中共在制度層面壓迫了農民
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中共在制度層面壓迫了農民
由 左翼反共人士 » 2018年7月27日
作者 洪朝輝
弱勢群體的貧困現象存在眾多原因。從美國治理貧困的經驗來看，貧困可分為四大類，即物質貧困、能力貧困、權利貧困和動機貧困。[1]中國的農民工在遷徒、居住、工作和求學等四大社會權利方面受到長期的制度性歧視，他們自由和平等地離開農村、定居城市、獲得就業、接受教育的權利和機會遭到排斥和剝奪。農民工的自由遷徒、合法定居、正常就業和平等入學等基本社會權利，不僅是基本人權的重要組成部分，也是其社會人格的基礎，更是擺脫貧困、改變現狀、追求其他經濟社會機會的重要條件。其中，遷徒權利是前提，居住權利是基礎，工作權利是保障，而教育權利則是核心。
目前，中國農民工的貧困主要不是表現為饑寒交迫，也不是他們的能力不夠，更不是工作積極性不足，而是他們在城市裡沒有權利和機會立身存命，在遷徒、居住、工作和教育等方面遭到長期的限制和排斥。可以說，社會權利的貧困已成為中國農民工所有貧困現象的重要根源。[2]遺憾的是，中國農民工自由遷徒的權利已被剝奪和侵犯了近50年，到2007年為止，他們進入城市居住、工作和求學的平等權利不僅不受現行憲法保護，而且遭到各種法規的約束。這種現象與中國城市的現代化努力格格不入。
本文討論的農民工特指那些戶口在農村、但目前在城鎮從事臨時性或長期性體力勞動的群體。要準確地界定農民工這壹範疇的含義，需要辨明幾點。其壹，農民工不能等同於「流動工人」（migrant workers），前者的戶口在農村，而後者包括為打工而遷徒的擁有城鎮戶口的工人。同理，農民工也不應等同於「流動人口」（floating population），因為後者當中既包括在城市間流動的城市居民，也包括在農村間流動的農村居民，還包括流動中尚未找到工作的人。其二，使用farmer-turned worker壹詞來代表農民工是不確切的，因為農民工尚未完全被轉型成正常的城市居民，不管在城市居住和工作了多久、有無房產，他們的戶口仍在農村，這是他們與城市工人的根本區別。為了保有在農村的承包地，不少在城市長期工作居住的農民工往往不願放棄農村戶口。其三，農民工也不能等同於「流動農民」（migrant farmers），因為前者在城鎮有壹份非農業工作，而後者專指在農村地區尋找農活的農民，例如北方地區的「麥客」。其四，農民工也不應該包括在村辦企業工作的農民，而主要指考察那些進入城鎮的農民工。其五，農民工不包括持農村戶口、但在城市裡擁有並經營企業的農民企業家（farmer entrepreneurs），因為他們不以體力勞動為謀生的主要手段。所以，農民工的英譯應該是中文的拼音――Nongmingong（NMG）。
中國現有的統計數據沒有提供精確的農民工人數。與此相關的數據是鄉鎮企業職工總數（2004年為1.38億）和農村勞動力到鄉以外的就業人數（2004年的數據是1.02億），兩者相加為2.4億。[3]這兩個數據的範疇有重疊，保守的估計是，農民工的人數可能在2億左右。
本文首先探討農民工遷徒權利遭到剝奪的歷史演變，評析流行的「蘇聯因素說」和「經濟因素說」對農民工遷徒權利貧困現象的解釋，側重討論中國農民工遷徒權利遭到剝奪和排斥的制度因素、政治因素和城市利益集團因素。然後，具體分析農民工在平等居住、平等工作和平等求學等方面的權利貧困現象，並結合美國弱勢團體爭取權益的歷史進程，提出解決農民工權利貧困的方向。文章的結論是，剝奪農民工的社會權利是壹種制度性債務和國家級罪錯，只有通過矯枉過正的制度性措施，如美國的「平權法案」（Affirmative Action），才能對弱勢團體的歷史虧欠作出制度性補償。中國對農民和農民工的歷史剝奪，首先需要社會抗爭，然後需要國家認錯，最後需要政府補償。
壹、農民工遷徒權利的貧困
自由遷徒的權利「是人的壹項基本權利，屬於人身自由的重要組成部分」。[4]在中國現代史上，無論是在獨裁的袁世凱時期，還是在腐敗的北洋軍閥時期，或是獨裁加腐敗的蔣介石統治時期，中國的農民壹直享有遷徒自由的憲法保障。例如，1912年的《中華民國臨時約法》第6條第6款規定：「人民有居住、遷徒之自由」；[5]1914年，獨裁者袁世凱主持的「袁記約法」（或稱《中華民國約法》）的第5條第6款也規定：「人民於法律範圍內，有居住遷徒之自由」[6]；1923年臭名昭著的北洋軍閥曹錕所公布的《中華民國憲法》（「曹錕賄選憲法」）第9條也規定：「人民有選擇住居與職業之自由，非依法律，不受限制」。[7]蔣介石主持制定的《中華民國憲法草案》（1936年）第12條也規定：「人民有遷徒之自由，非依法律，不得限制之。」[8]民國時期的歷屆政府從未限制過農民的自由遷徒。[9]1954年的中華人民共和國的憲法也同樣規定：「公民有居住和遷徒的自由」。[10]
但是，1957年12月13日國務院通過了《關於各單位從農村招用臨時工的暫行規定》，明確規定「各單位壹律不得私自從農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民。農業社和農村中的機關、團體也不得私自介紹農民到城市和工礦區找工作」。[11]與此相配合，全國人大常委會於1958年1月9日公布了《中華人民共和國護口登記條例》，確立了壹套嚴格的戶口管理制度，包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等人口登記制度，其第10條明確規定：「公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請遷出手續」。[12]從此，憲法規定的自由遷徒權利被變相剝奪了。1963年，公安部依據是否吃國家計劃供應的商品糧，將全國戶口劃分為「農業戶口」和「非農業戶口」，國務院於1964年8月批轉了《公安部關於處理戶口遷移的規定（草案）》，嚴格限制從農村遷往城市、集鎮的人口，從此建立了完備的以歧視農民為特徵的當代「種姓制度」。[13]隨後，憲法在1975年、1980年和1982年修改時，不但不廢除上述違反1954年憲法的歧視農民遷徒權利的法規，反而將1954年憲法原來保留的「公民有居住和遷徒的自由」這壹條款刪除，造成了用憲法剝奪公民（主要是農民）的居住和遷徒權利的結果。[14]
為什麼1950年代後期的中國敢於挑戰世界公理和普世價值？為什麼自由遷徒的權利會在70年代以後的憲法中消失？為什麼直到今天，中國的憲法仍然難以恢復農民和農民工的自由遷徒權利？目前，對於中國在1950年代限制農民和農民工自由遷徒的解釋，主要有「蘇聯因素論」和「經濟因素論」兩種。
「蘇聯因素論」認為，蘇聯的經濟模式深深影響了中國的發展戰略，促使中國走上了壹條優先發展重工業的道路。重工業的特性決定了它不可能象輕工業那樣吸收大量勞動力，結果，在經濟發展過程中城市不但無法吸收大量農民勞動力，反而將城市居民逆向驅離城市。[15] 由於工業化無法與城市化同步，所以就通過壹種制度安排，將農民嚴格地限制在農村裡。1956年蘇共「二十大」之後，中蘇兩黨交惡。1958年起，蘇聯從中國撤出了專家，中止了部分技術合作項目。1958年到1960年，在「大鍊鋼鐵」的大躍進高潮中，中國政府連續3年的財政赤字累積約270億，占當時財政規模近50%。高額財政赤字使政府不得不停止「第二個五年計劃」，沒有了新增投資，自然就沒有新增就業[16]，由此導致城市就業危機的出現。
而「經濟因素論」則將剝奪農民遷徒自由的原因歸結為城市人口大量過剩。從1950年到1956年，城市工業部門大約吸納了4千萬以上的農村勞動者。僅在1952年到1957年間，即有2千多萬農民自由流入城市。[17]但是，由於1958年到1960年期間的「大躍進」造成的後果，50年代末、60年代初約有3千萬已進入城市的來自農村的職工被要求「暫時」返回家鄉。[18]此外，人民公社制度建立后，實行了統支統收，政府在公社壹級建立財政和農業銀行，全額提取農業剩餘，並形成了城鄉分割的二元體制結構，來保證這種內向型的資本積累。[19]
