中共對中國農村的控制
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中共對中國農村的控制
由 左翼反共人士 » 2018年7月6日
作者 郝晏蓉
中國農村改革已經很多年了。在上世紀80年代改革之初，中國農村經濟曾壹度有大的發展。由於官僚化的農村管理模式，農村貧窮與發展的滯后，再壹次成為全社會所關注的問題。推動農村經濟與社會發展，減少農村的貧困，首先得了解中國農村到底面臨什麼問題。本文通過解剖華北南部同屬壹個自然村（簡稱南村）的兩個分村的基層組織，分析村民自治組織在鄉村發展中起了什麼樣的作用，以及鄉鎮政府的行政模式有哪些弊端，由此指出中國農村面臨的雙重困境和擺脫這種困境所必須的鄉鎮政府改革。
壹、南村基層組織與村民之間的關係
南村壹分村共有1,860人，現在的村基層組織（以下簡稱為「村組織」）是1994年由上級政府定下來的，共有村支部書記、村委會主任、黨支部委員11人。其中村支部書記秦禮的已經在「村組織」工作20多年。三分村人口有1,400多人，支部書記郝喜軍自十幾歲開始務農，當過生產隊長、大隊民兵連長，現成為該村第三代基層組織的負責人。
1. 「村組織」的日常工作與村民評價
壹個「村組織」的日常工作主要有兩大類，壹是處理本村村民反映的問題，二是應付上級政府布置的任務。但對村委會的工作績效，村民與「村組織」的評價完全不同。比如就「村基層組織能為村民解決什麼問題」，大部份村民告訴調查者，村幹部經常登門找村民，不是讓出錢就是讓出力。但村幹部自己卻認為，他們為村民做的事情很多：比如，上報軍烈屬的情況，領取救濟金；反映村特困戶的情況，領取救濟；還有報災，調解鄰里糾紛，發放宅基地等等。有許多時候，村民找村幹部辦理的並不是什麼公事。比如，壹家男人外出好幾年不歸，女方要改嫁，村支部書記受男方親屬委託，外出尋找、刊登尋人啟事等。又如，有壹村民的摩托車在外面被扣，他們找村支書幫忙要回。有時候村組織也受村民的委託辦理壹些村裡的公事。比如，1996年村裡發生澇災，村民集體來到村支書家，讓他向上反映災情，以求減免稅收。又如，村裡的高壓線被人偷竊數百米，村民找到村支部書記，讓他找縣公安局，把被偷的電線追回來。
除了這些受委託和盡義務的事之外，「村組織」還掌握著壹些公共資源。我們在調查中看到的主要是發放宅基地的權力。從法律規定來看，發放宅基地的權力屬於上級土地管理部門，但縣鄉兩級土地管理部門對農村土地資源的了解僅限於觀念和數字，不可能具體規劃管理各村的土地，於是實際掌握農村宅基地發放的權力就下移給村委會。這壹權力的下移曾為「村組織」帶來許多謀利空間，但現在隨著縣鄉土地部門的權力向農村基層延深，這種謀利空間將被壓縮。
2. 鄉政府對農民的攤派和「管理」
實際上，應付鄉政府以及各級政府部門下派的任務才是「村組織」的主要工作。由於土地承包制的實施，農民與國家的關係發生了變化，這對鄉政府的權力構成了壹定的限制。於是鄉政府往往試圖從其他方面彌補其權力「損失」，其手法之壹就是加強對「村組織」的管理和控制。
筆者通過調查發現，「村組織」承擔著鄉政府下派的諸多「任務」。例如，每年第壹季度有以下「任務」會下達給「村組織」。第壹項，查「私婚」和「早婚」。鄉政府根據各村人口總數，按比例分派名額，責成「村組織」必須搜索到足夠的私婚和早婚人數，為鄉政府籌到足夠的罰金。第二項，實行計劃生育的季度普查，責成壹個村必須有壹定數量的人做引產、流產手術。比如，三分村共有1,400人，按比例分到8個名額；少完成壹個，鄉政府要對村組織罰款2,500元。第三項，徵收人頭稅。本來，徵稅是稅務部門的事權，但鄉政府認為，有些該征的稅沒有徵上來，於是按每人12元的配額對各村加征所謂「稅收」，這部份鄉政府自行規定的收費被村民稱為「人頭稅」。這項攤派遭到村民的抵制，因為「村組織」和鄉政府均拿不出合法徵稅的稅票。最後，「村組織」只好從信用社貸款，上交了這筆「人頭稅」。第四項是「小康村驗收」，驗收標準多達15項，每壹項都有具體的數字標準，如人均收入達到1,300元的戶要超過村民總戶數的80%，人均集體經濟收入要超過1千元，學齡人口小學入學率達到99%、鞏固率為99%、完成率為97%，按「村文化建設」標準村圖書室必須有1千多冊藏書，每年訂閱5種以上報刊，有3個體育場所，3種以上體育設施，此外還有住房、用水、用電、道路、綠化、衛生所，以及「村組織」建設、計劃生育等各項硬指標。
3. 農民負擔的各種稅費
