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作者 于文靜

本文通過對「福利腐敗」現象的分類分析，理清「福利腐敗」現象的內涵與外延，探討這壹嚴重危害社會公正現象之成因及危害，並探尋杜絕「福利腐敗」的有效途徑。

壹、什麼是「福利腐敗」？

中國的媒體所定義的「福利腐敗」是指壹些壟斷性行業將自己掌握的行業資源以「福利」的名義無償或者廉價地提供給本行業的職工和家屬。但是，這種定義本身並不准確，很容易引起誤解。福利制度和「福利腐敗」的區別何在，兩者之間的差異是數量性的（多寡）還是模式上的（提供方式和使用方式），在批判「福利腐敗」時，這些基本問題是必須澄清的。

在中國，壹些行業有獨特的「單位（行業）福利」，這在公眾當中本來並非秘密。相關報導中列舉的「福利腐敗」現象包括：電力系統職工每月可享受幾十到幾百度電的優惠；鐵路職工坐火車不用買票還可享受卧鋪待遇；鹽業職工自己吃鹽從不花錢；城建部門職工自己建房、買房只需支付市場價的三分之壹，還可為親友以半價購房……[1] 據此來看，「福利腐敗」在中國的電力、燃氣、電信、公交、供水、鐵路、交通、民航、廣電、醫療衛生、教育、工商、稅務、人事、銀行、煙草、鹽務等很多行業都不同程度地存在。

若將這些涉及「福利腐敗」的行業分類，大體上包括幾個部類：其壹是公用企業[2]，按照《不列顛百科全書》的解釋，公用企業是天然的壟斷企業[3]；其二，依照法規具有獨佔地位的經營者，如商業銀行、煙草、鹽務等；其三，行政機關，包括工商、稅務、人事、城建等行政部門；其四，公益事業單位，如醫療衛生、教育等行業。

這些行業中，儘管有少數行業（如鐵路）上世紀初就設有某些福利性職工優惠（如有限度的免票乘車），但被指涉及「福利腐敗」的多數行業的這些「福利」都是改革以後出現的。如果追溯到上世紀80年代，那時許多國家機關和國營企業就開始運用公款購買肉類、海鮮、食用油等食品，免費或低價分給職工，作為壹種工資外「福利」；後來，有些單位甚至將這種「福利」演變成變相的獎金（如發放耐用消費品），以逃避政府對獎金總額的控制。由此看來，改革以來的「單位福利」確實有「中國特色」。

人們通常講的「福利」是指企業或工作單位對職工在生活方面（如食、宿、醫療等）的某種照顧。[4] 按照《簡明不列顛百科全書》的解釋，在原始社會，福利表現為群體照顧其成員中之病、貧、老者的責任。後來，由於人與人之間不同類型的關係的逐漸發展──主人與奴隸、地主與農奴、主人與僕人，從屬者之福利漸由其主人來承擔。隨著商業革命及工業革命，形成了工資階級和僱主階級，因而出現了關於福利事業應由政府負責還是僱主負責的各種不同見解。

近代的社會福利之基石是由政府以各種規劃提供基本經濟保障。最初的社會福利規劃是為有工作的人們創設的，無能力工作或收入極低者得不到多少保障。時至今日，愈來愈多的人認為，社會保障應擴展到任何無力自助的人，如幼年貧困、缺乏教育、就業歧視等；對夭亡、老年、失業、職業病患者等，政府應當提供最低限度的保障金。[5] 現代的社會福利制度本身所強調的是再分配的正義性，並隱含著對弱者的照顧與關懷，具有鮮明的維護社會公正的目的。

西方國家的壹些大企業為員工提供某些企業福利。例如，美國西北航空公司給公司員工分派優惠乘機券；英國通訊巨頭沃達豐公司的員工們可以享用公司提供的免費午餐和交通補助，……縱觀全球，這樣的例子不勝枚舉。這種僱主為僱員提供的福利屬於通常只在私營企業中存在，在公營或政府機構里很少發生。這類福利用企業的盈利開支，是壹種利潤分享機制，其數額多寡由企業的盈利狀況決定。