上述兩種解釋是不充分的。其實，「打開城門」，照樣可以化解城市失業問題。例如，1950年代初中國的經濟百廢待興，城市失業人員高達400萬，幾乎與工業在職職工的人數相等，在這樣的困難情形下，農民照樣自由進出城市，政府只花了不到兩年的時間就解決了嚴重的城市就業問題。[20]同樣，1970年代末、1980年代初，中國在3年內消化了2千萬城市待業人口[21]。尤其值得注意的是，上述兩種解釋迴避了壹個根本問題，為什麼當時用於應付經濟困難的權宜之計，從此就被固定下來，構成了對農民的長期制度性歧視？為什麼中國的憲法不再恢復農民和農民工的遷徒自由？
所以，問題的關鍵與根源必須從非經濟、非蘇聯的因素中尋找。首先需要考察的是中國的政治制度因素。1950年代，中國政府通過行政的強制加上政治化的運動，成功實施了「壹國兩制」，而不僅僅是陸學藝所稱的「壹國兩策」[22]，因為中國在農村實行了歧視性的「種姓制度」，在城市實行了優惠性的公民制度。[23]這是中國社會所特有的城鄉兩元經濟結構之社會體制根源。中國共產黨曾經以「耕者有其田」和「打土豪、分田地」的口號，號召農民幫助中共打天下；在戰爭年代和建政初期，中共確實履行過諾言，將土地分給農民。但是，以個體經營為特徵的小農社會與中共的政治理想和制度目標格格不入，於是，它背信於農民，通過初級社、高級社和人民公社等制度，強制地剝奪了農民的土地，實行了從小農土地私有到集體土地所有的強制性制度轉變。壹旦集體土地所有制度確立，為了維繫這種制度並保證其正常運作，就必須強迫農民固守在土地上，不得自由遷徒，否則，非人性的人民公社制度就會立刻瓦解。[24]為了配合這種專制的人民公社制度，自然需要壹種更為專制的戶籍制度，將數億農民無情地嵌入永世不得「翻身」的「身份社會」和「種性制度」[25],逼使農民的低下地位成為惡性的世襲，與文明社會天經地義的「契約社會」背道而馳。[26]所以，專制和非人性的制度才是限制農民和農民工自由遷徒的根源，經濟因素只是這種政治制度的折射和表現而已。雖然目前人民公社制度已經瓦解，但人民公社制度的核心價值――土地集體所有的本質，仍然是今日農村土地制度的主軸，由此導致農民和農民工在制度層面上仍然難以離開土地，儘管在市場經濟的作用下，這種制度限制正面臨危機。[27]
其次，特定時期的政治需要也是剝奪農民遷徒自由的壹個重要因素。毛澤東時代的特徵之壹便是無處不政治、無時不政治和無人不政治。那時，幾乎任何非政治的政策和行為都可以從政治中尋找答案。例如，「文化大革命」期間，大批「知識青年」被迫「上山下鄉」，不僅僅是因為城市失業率居高不下，還因為毛澤東不再需要利用「紅衛兵」了，大量滯留城市的中學生不利於政權的穩定和城市秩序的恢復，於是毛澤東將這股「禍水」從城市引向農村，逼使大批「知識青年」到農村去。其結果是，通過剝奪「下鄉知青」的城市居民身份，將他們列入地位低下的農民群體，穩固了畸形的城鄉兩元結構。[28]
到了1980年代，中國政府曾考慮適當放鬆對農民進城的限制。據溫鐵軍回憶,當時負責中共農業發展的杜潤生曾提到,「當時的中央政研室已經提出開通城鄉，要給農民進城的機會。提出以後本來領導同志是願意考慮的。但受到了幾乎所有部門的反對，」因為儘管當時財政體系的保障水平很低，但它畢竟保障了社會的安定[29]，壹旦允許農民自由進城，就將破壞現有的城市保障體系。所以，政治穩定、政權鞏固成了1980年代阻止農民進城的根本原因。
1990年代上半期以來，允許農民自由進城的舊話重提，但還是沒能成為現實。其中壹大原因是因為大城市有「特殊的戰略作用」，所以不能對農民開放。據1994年的統計，70%的新增刑事犯罪來源於流動人口。[30] 儘管在經濟上中國完全具備了加快城市化的條件，城市吸收農村剩餘勞力的能力也大為提高，但為了防止所謂的城市犯罪、鞏固大城市的戰略地位，政府仍然不願恢復憲法對農民遷徒自由權利的保護。尤其令人不可思議的是，由於2003年3月的「孫志剛事件」[31]，國務院於2003年8月1日廢止了實施達21年之久的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,實際上已允許農民自由進城。新公布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第2條規定，「縣級以上城市人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站」。這樣，對「非法」流動的農村人口不再予以遣返，而是予以救助。這本來是修正憲法、恢復農民自由遷徒權利的良機，但2004年的憲法修正案仍然未考慮這壹點。[32]
有意思的是，無論是建立戶口制度后的1957年，還是打破戶口制度后的1990年代，儘管兩者的政策取向完全相反，但違憲的特徵卻壹致。1954年憲法允許自由遷徒，所以，1957年後的阻止農民進城是違憲的；而1975年後的憲法取消了遷徒自由，所以今日所有允許、默許農民進城的措施也是不符合憲法的。所以，在民眾遷徒自由這壹點上，號稱國家大法的中國憲法，是最可以被忽略、最容易被擱置、並且最可能被戲弄的「擺設」。
再次是城市利益集團的因素。由於長期實行剝奪農民、獨厚城市居民的制度，逐漸形成了城市既得利益集團。「全民的政府事實上異化成了城市居民的代言人，制度的供給權完全歸城市居民所獨佔。雖然城市政府代表的只是少數人，但這少數人卻是權力的制定者，而且以法令確定下來的戶籍制度保證了這種權力的強硬有力，從而使歧視得以延續。」[33]那種「權益進城、成本歸農」[34]的侵權行為和剝奪性思維仍然主導城市的決策層。與此同時，農民代表在全國人大的立法過程中幾乎沒有聲音。根據1995年的選舉法，城市居民每22萬人產生全國人大代表1人，而農村居民則每88萬人產生全國人大代表1人；換言之，農民的選舉權利僅及城市居民的四分之壹，4個農民的選票只相當於1個城鎮居民的選票[35]，這比美國黑奴所享有的五分之三（60％）代表權和選舉權還少了壹半以上。[36]
中國過去30年來壹直存在著城市與農村、沿海與內地、富裕與貧困三大矛盾。進入21世紀后，中國政府面臨內外壓力，簽署了《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》，有意放鬆對農民遷徒權利的限制，給予農民以國民待遇。 [37]《世界人權宣言》第13條宣稱：「人人在各國境內有權遷徒和居住」；《公民權利和政治權利國際公約》第12條也規定：「合法處在壹國領土內的每壹個人在該領土內有權享受遷徒自由和選擇處所的自由」。 [38]但是，那些能參与資本收益分配的發達地區、城市地區和沿海地區，不願意與農民分享城市社會保險和福利的「大餅」。 [39]在這些利益集團主導下的決策層對農民工進城問題採用了雙重標準：在經濟方面，樂見和鼓勵勞動力自由流動，這樣可以讓發達地區得到廉價和充足的勞動力，儘管農民的流動權利並不為現行憲法所承認；在社會權利方面，則堅決反對農民在城市裡自由登記取得戶口，因為這將侵犯現有城市居民的既得利益。[40]這種立場十分類似當初美國共和黨對已被解放了的奴隸的觀點。壹方面，這些自由派的白人支持給黑奴以人身自由；另壹方面，他們又反對給黑人以權利平等，尤其反對給黑人以民主選舉的權利。這樣，1865年美國內戰後，黑人得到了自由，但沒有平等，無法平等地享有居住權、工作權、教育權和選舉權。黑人直到1965年後才享有壹定的選舉權，其間歷經100年之久。
在可預見的未來，中國農民或許會得到自由遷徒的權利，但可能在長時期內無法享有與城市居民平等的居住權、工作權、教育權和選舉權。而沒有居住權的自由遷徒，充其量只有自由的流浪權和乞討權。這樣，農村居民所獲得的「自由」，只有在城裡討飯的自由、到處流浪的自由、失學失業的自由。需要指出的是，「遷徒自由不僅僅是勞動力自由流動的問題，還意味著中國的公民可以自由選擇。遷徒自由是壹種政治權利，和別的權利相關聯，同時又是壹個包容性的綜合性的權利」[41]。
二、農民工居住權利的貧困
