念二戰期間納粹關閉捷克大學事件，遭到防暴警察野蠻毆打，由此引發了前所未有的、持續到12月的大規模遊行、罷工。原本弱小的反對派迅速組織了起來，11月19日成立了哈維爾等著名異議人士領導的、有各界代表參加的「公民論壇」（Civic Forum）。政權事實上陷入癱瘓，不得不做出讓步以平息抗議浪潮。在這種情況下，有改革思想的聯邦政府總理阿德梅克（Adamec）與哈維爾為首的反對派代表開始了談判。

談判開始於11月26日。雙方爭議焦點不在修改憲法，而在政府改組上。反對派方面堅持總統胡薩克必須辭職，要求阿德梅克內閣也辭職，然後建立由阿德梅克擔任總理的過渡政府——「民族諒解政府」——負責維持秩序、籌備全國大選。但是，阿德梅克卻無意於過渡政府總理，他想接任總統。談判共進行了10輪，結束於12月9日。達成的協議是，胡薩克辭職，共產黨官員、立法委員會主席卡爾法（Calfa）出任有反對派參加的臨時政府總理。

接下來，反對派又與共產黨就議會改組談判，迫使壹批共產黨議會辭職、補充了反對派議員；商定議會選舉杜布切克為議長，以及選舉哈維爾為總統。就議會改組所進行的談判並沒有遇到大的障礙，共產黨方面出於為今後利益考慮，也希望其壹批聲名狼藉的官員從議會辭職。

3.3 壹點比較

掌權者決定與反對派在談判桌前坐下來是需要前提的。對此，本文在討論民主轉型發生的動力機制、統治精英分裂的條件時實際上已經進行了闡釋，在敘述以上4個談判案例時也壹壹特別做了簡略介紹。只有在特定的前提下，統治集團中才會分化出溫和派，溫和派才會獲得談判的許可、產生必不可少的談判誠意。

所謂誠意，也就是願意作出讓步，尋找解決辦法。但是，這隻是問題的壹個方面。另壹方面，反對派也需要有誠意，知道在什麼時候應該讓步。只有在雙方都有強烈願望共同尋找解決辦法的情境下，才會特別講究、恰當運用談判的策略和技巧，因而穿越談判過程中出現的僵局、就分歧很大的問題達成協議。

例如，波蘭的圓桌談判就是在有誠意共同尋找解決辦法的前提下進行的。談判過程中出現了許多分歧，但是，正如政府談判代表之壹、1995年當選總統的科瓦思涅斯基回憶所說：「我從來沒有感覺到我們曾站在最後破裂的邊緣」，「整個過程中，明顯的是我們在努力尋找折中（compromise）」（注12）。在預備談判中，雙方就達成了壹個共識，即避免討論「過去」[例如否定1981年開始的戒嚴（注13）]，因為「過去」爭議太大。

在談判之初，雙方自然免不了情緒的對立，但是，「隨著時間的推移、壹次又壹次會談的進行，恐懼、憤怒和仇恨消退了，怨恨溶解了」，波蘭政治學家維克特•奧斯廷斯基（Wiktor Osiatynski）評論道（注14）。這壹情感上的變化，為1989年6月4日議會選舉之後組成團結工會領導的聯合內閣鋪平了道路。

奧斯廷斯基說，歷時2個月的細緻談判，提供了壹個重要的教育機會，談判者們學會了如何談判、學到了許多關於公共事務的具體知識。團結工會作為反對派形成了自己的、在壹起工作的專家團隊，這對於未來的新政府是重要的（注15）。

現在讓我們檢視壹下1989年春夏之交發生在中國的事情。在以大學生為先鋒、先後將知識界、市民等階層捲入的大規模抗議面前，統治集團分裂了。然而，強硬派領袖鄧小平掌握著最高權力、牢固地控制著軍隊，以趙紫陽為首的溫和派雖然有誠意進行對話，留給他們的讓步空間卻非常有限。這是1989年共產黨與學生之間對話的總體背景。

爭議的最大焦點是官方對學潮的定性。根據鄧小平講話起草的「4•26」社論將學潮定性為「動亂」，學生們對這壹「罪名」既憤怒又擔心因此被秋後算賬，不得不發起更大規模的抗議以期推翻之——當然，動力還來源於對民主的渴望。對於學生來說，明確否定「4•26」社論似乎是壹個最低限度的讓步；而在鄧小平看來，這其實是壹個極其重大的議題。他不能容忍自己所定的調子被明確否定，那樣不僅意味著他錯了，會極大地影響他的地位，還可能會給共產黨的統治帶來雪崩效應。

不過，壹段時間內，為了平息學潮，鄧小平容忍了趙紫陽做出有限的、變通性的讓步。其中，最著名的是，趙紫陽5月4日在亞洲發展銀行理事會年會上，正面評價了學生的要求，提出中國不會發生大的動亂，表示應在民主與法制的軌道上解決問題。這壹講話沒有明確否定、但實際上修正了「4•26社論」，它顯著緩解了學生的情緒，此後北京各高校學生大都複課了。但是，學生所期盼的對話遲遲沒有發生、訴求並不能停留在這樣的層面上。於是，到了5月13日，絕食抗議開始了，運動被推上了巔峰（注16）。

對話壹直是學潮的壹項基本訴求。4月27日大遊行之後，強硬派人物袁木等召集官方學生會代表進行了壹次假對話。溫和派與抗議學生對話代表團只進行了壹次對話，而且是壹次沒有充分預備對話的對話。對話代表團自5月初成立后，不斷派人到人大常委會、國務院信訪局要求對話，但都沒有結果。直到5月13日學生已經決定要開始絕食抗議時，代表團才得到同意對話的通知。

當天下午，中共中央統戰部長閻明復邀請對話代表團領導成員和幾位著名知識分子匆忙地進行預備性會談。在第二天進行的正式對話中，閻明復表現得相當真誠，但對於學生提出的關於否定「4•26」社論、政治改革、落實憲法規定的政治自由3個方面的要求，均無法作出答覆。由於對話沒有按預先承諾實況直播，部分激憤的學生沖進了會場；對話無法繼續進行，在尷尬中收場。（注17）

不過，應該說這仍然不失為壹個重要開端，假如5月14日之後還能繼續對話。作為第壹次對話，可以理解，閻明復也不可能對學生的要求作出明確答覆。然而，5月16日，鄧小平被趙紫陽與戈爾巴喬夫的談話激怒，5月17日決定、19日宣布了戒嚴。趙紫陽在其政治生涯的最後關頭，在內部曾努力要求否定「4•26社論」，但是沒有獲得通過（注18）。5月17日，由他主持起草的中共中央政治局常委聲明肯定了學生的愛國熱情，保證不秋後算賬，但是並沒有打動正在受到各界聲援、支持的絕食學生。16天後，當權者和抗議者都應該盡量避免的流血發生了，壹場規模空前的愛國民主運動在罪惡的槍聲中被終結。

回顧20多年前的悲劇，可以看到，當權者和抗議者都表現出不妥協的精神。鄧小平等強硬派看待問題的角度，是共產意識形態中妳死我活的鬥爭。夾縫中的溫和派願意作出壹些讓步，但是卻不能被主導了天安門廣場局勢的學生所接受——暫時的折中對於他們來說並不是解決辦法。對話是這些學生的基本訴求，但是他們卻缺乏必要的妥協精神。

壹個非常重要的問題似乎沒有被深入思考過，即假如不能通過壹次「決戰」取得勝利，而是遭遇殘酷的鎮壓，如何維持壹場運動。壹些溫和的學生領袖主張撤退回去致力於校園民主，這在當時是壹種更可能成功的選擇——那將意味著壹個組織化的、堅強有力的公民社會成長的良機，假以時日，也有望引起統治精英的進壹步分化。不幸的是，溫和的學生領袖當時主導不了局勢。

應該說，當時並沒有出現成熟的政治反對派。強硬派佔據著優勢的統治集團固然沒有與學生進行真正談判的誠意，學生也並不是適當的談判對手——他們當時的人生歷練、政治經驗不夠，儘管是中華民族的英才。壹批站出來的著名知識分子本來是有潛力承擔更大責任的，但他們的定位是學生的支持者、幫助者及政府與學生之間的調停者，更願意在不太顯眼的背後而不是前台活動。假如當時能出現類似於捷克那樣由著名異議人士領導的、具有代表性的「公民論壇」，或者匈牙利那種由反對派組織參加的圓桌會議作為與當局對話、談判的對手，可能就有了可以信賴的談判者，情況也許會不壹樣。