綜合考慮社會福利和企業福利，按福利產生的依據不同，有強制性福利和任意性福利之分[6]；根據福利的來源不同，可分為外部福利和內部福利[7]。強制性福利和外部福利通過稅費或其他形式與工人工資壹道最終列入企業的經營成本，而任意性福利和內部福利則應當來源於企業的利潤。

中國的壹些壟斷行業援引西方國家大公司的公司福利，以參照「國際慣例」來回應對「福利腐敗」的批評。這種辯解是站不住腳的。因為，被指涉及「福利腐敗」的行業或機構基本上不是國有部門就是公營機構，不能援引國外私營企業之例。在西方的大型私營企業里，企業除了為員工提供國家法規強制性規定的福利之外，還可能根據企業經營狀況再提供壹些上述的「任意性福利」。如果這些「任意性福利」用企業利潤開支，需由企業所有者（如股東大會）認可；如果列入成本、反映到價格上，而企業又屬於公共服務型行業且居於相對獨佔的地位，則其價格的上漲往往要受到當地民意機構和法令的某種制約。在任何壹種情況下，企業經營者都不能隨意增加員工的「任意性福利」。

有人指出，中國的「福利腐敗」「是中國固有『集體主義』下利益均沾傳統最傳神的表現……。『壟斷福利』分配方式被『集體主義』圈子裡的成員們所推崇，也被另外利益圈子的多數人所默認，經過多方博弈后形成了社會默契。[8]」中國國有企業或公營機構的這種福利與「國際慣例」最根本的不同在於：首先，這種「福利」分配的資金來源或者是公庫，或者是列入成本、通過漲價轉嫁給消費者；其次，這種「福利」分配往往不受有效的外部監督，國有企業增加「任意性福利」可能變相侵佔國有資產的收益，但國有資產管理部門未予監督，而公營或政府機構的這種「福利」分配實際上也不受納稅人的監督。由此可見，中國的「福利腐敗」與「國際慣例」有著根本差異，濫發福利的行為是變相地掠奪消費者、納稅人的財產，更是對國有資產的壹種侵吞。

然而，如果將上述的那種把自己掌握的資源無償或廉價地提供給職工及家屬的做法或現象稱為「福利腐敗」，顯然欠妥，必然造成認識上的混亂。中國的媒體使用這壹概念時應當考慮到這壹點。

壹些批判「福利腐敗」現象的觀點認為，「福利腐敗」行為的主體是壟斷性行業，所以「福利腐敗」現象的要害是壟斷性行業職工侵佔壟斷性資源。這壹說法值得推敲。上面提到的涉及「福利腐敗」的四類機構中，第三類即行政機關並非壟斷性行業。這裏需要澄清的是，行政壟斷行為的主體與壟斷性行業的主體不是壹回事。關於什麼是行政壟斷，在學界有很多不同觀點[9]，這些觀點有壹個共同的核心內涵，那就是行政壟斷是指政府和政府部門濫用行政權力限制競爭。而壟斷性行業的主體是企業，並非行政機關。無論如何行政機關都不應被歸於壟斷行業之中。行政機關的職工享有壹系列的特權，實際上是壹個性質完全不同的問題，與經濟上的行業壟斷無關。以此類推，上述第四類公益事業單位，就其性質而言也不是壟斷性行業。因此，把這兩類行業中福利過高的現象歸入「福利腐敗」，並不恰當。

上述第壹、第二兩類行業確有壹個共同點，就是其行業性獨佔地位，這種地位可能是天然產生的，也可能是政府出於政策考慮而硬性規定的。但是，這種獨佔地位是否就是「福利腐敗」產生的根本原因呢？