公民的居住權利是基本人權的重要組成部分。《世界人權宣言》第25條規定：「人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務」。同時，《公民權利和政治權利國際公約》第1條也指出：「所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源,……在任何情況下不得剝奪壹個人自己的生存手段」。還有，《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條規定：「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房。」 [42]如果說，自由遷徒的權利是農民工社會權利的基本前提的話，那麼，農民工在城市自由、平等地居住的權利則是基礎。如果只能流動而不能定居，那隻能是流民，而不是居民。在現實中，儘管中國的農民工已經衝破了憲法的限制和人為的阻礙，爭取到了壹定的人身自由，但他們遠未享有在城市中平等的居住權利。[43]
據統計，2003年，中國農村外出務工勞動力高達11,390萬人，流動人口規模已高達1.4億人。[44]但是，從人身自由到權利平等還有壹段艱辛而又漫長的里程。壹年幾度的回鄉潮，尤其是舉世罕見的春運潮，意味著農民工仍然無法在城市紮根，既不能安居，也不能樂業，雖然離鄉卻無法離土。[45]「民工潮的實質是，制度歧視、戶口限制使農民工無法成為穩定的產業工人，無法從身份制轉換為職業制。」[46]中國農民工猶如美國的非法移民，可以非法流動，卻不能合法居住。然而，中國的農民工是合法的中國公民，而美國的非法移民既非美國公民亦非合法入境者。目前進入城市的農民工主要有3種生存方式，在城市企業打工、在城市建築隊打工、在城市居民家庭從事家政服務。[47]這三類農民工儘管得到了政府的默認和政策的模糊肯定，但法律上他們在城市的居住卻是非法的。這就是典型的有人身自由、無平等權利的案例，似乎是「來去自由」，但沒有定居的權利。
生存在這種灰色處境里的農民工之居住權利，至少在三方面遭到剝奪與排斥：
第壹，農民工擁有自己獨立住房的權利受到排斥。據2003年的抽樣調查，上海的進城農民工選擇「租賃房屋」和寄居「宿舍、工棚」的比例，分別佔73.5％和18.7％，合計達92.2％；在租賃房屋居住中，又以「租賃私有房屋」為主，佔48.9％，其次是「租賃公有房屋」，佔12.3％。顯然，上海的農民工基本沒有自己的住房，居住條件相對較差。[48]在海口，有的工地分給每個農民工的鋪位不到1米寬，帶家屬的也只增加0.5米。[49]作為對比，2000年上海街道居民自買或自建住房的比例高達52.5％，租用公有住房比例為41.7％，合計達94％。也就是說，上海本市居民中94％直接或間接擁有自己的住房。擁有房屋產權不僅標誌著財富，更體現了永久居民的地位，以租賃為主的進城農民就難以從臨時流民轉型為永久居民。[50]中國進城的農民工目前是患寡，但更患不平等。
第二，許多農民工長期住在簡陋、破舊的「城中村」，居住環境極其惡劣。隨著農民工對城市住房需求不斷增加，按照國際慣例，政府本應為自外地進城的民眾提供廉租房，但中國的城市政府習慣於對農民的長期歧視，不願大量提供這種微利或無利的公共產品。於是，農民們只能自救，利用城鄉交接的宅基地，興建城中村，向進城農民工提供廉租房。1990年代初，廣東省的珠江「城中村」開始形成。因為當地村莊的農用土地被迅速徵用，為了抵抗這種近似沒收的徵用，當地村民們在自家宅基地上興起了壹場「造房運動」。1994年到1998年間，許多村民在宅基地上重建或改建房屋，然後出租給急需住處的農民工，於是廉租屋市場和供流動人口暫時聚居的城中村就出現了。[51]這些「城中村」建造前自然缺乏合理規劃，建造后更難實行正常管理，城市主管部門對「城中村」制定了各種繁雜的管制措施，但唯獨缺少對民工基本居住條件的規範要求。[52]據部分城市調查，大量自找住房的農民工所居住的「城中村」環境惡劣，衛生和食物安全條件很差。農民工的城市生活處於「孤島化」狀態，很多人長期夫妻分居，有的雖同地打工，但因居住限制不能過正常的家庭生活。[53]據2005年1月的壹份調查顯示，重慶城區約有36萬農民工,他們群居在最廉價、最不衛生、最不安全的陋房內，極易患上各種疾病；人均居住面積少則3平米，多不過10平米，有的甚至住樓梯間、危房、工棚等。[54]
第三，為防止出現城市貧民窟，城市政府不允許進城農民工私建住處，這種歧視政策的後果是逼使許多農民工流浪街頭，由此增加了犯罪率。表面上看，似乎城市流動人口多了就可能導致更多的犯罪；但若來自農村的流動人口無法享受平等的居住權，無恆產即無恆心，往往會導致他們對城市社會的仇恨，誘發非理性行為。禁止建設固定的貧民窟，只能縱容產生無數個流動的貧民窟。政府為了城市形象，不準貧民窟的存在，又不願提供其他住所，這樣只能逼迫他們到處流浪，由此必然使壹些流浪的農民成為潛在的犯罪分子。[55] 歷史上，許多事實證明，「民反」的原因大多是因為「官逼」。解決城市流動人口犯罪的治本之道，其實與賦予進城農民工的居住權利有關，在此基礎上才談得上提升公民的社會責任，培育流動人口與城市政府、城市社會的合作意識。
三、農民工工作權利的貧困
農民工不僅需要在城市中安居，而且更需要在城市民樂業。但在現實中，他們不僅沒有平等的居住權利，也沒有平等的工作權利。[56]最典型的表現是，農民工長期從事工作報酬低、勞動強度大、工作環境差的職業，城鄉工人之間普遍出現了同工不同酬、同工不同時、同工不同權的現象[57]，導致農民工在次級勞動力市場上不充分就業[58]。據中華全國總工會2002—2003年第五次全國職工隊伍狀況的調查顯示，無論是社會地位還是經濟地位，農民工都排在25種職業群體中的最後壹位。[59]具體而言，農民工在城市工作的權利貧困主要表現在下列四大方面。
其壹，按時領取工資的權利遭到排斥和侵犯。中國各地大量、長期、惡意拖欠農民工工資的現象，成了世界勞工史上的壹大奇觀。按勞付酬、按時付酬是勞工的天賦人權，已成為現代文明社會和人道人性公理的基本準則與重要標誌。美國19世紀是自由勞工待遇相對最差的時期，但那時資本家也只不過延長工時、減少工資、濫用童工和女工，幾乎未出現惡意拖欠工資的事件。究其原因，壹是拖欠工資的成本太高，包括法律成本（官司）、名譽成本（媒體報道）和經濟成本（罰款）；二是拖欠的風險太大，包括生命風險（民眾合法擁有槍支）和財產風險等。
據中國國家統計局2004年的抽樣調查，有10%的農民工人均被拖欠工資7個月。[60]另據中華全國總工會的統計，至2003年為止，全國共拖欠農民工工資1千億元。[61]另壹份調查報告顯示，為了索要這1千億元欠薪，社會至少要付出3千億元的成本：若是索要不足1千元的工資，農民工維權需要直接支付至少920元的各種花費，用去11至21天，摺合誤工損失550至1,050元，政府為工作人員、法官、書記員等支付工資，至少是1,950至3,750元，這樣，綜合成本在3,420至5,720元之間。[62]
拖欠工資已經成為僱主們壹種普遍的「經營之道」。壹些建築施工企業普遍實行1比10的行業潛規則，即自有資金1百萬元，就敢承接上千萬元的工程，其成功的秘訣就是大量、長期地拖欠農民工工資。不少施工企業支付民工工資的策略是「三步曲」：第壹步，每月只給基本生活費；第二步，工程進度超過80％后，如果民工要求支付工資，則兌付壹小部分，並給予承諾和安撫；第三步，工程完工後，當民工索要剩餘的大部分工資時，要得緊即多給，要得松則少給。[63]
中國的企業和包工頭敢於經常性拖欠工資，而農民工能長期忍受工資被拖欠，是中國經濟能超常發展、偏離現代經濟學理論解釋的主要原因之壹。更不可容忍的是，目前相當多的企業對農民工實施「年薪制」。河北省總工會調查發現，河北某地200多家小企業為了控制職工隨意流動，普遍不按月足額支付工資，每月只發幾十元生活費，餘額按季或至年末結算，若職工違約，企業便強行扣留薪資。[64]同時，企業業主對催討工資的農民工普遍使用暴力。[65]
面對這壹嚴重犯法現象，中國政府主要使用的是人治而不是法治的手段來加以處理。2003年10月，中國總理溫家寶在三峽庫區親自為農民工追討工錢。於是，舉國上下開始關注堂堂總理為壹個農婦催欠款的「可歌可泣」的故事。緊接著，國務院下發通知（2003年11月）、召開電話會議（2004年1月2日）、又派出7部委督察組調查等[66]，可謂轟轟烈烈。在壹個法治社會，任何拖欠工資的現象根本不需要該國總理出面，既然有相關法律，又有執法人員，依法處置即可，何需什麼「國務院通知」、「全國電話會議」和「部委聯合督察組」赴現場調查之類手段呢？中國式的這種「君主關懷」和行政介入，再次為人治提供了樣板和範式，為依法辦事、維護農民權益、從根本上解決問題製造了制度障礙。表面上這壹事件的社會影響不小，其實質後果卻相當糟糕，因為它誤導了整個社會，以為有了最高領導的情感關懷，社會就可以長治久安；事實上這種「君主關懷」更加激勵只能治標的人治，背離了可以治本的法治。