筆者調查的壹分村和三分村都已成為「小康村」，但並未全部達標。實際上，鄉政府對所謂的「達標」並不認真，他們最關心的是「村組織」上交「稅費」的多少。第壹季度的任務還未完成，第二季度的「夏季徵購提留」工作就已開始。鄉政府把上級政府下達的任務分解到各村；各村再根據下派任務，計劃造表，將任務分解到各戶。在壹分村，我們看到了上壹年夏季徵購提留表，從壹個名叫趙常華的村民名下（承包耕地2.1畝），他應該上繳的夏季徵購提留如下：
「村提留」合計為97元（其中公積金42.2元、公益金18.3元、管理費36.5元），「鄉統籌」合計為169.9元（其中教育費54.8元、計劃生育費8.2元、優撫費11.9元、民兵訓練費11.9元、道路維修費8.2元、衛生費4.6元、稅金70.3元），總計為266.9元。
夏季是農民交納各種費用的主要季節。壹分村有1千8百多人，向縣、鄉政府上交的「夏季徵購提留」包括：公積金25,296元、公益金12,648元、管理費25,296元、義務工3,720元、積累工5,580元、教育費39,744元、計劃生育費5,692元、優撫8,220元、民兵費2,530元、道路費5,672元、衛生費3,162元，小計126,480元，國家稅金48,150元。「村組織」把表冊送到夏糧收購站，收購站則把各種款項從農民的賣糧款中扣除。
4. 「村組織」在農村社區公共生活中的作用
從調查結果來看，「村組織」控制民眾的能力越來越弱，在農村公共生活中的影響也越來越小。比如，「村組織」不再管理經濟事務，如打井、整地、安排生產，也不參与村民的婚喪嫁娶、修房蓋屋。「村組織」從農村的公共生活領域退出之後，其管理空白有壹部份逐漸被村民的自發行為所填補。例如，土地承包之始，地塊被分割得很零散，壹戶的承包地不過3至5畝，卻被分割成7、8個小地塊，不利於耕作；於是村民們通過私下交換，把小地塊合併成大地塊，方便耕作。此外，打井、架設電線、改革耕作方式等，也都是民間自發的行為，基本上沒有「村組織」的參与。農民在文化活動方面有了更多的自主性，姓氏和家族活動的重新活躍即為壹例。
南村以郝姓為主，1949年以前這裡有壹個很大的郝氏家譜廟，「文革」時期被拆毀。前幾年，村民們報縣宗教局批准，集資重新修建家譜廟，廟裡供奉的是郝氏最早從山西洪洞縣移民過來的祖先。每年農曆的正月十五和七月十五，在廟前舉行祭祖儀式。但正如黃宗智在《華北的小農經濟和社會變遷》所描繪的，與南方鄉村相比，北方農村的家族觀念相對淡漠。在南村，儘管恢復了壹些宗族儀式和活動，但這裏沒有族長、族規，也沒有族產，宗族行為完全處於自髮狀態，其活動也僅僅是壹種儀式，除了滿足村民對歸屬感的需求之外，沒有更多的社會功能。
在南村的村民活動中，既很少看到「村組織」的影子，也很少看到家族的影子。在組織生產、興辦企業、修房造屋、婚喪嫁娶等活動中，鄰里、朋友、家族、親戚的作用幾乎處於同等重要的位置。由此可見，孤立分散，缺乏有機聯繫仍然是北方小農社會的基本特徵，這壹基本特徵是國家政權深入農村的有利條件。當國家行政權力對農村控制減弱時，也沒有任何勢力能填補其權力的空白。
二、「村組織」與鄉政府的關係
農村改革除了涉及「村組織」與村民的關係之外，另壹個重要內容是調整「村組織」與上級政府之間的關係。
1. 「村組織」功能弱化，鄉政府權力膨脹
筆者在調查中發現，在「村組織」的社會控制功能減弱的同時，鄉政府的機構和權力卻大為膨脹。改革以前的人民公社機關通常只有十來個正式工作人員，現在，南村鄉的黨委和鄉政府已有壹百多人。黨委、鄉政府、鄉人大、紀檢、團委以及派出所、法庭、銀行、土地、稅收、計劃生育等各種部門，都比照縣政府的機構設置，此外還特別設有管理農村的若干特殊部門。「村組織」的大部份工作都不得不圍繞著鄉政府的需要。
南村鄉政府管理著20來個行政村，從功能上看，既然設立了如此龐大且功能齊全的鄉政府，它就完全可以獨立承擔起管理農村社區的任務，沒有必要再設立村壹級組織。但為什麼又要在鄉政府之下又設立「村組織」呢？這完全是鄉政府的需要。在鄉政府下面設立「村組織」，既增加了鄉政府的權力，同時又減少了鄉政府的事務性工作與責任。
「村組織」實行自治之後，鄉政府與「村組織」的關係處於壹種什麼狀態呢？從調查中發現，南村的「村組織」名為村民自治，其控制權並不在村民手中，而是在上級政府那裡。由於「村組織」手中掌握的資源很少，其權力基礎就十分薄弱，只能依靠上級政府的支持。當然，這種依賴出於鄉、村兩級組織的共同需要：鄉政府需要村組織為其提供經濟上的支持，「村組織」需要鄉政府為其提供權力的保障。「村組織」的人事任免，有的是通過村民推舉，有的是鄉政府指派。無論屬於哪壹種情況，「村組織」多半必須服從鄉政府的領導。用三分村壹位村主任的話來說就是，鄉政府可以隨時「調度」他們，召集他們開會，並布置任務，對他們獎勵或處罰。按規定，村裡徵收的「提留」（即公積金、公益金、管理費等）都是「村組織」的專項經費，但在南村，「鄉統籌」與「村提留」卻都要上繳到鄉政府，然後再由鄉政府根據情況向「村組織」返還部份「村提留」款項。