但是，總體上看，1989年沒有多少可能通過談判實現民主轉型，雖然並非沒有可能通過避免流血維持壹場運動。必須無條件譴責屠殺，但同時，反思那場運動也是應該的。反思不是要指責反對派中某些具體的個人，而是為了從失敗中學習。瓦文薩從70年代中期流血的罷工中吸取了教訓，所以才有了80年代初「團結工會」迅猛發展的機會。反對派和當權者都從接下來的戒嚴中懂得了談判、妥協的重要性（注19），所以才會有1989年的圓桌談判——它揭開了東歐共產主義崩潰的序幕。

中國未來的民主化前景也有賴於反對派和當權者從過去的錯誤中學習。在展望民主轉型的前景時，還有壹個至關重要的問題，就是如何處理過去侵犯人權的行為、實現政治和解。接下來將討論這個問題。

第九章 動力、選擇與談判轉型（D）
四、與過去結帳
4.1 爭論不休的問題

當民主選舉產生的政府成立的時候，它標志著新時代的開端。開端當然意味著向前看，但即使只是為了向前看，也需要與過去結賬。過去必須以適當方式有壹個了結，才能對壹個曾經共同經歷的歷史達成必要的共識，更好地前進。

我所說的當然是轉型正義（transitional justice）問題，亦即如何面對、處理過去威權統治時期諸如屠殺、酷刑、綁架、強迫失蹤、非法監禁等種種嚴重侵犯人權的行為。這些行為在社會上所播下的傷痛、裂口、仇視、怨恨，並不會隨著獨裁體制的被終結而壹夜之間煙消雲散。如何對待獨裁者及某些策劃、實施人權侵害的人，是轉型時期特別牽動情緒、極其複雜棘手的問題。

當然，轉型正義只有到轉型發生的時候，才有可能被提上政治議程。採用什麼樣的轉型正義政策，也需要經過複雜的政治過程才能確定。但是，事先進行某種研究、討論仍然意義重大。通過研究、討論，反對派可以向統治精英發出更恰當的信息，統治精英也可以藉此對轉型採取更明智的態度。由於轉型的情境、條件各不相同，轉型正義實施的範圍、方式也會不同。本文下面將著重介紹第三波民主化中關於轉型正義的爭議和實踐，以作為我們未來的參考。

在第三波民主化國家採用過的種種轉型正義措施中，或許惟壹沒有多少爭議的，是「賠償正義」，亦即國家為受害人提供賠償、恢複名譽。最受關注、也最經常發生分歧的是「刑事正義」，也就是：是否必須以及如何追究獨裁者的責任呢？對獨裁者以及某些具體組織、實施侵犯人權的人，是審判還是豁免？與此相關聯的是，假如由於環境、條件的限制，不能審判獨裁者、迫害者，是埋葬過去還是採取某些其他措施來滿足人們對於正義的渴望？有哪些措施可以採用？真相調查、解密檔案、審查官員，是恰當並且有效的方式嗎？

這裏首先討論是否審判包括獨裁者在內的人權迫害者的問題。從理想主義的角度看，懲罰迫害者的意義是顯而易見的。主張採取懲罰措施的人所提出的理由，根據塞繆爾•亨廷頓、傑馬•巴諾瑪（Jamal Benomar）等政治學者的概括，主要有：

第壹，建立人們對於新生的民主政權的信任。「懲罰過去的人權侵害者，它的作用不只在於象徵著與威權統治醜陋的遺產決裂，還在於表明對於新興的民主價值的忠誠。不能做到懲罰侵害者們會嚴重損害民主選舉產生的政府的正當性，滋生對於新生民主政權廣泛的不信任情緒。」（注1）

第二，防止國家強力部門——警察、軍隊——重複過去嚴重踐踏人權的行為。「不懲罰過去的人權侵害者等於自動寬恕了那些殘暴的罪行，因而等於邀請那些罪行的重演、鼓勵破壞法治。」（注2）

第三，可以鞏固民主、防止回歸威權統治。高調審判犯有嚴重人權犯罪的官員，有助於抑制威權統治的舊勢力試圖以暴力重新奪取政權的念頭（注3）。不審判獨裁者、迫害者會傳遞這樣壹個信息，即建立並以殘暴手段維持獨裁統治不需要付出代價。

第四，特別重要的是，受害人有權利要求伸張正義。換言之，國家對受害人負有提供恰當救濟（remedy）的義務。「受害人沒有權利要求必須給予某種具體的刑罰，但是，他們有權利看到正義是如何得以伸張的。」（注4）

第五，真相調查委員會並不能代替刑事起訴，因為侵害者沒有沒有被追究責任。在能夠做到既為人權遭到侵害的人提供真相也提供正義的社會，應該同時追求真相和正義兩個目標。（注5）

第六，有助於建立保護人權的真正標準，確立公眾對於民主、人權價值的信念。如果嚴重侵犯人權的行為不能得到調查、追究，就不能在社會上廣泛地播種民主、人權規範，也談不上真正的民主「鞏固」（注6）。

與主張起訴、審判獨裁者及其他迫害者的人不同，持相反主張的人則強調和解。他們為此提出的主要理由有：

第壹，「民主必須建立在和解的基礎之上，不同人群之間應該擱置過去的分歧」（注7）。

第二，民主轉型的啟動和完成需要反對派和政府之間達成明確或含蓄的諒解，不報復過去的暴行（注8）。應該劃分過去與未來。不追究過去、犧牲壹定正義，是開創、換取未來所需要付出的代價。

第三，即使有道德和法律上的依據起訴審判，也應該讓位於鞏固、穩定民主的政治和道義上的緊迫性（注9）。懲罰或報復對手會使過去的分歧延續下去，造成政治上的動蕩不寧。

第四，起訴、審判高級官員的努力可能會激起軍事政變。例如，阿根廷總統阿方辛對前軍事政權壹些將軍的審判，在80年代曾激起了軍隊的3次叛亂。所以，為了保存民主和人權，最好是奉行全國和解政策，赦免過去的人權犯罪（注10）。非常明顯，這壹理由提出的背景是那些從軍人政權轉變為民主政體的國家。

第五，有些國家的轉型是在壓迫性的政府與曾訴諸武力的反對派之間達成和平協議后開始的，此前反對派在武裝鬥爭中也存在嚴重侵犯人權的行為，例如南非的「非洲人國民大會」、納米比亞的「南西非人民組織」，赦免過去的人權犯罪，比懲罰其中任何壹方都更有助於民主的建構。（注11）

第六，許多人和團體都對威權統治的罪孽負有責任。就像哈維爾所說，「我們壹直以來都習慣了極權體制，將它作為無法改變的事實予以接受，因而幫助了它的貫徹。換言之，我們所有的人——當然，程度不壹——都對極權統治機制的建立負有責任。我們中沒有人只是這壹機制的受害者；我們每個人都對它負有責任」。（注12）

從上面列舉的支持和反對起訴、審判人權侵害者的理由，可以看到爭論的激烈、尖銳。那麼，在過去數十年發生的第三波民主化中，實際情況如何呢？下面我將表明，在實際運作中，無視轉型過程的情況堅持要求懲罰的人，和主張忘記、埋葬過去的人，都是少數。在如何處理過去的人權迫害者這個棘手的問題時，道德和法律的考慮無疑是非常可貴的，但不幸的是，道德、法律經常不得不讓位於環境、政治考慮。

亨廷頓在其著名的《第三波》中有壹個大致符合事實的判斷。他說，只有極個別國家對於過去的人權犯罪進行過比較廣泛、有效的審判，少數國家對少數幾個人進行過審判，而「在差不多所有的國家，沒有發生過有效的審判與懲罰」（注13）。不過，亨廷頓的判斷並不太準確，不少國家都實施過審判（注14），儘管只是審判少數人，而且審判、懲罰經常並不太有效。同時，亨廷頓也沒有說明，「在差不多所有的國家，沒有發生過有效的審判與懲罰」，但選擇徹底埋葬過去的國家也是極少數。在不能實施廣泛、有效審判的情況下，許多國家採用了真相調查等不同方式以期實現某種低限度的正義。