其二，農民工同工同酬的權利遭到排斥和侵犯。目前勞動力市場上工資的高低與勞動力供求並沒有明顯的關係。按常理，隨著勞動力東進數量的減少、內資外資的增加，勞工的相對短缺應該帶來農民工工資的上升。但事實是，在東部地區，本地人的工資增長幅度遠遠高於農民工工資，兩者間工資差距日益擴大，許多企業對農民工的報酬設置了歧視性規定。據湖南、四川和河南3省的抽樣調查，農民工月實際勞動時間超過城鎮職工約50％，但月平均收入不到城鎮職工平均工資的60%。另據調查，沿海有的地區農民工的工資過去10年年平均提高不到10元錢，若扣除物價上漲因素，實際上他們的工資是負增長。[67]在珠江三角洲壹帶，1993年到2004年農民工的月工資只提高了68元。[68]而1998年到2003年間，城市居民的工資收入將近翻了兩番。[69]值得壹提的是，由於農民工的身分低下，他們的工資壹般比城市居民出身的正式工低壹半。[70]例如，2004年廣東省外來農民工月均工資僅為全省在崗職工月均工資(1,675元)的54.9%。[71]
農民工工資增長緩慢的主要原因是，僱主對農民工和外地人實行制度性侵權，通過惡性拒付或少付各種福利，大大降低了工資成本；而且，農民工既無農會，也無工會，面對官商勾結，農民工根本沒有談判能力，更不可能取得談判中的優勢。[72]在今日中國，農民工的工資變動很少受市場供求的制約，而更多地受到制度、社會和階層歧視的主導，在中國這壹特定而又畸形的轉型期，制度歧視的作用遠遠大於市場規律的作用。
目前，儘管有些地區已取消了農業戶口和非農業戶口的類別劃分，但卻增加了屬地劃分，限制外地人進入城市。這種從限制農民進城變為限制外地人進城，歧視面和打擊面更大，因為外地人不僅包括農民工，還包括外地的非農民流動人口。[73]在美國1865年解放奴隸之後，法律上已不存在自由人與奴隸人之分，但卻長期存在著黑人與非黑人的界限，黑人仍然被社會認為是「前奴隸」，就象今日中國居住在城市裡的農民工還是被認為是「前農民」壹樣，各種歧視與排斥仍然如惡夢般揮之不去。
其三，農民工獲得同等福利的權利遭到排斥和侵犯。據中國農業部2005年調查，目前農民工工傷保險的參保率僅為12.9%。另據中國勞動和社會保障部的調查，農民工參加醫療保險的比例僅為10%左右，養老保險的參保率為15%左右。[74]絕大多數農民工根本未參加失業保險和生育保險。[75]而且，農民工發生工傷事故后，不少企業推卸法律責任，甚至強迫勞動者簽訂「生死免責」條款。[76]壹份對農民工保險待遇的調查表明，因重病、小病和女工孕產分別可以報銷的比例是33%、23%和17.9%；有87.1％的農民工在病假期間，廠方拒發生活補助費；僱主只為3.9%的農民工辦理了退休養老保險，為11.9%的農民工辦理了醫療保險。[77]雇傭農民工的企業里，勞動合同簽約率普遍很低，據勞動和社會保障部2004年對40個城市的抽樣調查，農民工勞動合同的簽訂率僅為12.5%[78]；而履約率則更低，在已簽約的勞動合同中存在很多無效條款[79]。
另壹份調查報告指出,由於農民工得不到必要的社會保障，流動頻繁、就業不穩，這又導致農民工、用人單位和地方政府都不願投資建立在長期預期基礎上的社會保障和社會保險。此外，由於企業要節約成本，地方政府要改善「投資環境」，將社會保險的門檻設得很高，導致農民工難以加入社會保障計劃。[80]四川綿陽市的企業大量使用臨時工，就是因為臨時工的福利和工資成本比正式工低得多。1996年，綿陽市臨時工的平均年薪為3,500元，而該市正式職工的平均工資是5,370元，企業還必須為正式工支付醫療、失業、養老、工傷、住房公積金等費用，總計占工資的33.6%，正式工和臨時工的直接工資成本比為2.4：1，加上各種社會保險等福利費用，正式工和臨時工的年平均用工成本比為2.82：1。[81]何況，農民工通常承擔最累、最苦、最臟、最危險的工作，有的甚至在有毒有害的環境中工作，勞動安全衛生條件差；他們往往沒有法定休息日，有的勞動時間嚴重超長且不能按相關法規領取加班工資。[82]2003年中國死於工傷的人員高達13.6萬人，其中大部分是農民工，在礦山開採、建築施工、危險化學品3個農民工集中的行業，農民工死亡人數佔總死亡人數的80%以上。[83]另據中國國家統計局2004年的典型調查，農民工平均每日工作11個小時，每月工作時間超過26天。76%的農民工節假日加班后未領過加班工資。有些企業甚至扣留部分工資做押金，以強迫農民工加班加點。[84]2000年在廣東惠州曾發生過壹起壹個打工仔每月工作500個小時以致於當場累死的事件。據了解，這家手套廠的工人經常長時間地加班，壹個月里工人的平均工作時間超過500小時，但月工資最低的只有300元。[85]2007年6月中旬，中國還發生了震驚世界的山西黑磚窯奴工案，黑窯雇傭了大量被騙、被拐的農民工，包括童工，其人身自由受到嚴格限制，每天工作14至15個小時，壹人被打死，8人變癡呆[86]，堪稱「湯姆叔叔的小屋」當代中國版。
其四，農民工必須付出比城市工人更大的代價，才能在城市中就業。目前，農民離開農村要辦五證（包括身份證、未婚證、計生證、畢業證、待業證），交七費（每個證都得交幾十元錢），此外還要交「計劃生育季度婦檢保證金」、水費、「三提五統」保證金等，少則5百元，多則幾千元。農民到城裡后，又要辦證交費，包括暫住證、健康證、就業管理費、治安保護費，還有企業收取的保證金。據廣東中山市的調查，就業證每張收費50元，暫住證每月15元，衛生管理費每月10至15元，健康證每年30元，特殊崗位的培訓費每人5百元。1998年南京市財政列入了為城市下崗職工解困的基金預算9千萬，其中1千萬元就是向外來勞動力徵收的。[87]
此外，壹些用人單位經常沒收農民工的身份證，以限制其行動自由。不少用工單位要求農民工交出身份證，名義上是統壹保管，實際上是防止他們跳槽，許多農民工因身份證被扣押，而不能自由地選擇工作場所。[88]
需要指出的是，自改革開放以來，中國的壹些大城市不僅在行動上歧視農民工，而且在文件上明確規定可以歧視農民工，這可謂中國特色的歧視行為。多數文明社會即便有歧視現象，但絕不敢將這種歧視明目張胆地寫在公文法規里。例如，2004年北京市公開招考國家公務員的報考條件規定：「年齡在35周歲以下、具有北京市常住戶口，身體健康。」這句短短的話涉及年齡歧視、身份歧視和殘疾人歧視，若發生在美國，即屬嚴重違法。另據北京市勞動和社會保障局對50個用人單位招聘信息的分析，20%的用人單位目前存在就業歧視，主要涉及到形象、性別、學歷、地域和年齡。[89]北京市對外地來京人員的工種限制從最初的10多種發展到100多種。上海市則是最早提出限制外地人員就業範圍的城市。現在中國幾乎所有的大城市都有這樣的規定。[90]
需要指出的是，隨著中國經濟的增長，劉易斯二元經濟理論中的「劉易斯轉折點」可能出現，即發展中國家必然經過勞動力無限供給到相對短缺的過程，於是勞資力量此長彼消，勞工的談判實力增強，工資上漲，勞動和資本將共同分享經濟增長的收益。[91]據中國社會科學院最新的研究表明，2006年農民工的工資增加了17%，劉易斯轉折點似乎在近年出現。[92]但在中國特殊的環境中，農民工工資待遇的提升並不意味著他們權利狀況的改善，也許，工資待遇的提高能幫助農民的貧困類型從長期的物質貧困中解脫出來，但並不意味著他們的權利貧困問題能自然而然地得到解決。當勞工獲得溫飽之後，他們更需要公平享受城裡人的諸種權利。山西洪洞縣黑磚窯中發生的現代奴隸現象決不是壹個經濟學理論上的劉易斯轉折點所能解釋的。如果劉易斯轉折點已經出現，那麼這種普遍性、制度性的黑窯、黑井現象本來應該自然消失的。