為了加強對「村組織」的控制，南村鄉政府在每個行政村都安置壹名鄉幹部，長年住在村裡，監察各村的基本動態。在調查中經常聽到「村組織」的幹部抱怨，鄉政府卡得太死，村裡的工作難做。筆者曾向他們提問：能不能根據村裡的具體情況，對鄉政府的安排布置表示異議？「那怎麼可以？」壹分村的村主任說，「鄉政府根本不聽妳的，還要用黨紀政紀處分妳呢」。更重要的是，如果「村組織」不聽鄉政府的「調度」，或無法完成鄉裡布置的任務，鄉政府馬上就會撤換「村組織」負責人的職務，另換他人。
2. 「村組織」的支配力減弱
從總體上來看，「村組織」對農民是不可能再按人民公社時期那種大隊幹部對社員的強迫命令方式去布置任務，但它也不能按鄉政府管理「村組織」的方式工作。「村組織」雖然行使著國家權力，安排的是上級政府下派的任務，但「村組織」卻不是國家權力的化身，它們只是扮演著國家權力的基層「代理人」角色。它們的身份是多重的：當行使國家權力的時候，他們是國家權力的代理人；當他們為村民服務的時候，又成了村民的代理人。村民如果不服從他們的安排，壹般情況下，他們只能調動縣或鄉的力量來解決。各種各樣對農民的徵收和攤派之所以能夠完成，主要原因在於農民對國家權威的服從。因此，「村組織」必須以鄉、縣兩級政府權力的支持作為政治靠山。需要指出的是，在全國的範圍內，不同地方的村組織，其權力和支配能力差別很大。有的「村組織」幾乎毫無支配能力；有的「村組織」，如河南的南街村、江蘇的華西村，其權力與支配力甚至超過人民公社時期的生產大隊的權力。由此可見，「村組織」的權力不在其組織形式，而是更大程度上取決於它所掌握的經濟資源。有的「村組織」沒有任何集體資產，連「三提留」也被鄉政府拿去，「村組織」不掌握任何資源，它對村民就沒有支配力；有的村在土地承包之後，「村組織」仍然掌握著壹部份集體資產，如荒山、野地、林木、礦藏等，這類「村組織」就有很大的權威，能支配村民。但從數量上看，這類具有權威性與支配力的「村組織」比較少。
顯然，對改革給農村社會和權力結構帶來的重大變遷及影響，學術界還未給予足夠的理解和重視。比如，儘管「村組織」已經沒有什麼實際政治意義了，不少人還在熱烈地討論「村組織」的民主選舉與民主決策之重大意義；儘管鄉鎮政府已經包攬了控制農村社區的大部份權力，但研究者對鄉鎮政府的角色和職能卻很少給予關注。鑒於南村的現狀在中國農村具有普遍意義，本文由此出發著重討論農村的社會經濟發展面臨的新問題。
三、中國農村的出路在於改變國家對農村的管理方式
從世界範圍來看，農村的社會發展和現代化主要經由兩條途徑：其壹，農村社區出現新的經濟關係和經濟力量，這股力量的發展壯大帶動整個農村走上現代化之路；其二，國家率先在城市完成工業化，轉而投資農村或將農村人口吸納到城市。但對於中國來說，這兩個方案都很難實行。首先，中國作為壹個後起的發展中國家，現代化是作為壹個文化和政治問題被引進來的，社會基層並沒有蘊藏發展現代化的動力；其次，由於農村區域廣大，人口眾多，僅僅依靠城市和國家的力量，很難使農村得到發展。中國農村的發展的難題並非始自今天。自近代以來，中國農村就壹直處於「危機─舒緩，再危機─再舒緩」這樣壹個周而復始的過程中。本世紀30年代，學術界曾就「中國農村的出路在哪裡」展開爭論，並形成了以鄭庄秋為代表的「農業工業化」和以吳景超、陳序經為代表的「城市工業化」兩種方案。但是無論哪壹種方案，在當時的條件下都沒有什麼實際意義。
從中國的現實來看，農村的狀況可以概括為3種模式。第壹種模式以廣東珠江三角洲地區為代表，改革開放之後，大量外來資金湧入該地，投資建廠，使該地迅速實現工業化。第二種模式以江蘇、浙江為代表，即改革之後農村原有的集體經濟保留下來，村組織在其政治職能退化之後，轉化為該地經濟實體的代表，通過發展農村集體經濟，使該地走上工業化之路。第三種模式最具普遍性，改革之後集體經濟解體，村組織的職能弱化，廣大農民再次淪為小農，他們守著幾畝薄田，或四處打工，或坐家困守；在現代化的大工業、大經濟組織面前，他們幾乎沒有任何發展機遇。中國廣大農村這種具普遍性的情況表明，僅僅依靠個體的努力，龐大而薄弱的小農要走上現代化之路，將是壹個漫長而艱辛的過程。