二、「福利腐敗」的成因分析

儘管「福利腐敗」這個概念本身漏洞甚多，但它已經被大量使用，且引起了許多相關討論，本文暫且先沿用這個概念，以便進壹步展開分析。

中國出現「福利腐敗」現象有其自身的原因。如前所述，發達的市場經濟國家同樣可能存在行業性壟斷，壹些壟斷性企業的規模還相當大，然而，在那些國家卻並不存在中國的這種「福利腐敗」現象。顯然，壟斷並非產生「福利腐敗」的根源，而只是可能出現「福利腐敗」出現的壹個前提條件。換言之，「福利腐敗」固然出現在壟斷行業，但並非有壟斷就壹定會產生「福利腐敗」。那麼，什麼才是中國福利腐敗現象的根源呢？

中國的「福利腐敗」與「國際慣例」最大的差異在於兩點：第壹，其資金來源是否屬於正當盈利或可以正當地列入成本；第二，是否在企業所有者或公營機構監管者的嚴格監督下獲得認可或授權。筆者認為，想要追究「福利腐敗」的根源，必須從這兩點入手。

「國際慣例」企業的任意性福利或者內部福利如來源於企業的稅後利潤，是壹種利潤分享機制。但批准這種利潤分享份額的是企業的所有者，而不是企業員工自身（除非這個企業由員工所有），企業所有者之所以認可這樣的利潤分享，是因為這樣的內部福利可以產生對員工的激勵作用。

「國際慣例」企業的內部福利也可能部分地列入成本。如果企業（比如航空公司）面臨激烈的競爭，內部福利擡高了成本就會導致企業經營失敗而破產。美國壹些大型航空公司在虧損壓力下進入「破產程序」時，往往大幅度削減員工的已有福利或降薪留用，這壹事實從反面證明，正常競爭狀態下企業將內部福利列入成本將面臨市場價格的約束。如果企業（如公用事業）具獨佔性，在發達的市場經濟國家，通常對這類企業的定價會有某種形式的社會監督，以防止獨佔型企業任意擡高價格。

而在中國，實行高額「福利」的上述企業或行業（基本上是國有企業），或者將「福利」開支巧妙地計算在企業運營成本之內，或者從稅後利潤里開支，對這些做法往往缺乏有效而有力的監督。也就是說，中國的企業通過這種手段，侵佔了部分國有資產收益。問題的關鍵其實不在壟斷，而在於對國有企業的監管混亂，缺乏嚴格的財務監管機制。至於政府機構或事業單位用預算外收入或業務收入支付高額「福利」，就更是「中國特色」了。在民主國家，政府機構的所有預算外收入都必須交入當地的財政金庫，並不允許它們自行留用開支。中國的《審計法》第20條、第21條、第22條分別規定了對國有企業及國有資產占控股地位或者主導地位的企業的審計監督，但條文中只提到了對上述企業的資產、負債、損益有計劃地定期審計，並未提到對這些企業的成本進行核算監督，也就是說國有企業的生產成本基本上處於壹種無人監管的狀態。只對資產總額及負債、損益作粗略的審計，雖然可能阻止國有資產的某些流失，但對「福利腐敗」這類舉動卻毫無約束，聽任這些企業毫無顧忌地以「福利」為名侵吞國有資產。

這些企業還通過提價、要求政策性傾斜等手法擴大這種非法「福利」的空間。儘管中國的《價格法》第23條規定了價格聽證制度，卻由於缺乏合理的成本審計機制，提價聽證變成了形式主義的走過場，聽證的結果大多是提價，消費者、納稅人只能承受國有行業的不當漲價。