當現代經濟學強調公平競爭為第壹要義時，它本身不討論社會公正與權利分享這些構成公平競爭的非經濟要素和制度環境，經濟學理論假定這些非經濟要素和制度環境已經給定。然而，在中國，作這樣的假定就有違社會常識了。要實行包括農民工在內的公平競爭，解決農民工的權利貧困問題，需要考慮公平、關懷與分享這三項原則的平衡與貫徹。過去30年裡，中國經濟發展的優先問題是如何將「餅」做大，經濟學家因而大顯身手；但今日和未來的中國，其優先問題是如何「分餅」，這樣，研究分配機制、促進貧富和諧、建立倫理規範、討論法律規則的法學家和社會學家們便有了用武之地。從這個意義上講，中國經濟學家的黃金時代應該讓位給法學家和社會學家了，因為人們的關注中心將由物質貧困轉移到權利貧困。壹旦權利問題成為全社會的中心議題，它將標誌著中國社會開始更新壹輪、更深層次的轉型。
四、農民工子女教育權利的貧困
農民工子弟的教育權利是他們社會權利的核心，因為教育意味著希望和未來。若不讓農民工子女在城市平等地求學，就阻斷了農民工在城市裡安居樂業的途徑。[93]在這壹點上，中國的農民工子女還不如美國的非法移民子女，因為後者至少能與美國公民壹樣平等地享受義務教育的權利。
據2000年第五次中國人口普查數據估計，中國14歲以下的流動兒童達1,980萬人，其中農村戶籍兒童佔74%，即1,460萬人；有關專家測算，他們的中位數年齡為7歲，據此推算，其中的義務教育學齡兒童約有800多萬人。另據中國兒童中心最近完成的壹項抽樣調查顯示，流動兒童的失學率高達9.3%，其中壹直未上學的佔6.85%，失學的佔2.45%。[94]
為了幫助大批農民工的子女在父母寄居地就近上學，1990年代壹些大城市出現了未經政府批准、也得不到政府資助的農民工子弟學校。與上億流動的進城農民壹樣，它們的存在是真實的，但也是非法的。在法律上，打工子弟學校不具備相應的權利能力和行為能力，也不具有法人的主體資格。[95]目前，中國的地方政府和有關部門至少在下列四大方面設置了障礙，侵犯了農民工子弟接受教育的權利:
第壹，限制農民工子女平等進入公辦學校的權利。首先是規定了昂貴的學費標準，以排斥農民工子女。例如，北京市規定，外地小學生到公立學校借讀，要交納200元借讀費，而現實中收費更高。[96]在廣州，儘管市政府規定，只要家長有「三證」(即暫住證、務工證、計生證)，其子女均可在本市報名入學，但政府將廣州的外來人口子女分為12類，其中11類可獲優先照顧借讀並享受「地段生」待遇，但為數最多的第12類外來人口子女，卻要承擔昂貴的借讀費。[97]很多農民工子女選擇農民工子弟學校，其實也是壹種無奈，因為農民工沒有能力負擔公立學校對其子女徵收的昂貴「借讀費」。[98]同時，有關方面常常以各種借口將農民工子女拒於門外。2002年中國9城市流動兒童狀況調查資料顯示，目前3至6周歲學前兒童的入托率只有61%，而6周歲流動兒童未入學的比例高達47%。與不能適時入學形成對照的是，在流動兒童中，「超齡」學習的情況比較普遍，9周歲和10周歲的流動兒童還在上小學1年級者，分別占同年齡流動兒童的20%和5%，13和14周歲還在上小學的流動兒童所佔比例則分別達到32%和10%。[99]
第二，阻止開辦農民工打工子弟學校，將這些學校列為非法，加以取締或限制。[100]目前壹些教育行政部門濫用權力的現象非常嚴重，它們往往通過控制辦學標準來打壓民辦學校。為了阻止民辦學校與公辦學校競爭，壹些城市的教育行政部門未經任何聽證程序，就自行制定辦學標準，而且往往對公私學校實行雙重標準。例如，它要求民辦學校平均校舍面積不得低於1萬平方米，而它管轄下的公辦學校平均校舍面積卻不足5千平米。[101]在有關部門的壓力下，北京海淀區的壹家農民工子弟學校在14年中搬遷了10次，壹直處在漂泊狀態。每次拆遷都意味著學校面臨壹次巨大的損失，因為學校是私人投資、建房，每次拆遷都沒有任何賠償，投資化為烏有。[102]2006年7月初，海淀區教委下文通知，全區不合法的37所打工子弟學校將全部關閉，要求15,000餘名學生分流到公立學校就讀。可是大多數農民工子女根本無法被公立學校接收，他們只能繼續非法地在原學校就學。 [103]成都市成華區曾有6所民辦的農民工子弟學校，招收農民工子女三、四千人，這些學校全部被地方政府視為未取得辦學許可證，系非法辦學。該地政府要求民辦子弟學校必須具備合法的用地手續、報建手續和安全檢驗手續，這對沒有國家合法資源可用的私立學校來說，無疑是很難實現的。[104]壹方面，城市政府設置了重重障礙，阻止農民工子女進入條件好的公辦學校；另壹方面，政府又不允許農民工子弟在條件差的打工子弟學校就學，剝奪了他們接受教育的權利。這樣就出現了壹個具有中國特色的侵權邏輯：即便迫使妳「合法」失學，也不允許妳「非法」就學。[105]殊不知，剝奪國民接受義務教育的權利是更大的犯罪。
第三，拒絕為打工子弟學校提供經濟和人力資源，使這些學校的辦學條件十分惡劣。創辦北京第壹所農民工子弟學校的張保貴指出，他的學校除了中國農業大學每學期給他們5百元「燭光基金」外，未接到任何國家資助和社會贊助，這「燭光基金」是農業大學的學生回收廢品變賣得來的。他還指出，打工子弟學校完全依靠收取低廉的學費來運轉，它因地制宜，以低成本運作的方式複製農村辦學模式，如果靠他們自身來解決師資、辦學條件，其實有相當大的難度。[106]絕大多數農民工子弟學校在危房、應急處理、火災、用電、食品衛生、煤氣中毒、交通等多方面存在安全隱患。[107]壹位打工子弟學校負責人透露，因為經費有限、設施不完備，大部分打工子弟學校存在安全問題。比如，用校車接送孩子花費太大，個別學校買的是二手甚至瀕臨報廢的大巴；壹些學校校舍很簡陋，有的是用歌舞廳改造的，還有的是租用工廠的車間，都不適合孩子學習。[108]目前，北京市有400多家農民工打工子弟學校，學生人數近10萬人。以石景山區黃庄小學為例，環境噪雜，塵土飛揚，教室破舊，20多平方米的陰暗教室里擠著50多個學生；沒有操場，學生只能在蔬菜大棚里上體育課。幾年來，學校「漂泊的課桌」在城市邊緣多次遷移。目前所在地的北面是壹個現代化的住宅小區，學校面臨再次搬遷，可能還要再往西遷。[109]
第四，由於政府的歧視性政策，許多農民工不得不將子女留在農村。據2000年第五次中國人口普查數據估計，當年中國留守兒童接近2,300萬人，其中農村留守兒童多達2千萬人；在全部留守兒童中，父母中壹方外出、另壹方留在鄉村與兒童壹起生活的只佔43.83%；父母雙方都外出、兒童不能與父母壹起生活的超過了半數。多數農民工子女仍然以在老家接受教育為主：在小學階段，留守兒童在校學習的比例很高；但進入初中階段后，留守兒童在校學習的比例就大幅度下降，14周歲留守兒童的在校學習比例僅為88%，比中國所有14周歲兒童在校學習的比例低6個百分點。[110]
調查顯示，留守兒童的監護類型主要有隔代監護、父親或母親單親監護、親戚監護、同輩監護和自我監護等，其中單親監護佔79.2%，隔代監護佔16.9%。[111]據了解，江西吉水縣金灘鎮的2,010名小學生中，父母在外打工的「留守兒童」為700多人；在金灘鎮所屬的村辦學校里，很多老師有時甚至要充當家長和監護人的角色。[112]山東省青島市近期調查了100位已婚進城務工農民，91%的農民工之子女已達入學年齡，但只有15%的人的子女能在城市、在父母身邊就學；其他76%的子女因種種原因不能在城市就學。[113]
今後，「大齡」流動兒童的出路問題將更突出。按照中國的現行學籍管理體制，流動兒童在城市裡很難有上高中的機會，他們更不可能在城市參加高考。從現在開始，全國每年將新增1百多萬「大齡」流動兒童，這壹群體的出路渺茫、前途黯淡。[114]壹份在北京市50所農民工子弟學校所作的問卷調查（102名教師和19所學校的2,161名學生接受了調查）顯示：壹半以上的農民工子女（58.3%）不喜歡甚至討厭北京市的同齡孩子，因為後者欺負人（26.2%）、看不起人（37.1%）；有些農民工子女甚至從未與北京孩子接觸過（3.1%）。[115]
很顯然，流動農村兒童、留守農村兒童和進城農村兒童這三大群體的教育權利，都遭到空前的剝奪與侵犯，中國的農村社會處於少無所依、老無所養、妻離子散的狀態。
五、農民工權利貧困的後果與啟示