應當如何推動農村社會經濟的發展，中國學術界主要有兩種觀點。第壹種觀點認為，當前農村發展的阻力在於改革的不徹底，政府保留了許多計劃經濟時期的權力，仍然對農民的經營活動橫加干涉，甚至濫用權力揮霍農民的收入。因此，農村發展的出路就在於進壹步推動農村體制的改革，減少政府對農村社會活動的管制。第二種觀點認為，後起現代化國家的發展離不開政府的規劃和指導。持這種觀點的學者引用美國政治學家亨廷頓的理論，認為壹個處於現代化進程中的超大社會的鄉村的發展，有賴於政府在農村推進改革和組織發展的能力。這壹派學者針對中國農村社會生活中的種種無序狀態，認為農村的發展必須從擴大鄉鎮政府的權力和職能著手，目前國家在農村的權力僅設在鄉壹級，下壹步應該把村組織也納入到國家行政權力的設置之內，以進壹步增強國家對農村的管理和控制。從理論上講，這兩種觀點都有壹定的道理。但在現實中，兩種主張中的任何壹種如獲實施，都會引發新的問題。
1949年之後的經驗表明，農村社區的發展與農村基層組織的結構和性質有密切關係。這樣的基層組織在過去是村級組織，在今天則是鄉鎮級機構。目前國家在農村設立的鄉鎮壹級的組織和機構總體上可以分為3種：其壹是專業化的經濟實體，如信用社、電力等部門和公司；其二是縣屬各部門在農村的派出機構，如工商、稅收、司法、土地管理等部門；其三是鄉鎮政府。在這些機構中，以鄉鎮政府的職能最完整、權力最大，黨委、政府、人大、紀檢、共青團、婦聯等機構和社會團體俱全，政治、經濟、文化、教育等職能無壹不包。既然農民養活了這麼龐大的黨政機構，農村發展的課題也理應由鄉鎮政府承擔。然而，事實證明，目前的鄉鎮壹級政府主要是以行政管理為名，從農村提取各種資源，滿足其官僚機構幹部職員的需要，而對農村發展這樣壹個關鍵性問題卻久無積極的作為。
根據馬克斯 韋伯對官僚體制的剖析，壹切科層官僚化的機構，無論其組織還是個人，都是以形式主義和服從上級為原則，不具備任何組織、規劃、激勵、動員社會的能力，它既反對也壓抑組織成員的事業心和原動力。而社會和經濟的發展需要有壹種為經濟成功而奮鬥的精神，這恰恰是科層官僚組織所不具備的。壹個龐大的、權力無邊的官僚科層組織的存在，必然會壓制農村社會經濟發展的活力。
通過剖析南村農民與「村組織」以及「村組織」與鄉政府之間的關係，可以看到，目前中國的鄉鎮壹級組織具有兩個特點。其壹，無論從鄉鎮幹部個人角度還是從鄉政府組織的角度來看，鄉鎮壹級機構對農村發展的成敗都不承擔任何責任。土地承包之後，經濟發展的責任已經落在壹個個孤立的小農頭上；鄉鎮政府無需規劃農村社區的發展，其事權主要是管理、收費、罰款等。其二，由於權力集中且缺乏有效的監督機制，再加上小農素質低下，處於壹盤散沙狀態，這就為鄉鎮政府濫用權力提供了方便，其主要表現為尋租行為泛濫，鄉政府用壹切看似正當合法的理由，為鄉鎮組織和個人增加收入，從而加重了農民的負擔。除了無責任化和尋租行為泛濫之外，鄉鎮政府和縣屬各部門的派出機構（這樣的機構加起來有30來個）還形成了壹個個小型利益集團。各部門之間競相劃地為牢，爭權奪利，推諉塞責，並利用自己手中的權力魚肉鄉民，蠶食農民的利益。中國農村這塊曾孕育了高度發達的農業文明和東方文化的沃土，近十余年來在各方勢力無情的榨取和吮吸下，正在變成壹條幹枯的河床，不僅無力承載未來發展的重負，就連維持農民家庭的生存與再生產亦非常困難。
由於農村基層組織的這壹性質，中國農村的發展正面臨雙重困境。第壹重困境在鄉鎮黨政系統內。這壹重困境包含兩層意思：其壹，國家把大量的有關農村的政策和行政目標都堆在鄉鎮政府那裡，即所謂「上面千條線，下面壹根針」，鄉鎮政府忙於應付上級政府下達的種種任務；其二，鄉鎮組織作為國家行政機器的壹個環節，現有政治機制使得鄉鎮幹部的主要目標是陞官，大多數鄉鎮幹部素質不高，無力承擔推動農村社會發展的重任，即使有少數有能力創新者，也受到體制的嚴重約束，無法有所作為。第二重困境在農村本身：其壹，如果沒有政府方面的組織、規劃和扶持，僅靠單個小農的努力，在現有觀念和經濟水平下，小農的發展前景十分有限；其二，如果擴大政府的權力和職能，在現有的體制下，它會以政府的官僚化行為追逐其尋租的目標，搞什麼「大蒜鄉」、「煙草鄉」、「黃瓜鄉」等，只能帶來更多的經濟和社會災難。
從南村調查所揭示的中國農村發展所面臨的困境來看，筆者以為，農村發展的關鍵，不在於是強化國家對農村的管理還是減少國家對農村的控制，而在於國家政權以什麼樣的體制和方式管理農村。要克服目前農村發展所面臨的困境，必須從體制上和管理方式兩方面改革作為農村權力中心的鄉鎮政府機構，由行政官僚凌駕於農村之上轉變為由農村社區精英對農村自我管理。通過這壹改革，也許能夠為農村未來的經濟和社會發展提供新的機遇。