在談論轉型正義的時候，特別重要的是需要弄清楚在實際運作中哪些因素決定性地影響了轉型正義的範圍與方式。下面將首先討論轉型正義的決定性因素，然後討論在不能審判威權統治犯罪的情況下，有其他什麼方式追求某種低限度的正義。考慮到問題的高度重要性，我將用較多篇幅介紹不同類型的案例。

4．2 審判還是寬恕

從過去30年的實踐看，道德考慮、轉型模式、轉型后的政治格局、人權侵害的嚴重程度，都對轉型正義的範圍與方式有影響，但其中最重要的，莫過於轉型的模式及與之相關聯的力量對比（注15）。正如亨廷頓所說，在實際操作中，是否審判威權統治時期的犯罪，「幾乎總是沒有例外地由政治、民主化過程的性質、轉型前後的政治權力分佈所決定」；「在第三波民主化國家，實際政治運作削弱、消解了尋求起訴和懲罰威權主義犯罪的努力」（注16）。

首先，最明顯的是，如果轉型是由政府在沒有受到較大衝擊的情況下開啟、選擇、主導的，便基本上排除了審判、懲罰過去人權犯罪的可能。在這類轉型中，政府依然相當強大、有力，原有的力量沒有受到大的破壞、削弱。統治精英有足夠的力量與優勢對轉型過程和轉型之後的安排設定條件。為了預防將來會遭到清算，他們往往會尋求事先頒布法律，赦免過去所有的人權犯罪。即使改革派領導人對於過去威權統治的罪行沒有責任或責任不大，但為了取得保守派對於政治變革的默認，也會向他們承諾不進行清算，並且通常會爭取通過相應的法律。在轉型后，民眾、新興的力量也許會要求審判過去嚴重的人權犯罪，但這類轉型大多是軍人政權選擇撤出、回到營房，民主選舉產生的新領導人為了避免引起政變、危及民主制度本身，也不太可能冒險追究過去的犯罪。隨著時間的推移，許多人會淡忘過去，對於如何解決當下的問題而不是與過去結賬更感興趣。

例如，前面說過，巴西的轉型是壹個相當強大、自信的軍政權相對主動地開啟並始終主導的，1979年，當軍政權要實行更大程度開放的時候，頒布赦免法，壹方面允許流亡的異議人士回國，同時規定不追究軍事人員和政府官員過去所有政治性或與政治有關聯的犯罪（注17）；1983年，土耳其軍政權領導人們決定重新允許政黨活動、將權力交還民選政府，但是在頒布了赦免法保證過去的犯罪不被追究后，才允許進行年底的議會大選（注18）；西班牙的轉型是由國王卡洛斯、首相蘇亞雷斯所主導的，1977年，蘇亞雷斯在贏得第壹次議會大選后，通過法律既赦免了過去針對政府的犯罪，也免去了官員、軍人過去反人權犯罪的責任。

智利的轉型開始於1980年。在此2年前，也就是1978年，皮諾切特軍政府制定了壹個赦免法，釋放了壹批政治犯，但主要目的是使1973年他政變上台至1978年期間大量嚴重的人權犯罪免於被追究。1988年，皮諾切特謀求延長自己總統任期的努力在全民公決中意外地失敗，不得不舉行大選、「還政於民」，可是依據憲法，他仍然佔據著武裝部隊總司令的職位。在總統競選中，反對派主張廢除1978年赦免法，懲罰軍人和警察所犯下的包括謀殺、強迫失蹤等犯罪。皮諾切特發出威脅說：「他們碰我任何壹個人之日，便是國家法律終結之時」（注19）。在緊張的氣氛之中，當選總統的反對派領導人阿里溫（Alywin），就職前不得不發表談話安撫軍方：「審判並不在我的考慮之內」，「我並不想追究或反對皮諾切特將軍或其他任何人」（注20）。

多年後，在皮諾切特移居英國期間，西班牙壹個法院曾嘗試要求將其引渡、依據國際人權法予以審判，沒有獲得成功。2000年，皮諾切特返回智利，接下來被提起了包括謀殺、強迫失蹤等反人權犯罪和漏稅、巨額貪污等許多指控，但是由於健康原因，沒有受到審判。2006年，皮諾切特去世的時候，他身上背著數百項指控。

台灣應當是我們更熟悉的壹個例子。台灣的轉型開始於1986年，那壹年蔣經國默認民進黨的成立，選擇了政治開放。轉型完成於1996年，到2000年民主鞏固了。在整個轉型過程中，雖然民進黨的力量由弱到強，但國民黨始終掌握著主導權。2000年民進黨的陳水扁當選總統，而國民黨依然是議會多數黨。這些情況足以解釋，為什麼審判過去的人權犯罪在台灣始終沒有成為政治話題。相對主動地順應潮流，總是更可能得到人們的原諒。即使有人提出法律議案，也不可能在國民黨佔優勢的立法院獲得通過。

1992年，李登輝以總統身份向「二二八」事件死難者家屬公開道歉，同時政府開始了製作事件研究報告、建碑、賠償、公布史料的工作（注21）。在台灣，轉型正義就限於這些安撫性、紀念性工作。

以上介紹的是統治者相對主動地選擇並主導轉型、而且轉型前大多是軍人政權的情況。許多人為了換取民主的未來，不得不選擇原諒、寬恕那些犯罪者。然而，如果轉型是在對外戰爭失敗或大規模抗議下直接導致、獨裁者被推翻被取代了，情況就可能不太壹樣或很不壹樣了（注22）。

1974年7月，希臘軍政權在與土耳其爭奪塞普勒斯的戰爭中崩潰。流亡歸來的前首相凱拉曼里斯（Karamanlis）贏得議會大選后，迅即推動對軍政權的犯罪進行了廣泛、嚴厲的審判。1975年8月，包括兩位前獨裁者帕帕杜波拉斯(Papadopoulos)、艾奧尼德斯（Ioannides） 在內的18位參与1967年4月政變的軍官，被以叛亂罪和叛國罪處以10年到終身監禁的重刑——這壹審判被稱為「希臘的紐倫堡審判」。帕帕杜波拉斯、艾奧尼德斯還和其他31人因為槍殺1973年11月雅典國立科技大學抗議學生，被以謀殺罪受到審判。此外，希臘也是世界上第壹個對威權統治時期實施酷刑的軍警給予審判的國家，從1975年夏到1976年底，全國先後進行了400多次此類審判（注23）。

凱拉曼里斯在推行其去軍政權化（dejuntafication）和轉型正義政策時，既堅定又謹慎。他只是對軍政權的骨幹人物實施清洗，以免激起軍隊大範圍的反叛。曾參与1967年政變並短暫擔任軍政權總統的吉澤克斯（Gizikis），由於在結束軍人統治中起了關鍵性作用，沒有被審判。

1983年，阿根廷加爾鐵里軍政權在馬島之戰中失敗而崩潰。貝格農（Bignone）將軍領導的、聲譽掃地的看守政府，試圖尋求達成壹項赦免軍隊過去所有犯罪的協議，遭到反對派的拒絕和嘲諷，於是在最後時刻單方面頒布法律實行自我赦免。反對派共同支持的阿方辛（Alfonsin）當選總統后很快廢除了這壹法律，逮捕、起訴了9名前軍事執政團成員，罪名包括謀殺、非法拘禁、酷刑、搶劫、挪用公款等。1986年，聯邦最高法院判決其中5人罪名成立。同年，另有7名高級軍官受到指控、審判，其中5人被判決罪名成立。然而，當正準備起訴、審判許多其他官員的時候，政府受到了來自軍方要求停止審判的強烈壓力。阿方辛挫敗了數次政變並將政變者繩之以法，但也放棄了尋求正義的進壹步努力。1989年當選的梅內姆（Menem）總統，就任后不久便赦免了此前被判刑的5位軍事執政團成員和所有已被起訴和有待起訴的軍人、警察。

阿方辛總統在推動對過去的軍政權領導人、高級將領實行審判的時候所引發的叛亂，經常被壹些人援引用於說明審判獨裁者、迫害者是危險的。不過，挫敗叛亂並審判將領卻鞏固了阿根廷的民主。