目前，進城多年、長期居住在城市的「前農民」已出現身份困惑。壹方面，因為他們長期居住在城裡，已不再是農民；另壹方面，因為沒有正式的城市戶口，他們又不是市民。從職業角度講，他們是工人；從身份上看，他們是農民。但他們與工人和農民又都不同[116]，他們是亦農亦工、亦城亦鄉、半農半工、半城半鄉，與其說他們是「前農民」，還不如說是新市民。
更值得注意的是，農民工已出現了嚴重的代際問題。自1970年代末以來，農民工已經歷了3代，新壹代的農民工多數生在城市、長在城市，其正式身份本應該是城市新市民。按照經典的發展經濟學理論，二元經濟的發展走向是城鄉壹體、工農壹體，但中國農民工的存在，特別是第二、第三代農民工的存在，構成了城鄉二元經濟結構和二元社會群體之外的第三元，於是，中國的二元經濟的發展趨勢不可能再呈現為二元合壹的狀態，相反卻分解為三元經濟。農民工和他們的子女是位於城鄉兩種社會文化中間的邊緣化群體，他們與生活在故鄉的同鄉農民不完全相同，又不同於真正的城市人，屬於「半」城市人性質的第三元。[117]
隨著這第三元人數規模的持續擴大，中國社會已相應出現了農村流動人口的「半城市化」問題。[118]它的主要表現是：進城的農民無法得到公平、公正的市民待遇和工人待遇，導致他們難以在制度、文化和心理層面溶入城市文明；他們人在城市內，心卻在城市外[119]；不僅難以成為城市化的動力，還可能成為阻礙城市化的反作用力，因為隨著農民工下壹代的成長，在城市社會的歧視中成熟的他們，可能對城市文明充滿仇恨，因而具備相當的破壞力。據2000年第五次全國人口普查數據，20%至30%的低齡流動兒童自降生以後就壹直生活在城市，他們根本沒有在農村的家鄉生活的經歷。如果他們不能有效而成功地溶入城市社會，其反叛能量將難以預測與控制。而且，與他們的父母不同，他們難以接受各種「敢說也敢做」的赤裸裸歧視，他們的預期心理和抗爭能力都遠遠高於他們的父輩。[120]對那些在城市有住房、居住在城市的平均時間達7年半以上的進城農民所作調查顯示，他們的幸福指數是2.3，不僅低於居住在城市的市民（2.5）,也低於居住在農村的農民(2.7)。[121]
必須指出，農民工所遭遇的種種在遷徒、居住、就業和入學等方面的歧視，其本質是壹種制度性歧視，其根源是農民工社會權利貧困。很顯然，長期剝奪農民工的自由遷徒、自由居住、自由就業和自由入學的權利，是壹種制度性債務和國家級罪錯。[122]認識和解決這些債務和罪錯可有以下幾種思路：
首先，這壹扭曲人性、違反公理的現象是歷史性、制度性和國家級的，不能期望經過壹代或二代人便能輕而易舉地清除這些不公不義的積弊。也許，在不遠的將來，明顯的阻礙農民進城的體制可能消失，但隱性的權利侵害、精神迫害和文化歧視將會延續很久。美國的奴隸製作為壹種制度，140多年前就消失了，但對黑人的種族歧視至今尚未完全消除，印度的種姓制度也是陰魂不散。中國民眾需要清醒地意識到，對農民和農民工的歧視實際上已溶化在城市人的血液之中，只有通過長期的努力才能逐漸消除。任何希望迅速解決這壹歷史債務的觀念和行為，只能產生新的社會仇恨，製造新的制度困境。
如果要減少和消除歧視，其邏輯次序或歷史軌跡可有如下步驟。第壹步是不再允許書面歧視，既不準在法律和法規上出現歧視性條款，也不許在媒體和招工廣告上出現歧視性字眼；第二步是不許口頭歧視，包括不準在公開場合宣揚歧視，也要阻止在私下場合傳播歧視；第三步是不許行為歧視，主要是在各個領域維護公平、公正的政策與行為；最理想的第四階段是限制民眾和社會的觀念歧視，在思想和思維上真正樹立歧視可恥、公正至上的觀念。目前的中國已經開始注意不要「寫」歧視，但還可以「說」歧視、「干」歧視和「想」歧視。
其次，任何國家罪錯都很難指望政府會自動而愉悅地承認並加以糾正。農民工自身的抗爭和社會各界的聲援是解決農民工權利貧困的必要條件。過去50年裡，農民和農民工從未對各類歧視發動過全國性、持續性和自主性的反抗，中國的農民從來沒有自己的農會，沒有自己的領袖，更沒有自己的維權綱領，他們始終是壹個「沈默的群體」。[123]這實際上就不斷地鼓勵政府對農民的權益予取予求。如果農民工今天能模仿當年知青要求回城時所產生的抗爭意願和抗爭能量，農民工的社會權利就有可能大大改觀。[124]中國的知識分子也應當有使命感和正義感，要幫助農民減少權利貧困。當年美國黑奴的解放，主要是依靠具有自由主義思想的白人，從而成功地推翻了奴隸制度；而獲得了自由的黑人為了得到平等的權益，也經過無數次民權運動，才逐漸實現了平權。毫無疑問，權利不能靠恩賜，而只能靠爭取，古今中外，概莫例外。
再次，解決國家罪錯的壹大要件是國家要認錯。中國政府目前大力提倡社會和諧，其實，從解決歷史性的國家罪錯和積怨半個世紀的城鄉對立的角度看，這壹提法有些本末倒置了。要實現和諧，首先就需要和解，而和解的前提是國家能得到農民的諒解，為了得到諒解，國家就必須公開認錯。所以，為了社會和諧，正常的邏輯是：國家認錯－農民工諒解－城鄉和解－社會和諧。中共習慣於用壹個決議的方式，對歷史上的罪錯作總結和檢查，並藉此對歷史罪錯作壹定的清理。對歷次所謂的「路線鬥爭」、「反右」運動、「大躍進」和「文化大革命」，都是如此，儘管都不很徹底，但至少通過正式文件，選擇性地表達了某種程度的認錯。同樣，對農民和農民工近60年來的剝奪和歧視，政府需要承擔責任，全面認錯。當然，政府認錯並非易事。到2007年5月31日為止，美國15個前奴隸州當中，只有馬里蘭、弗吉尼亞、北卡羅來納和阿拉巴馬等4個州對奴隸制度作了公開道歉。時隔140多年，仍然有11個前奴隸州拒絕公開道歉。[125]筆者希望並且相信，中國政府不需要等到壹個半世紀以後才就不公不義的戶口制度表示道歉。
最後，為了得到農民工的真正諒解與和解，國家需要對農民工作出制度性補償。例如，美國在推翻奴隸制度百年後的1960年代，針對黑奴制度對黑人的摧殘，開始實施平權法案（Affirmative Action），對各少數族裔，尤其是黑人，作矯枉過正式的國家賠償，對他們的社會權益和經濟利益實行全面傾斜，提倡「不公平」的分享政策。在消除對農民的制度性歧視方面，中國政府不僅應當推動平等的工農和城鄉政策，提倡工農平等居住、平等就業和平等就學政策，而且要採用補償性辦法，對農民工的需要實行特別的政策傾斜。對極端弱勢的社會群體而言，他們的人生起點已經因歧視性制度的設置而不公平，那麼，在他們的人生歷程當中，藉助矯枉過正式的「不公平」，他們或許就可能與強勢團體在結果上取得公平的可能。
這種制度性、國家級的補償，側重的不是針對個別農民工和個別鄉村的補償，而應當是針對所有農村和農民工的群體性補償。這種補償不必以現金和實物方式，而應以制度重建和政策傾斜的方式。例如，國家應該立法，要求所有接受政府資助的企業、學校和公立機構，必須在就業、就學、福利、升等、遷徒、住房等方面，明確反對對農民工和農民的歧視，否則它們將失去政府的經濟資助。另外，需要公布和實施反歧視法，對任何歧視農民及其子女的行為，予以法律制裁。如果可能，也有必要在短期內，對農民工實行特殊的優惠政策，適當降低他們的入學和就業標準，旨在加快改善他們在過去60年裡失去的社會經濟地位。
總之，在農民工所有的社會權利當中，自由遷徒的權利是保障他們進入城市的前提，只有他們的自由遷徒權得到憲法和各類法規的保護，他們才能離開農村、進入城市。其次，農民工在城市居住的權利是他們立身存命的基礎，居無定所，就不能奢談生存的權利。再次，農民工的工作權利是他們最基本的生活保障，只有安居樂業，才能求得發展。最後，農民工子弟的教育權利關係到他們下壹代的未來發展，寄託了他們對未來的希望和目標。當然，所有這些社會權利的落實，都與農民工的政治權利、民主權利密切相關。美國黑人追求解放的基本歷史邏輯就是，先人身自由、后社會平等、再政治民主[126]，這也許是中國農民工所應該參照的路徑指向。
筆者希望並且相信，農民工這壹群體在不遠的將來會成為壹個歷史名詞，只要中國徹底廢除戶口制度，民眾的身份鑒定和認同將以其職業為唯壹標準；再進壹步，就要確立所有中國人都是公民的概念，這時只需要區分公民與非公民。更高層次的追求則是，所有人都應該同樣享有壹切與人權相關的權利。