中國農村改革已經很多年了。在上世紀80年代改革之初，中國農村經濟曾壹度有大的發展。由於官僚化的農村管理模式，農村貧窮與發展的滯后，再壹次成為全社會所關注的問題。推動農村經濟與社會發展，減少農村的貧困，首先得了解中國農村到底面臨什麼問題。本文通過解剖華北南部同屬壹個自然村（簡稱南村）的兩個分村的基層組織，分析村民自治組織在鄉村發展中起了什麼樣的作用，以及鄉鎮政府的行政模式有哪些弊端，由此指出中國農村面臨的雙重困境和擺脫這種困境所必須的鄉鎮政府改革。
壹、南村基層組織與村民之間的關係
南村壹分村共有1,860人，現在的村基層組織（以下簡稱為「村組織」）是1994年由上級政府定下來的，共有村支部書記、村委會主任、黨支部委員11人。其中村支部書記秦禮的已經在「村組織」工作20多年。三分村人口有1,400多人，支部書記郝喜軍自十幾歲開始務農，當過生產隊長、大隊民兵連長，現成為該村第三代基層組織的負責人。
1. 「村組織」的日常工作與村民評價
壹個「村組織」的日常工作主要有兩大類，壹是處理本村村民反映的問題，二是應付上級政府布置的任務。但對村委會的工作績效，村民與「村組織」的評價完全不同。比如就「村基層組織能為村民解決什麼問題」，大部份村民告訴調查者，村幹部經常登門找村民，不是讓出錢就是讓出力。但村幹部自己卻認為，他們為村民做的事情很多：比如，上報軍烈屬的情況，領取救濟金；反映村特困戶的情況，領取救濟；還有報災，調解鄰里糾紛，發放宅基地等等。有許多時候，村民找村幹部辦理的並不是什麼公事。比如，壹家男人外出好幾年不歸，女方要改嫁，村支部書記受男方親屬委託，外出尋找、刊登尋人啟事等。又如，有壹村民的摩托車在外面被扣，他們找村支書幫忙要回。有時候村組織也受村民的委託辦理壹些村裡的公事。比如，1996年村裡發生澇災，村民集體來到村支書家，讓他向上反映災情，以求減免稅收。又如，村裡的高壓線被人偷竊數百米，村民找到村支部書記，讓他找縣公安局，把被偷的電線追回來。
除了這些受委託和盡義務的事之外，「村組織」還掌握著壹些公共資源。我們在調查中看到的主要是發放宅基地的權力。從法律規定來看，發放宅基地的權力屬於上級土地管理部門，但縣鄉兩級土地管理部門對農村土地資源的了解僅限於觀念和數字，不可能具體規劃管理各村的土地，於是實際掌握農村宅基地發放的權力就下移給村委會。這壹權力的下移曾為「村組織」帶來許多謀利空間，但現在隨著縣鄉土地部門的權力向農村基層延深，這種謀利空間將被壓縮。
2. 鄉政府對農民的攤派和「管理」
實際上，應付鄉政府以及各級政府部門下派的任務才是「村組織」的主要工作。由於土地承包制的實施，農民與國家的關係發生了變化，這對鄉政府的權力構成了壹定的限制。於是鄉政府往往試圖從其他方面彌補其權力「損失」，其手法之壹就是加強對「村組織」的管理和控制。
筆者通過調查發現，「村組織」承擔著鄉政府下派的諸多「任務」。例如，每年第壹季度有以下「任務」會下達給「村組織」。第壹項，查「私婚」和「早婚」。鄉政府根據各村人口總數，按比例分派名額，責成「村組織」必須搜索到足夠的私婚和早婚人數，為鄉政府籌到足夠的罰金。第二項，實行計劃生育的季度普查，責成壹個村必須有壹定數量的人做引產、流產手術。比如，三分村共有1,400人，按比例分到8個名額；少完成壹個，鄉政府要對村組織罰款2,500元。第三項，徵收人頭稅。本來，徵稅是稅務部門的事權，但鄉政府認為，有些該征的稅沒有徵上來，於是按每人12元的配額對各村加征所謂「稅收」，這部份鄉政府自行規定的收費被村民稱為「人頭稅」。這項攤派遭到村民的抵制，因為「村組織」和鄉政府均拿不出合法徵稅的稅票。最後，「村組織」只好從信用社貸款，上交了這筆「人頭稅」。第四項是「小康村驗收」，驗收標準多達15項，每壹項都有具體的數字標準，如人均收入達到1,300元的戶要超過村民總戶數的80%，人均集體經濟收入要超過1千元，學齡人口小學入學率達到99%、鞏固率為99%、完成率為97%，按「村文化建設」標準村圖書室必須有1千多冊藏書，每年訂閱5種以上報刊，有3個體育場所，3種以上體育設施，此外還有住房、用水、用電、道路、綠化、衛生所，以及「村組織」建設、計劃生育等各項硬指標。
3. 農民負擔的各種稅費
筆者調查的壹分村和三分村都已成為「小康村」，但並未全部達標。實際上，鄉政府對所謂的「達標」並不認真，他們最關心的是「村組織」上交「稅費」的多少。第壹季度的任務還未完成，第二季度的「夏季徵購提留」工作就已開始。鄉政府把上級政府下達的任務分解到各村；各村再根據下派任務，計劃造表，將任務分解到各戶。在壹分村，我們看到了上壹年夏季徵購提留表，從壹個名叫趙常華的村民名下（承包耕地2.1畝），他應該上繳的夏季徵購提留如下：