不過，在第三波民主化中，除了希臘、阿根廷，其他國家都沒有發生如此廣泛的起訴、審判。這裏要介紹幾個東歐的案例。東德共產主義政權是1989年在民眾抗議中崩潰的，它與西德合併后所進行的審判在東歐相對是最多的，但也是寥寥無幾。1992年，前獨裁者昂納克、其他6位官員被指控對於槍殺13名試圖逃往西德的公民負有責任，可是由於包括昂納克在內的3名被告的健康狀況，審判被推遲。1993年，昂納克被釋放，到智利度過其餘生。最後，只有前內務部長米爾克（Mielke）被定罪判刑。不過，還有幾名小人物受到審判。4名邊境士兵由於開槍打死逃往西德的東德人而被起訴、審判，其中2人被定罪判刑。這個案子確立了壹個先例，即執行上級命令並不足以作為免於責任的理由。

在保加利亞，日夫科夫是1989年11月在民眾要求改革的壓力下，由其黨內同僚發動的「宮廷政變」趕下台的。壹年多后，他被提起指控，而罪名卻是盜用公款而不是更嚴重的犯罪。日夫科夫最後被以「非法分配公款」罪判處7年刑罰，但法官同時裁決由於健康原因，日夫科夫可以不在獄中服刑，而是在其豪華別墅中軟禁。同時，各有兩名高級官員分別因為盜用公款或隱瞞切爾諾貝利核電站影響信息，被處以刑罰（注24）；前總理盧卡諾夫（Lukanov）也遭到逮捕、起訴，罪名是濫用國家資金，但最終沒有被定罪判刑。

羅馬尼亞的獨裁者齊奧塞斯庫的下場是最悲慘的。1990年12月，在街頭激昂的抗議人群面前，齊奧塞斯庫乘坐直升飛機從屋頂逃跑了，在逃亡途中被從收音機中得知消息的警察逮捕。幾天後軍事法庭走了壹個簡短的過場，就以屠殺罪和非法聚集財富罪判處他死刑，並立即執行了。以這種方式伸張正義是可疑的，不遵循正當的法律程序就剝奪人的自由、財產乃至生命，這是共產黨而不是民主政府的做法。無論應該受到什麼懲罰，齊奧塞斯庫都有權利被以公正的方式審判。

上面討論了獨裁政權主動選擇改革和獨裁者被推翻取代對於轉型正義的不同影響。這裏還要說明的是，在第三波民主化中，之所以只有極少數國家對威權統治時期的犯罪進行了比較廣泛、有效的審判，那些實行了審判的國家的審判對象也只限於少數幾個人、而且審判經常流於形式，我認為，最重要的原因在於，在絕大多數轉型中起關鍵作用的是非暴力抗爭。非暴力反抗無疑是強大的力量，但是卻不能消滅對手，也不以消滅對手為目的，而是為了尋求改變。反對派與體制內溫和派、改革派之間的溝通、談判，構成了絕大多數轉型的關鍵環節。即使在導致威權體系癱瘓、崩潰的情況下，反對派也需要與體制內力量溝通、談判，合作管理轉型過程、建立民主制度。淡化或擱置威權統治的暴行以換取保守派的默認、轉型過程的平穩，是溝通、談判中的壹個至關重要的考量。溝通、談判也有助於化解過去的仇恨。

當然，談判各方的力量對比是關鍵。有壹類轉型是通過不正式或正式的談判達成協議得以開啟的，被轉型學家們稱為「協議轉型」（pacted transition）（注25）。在這類轉型中，政府依然比較強有力，而反對派的力量也獲得了發展。由於控制的成本高於容忍的成本，統治精英中分化出溫和派、改革派，取得對於保守派的相對優勢，通過溝通、談判推行政治開放。它實際上是體制內溫和派、強硬派和反對派中的溫和派與激進派4方面的遊戲，儘管最引人注目的談判主要發生在體制內溫和派與反對派中的溫和派之間（注26）。

烏拉圭就是備受關注的協議轉型案例。1984年，軍政府與部分主要政黨就回歸民選政府之間所進行的談判，達成了著名的「海軍俱樂部協議」。根據協議，民選政府將不尋求對過去嚴重的人權犯罪提出刑事指控。不過，政府並不能干涉司法機關對案件的受理、裁決，所以民選總統桑谷內特（Sanguinetti）就職不久后，過去的受害人和失蹤者親屬，就通過律師在法庭提起了對數十名軍人、警察的指控。1986年12月，幾名軍官接到法院要求出庭的傳票。然而，軍方強人、國防部長麥迪那下令他們不得出庭。這便導致了壹個尷尬的困境：如果強迫那幾名軍官出庭，將遭到軍方的拒絕；如果不依法強迫，政府的權威將受到損害。為了避免與軍方對峙的危機，國會匆忙通過了壹項法律，赦免了軍警過去的反人權犯罪（注27）。反對這壹法律的人則行動起來，試圖通過全民公決來否定這壹法律。不過，最終，在1989年的全民公決中，多數人還是痛苦地選擇了支持赦免法。

波蘭也是典型的協議轉型。在1989年2月開始的圓桌談判中，改革派與反對派之間有壹個共識，就是盡量避免爭論過去。共產黨沒有預料到會在接下來的議會選舉中慘敗，結果，團結工會的馬佐維基（Mazowiecki）組成了由共產黨人參加的聯合政府。馬佐維基總理在議會的第壹次演說中就提出「我們用粗線條描繪我們最近的過去」，亦即不追究過去，而「只對現在我們為了將波蘭從過去的困境中拯救出來所做出的努力負責」（注28）。這種將過去完全封存起來的政策，可以想象，自然會遭到許多非議。特別是，當時，1989年6月4日的選舉之後，波蘭的政治局勢發生了「翻天復地」的變化。儘管如此，顯然是由於轉型模式的影響，迄今波蘭並沒有對此前的威權統治犯罪進行過實質性的審判、追究。儘管早在90年代初，雅魯澤爾斯基就因為捲入1970年槍殺罷工工人（注29）、1981年實施戒嚴鎮壓團結工會而受到調查，但是迄今沒有受到審判。

這裏要順便提到雅魯澤爾斯基的告別演講。1990年12月，雅魯澤爾斯基在辭去總統職務時說，他對每壹個人、每壹個行動都負有責任，為所有犯下的罪行承擔責任。「這句話『我道歉』聽起來太平淡、陳舊，可是我找不到其他語言」。（注30）

在匈牙利，體制內改革派推動了最初的政治開放，但開放很快演變為協議轉型。在1989年夏季的圓桌談判中，反對派向體制內反對派承諾不追究他們過去的行為。在接下來舉行的議會選舉中，反對派出人意外地勝出，安泰爾（Antall）領導的「匈牙利民主論壇」和其他兩個右翼政黨組成了聯合政府，它最初的政策是遺忘過去，儘管因此引起的爭議很大。1991年11月，議會通過了壹項法律，對過去出於政治原因而發生的謀殺、傷害致死等嚴重犯罪，取消了共產黨刑法中35年追訴時效的限制，以便能對1956年事件中鎮壓抗議者的某些官員提起指控。反對這壹法案的人指責其破壞了圓桌談判中的「紳士協議」，目的在於轉移人們對於政府政策失誤的注意力，並且違背了法治的原則（注31）。當時任總統的是前異議人士阿帕德•根茨（Arpad Goncz），他沒有簽署這壹法案，而是提交憲法法院審查，結果，憲法法院裁決法案違背了法治原則。後來，議會又從共產黨政府過去簽訂的國際人權公約中尋找依據，對該法案進行了修改，以便能提起範圍更受限制的指控，才得到憲法法院的支持。

談判並非只發生在協議轉型中。有的轉型是通過談判達成協議開啟的，也有的轉型是大規模抗議所直接導致的，談判發生在政權癱瘓、崩潰的情境之下。這類轉型與剛才討論的協議轉型有明顯不同。在不同的情境之下，政府與反對派之間的力量對比各不相同。政府越虛弱，也就處於越不利的地位，對於轉型正義的範圍和方式所能施加的影響也就越小。