弱勢群體的貧困現象存在眾多原因。從美國治理貧困的經驗來看，貧困可分為四大類，即物質貧困、能力貧困、權利貧困和動機貧困。[1]中國的農民工在遷徒、居住、工作和求學等四大社會權利方面受到長期的制度性歧視，他們自由和平等地離開農村、定居城市、獲得就業、接受教育的權利和機會遭到排斥和剝奪。農民工的自由遷徒、合法定居、正常就業和平等入學等基本社會權利，不僅是基本人權的重要組成部分，也是其社會人格的基礎，更是擺脫貧困、改變現狀、追求其他經濟社會機會的重要條件。其中，遷徒權利是前提，居住權利是基礎，工作權利是保障，而教育權利則是核心。
目前，中國農民工的貧困主要不是表現為饑寒交迫，也不是他們的能力不夠，更不是工作積極性不足，而是他們在城市裡沒有權利和機會立身存命，在遷徒、居住、工作和教育等方面遭到長期的限制和排斥。可以說，社會權利的貧困已成為中國農民工所有貧困現象的重要根源。[2]遺憾的是，中國農民工自由遷徒的權利已被剝奪和侵犯了近50年，到2007年為止，他們進入城市居住、工作和求學的平等權利不僅不受現行憲法保護，而且遭到各種法規的約束。這種現象與中國城市的現代化努力格格不入。
本文討論的農民工特指那些戶口在農村、但目前在城鎮從事臨時性或長期性體力勞動的群體。要準確地界定農民工這壹範疇的含義，需要辨明幾點。其壹，農民工不能等同於「流動工人」（migrant workers），前者的戶口在農村，而後者包括為打工而遷徒的擁有城鎮戶口的工人。同理，農民工也不應等同於「流動人口」（floating population），因為後者當中既包括在城市間流動的城市居民，也包括在農村間流動的農村居民，還包括流動中尚未找到工作的人。其二，使用farmer-turned worker壹詞來代表農民工是不確切的，因為農民工尚未完全被轉型成正常的城市居民，不管在城市居住和工作了多久、有無房產，他們的戶口仍在農村，這是他們與城市工人的根本區別。為了保有在農村的承包地，不少在城市長期工作居住的農民工往往不願放棄農村戶口。其三，農民工也不能等同於「流動農民」（migrant farmers），因為前者在城鎮有壹份非農業工作，而後者專指在農村地區尋找農活的農民，例如北方地區的「麥客」。其四，農民工也不應該包括在村辦企業工作的農民，而主要指考察那些進入城鎮的農民工。其五，農民工不包括持農村戶口、但在城市裡擁有並經營企業的農民企業家（farmer entrepreneurs），因為他們不以體力勞動為謀生的主要手段。所以，農民工的英譯應該是中文的拼音――Nongmingong（NMG）。
中國現有的統計數據沒有提供精確的農民工人數。與此相關的數據是鄉鎮企業職工總數（2004年為1.38億）和農村勞動力到鄉以外的就業人數（2004年的數據是1.02億），兩者相加為2.4億。[3]這兩個數據的範疇有重疊，保守的估計是，農民工的人數可能在2億左右。
本文首先探討農民工遷徒權利遭到剝奪的歷史演變，評析流行的「蘇聯因素說」和「經濟因素說」對農民工遷徒權利貧困現象的解釋，側重討論中國農民工遷徒權利遭到剝奪和排斥的制度因素、政治因素和城市利益集團因素。然後，具體分析農民工在平等居住、平等工作和平等求學等方面的權利貧困現象，並結合美國弱勢團體爭取權益的歷史進程，提出解決農民工權利貧困的方向。文章的結論是，剝奪農民工的社會權利是壹種制度性債務和國家級罪錯，只有通過矯枉過正的制度性措施，如美國的「平權法案」（Affirmative Action），才能對弱勢團體的歷史虧欠作出制度性補償。中國對農民和農民工的歷史剝奪，首先需要社會抗爭，然後需要國家認錯，最後需要政府補償。
壹、農民工遷徒權利的貧困
自由遷徒的權利「是人的壹項基本權利，屬於人身自由的重要組成部分」。[4]在中國現代史上，無論是在獨裁的袁世凱時期，還是在腐敗的北洋軍閥時期，或是獨裁加腐敗的蔣介石統治時期，中國的農民壹直享有遷徒自由的憲法保障。例如，1912年的《中華民國臨時約法》第6條第6款規定：「人民有居住、遷徒之自由」；[5]1914年，獨裁者袁世凱主持的「袁記約法」（或稱《中華民國約法》）的第5條第6款也規定：「人民於法律範圍內，有居住遷徒之自由」[6]；1923年臭名昭著的北洋軍閥曹錕所公布的《中華民國憲法》（「曹錕賄選憲法」）第9條也規定：「人民有選擇住居與職業之自由，非依法律，不受限制」。[7]蔣介石主持制定的《中華民國憲法草案》（1936年）第12條也規定：「人民有遷徒之自由，非依法律，不得限制之。」[8]民國時期的歷屆政府從未限制過農民的自由遷徒。[9]1954年的中華人民共和國的憲法也同樣規定：「公民有居住和遷徒的自由」。[10]
但是，1957年12月13日國務院通過了《關於各單位從農村招用臨時工的暫行規定》，明確規定「各單位壹律不得私自從農村中招工和私自錄用盲目流入城市的農民。農業社和農村中的機關、團體也不得私自介紹農民到城市和工礦區找工作」。[11]與此相配合，全國人大常委會於1958年1月9日公布了《中華人民共和國護口登記條例》，確立了壹套嚴格的戶口管理制度，包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等人口登記制度，其第10條明確規定：「公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的准予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請遷出手續」。[12]從此，憲法規定的自由遷徒權利被變相剝奪了。1963年，公安部依據是否吃國家計劃供應的商品糧，將全國戶口劃分為「農業戶口」和「非農業戶口」，國務院於1964年8月批轉了《公安部關於處理戶口遷移的規定（草案）》，嚴格限制從農村遷往城市、集鎮的人口，從此建立了完備的以歧視農民為特徵的當代「種姓制度」。[13]隨後，憲法在1975年、1980年和1982年修改時，不但不廢除上述違反1954年憲法的歧視農民遷徒權利的法規，反而將1954年憲法原來保留的「公民有居住和遷徒的自由」這壹條款刪除，造成了用憲法剝奪公民（主要是農民）的居住和遷徒權利的結果。[14]
為什麼1950年代後期的中國敢於挑戰世界公理和普世價值？為什麼自由遷徒的權利會在70年代以後的憲法中消失？為什麼直到今天，中國的憲法仍然難以恢復農民和農民工的自由遷徒權利？目前，對於中國在1950年代限制農民和農民工自由遷徒的解釋，主要有「蘇聯因素論」和「經濟因素論」兩種。
「蘇聯因素論」認為，蘇聯的經濟模式深深影響了中國的發展戰略，促使中國走上了壹條優先發展重工業的道路。重工業的特性決定了它不可能象輕工業那樣吸收大量勞動力，結果，在經濟發展過程中城市不但無法吸收大量農民勞動力，反而將城市居民逆向驅離城市。[15] 由於工業化無法與城市化同步，所以就通過壹種制度安排，將農民嚴格地限制在農村裡。1956年蘇共「二十大」之後，中蘇兩黨交惡。1958年起，蘇聯從中國撤出了專家，中止了部分技術合作項目。1958年到1960年，在「大鍊鋼鐵」的大躍進高潮中，中國政府連續3年的財政赤字累積約270億，占當時財政規模近50%。高額財政赤字使政府不得不停止「第二個五年計劃」，沒有了新增投資，自然就沒有新增就業[16]，由此導致城市就業危機的出現。
而「經濟因素論」則將剝奪農民遷徒自由的原因歸結為城市人口大量過剩。從1950年到1956年，城市工業部門大約吸納了4千萬以上的農村勞動者。僅在1952年到1957年間，即有2千多萬農民自由流入城市。[17]但是，由於1958年到1960年期間的「大躍進」造成的後果，50年代末、60年代初約有3千萬已進入城市的來自農村的職工被要求「暫時」返回家鄉。[18]此外，人民公社制度建立后，實行了統支統收，政府在公社壹級建立財政和農業銀行，全額提取農業剩餘，並形成了城鄉分割的二元體制結構，來保證這種內向型的資本積累。[19]
上述兩種解釋是不充分的。其實，「打開城門」，照樣可以化解城市失業問題。例如，1950年代初中國的經濟百廢待興，城市失業人員高達400萬，幾乎與工業在職職工的人數相等，在這樣的困難情形下，農民照樣自由進出城市，政府只花了不到兩年的時間就解決了嚴重的城市就業問題。[20]同樣，1970年代末、1980年代初，中國在3年內消化了2千萬城市待業人口[21]。尤其值得注意的是，上述兩種解釋迴避了壹個根本問題，為什麼當時用於應付經濟困難的權宜之計，從此就被固定下來，構成了對農民的長期制度性歧視？為什麼中國的憲法不再恢復農民和農民工的遷徒自由？