「村提留」合計為97元（其中公積金42.2元、公益金18.3元、管理費36.5元），「鄉統籌」合計為169.9元（其中教育費54.8元、計劃生育費8.2元、優撫費11.9元、民兵訓練費11.9元、道路維修費8.2元、衛生費4.6元、稅金70.3元），總計為266.9元。
夏季是農民交納各種費用的主要季節。壹分村有1千8百多人，向縣、鄉政府上交的「夏季徵購提留」包括：公積金25,296元、公益金12,648元、管理費25,296元、義務工3,720元、積累工5,580元、教育費39,744元、計劃生育費5,692元、優撫8,220元、民兵費2,530元、道路費5,672元、衛生費3,162元，小計126,480元，國家稅金48,150元。「村組織」把表冊送到夏糧收購站，收購站則把各種款項從農民的賣糧款中扣除。
4. 「村組織」在農村社區公共生活中的作用
從調查結果來看，「村組織」控制民眾的能力越來越弱，在農村公共生活中的影響也越來越小。比如，「村組織」不再管理經濟事務，如打井、整地、安排生產，也不參与村民的婚喪嫁娶、修房蓋屋。「村組織」從農村的公共生活領域退出之後，其管理空白有壹部份逐漸被村民的自發行為所填補。例如，土地承包之始，地塊被分割得很零散，壹戶的承包地不過3至5畝，卻被分割成7、8個小地塊，不利於耕作；於是村民們通過私下交換，把小地塊合併成大地塊，方便耕作。此外，打井、架設電線、改革耕作方式等，也都是民間自發的行為，基本上沒有「村組織」的參与。農民在文化活動方面有了更多的自主性，姓氏和家族活動的重新活躍即為壹例。
南村以郝姓為主，1949年以前這裡有壹個很大的郝氏家譜廟，「文革」時期被拆毀。前幾年，村民們報縣宗教局批准，集資重新修建家譜廟，廟裡供奉的是郝氏最早從山西洪洞縣移民過來的祖先。每年農曆的正月十五和七月十五，在廟前舉行祭祖儀式。但正如黃宗智在《華北的小農經濟和社會變遷》所描繪的，與南方鄉村相比，北方農村的家族觀念相對淡漠。在南村，儘管恢復了壹些宗族儀式和活動，但這裏沒有族長、族規，也沒有族產，宗族行為完全處於自髮狀態，其活動也僅僅是壹種儀式，除了滿足村民對歸屬感的需求之外，沒有更多的社會功能。
在南村的村民活動中，既很少看到「村組織」的影子，也很少看到家族的影子。在組織生產、興辦企業、修房造屋、婚喪嫁娶等活動中，鄰里、朋友、家族、親戚的作用幾乎處於同等重要的位置。由此可見，孤立分散，缺乏有機聯繫仍然是北方小農社會的基本特徵，這壹基本特徵是國家政權深入農村的有利條件。當國家行政權力對農村控制減弱時，也沒有任何勢力能填補其權力的空白。
二、「村組織」與鄉政府的關係
農村改革除了涉及「村組織」與村民的關係之外，另壹個重要內容是調整「村組織」與上級政府之間的關係。
1. 「村組織」功能弱化，鄉政府權力膨脹
筆者在調查中發現，在「村組織」的社會控制功能減弱的同時，鄉政府的機構和權力卻大為膨脹。改革以前的人民公社機關通常只有十來個正式工作人員，現在，南村鄉的黨委和鄉政府已有壹百多人。黨委、鄉政府、鄉人大、紀檢、團委以及派出所、法庭、銀行、土地、稅收、計劃生育等各種部門，都比照縣政府的機構設置，此外還特別設有管理農村的若干特殊部門。「村組織」的大部份工作都不得不圍繞著鄉政府的需要。
南村鄉政府管理著20來個行政村，從功能上看，既然設立了如此龐大且功能齊全的鄉政府，它就完全可以獨立承擔起管理農村社區的任務，沒有必要再設立村壹級組織。但為什麼又要在鄉政府之下又設立「村組織」呢？這完全是鄉政府的需要。在鄉政府下面設立「村組織」，既增加了鄉政府的權力，同時又減少了鄉政府的事務性工作與責任。
「村組織」實行自治之後，鄉政府與「村組織」的關係處於壹種什麼狀態呢？從調查中發現，南村的「村組織」名為村民自治，其控制權並不在村民手中，而是在上級政府那裡。由於「村組織」手中掌握的資源很少，其權力基礎就十分薄弱，只能依靠上級政府的支持。當然，這種依賴出於鄉、村兩級組織的共同需要：鄉政府需要村組織為其提供經濟上的支持，「村組織」需要鄉政府為其提供權力的保障。「村組織」的人事任免，有的是通過村民推舉，有的是鄉政府指派。無論屬於哪壹種情況，「村組織」多半必須服從鄉政府的領導。用三分村壹位村主任的話來說就是，鄉政府可以隨時「調度」他們，召集他們開會，並布置任務，對他們獎勵或處罰。按規定，村裡徵收的「提留」（即公積金、公益金、管理費等）都是「村組織」的專項經費，但在南村，「鄉統籌」與「村提留」卻都要上繳到鄉政府，然後再由鄉政府根據情況向「村組織」返還部份「村提留」款項。