「福利腐敗」的產生還有深層次的原因，那就是計劃經濟時代遺留的病灶。現在回頭重新審視這場經濟改革，可以發現，幾乎所有的改革都是在政策法規嚴重滯后或缺位的情況下進行的，有的改革甚至可用心血來潮來形容。在涉及公用企業以及其他依法具有獨佔地位企業的改革中，這壹「中國特色」尤為突出。計劃經濟時代的按勞分配有平均主義特色，改革開放已近30年，但工資福利結構並未與其它改革配套進行，社會福利體系遲至上世紀末才開始建立；在此之前，職工的福利全靠單位內部解決，「靠山吃山」的習慣越養越壞。公用企業和依法佔有獨佔地位的企業由於行業性質或國家政策性規定保持著壟斷地位，受到政府的政策扶植和保護，免受競爭壓力，不管企業經營是否良好，職工工資都大幅度提高，企業福利壹漲再漲，這種狀況可以理解為「靠山吃山」現象的自然延伸。這就導致中國出現了「部分人福利過剩，部分人福利不足，大部分人根本無福利可享的不均衡狀態[10]」。這種狀況與社會公平是背道而馳的。由此可見，「福利腐敗」現象的產生有其複雜的背景。

三、「福利腐敗」的危害性

上述現象幾乎在中國所有的壟斷性行業都可以觀察到，其負面影響也已瀰漫到全社會，有必要對「福利腐敗」的危害性條陳縷析。

首先，「福利腐敗」引發了社會信任危機。在過去幾年裡，中國民眾生活在壹片漲價聲中，煤、電、水、公交等與日常生活有關的各種公共服務產品都在漲價。其表面理由是成本增加、經營困難，但在漲價的背後，「福利腐敗」的普遍化其實是壹個重要原因。這些「福利」被計入生產成本，最終轉嫁到消費者頭上。這種以漲價方式將員工不當福利轉嫁給消費者的做法危害了公眾利益，最終導致嚴重的社會信任危機。以石油行業為例，2005年中國先後5次調高成品油價格，漲幅高達15%，消費者因此多付出的錢佔中石油全部利潤的近1/4；與此同時，海關的數據表明，在國際石油市場價格出現劇烈波動的時候，國內壹方面鬧「油荒」，另壹方面石油行業的壟斷巨頭們卻把油賣到了境外。[11] 於是，國內消費者損失慘重，而石油和石油化工行業的內部福利卻趁機「再上壹層樓」。

其次，「福利腐敗」加劇了國有資產的流失。中國的壟斷行業絕大多數是國有企業或者國有資產占控股地位或主導地位的企業。它們在對資產、利潤作出分配的時候，不僅不需要徵得所有者的同意，而且還千方百計地將所謂「福利」計入運營成本，或以實物形式甚至是帳外帳分配，國有資產和國有部門的正常收入就這樣進了其員工的個人腰包。

再次，「福利腐敗」滋生權力尋租的土壤。表面看來，「福利腐敗」與權力尋租並無直接關係，但實際上「福利腐敗」常常伴生著權力尋租。例如，在發放實物福利的時候就存在著權力尋租問題，採購福利物品時既不通過公開招標，又不將實物登記入庫，而是把各類實物直接分發給職工；壹些有業務關係的單位乾脆直接用實物抵算，收支體外循環不記帳，這給權力尋租提供了很大的空間。由於「福利腐敗」這種形式使企業的普通職工得到了實惠，這種腐敗常常被人們有意忽視。

最後，「福利腐敗」加劇了社會不公。壟斷行業職工的高薪、高福利早就引起了社會關注。壟斷企業的管理人員及職工之所以能比其他行業的職工享受高得多的薪資與非常優厚的福利，往往是通過「福利」成本的轉嫁而實現的。正如壹些論者指出的那樣，「現在壹方面是多年來國有企業的巨額資產損失，需要用屬於國民的公共財政資金填補漏洞；另壹方面是壟斷的國有企業利潤額大增，但利潤並沒有上交國家財政作為投資者及所有者（國民）的公共開支。以至於壟斷國有企業越大，整體國民利益受損越大。[12]」「據有關資料顯示，2003年國內石油公司通過漲價得到了300多億元的利潤，而社會為此付出的代價則高達2,100億元。[13]」換言之，最終為這些「企業內部福利」「埋單」的人是廣大的普通消費者，包括中國的8億農民這些真正的弱勢群體，他們根本沒有任何福利，卻要為「福利腐敗」「埋單」，顯然，「福利腐敗」的存在加劇了中國的社會不公。