前面說過，阿根廷軍政權之戰中失敗崩潰后，貝格農將軍領導的、虛弱的看守政府試圖尋求達成壹項赦免軍隊過去所有犯罪的協議，結果遭到反對派的斷然拒絕和嘲諷。東德共產主義政權陷入崩潰后，政府與反對派之間也進行過圓桌談判，但是共產黨已經失去了討價還價的能力。東西德合併后，共產黨的力量就更加弱小了。所以，此後那裡不僅進行了審判，還使用了清洗、真相調查、解密檔案等幾乎所有的轉型正義形式。捷克斯洛伐克的圓桌談判也是在政權陷入癱瘓崩潰的時候發生的。匈牙利憲法法院否決了取消過去無法追究的反人權犯罪的追訴時效限制的立法，而差不多在相同的時候，捷克的憲法法院則支持了類似的立法（注32）。下面將談到，捷克斯洛伐克轉型后迅速頒布了東歐最嚴厲的「潔清法」。

通常，起訴、審判獨裁者和其他迫害者，被認為是伸張正義最直接、有效的方式，可是在許多情況下，廣泛、有效的審判既不現實也未必明智。所以，在第三波民主化中，只有極個別國家對於威權統治時期的犯罪實行了比較廣泛、有效的審判和懲罰，另壹些國家則只對少數幾個人進行了審判，而有的國家則沒有發生過任何審判。這就提出了壹個問題，在不能做到有效審判、懲罰獨裁者和迫害者，或者只能審判少數幾個人、其他參与迫害的人都需要赦免的情況下，如何治療此前黑暗、醜陋的時期給個體、社會留下的創傷？如何建立壹個民族在面對未來時所應達成的、對自己災難性的過去的必要共識？

　　

下面將討論因此而發展起來的兩種流行的轉型正義方式，它們是許多拉美、非洲和壹些亞洲國家的真相委員會，以及東歐國家稱之為「潔凈法」(lustration law)的、對人權侵害者擔任重要公職給予壹定審查或限制的做法。

第九章 動力、選擇與談判轉型（D）
四、與過去結帳
4.3 真相講述及其它

先論述「真相委員會」或者說「真相與和解委員會」。它並不是司法性機構，但卻是具有獨立地位的官方機構，其職能在於查明和公布過去威權統治時期的反人權犯罪事實。不過，更準確地說，真相委員會的職能，「是承認而不是發現真相33。「承認意味著國家承認它過去的不當行為，承認它過去錯了」34。主張建立真相委員會的人認為，人們有權利了解真相，澄清、公布真相具有重要的社會和政治功用。

「成立壹個真相委員會的最直接的理由是進行官方背書的事實調查：建立關於國家過去的壹個準確記錄，公正記載壹個國家的歷史和它的政府備受非議的行為。」查明、記錄、公布真相，有助於轉型后和平的建構，因為它能給受害者某種正義的感覺，對於社會有壹種「釋放性」療效，可以緩解怨恨和復讎的情緒35。「對於殘暴行為的誠實記錄可以防止歷史被遺棄或重寫，有助於壹個社會從其過去中吸取教訓從而防止在未來重複那些暴行」36。

真相委員會的名稱並不壹致，例如，在阿根廷，叫「被失蹤者國家調查委員會」；在烏拉圭，名為「被失蹤者狀況及其原因調查委員會」；在智利，稱為「真相與和解全國委員會」；在菲律賓，是「總統人權委員會」；在德國，則是「關於社會主義統壹黨專制歷史和後果評估研究委員會」，等等。

在我國，壹提到「真相與和解」，許多人首先想到的是南非的「真相與和解委員會」。其實，「真相與和解」這種轉型正義形式的發明權並不在南非。1974年在非洲烏干達成立的「1971年以後烏干達『失蹤者』調查委員會」，應該是過去30年中第壹個真相調查委員會，而在第三波民主化中最早普遍地使用真相委員會方式的地區是拉丁美洲。

1982年，朱阿佐（Zuazuo）就任玻利維亞民選政府總統后所創立的「失蹤案件調查委員會」，是拉美第壹個調查、記錄真相的專門機構。調查委員會由包括司法部副部長、參眾兩院各壹名議員、壹名勞聯代表、壹名農聯代表和兩名人權組織代表在內的8名委員組成。它收集了發生在1967年至1982年之間167起失蹤案件證據，還找到了部分失蹤者的殘骸。但是，委員會沒有對任何案件進行終結性調查，而且由於缺乏資金和政治支持，兩年多后沒有完成最終報告就被解散了37。不過，雖然真相調查不了了之，10多年後，即1993年，前獨裁者梅扎（Meza）終於受到審判。

阿根廷的「被失蹤者國家調查委員會」是第壹個引起世界性關注的真相委員會。「由於其真相委員會的努力，加之對壹些軍官的審判，阿根廷經常被其他壹些國家當作在艱難的轉型中尋求真相與正義的範例」38。1983年，阿方辛總統任命了10名壹貫堅持維護人權、具有各方面代表性的知名人士組成了這個委員會，主席是壹位著名小說家39。調查委員會最後報告的名稱是「這壹切永遠不要重演」（Nunca Ca），它記錄了將近9000個威權統治時期的失蹤者，出版后立即成為全國暢銷書。

智利的「真相與和解全國委員會」成立於1990年4月，當時，民選總統阿里溫就職剛壹個月。「只有在真相的基礎之上，才有可能滿足基本的正義要求，創造達成有效的全國和解所必不可少的條件」，決定建立該委員會的法令在前言中說40。委員會由體現了政治上平衡、受人尊敬的人物組成，主席是壹位著名律師、前任參議員。它在9個月時間內調查了威權統治時期2900多起死亡和失蹤案件，發表了壹個長達1800多頁的報告。在公布報告的時候，阿里溫總統代表國家正式向受害者道歉。

2003年，智利還成立壹個機構調查威權統治時期較死亡、失蹤輕微的人權犯罪，也就是「政治監禁與酷刑全國委員會」。2004年後，它發表了壹個1200頁的報告，2005年又發表了壹個1000餘頁的補充報告。

南非選擇「真相與和解委員會」方式，是反對派與政府之間的談判決定的。南非的轉型開始於1990年2月德克勒克總統宣布釋放曼德拉、與「非洲人國民大會」談判。「非國大」過去壹直是主張審判威權統治官員的，但在談判轉型的過程中，其實只有兩種選擇：無條件赦免還是有條件赦免過去的人權犯罪41。最終，雙方達成的協議是有條件赦免，這壹「原則」並且寫進了臨時憲法。曼德拉就任總統后，在此基礎之上，1996年成立了以諾貝爾和平獎得主、開普敦大主教圖圖（Tutu）為主席的「南非真相與和解委員會」。委員會包括三個分支委員會：壹是「人權侵犯委員會」，負責調查過去嚴重的人權侵犯；二是「賠償與恢複名譽委員會」；三是，「赦免委員會」，由三名法官和兩名委員組成，負責處理赦免申請。

南非「真相與和解委員會」與此前其他國家做法壹個重要的不同之處，就在於以真相告白（truth telling）換取赦免：要獲得赦免必須講明人權侵害行為的真相。真相委員會的工作受到了國際社會的廣泛關注，被許多人認為是相當成功的，激勵了世界其他地方更多真相委員會的建立42。不過，在南非國內，壹些人認為赦免程序沒有充分考慮種族隔離受害者的利益43。

建立真相委員會調查、記錄黑暗的過去，是第三波民主化中特別是80年代以來非常流行的壹種轉型正義方式。從1974年到2009年，全世界共建立過35個真相委員會44，包括壹些亞洲國家，例如韓國、斯里蘭卡、尼泊爾。有的真相委員會很成功，也有的非常令人失望。有的國家審判過獨裁者和少數迫害者，同時以真相調查來處理更多的反人權案件；也有的國家沒有進行任何審判，只是進行了真相調查。

關於真相委員會的實際效果，長期以來實際上也壹直存在不同判斷45。最近，三位美國學者，特蕾西婭·奧爾森（Tricia D. Olsen）、雷夫·佩納（Leigh A. Payne）、安德魯·萊特（Andrew G. Reiter）共同完成了壹項相當全面的統計研究。他們的結論是，審判可以確立行為責任，赦免能帶來穩定，兩者並用可以促進民主和對人權的尊重；單獨使用真相委員會這壹種方式，對責任原則和政治穩定都有消極影響，而如果將其與審判、赦免並用，則能帶來積極的效果。我認為，這是壹個相當重要的結論，但是，具體以哪些方式來追求轉型正義，如何平衡不同方式之間的關係，當然必須考慮轉型時期的具體情況46。