為了加強對「村組織」的控制，南村鄉政府在每個行政村都安置壹名鄉幹部，長年住在村裡，監察各村的基本動態。在調查中經常聽到「村組織」的幹部抱怨，鄉政府卡得太死，村裡的工作難做。筆者曾向他們提問：能不能根據村裡的具體情況，對鄉政府的安排布置表示異議？「那怎麼可以？」壹分村的村主任說，「鄉政府根本不聽妳的，還要用黨紀政紀處分妳呢」。更重要的是，如果「村組織」不聽鄉政府的「調度」，或無法完成鄉裡布置的任務，鄉政府馬上就會撤換「村組織」負責人的職務，另換他人。
2. 「村組織」的支配力減弱
從總體上來看，「村組織」對農民是不可能再按人民公社時期那種大隊幹部對社員的強迫命令方式去布置任務，但它也不能按鄉政府管理「村組織」的方式工作。「村組織」雖然行使著國家權力，安排的是上級政府下派的任務，但「村組織」卻不是國家權力的化身，它們只是扮演著國家權力的基層「代理人」角色。它們的身份是多重的：當行使國家權力的時候，他們是國家權力的代理人；當他們為村民服務的時候，又成了村民的代理人。村民如果不服從他們的安排，壹般情況下，他們只能調動縣或鄉的力量來解決。各種各樣對農民的徵收和攤派之所以能夠完成，主要原因在於農民對國家權威的服從。因此，「村組織」必須以鄉、縣兩級政府權力的支持作為政治靠山。需要指出的是，在全國的範圍內，不同地方的村組織，其權力和支配能力差別很大。有的「村組織」幾乎毫無支配能力；有的「村組織」，如河南的南街村、江蘇的華西村，其權力與支配力甚至超過人民公社時期的生產大隊的權力。由此可見，「村組織」的權力不在其組織形式，而是更大程度上取決於它所掌握的經濟資源。有的「村組織」沒有任何集體資產，連「三提留」也被鄉政府拿去，「村組織」不掌握任何資源，它對村民就沒有支配力；有的村在土地承包之後，「村組織」仍然掌握著壹部份集體資產，如荒山、野地、林木、礦藏等，這類「村組織」就有很大的權威，能支配村民。但從數量上看，這類具有權威性與支配力的「村組織」比較少。
顯然，對改革給農村社會和權力結構帶來的重大變遷及影響，學術界還未給予足夠的理解和重視。比如，儘管「村組織」已經沒有什麼實際政治意義了，不少人還在熱烈地討論「村組織」的民主選舉與民主決策之重大意義；儘管鄉鎮政府已經包攬了控制農村社區的大部份權力，但研究者對鄉鎮政府的角色和職能卻很少給予關注。鑒於南村的現狀在中國農村具有普遍意義，本文由此出發著重討論農村的社會經濟發展面臨的新問題。
三、中國農村的出路在於改變國家對農村的管理方式
從世界範圍來看，農村的社會發展和現代化主要經由兩條途徑：其壹，農村社區出現新的經濟關係和經濟力量，這股力量的發展壯大帶動整個農村走上現代化之路；其二，國家率先在城市完成工業化，轉而投資農村或將農村人口吸納到城市。但對於中國來說，這兩個方案都很難實行。首先，中國作為壹個後起的發展中國家，現代化是作為壹個文化和政治問題被引進來的，社會基層並沒有蘊藏發展現代化的動力；其次，由於農村區域廣大，人口眾多，僅僅依靠城市和國家的力量，很難使農村得到發展。中國農村的發展的難題並非始自今天。自近代以來，中國農村就壹直處於「危機─舒緩，再危機─再舒緩」這樣壹個周而復始的過程中。本世紀30年代，學術界曾就「中國農村的出路在哪裡」展開爭論，並形成了以鄭庄秋為代表的「農業工業化」和以吳景超、陳序經為代表的「城市工業化」兩種方案。但是無論哪壹種方案，在當時的條件下都沒有什麼實際意義。
從中國的現實來看，農村的狀況可以概括為3種模式。第壹種模式以廣東珠江三角洲地區為代表，改革開放之後，大量外來資金湧入該地，投資建廠，使該地迅速實現工業化。第二種模式以江蘇、浙江為代表，即改革之後農村原有的集體經濟保留下來，村組織在其政治職能退化之後，轉化為該地經濟實體的代表，通過發展農村集體經濟，使該地走上工業化之路。第三種模式最具普遍性，改革之後集體經濟解體，村組織的職能弱化，廣大農民再次淪為小農，他們守著幾畝薄田，或四處打工，或坐家困守；在現代化的大工業、大經濟組織面前，他們幾乎沒有任何發展機遇。中國廣大農村這種具普遍性的情況表明，僅僅依靠個體的努力，龐大而薄弱的小農要走上現代化之路，將是壹個漫長而艱辛的過程。