四、消除「福利腐敗」的對策

在關注「福利腐敗」時社會各界提出了很多對策，但這些對策更多的是關注壟斷本身。媒體紛紛把矛頭指向壟斷，甚至將整治「福利腐敗」的希望寄托在《壟斷法》的出台，對此筆者有不同看法。壟斷法對規範企業的競爭行為以及制約壟斷企業、維護社會經濟等方面，確實有不可替代的作用；然而，壟斷法對約束國有企業的成本核算等卻沒有什麼作用。既然壟斷並不是產生「福利腐敗」的充分條件，而只是必要條件，那就有必要換個角度思考這個問題。筆者主張通過體制的完善來解決這壹問題。在這方面，西方的經驗值得借鑒。

既然「福利腐敗」的直接原因是體制漏洞，那麼，要杜絕這種現象，首先得從改革體制開始。這可以通過兩條途徑：其壹，通過建立企業財務審核機制，堵住「福利腐敗」的源頭，防止企業將「福利」成本轉嫁。第壹步是建立壹套完整的、可操作性強的成本核算機制。否則，成本就完全由企業掌控和操縱，使得審核機制流於空文。第二步是通過對企業帳目的定期核查，杜絕企業帳外帳及以不入帳的形式逃避稅收與利潤上繳。同時，審計部門應當將每年的審計結果向社會公開，以增加國有部門成本的透明性，讓壟斷企業接受輿論監督。必須將其過高的福利和工資水平從成本中剔除，還應當追究其管理者造成國有資產流失的責任。其二，進壹步完善聽證制度，既然壟斷行業的產品絕大部分是政府定價而不是市場價，那麼政府的定價就必須合理。《價格法》第23條雖然規定了政府定價的聽證制度，然而這壹規定仍然流於形式，原因在於信息不對稱，公眾和媒體很難對價格制定發揮作用。完善聽證制度的關鍵在於完善價格聽證程序，增強聽證和中介評估的透明度。只要完善企業審核機制與聽證制度，就可以使壟斷企業無法在制度上鉆空子，這是消滅「福利腐敗」現象的關鍵所在。

此外，還應當引入公益訴訟制度。所謂公益訴訟制度，是指國家設立專門的機關、機構，或授權專門的機關、機構對於壹些越「界」的壟斷企業提起公益性質的民事訴訟甚至是刑事訴訟。這壹制度源自英美等國。在美國，聯邦司法部及各州司法部有權對有不正當競爭行為的企業提起民事訴訟甚至刑事訴訟。英國通過《1982年競爭法》設立了專門監管市場壟斷行為的競爭委員會，委員會擁有提起民事、及刑事訴訟的權力。

引入公益訴訟制度，其意義在於為抵制「福利腐敗」建立最後壹道防線。儘管通過國有企業和公用部門管理體制的完善，可以減少「福利腐敗」的制度空隙，但這還不能完全杜絕「福利腐敗」現象。美國的法律體系相當完善，但仍然無法避免2004年保險業腐敗案這類案子發生。[14] 壹旦有「福利腐敗」的現象發生，當然不可能寄希望于這些企業內部的員工出面揭發，因為他們會設法維護自身的既得利益。基於同樣理由，如果這壹現象不是某個企業的問題而是壹種行業性「腐敗」，也不能指望行業內部的競爭者揭發。即便是審計機關通過審計得知這類行為存在，誰來制裁仍然是壹個問題，因此就需要有壹個機關代表社會公益對這些越界者提起訴訟。顯然，引入公益訴訟制度是消除「福利腐敗」的壹種有效的司法手段。