現在論述東歐國家曾普遍使用過的被稱為「潔凈法」（lustration law）的做法。東歐共產主義崩潰后，只有德國、拉托維亞、愛沙尼亞、立陶宛和羅馬尼亞等國家建立過真相委員會，而且它們的成效和影響都相當有限，幾乎被國際社會所忽視了47。與拉美國家不同，東歐國家更流行、更引人注目的是以「潔凈法」來處理大量未能和不易追究刑事責任的人權侵犯者。開先河的是捷克斯洛伐克，它的「潔凈法」也是最嚴厲的。在此後的10餘年中，其他東歐國家也先後制定、實施過「潔凈法」，但都要溫和得多。

捷克斯洛伐克的「清潔法」——又稱「過濾法」（screening law）——頒布於1991年10月4日。它規定所有曾任職於國家安全部門的人、登記在冊的秘密警察的合作者（告密者和評估人員）以及曾擔任地區以上級別共產黨組織書記的人，５年之內不得在壹些具有特殊重要性的部門、機構擔任職務，包括：聯邦和共和邦行政當局、總統辦公室的職務；上校以上軍官、憲法法院法官、最高法院法官職務；廣播台、電視台領導職務；國有企業高級管理職務；學院和大學高級學術職務等。

這壹法律招致了國際社會和捷克斯洛伐克國內壹些人權組織的廣泛批評，因為它根據集體身份、歸屬而不是個人的行為而給予懲罰，顯失公平。後來，憲法法院判決該法中涉及秘密警察「有意識的合作者」部分違憲，但其它規定仍然繼續有效48。　

匈牙利的「過濾法」制定於1994年3月，也就是第壹屆民選政府任期即將結束之際。該法規定設立壹個由三名法官組成的委員會，審查擔任國家重要職務的人過去是否曾為國內安全情報機構（秘密警察）工作過、是否曾效力于參与鎮壓1956年抗議的「國民衛隊」以及二戰期間的法西斯組織「十字黨」。與捷克斯洛伐克不同的是，有上述經歷的人並不喪失擔任公職的資格，但需要作出選擇，即要麼辭職、要麼被公布姓名。批評者認為提出這壹法案是出於選舉政治的需要，因為它在議會通過的時候正當議會大選前夕，當時，前身為共產黨的「匈牙利社會主義黨」在民意測驗中領先，其領導人、下屆總理熱門人選洪恩（Horn）公開提到自己曾參加1956年的「國民衛隊」。

不過，隨著時間的推移，許多選民對於過去的興趣已經減退，他們更關注的是如何處理當下嚴峻的經濟問題，所以匈牙利社會主義黨仍然以很大的優勢贏得了選舉。洪恩擔任總理後繼承了這壹法律，不過根據憲法法院的建議，對法律進行了修改，縮小了審查的範圍49。

在波蘭，從90年代初開始也壹直有實行審查的呼聲，但「過濾法」直到1997年6月——轉型8年之後——才出台。審查對象是選舉產生的和其他重要的國家公職人員，包括總統、國會議員，國會議員候選人，副省長以上的高級官員，法官、檢察官，此外還有電子和印刷媒體的主要領導人。擔任或謀求擔任這些職務的人，都需要提交壹份書面陳述，說明自己是否有意識地為過去的安全機關提供情報或其他協作。有這樣的經歷的官員或候選人，其書面陳述將發表在官方刊物《波蘭監督》（Polish Monitor）上，但並不喪失任職資格；而如果所提交的陳述是不真實的，將在未來10年中喪失「道德資格」——也就是任職資格。

實行這壹審查的壹個基本理由就在於，人們有權利知道國家重要公職人員的過去；要求有不光彩政治經歷的人說明、承認真相，也是壹種最低限度的正義。「支持實行審查、過濾的人，並沒有對那些表明自己曾為安全部門提供協作的人採取任何極端措施。相反，多數支持者都願意給他們聲譽受到損害的領導人第二次機會」50。

東歐國家制定、實施不同形式的「潔凈法」，而較少採用真相委員會，壹個明顯原因在於受捷克斯洛伐克影響。對於擔任某些特定職位的人實施過濾、審查，與組織專門委員會調查過去嚴重的人權侵犯案件，是兩個很不相同的概念。不過，「潔凈法」要求擔任重要職位的人必須說明自己的過去，也在壹定程度上滿足了人們對於真相的要求，儘管與成功的真相委員會的工作相比，所提供的真相在廣度和深度上可能有較大差距。

需要說明的是，除了南非以外，其他設立過真相委員會的國家，並沒有要求以講出真相作為獲得赦免的條件。匈牙利要求曾為安全機構服務的高級公職人員說明自己的過去，否則將公布其姓名；波蘭不僅要求這樣的人必須說明自己的過去，還要發表其說明，如果做虛假陳述、隱瞞自己的經歷，將喪失任職資格，這比那些不真想以此做為赦免條件以及不公布加害人姓名的真相調查，要求高壹些。

還需要說明的是，審查、過濾並不是東歐國家提供真相的惟壹方式。限於篇幅，這裏並沒有提到壹些東歐國家向受害人或其親屬開放警察過去的秘密檔案的做法。那同樣是壹個爭議相當大、相當複雜的問題。

在談到「轉型正義」的時候，人們首先想到的是追究責任，尤其是法律責任，這符合由來已久的正義概念，當然沒有錯。在不能或不宜追究法律責任的情況下，則要求講出真相、承擔道德責任，這也是理所應當的。不過，必須強調的是，這隻是問題的壹個方面。講述真相的意義不只在於向受害人、公眾盡到的責任，還在於，它同時也是諒解、接納過去有污點的人的過程。

上面介紹、闡釋了第三波民主化國家如何處理威權統治犯罪、轉型正義的主要形式以及轉型模式與轉型正義的關係。之所以用了不少篇幅來論述這個問題，是因為它備受關注、非常敏感，儘管轉型還沒有在中國發生。

前面說過，通過了解、研究其他國家在這方面的經驗與教訓，反對派可以向統治精英發出恰當的信息，統治精英也可以藉此對轉型採取明智的態度。近些年來，我國經常有人倡導和解、主張不追究過去侵犯人權的罪行，期望以此減輕統治者的後顧之憂，從而方便政治改革的啟動，其用心不可謂不良苦。現在就開始倡導和解的概念與精神，對於未來無疑也是重要的，儘管和解只有到轉型發生的時候才有可能。不過，應該清楚的是，和解並不是轉型的前提，恰恰相反，轉型是和解的前提。

我在相關的言論、呼籲中似乎還看到壹種傾向、壹種混亂，就是無條件強調和解、鼓吹不追究過去的暴行，似乎和解就是不追究、追究就是不和解。這種傾向中所包含的對於道德原則的淡漠、所體現出的軟弱令人不安。它對於民主轉型發生機制的理解是膚淺的，會傳遞過於簡單化或者說錯誤的信息。擔心被清算固然會構成統治者放棄獨裁統治的心理負擔，但是另壹方面，假如專制主義者不必擔心被清算，便可能更加無所顧忌地踐踏人的尊嚴與權利。

對於被清算的擔憂也並非壹定是妨礙民主轉型發生的因素。它也會促使壹些人選擇約束自己，不願意參与鎮壓，特別是那些對過去的暴行沒有責任或責任較小的人。這在關鍵時刻可能會成為導致威權統治體系分裂、瓦解的重要原因。

基於上述研究和認知，我在此就中國未來的轉型正義問題提出下列政策原則主張：

第壹，是否審判獨裁者主要應該視轉型模式而定。假如統治集團在仍然對自己比較有利的情況下相對主動地選擇與反對派達成協議轉型、仍然有足夠的能力對轉型過程施加條件，可以也應當採取壹種諒解的姿態。但是，如果轉型是在獨裁政權陷入癱瘓崩潰、獨裁者被趕下台的情況下才發生，獨裁者是否應該受到審判，則只能根據他在下台前的行為、是否對嚴重的反人權犯罪負有責任而定。