應當如何推動農村社會經濟的發展，中國學術界主要有兩種觀點。第壹種觀點認為，當前農村發展的阻力在於改革的不徹底，政府保留了許多計劃經濟時期的權力，仍然對農民的經營活動橫加干涉，甚至濫用權力揮霍農民的收入。因此，農村發展的出路就在於進壹步推動農村體制的改革，減少政府對農村社會活動的管制。第二種觀點認為，後起現代化國家的發展離不開政府的規劃和指導。持這種觀點的學者引用美國政治學家亨廷頓的理論，認為壹個處於現代化進程中的超大社會的鄉村的發展，有賴於政府在農村推進改革和組織發展的能力。這壹派學者針對中國農村社會生活中的種種無序狀態，認為農村的發展必須從擴大鄉鎮政府的權力和職能著手，目前國家在農村的權力僅設在鄉壹級，下壹步應該把村組織也納入到國家行政權力的設置之內，以進壹步增強國家對農村的管理和控制。從理論上講，這兩種觀點都有壹定的道理。但在現實中，兩種主張中的任何壹種如獲實施，都會引發新的問題。
1949年之後的經驗表明，農村社區的發展與農村基層組織的結構和性質有密切關係。這樣的基層組織在過去是村級組織，在今天則是鄉鎮級機構。目前國家在農村設立的鄉鎮壹級的組織和機構總體上可以分為3種：其壹是專業化的經濟實體，如信用社、電力等部門和公司；其二是縣屬各部門在農村的派出機構，如工商、稅收、司法、土地管理等部門；其三是鄉鎮政府。在這些機構中，以鄉鎮政府的職能最完整、權力最大，黨委、政府、人大、紀檢、共青團、婦聯等機構和社會團體俱全，政治、經濟、文化、教育等職能無壹不包。既然農民養活了這麼龐大的黨政機構，農村發展的課題也理應由鄉鎮政府承擔。然而，事實證明，目前的鄉鎮壹級政府主要是以行政管理為名，從農村提取各種資源，滿足其官僚機構幹部職員的需要，而對農村發展這樣壹個關鍵性問題卻久無積極的作為。
根據馬克斯 韋伯對官僚體制的剖析，壹切科層官僚化的機構，無論其組織還是個人，都是以形式主義和服從上級為原則，不具備任何組織、規劃、激勵、動員社會的能力，它既反對也壓抑組織成員的事業心和原動力。而社會和經濟的發展需要有壹種為經濟成功而奮鬥的精神，這恰恰是科層官僚組織所不具備的。壹個龐大的、權力無邊的官僚科層組織的存在，必然會壓制農村社會經濟發展的活力。
通過剖析南村農民與「村組織」以及「村組織」與鄉政府之間的關係，可以看到，目前中國的鄉鎮壹級組織具有兩個特點。其壹，無論從鄉鎮幹部個人角度還是從鄉政府組織的角度來看，鄉鎮壹級機構對農村發展的成敗都不承擔任何責任。土地承包之後，經濟發展的責任已經落在壹個個孤立的小農頭上；鄉鎮政府無需規劃農村社區的發展，其事權主要是管理、收費、罰款等。其二，由於權力集中且缺乏有效的監督機制，再加上小農素質低下，處於壹盤散沙狀態，這就為鄉鎮政府濫用權力提供了方便，其主要表現為尋租行為泛濫，鄉政府用壹切看似正當合法的理由，為鄉鎮組織和個人增加收入，從而加重了農民的負擔。除了無責任化和尋租行為泛濫之外，鄉鎮政府和縣屬各部門的派出機構（這樣的機構加起來有30來個）還形成了壹個個小型利益集團。各部門之間競相劃地為牢，爭權奪利，推諉塞責，並利用自己手中的權力魚肉鄉民，蠶食農民的利益。中國農村這塊曾孕育了高度發達的農業文明和東方文化的沃土，近十余年來在各方勢力無情的榨取和吮吸下，正在變成壹條幹枯的河床，不僅無力承載未來發展的重負，就連維持農民家庭的生存與再生產亦非常困難。
由於農村基層組織的這壹性質，中國農村的發展正面臨雙重困境。第壹重困境在鄉鎮黨政系統內。這壹重困境包含兩層意思：其壹，國家把大量的有關農村的政策和行政目標都堆在鄉鎮政府那裡，即所謂「上面千條線，下面壹根針」，鄉鎮政府忙於應付上級政府下達的種種任務；其二，鄉鎮組織作為國家行政機器的壹個環節，現有政治機制使得鄉鎮幹部的主要目標是陞官，大多數鄉鎮幹部素質不高，無力承擔推動農村社會發展的重任，即使有少數有能力創新者，也受到體制的嚴重約束，無法有所作為。第二重困境在農村本身：其壹，如果沒有政府方面的組織、規劃和扶持，僅靠單個小農的努力，在現有觀念和經濟水平下，小農的發展前景十分有限；其二，如果擴大政府的權力和職能，在現有的體制下，它會以政府的官僚化行為追逐其尋租的目標，搞什麼「大蒜鄉」、「煙草鄉」、「黃瓜鄉」等，只能帶來更多的經濟和社會災難。
從南村調查所揭示的中國農村發展所面臨的困境來看，筆者以為，農村發展的關鍵，不在於是強化國家對農村的管理還是減少國家對農村的控制，而在於國家政權以什麼樣的體制和方式管理農村。要克服目前農村發展所面臨的困境，必須從體制上和管理方式兩方面改革作為農村權力中心的鄉鎮政府機構，由行政官僚凌駕於農村之上轉變為由農村社區精英對農村自我管理。通過這壹改革，也許能夠為農村未來的經濟和社會發展提供新的機遇。
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