第二，只審判壹小部分領導、實施嚴重反人權犯罪的人，多數其他有污點的人應該赦免。審判壹小部分有助於確立壹個原則，就是壹個人必須對自己的反人權犯罪負責，以儆效尤。不過，需要強調的是，審判的目的是為了明確責任而不是復讎，應該遵循法治的原則、依照正當的程序。違背公正的程序、不尊重被審判者應有的權利，將損害新生的民主制度的可信度，不利於自由、人權價值的確立。

第三，審判壹小部分迫害者的同時，建立獨立性、公正性有保障的真相委員會，調查、記錄真相。

第四，如果不建立真相調查委員會，可以借鑒波蘭的做法對擔任國家重要職務的人進行審查、過濾。但是，不宜實行捷克斯洛伐克那樣的、根據集體身份而不是個人行為給予懲罰的「潔凈法」。

第五，我沒有提到給人權受到嚴重侵犯的人以賠償、恢複名譽，因為這是不言而喻的。

我引用奧多納、斯密特在《從威權統治轉型》第四卷中的壹段話，以結束關於轉型正義的探討：「如果不在某種程度上處理壹個社會過去最痛苦的那些因素，很難想象如何才能回歸到某種程度的、可以為政治民主提供社會和思想基礎的狀態。壹個社會如果拒絕面對和洗刷那些最惡性的恐懼與仇怨，它埋葬的不只是過去，也是賦予其未來生命力的道德、倫理價值。」51

專制主義所造成的最嚴重的危害，是對人們道德心靈的普遍污染。治療由此所產生的道德疾病，需要比終結專制更長的時間。壹個民族在終結專制、建立民主的過程中，其精英人物如果不嚴肅、認真對待過去的反人權犯罪，所損害的正是民主制度所不能不依賴的道德、倫理基礎。

4.4 壹點補充: 共產黨的未來

在即將結束本書之前，有必要簡略探討壹個必定有許多人關心的問題，就是民主轉型之後，共產黨及其高級官員向何處去？

我將首先探討共產黨的前途問題。只有終結壹黨專制才能建立民主，那麼壹黨專制的終結是否就是共產黨的末日呢？回答這個問題的重要性是顯而易見的。像前面壹樣，我並不打算依靠抽象推理，而是尋求經驗作為指針。這樣的經驗並不難找，東歐國家就是最佳鏡鑒——在此，我不想提到獨聯體集團，因為那裡有不少國家今天仍然是威權統治。

東歐的經驗表明，共產主義崩潰之時，也是共產黨洗心革面、獲得新生之際。過去的共產黨為了適應發生了巨變的新形勢，紛紛改變了名稱，公開放棄了馬克思—列寧主義，認同議會民主，主張歐洲傳統中的社會民主主義，亦即定位為中左（center-left）政黨。例如，匈牙利共產黨1989年10月更名為「社會主義黨」；波蘭共產黨1990年改名為「社會民主黨」，次年，與從共產黨分化出去的另壹個組織「社會民主同盟」結成「民主左翼同盟」；羅馬尼亞共產黨在齊奧塞斯庫倒台後最初叫「國家拯救陣線」，1993年易名為「社會民主黨」。

惟壹的例外是捷克，在那裡，共產黨沒有改變招牌，繼續叫「共產黨」，而且依然主張正統的馬克思主義，反對自由市場經濟，抵制「西方影響」，抨擊「資產階級民主」52。

這些與過去的共產黨有繼承關係的政黨，可以統稱為「共產黨繼承黨」（communist successor parties）。下面的統計表，可以說明它們在「后共產主義」（post-communist）時代政治格局中的地位和影響。

表4 東歐6國共產黨繼承黨歷次議會、總統大選得票排名(1989—2011)

攻黨

波蘭民主左翼聯盟 (SLD)

匈牙利社會主義黨 (MSZP)
捷克波黑—馬拉維共產黨 (KSCM)

斯洛伐克方向：社會民主黨 (SMER)

保加利亞社會主義黨 (BSP)

羅馬尼亞社會民主黨 (PSD)
時序
議
總
議
議
議
總
議
總
議
總
1989
2









1990

*
2
2
4

1-

1+
1
1991
2





2



1992



2
2


*
1+
1
1993
1-









1994


1+

2





1995
+
1








1996



3



*
2
1
1997
2+





1+



1998


1+
3
3





1999










2000

1



*


1-
1
2001
1+



3

2
1


2002


1-
3






2003










2004





*


1-
*
2005
4
4




1+



2006


1+
3
1+


1


2007
3









2008








1-

2009





1
2


*
2010

3
2
4
1+





2011










大選次數
7
5
6
7
7
3
6
4
6
6
說明：

（1） 得票排名的依據是「歐洲選舉資料庫」（European Election Data） 中相關政黨、政黨候選人得票數（http://www.nsd.uib.no/european_election_database/）。

（2） 「大選」是指直接選舉。總統由議會選舉的情況，包括匈牙利、捷克以及波蘭1989 年、斯洛伐克1999年以前、保加利亞1992年以前，沒有納入統計範圍。不過，需要提到的是，除了匈牙利、捷克斯洛伐克，其他國家轉型后首任總統均是共產黨改革派領袖。

（3）議會選舉要比總統選舉更能體現政黨的整體實力，所以，對議會選舉結果排名細緻壹些，總統選舉只記錄了得票第壹即獲勝的情況，其他以符號「*」表示。

（4） 符號「-」表示雖然在議會選舉中所得票最多，但由於席位離半數相差較遠，其它政黨組織了聯合內閣，或者因為是半總統制，總統任命自己所在政黨的人擔任總理。符號「+」表示得票數最多、也組織了內閣。

從上表看，以1993年波蘭共產黨繼承黨——波蘭左翼聯盟——在議會選舉中奪魁為標誌，多數東歐國家都開始經歷共產黨的回潮：1994年，匈牙利社會主義黨組成了轉型后首屆政府，1995年，波蘭左翼聯盟贏得總統選舉，轉型后第壹次控制了行政權，而羅馬尼亞社會民主黨直到2004年才第壹次失去總統職位；除捷克以外，所有國家都形成了由共產黨改組而來的政黨與其他政黨輪流執政的格局。

東歐轉型后的政黨主要有三個來源，壹是從反對派團體發展而來，二是由共產黨改組、重新包裝而來，三是歷史上的政黨的復興。從反對派團體發展而來的政黨，在政治光譜上往往屬於中右（center-right），它們主張私有化、自由市場。填補政治光譜上中左區域的則是共產黨繼承黨，它們強調社會平等、福利國家。與新興的中右政黨相比，共產黨繼承黨在組織上有顯著的優勢，這構成了它們在經歷了壹段短暫的低谷后崛起的重要資源。轉型后，隨著時間的推移、形勢的變化，人們對於它們的過去也不再像剛開始時那樣計較。

前面說過，惟壹不願意「與時俱進」的是捷克共產黨。它依然抱著對其不利的舊名稱不放，也拒絕放棄正統的馬克思主義。不過，在那裡，填補政治光譜中左區域的是歷史上壹個很有影響的政黨——捷克社會民主黨（CSSD）。它成立於1878年，當時捷克斯洛伐克還在奧匈帝國的統治之下。這個政黨對於捷克斯洛伐克獲得獨立起了重要作用，在納粹和共產黨統治時期被取締了。它在捷克轉型後作為中左政黨迅速崛起，形成了與中右政黨輪流執政的格局。它的崛起也意味著捷克共產黨轉變為社會民主黨的機會受到了限制。

當東歐共產主義的多米諾骨牌「壹夜之間」倒塌時，不少人曾以為共產黨將從此煙消雲散。但是，後來的發展很快就證明，這壹判斷是多麼倉促、欠缺深思熟慮。那麼，共產黨壹黨專制崩潰后，其昔日的高級官員的前途又如何呢？中低級官員是不需要在此討論的，因為受政治變化衝擊最大的沒有例外是高級官員。上面關於共產黨轉變為社會民主黨而重新崛起的討論當然與共產黨官員的前途有關係，不過，共產黨的官員作為個人在新的、民主社會的前途與共產黨是可以有所不同的，所以仍然需要予以分別探討。

蘇聯、東歐共產主義崩潰后，壹個驚人的現象就是精英（elite）——也就是高層人物——的連續性。「令多數觀察家們意外的是，共產主義統治的崩潰並沒有導致精英的全方位置換。相反，與民主政體的建立相伴隨的是精英結構的顯著連續性，雖然連續性的程度從壹個到另壹個國家有重要的差異。」53

波蘭社會學家亞賽克·瓦西留斯基（Jacek Wasilewski）發現，在俄羅斯、匈牙利和波蘭，在1988年大約900個頂尖政治、經濟和文化職位的擔任者中，有1/3到1993年依然擔任著相同或同等的職務。在擔任這些頂尖職位的「新人」中，在俄羅斯有49%來自於1988年僅次於頂尖層的官員群體，也就是副手（副部長）或其他重要職位所構成的「亞精英層」（subelite），在匈牙利這個比例是37.4%，在波蘭是26%。換言之，到1993年，在約900個頂尖職位中，其擔任者在俄羅斯有82%屬於1988年的精英和亞精層，在匈牙利有70.4%，在波蘭有59%。

而在總體上，瓦西留斯基進而發現，「贏家」，即1988年的精英或亞精英到1993年仍然保持原有頂尖職位或從亞精英層升遷到頂尖層的人，與「輸家」，即1988年的精英、亞精英到1993年不在頂尖職位的人，兩者比例在俄羅斯是86:10，在波蘭是23:10，在匈牙利是22:10。54

在捷克斯洛伐克，由於轉型是在專制政權陷入癱瘓、崩潰的情況下發生的，在接下來的、1990年的首次政府和議會選舉中，有更多過去的高層人物失去了職位。但是，在1992年的選舉中，多數1990通過選舉進入議會和政府的布拉格之春和天鵝絨革命領導人都失去了職位。從1992年起，捷克和斯洛伐克議會、政府大約壹半的高層職務都落於原共產黨政府亞精英層的技術官僚之手。55

關於羅馬尼亞、保加利亞精英的連續性，並沒有相應的統計數據。但是，由於這兩個國家的共產黨在轉型過程中所受到的衝擊相對較小，轉型之後也更加強大，可以相信，其精英的連續性也應該比匈牙利、波蘭更高。前面曾提到，羅馬尼亞共產黨繼承黨——社會民主黨直到2004年才第壹次失去總統職位；而贏得選舉的「正義與真理聯盟」候選人巴塞斯庫（Băsescu）也曾是前共產黨高級官員。

需要說明的是，瓦西留斯基比較的是1988年至1993年的精英結構，而1990年至1993年，在波蘭、匈牙利等東歐國家，正是聲名狼藉的前共產黨處於低谷的時期。上面曾提到，1993年以後，以波蘭民主左翼聯盟成為議會第壹大黨為標誌，共產黨繼承黨開始在東歐國家崛起。所以，東歐國家轉型前後精英的連續性實際上比瓦西留斯基的統計結果更高。

那麼，前共產黨的高級官員們是如何得以保持或獲得顯赫職位的呢？1995年當選波蘭總統的前共產黨政府部長科瓦思涅斯基（Kwasniewski）這樣為自己過去的經歷辯白：「在思想觀念上，我從來就不是壹個共產主義者。」56剛才提到的2004年作為中右政黨候選人當選為羅馬尼亞總統的巴塞斯庫，共產黨統治時期曾擔任遠洋石油運輸官員，他在提到自己的經歷時說當時加入共產黨是為了促進自己的海上商務生涯57。

加入共產黨卻並不信奉共產主義，只是為了獲得個人的提升、發展，根據美國政治學者約翰·黑格利（John Higley）等人的研究，是東歐70、80年代共產黨官員尤其是比較年輕的官員的普遍心態。這種實際上對於共產主義並不忠誠的態度，使得精英們能夠快速地重新給自己定位，已從共產主義的崩潰中獲益。58

「許多年紀較輕、政治上沒有污點的精英人物得以在轉型中和之後保持他們有影響力的職位或者轉換到新的職位，常常包括私人經濟領域的職位。另壹些人則曾預見到共產主義的崩潰，儘管不能準確預見其崩潰的方式與時間，他們通過在精英層嫻熟地練習羽翼而做了政治和商業上的預備。在1989-1990年的轉型中和之後，共產黨的領導們都快速行動起來，竭力維護自己的權力基礎或建立新的權力基礎」，「有些人通過著名的『圓桌談判』為自己在後共產黨政權中取得職位。許多人將他們過去通過庇護-追隨（patron-client）關係網所積累起來的信用變現，瓜分了國有工業企業的許多部分（『權貴集團私有化』）；還有壹些人則結夥以『黑幫』行動方式趁國家監管受到削弱之際牟利。」59

有相當壹部分領導人通過將共產黨改造成社會民主黨、將自己重新包裝成社會民主派，從而成功地留在或重回政治舞台中心；也有的人從共產黨中分離出來，另組其他政黨；還有的人參加由過去的反對派發展而來的政黨，例如，捷克斯洛伐克轉型期間擔任臨時政府總理的卡爾法就加入了「公民論壇」，在議會大選後由哈維爾提名成為首屆民主政府總理。

總體上，共產黨統治時期的精英大都在轉型後繼續佔據著重要的職位，有的在政治領域，更多的則在行政、經濟領域。從舞台上迅速消失的，是少數過去在政治上拋頭露面最多、最聲名狼藉的人，例如，保加利亞共產黨總書記日夫科夫，捷克斯洛伐克總統胡薩、共產黨第壹書記亞克斯，波蘭共產黨第壹書記拉科斯基，東德共產黨第壹書記、國務委員會主席昂納克60。

壹黨專制終結了，民主體制建立了，已經「改朝換代」了，而過去的許多高官卻搖身壹變依然「盤踞」在各個領域、享有許多機會，這種情況不免讓壹些人感到不公平、失望、憤世嫉俗61。這種情緒當然有極其可以理解的方面，不過，終結專制、建立民主的努力，不是、也不應該是妳死我活的零合遊戲，不是過去的共產黨革命。精英的某種程度的連續性不僅是不可避免的，對於民主的穩定和鞏固也是有積極意義的。當許多有經驗、才幹、過去在體制內享有較高地位的人，在新的民主社會依然有機會找到合適的位置、發揮作用的時候，他們就用不著抗拒民主制度的建立或者想辦法推翻民主制度了。

波蘭反對運動的靈魂人物、1989年圓桌談判的參与者米奇尼克（Michnik），2010年7月到北京與壹些自由知識分子座談時，提出的壹個勸告就是：「必須創造這樣的條件，轉型后舊的共產黨人應該能找到他們的位置。如果我們歧視共產黨人，將來就會有這樣壹股勢力反民主。」62 作為壹個親歷者，米奇尼克所談的對待舊精英的態度，不只是波蘭的經驗，也是其他國家的經驗。

不過，正如人類的經驗所同樣揭示的，任何事情都以保持在適當限度內才會有好效果。過去的精英看不到在新社會的希望，對於民主的建立和鞏固是不利的；另壹方面，精英的連續性過高，對於民主的建立和鞏固也是不利的。蘇聯崩潰后，包括俄羅斯在內的獨聯體國家，舊權貴集團結構並沒有受到多少損害，過去的領導人依然把持著種種重要職位，所以，這些國家沒有鞏固戈爾巴喬夫改革的成果，而是回到了威權主義。有的國家，例如烏克蘭，在經歷了顏色革命后才走上民主的軌道。獨聯體國家的經歷顯示了依靠自上至下改革的轉型模式的局限性。

共產主義對於中國是壹場噩夢。到過美國的人都知道，在申請簽證的時候，申請表上有壹個必須回答的問題，就是妳是否參加過共產黨和納粹組織——共產黨被與納粹組織相提並論。這當然是有道理的。追根溯源，共產黨其實是納粹的導師，當年希特勒從蘇聯共產黨那裡學了許多東西。儘管共產黨已經統治了中國60餘年，但這壹頁終將翻過去，對此不應該有任何懸念。

我並不認為共產黨是不可改造的。共產黨壹黨專制的終結既是共產黨的死亡，也是其新生的機會。對於它而言，明智的選擇是像前東歐國家共產黨那樣轉變成社會民主黨，在新的政治光譜中找到自己的位置；而對於年紀仍然較輕、思想開明的共產黨官員而言，壹黨專制的終結也是其新的機會的開端——他們從此有了可能成為民選的議員和政府領導人。