所以，問題的關鍵與根源必須從非經濟、非蘇聯的因素中尋找。首先需要考察的是中國的政治制度因素。1950年代，中國政府通過行政的強制加上政治化的運動，成功實施了「壹國兩制」，而不僅僅是陸學藝所稱的「壹國兩策」[22]，因為中國在農村實行了歧視性的「種姓制度」，在城市實行了優惠性的公民制度。[23]這是中國社會所特有的城鄉兩元經濟結構之社會體制根源。中國共產黨曾經以「耕者有其田」和「打土豪、分田地」的口號，號召農民幫助中共打天下；在戰爭年代和建政初期，中共確實履行過諾言，將土地分給農民。但是，以個體經營為特徵的小農社會與中共的政治理想和制度目標格格不入，於是，它背信於農民，通過初級社、高級社和人民公社等制度，強制地剝奪了農民的土地，實行了從小農土地私有到集體土地所有的強制性制度轉變。壹旦集體土地所有制度確立，為了維繫這種制度並保證其正常運作，就必須強迫農民固守在土地上，不得自由遷徒，否則，非人性的人民公社制度就會立刻瓦解。[24]為了配合這種專制的人民公社制度，自然需要壹種更為專制的戶籍制度，將數億農民無情地嵌入永世不得「翻身」的「身份社會」和「種性制度」[25],逼使農民的低下地位成為惡性的世襲，與文明社會天經地義的「契約社會」背道而馳。[26]所以，專制和非人性的制度才是限制農民和農民工自由遷徒的根源，經濟因素只是這種政治制度的折射和表現而已。雖然目前人民公社制度已經瓦解，但人民公社制度的核心價值――土地集體所有的本質，仍然是今日農村土地制度的主軸，由此導致農民和農民工在制度層面上仍然難以離開土地，儘管在市場經濟的作用下，這種制度限制正面臨危機。[27]
其次，特定時期的政治需要也是剝奪農民遷徒自由的壹個重要因素。毛澤東時代的特徵之壹便是無處不政治、無時不政治和無人不政治。那時，幾乎任何非政治的政策和行為都可以從政治中尋找答案。例如，「文化大革命」期間，大批「知識青年」被迫「上山下鄉」，不僅僅是因為城市失業率居高不下，還因為毛澤東不再需要利用「紅衛兵」了，大量滯留城市的中學生不利於政權的穩定和城市秩序的恢復，於是毛澤東將這股「禍水」從城市引向農村，逼使大批「知識青年」到農村去。其結果是，通過剝奪「下鄉知青」的城市居民身份，將他們列入地位低下的農民群體，穩固了畸形的城鄉兩元結構。[28]
到了1980年代，中國政府曾考慮適當放鬆對農民進城的限制。據溫鐵軍回憶,當時負責中共農業發展的杜潤生曾提到,「當時的中央政研室已經提出開通城鄉，要給農民進城的機會。提出以後本來領導同志是願意考慮的。但受到了幾乎所有部門的反對，」因為儘管當時財政體系的保障水平很低，但它畢竟保障了社會的安定[29]，壹旦允許農民自由進城，就將破壞現有的城市保障體系。所以，政治穩定、政權鞏固成了1980年代阻止農民進城的根本原因。
1990年代上半期以來，允許農民自由進城的舊話重提，但還是沒能成為現實。其中壹大原因是因為大城市有「特殊的戰略作用」，所以不能對農民開放。據1994年的統計，70%的新增刑事犯罪來源於流動人口。[30] 儘管在經濟上中國完全具備了加快城市化的條件，城市吸收農村剩餘勞力的能力也大為提高，但為了防止所謂的城市犯罪、鞏固大城市的戰略地位，政府仍然不願恢復憲法對農民遷徒自由權利的保護。尤其令人不可思議的是，由於2003年3月的「孫志剛事件」[31]，國務院於2003年8月1日廢止了實施達21年之久的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,實際上已允許農民自由進城。新公布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第2條規定，「縣級以上城市人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站」。這樣，對「非法」流動的農村人口不再予以遣返，而是予以救助。這本來是修正憲法、恢復農民自由遷徒權利的良機，但2004年的憲法修正案仍然未考慮這壹點。[32]
有意思的是，無論是建立戶口制度后的1957年，還是打破戶口制度后的1990年代，儘管兩者的政策取向完全相反，但違憲的特徵卻壹致。1954年憲法允許自由遷徒，所以，1957年後的阻止農民進城是違憲的；而1975年後的憲法取消了遷徒自由，所以今日所有允許、默許農民進城的措施也是不符合憲法的。所以，在民眾遷徒自由這壹點上，號稱國家大法的中國憲法，是最可以被忽略、最容易被擱置、並且最可能被戲弄的「擺設」。
再次是城市利益集團的因素。由於長期實行剝奪農民、獨厚城市居民的制度，逐漸形成了城市既得利益集團。「全民的政府事實上異化成了城市居民的代言人，制度的供給權完全歸城市居民所獨佔。雖然城市政府代表的只是少數人，但這少數人卻是權力的制定者，而且以法令確定下來的戶籍制度保證了這種權力的強硬有力，從而使歧視得以延續。」[33]那種「權益進城、成本歸農」[34]的侵權行為和剝奪性思維仍然主導城市的決策層。與此同時，農民代表在全國人大的立法過程中幾乎沒有聲音。根據1995年的選舉法，城市居民每22萬人產生全國人大代表1人，而農村居民則每88萬人產生全國人大代表1人；換言之，農民的選舉權利僅及城市居民的四分之壹，4個農民的選票只相當於1個城鎮居民的選票[35]，這比美國黑奴所享有的五分之三（60％）代表權和選舉權還少了壹半以上。[36]
中國過去30年來壹直存在著城市與農村、沿海與內地、富裕與貧困三大矛盾。進入21世紀后，中國政府面臨內外壓力，簽署了《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》，有意放鬆對農民遷徒權利的限制，給予農民以國民待遇。 [37]《世界人權宣言》第13條宣稱：「人人在各國境內有權遷徒和居住」；《公民權利和政治權利國際公約》第12條也規定：「合法處在壹國領土內的每壹個人在該領土內有權享受遷徒自由和選擇處所的自由」。 [38]但是，那些能參与資本收益分配的發達地區、城市地區和沿海地區，不願意與農民分享城市社會保險和福利的「大餅」。 [39]在這些利益集團主導下的決策層對農民工進城問題採用了雙重標準：在經濟方面，樂見和鼓勵勞動力自由流動，這樣可以讓發達地區得到廉價和充足的勞動力，儘管農民的流動權利並不為現行憲法所承認；在社會權利方面，則堅決反對農民在城市裡自由登記取得戶口，因為這將侵犯現有城市居民的既得利益。[40]這種立場十分類似當初美國共和黨對已被解放了的奴隸的觀點。壹方面，這些自由派的白人支持給黑奴以人身自由；另壹方面，他們又反對給黑人以權利平等，尤其反對給黑人以民主選舉的權利。這樣，1865年美國內戰後，黑人得到了自由，但沒有平等，無法平等地享有居住權、工作權、教育權和選舉權。黑人直到1965年後才享有壹定的選舉權，其間歷經100年之久。
在可預見的未來，中國農民或許會得到自由遷徒的權利，但可能在長時期內無法享有與城市居民平等的居住權、工作權、教育權和選舉權。而沒有居住權的自由遷徒，充其量只有自由的流浪權和乞討權。這樣，農村居民所獲得的「自由」，只有在城裡討飯的自由、到處流浪的自由、失學失業的自由。需要指出的是，「遷徒自由不僅僅是勞動力自由流動的問題，還意味著中國的公民可以自由選擇。遷徒自由是壹種政治權利，和別的權利相關聯，同時又是壹個包容性的綜合性的權利」[41]。
二、農民工居住權利的貧困
公民的居住權利是基本人權的重要組成部分。《世界人權宣言》第25條規定：「人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務」。同時，《公民權利和政治權利國際公約》第1條也指出：「所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源,……在任何情況下不得剝奪壹個人自己的生存手段」。還有，《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條規定：「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房。」 [42]如果說，自由遷徒的權利是農民工社會權利的基本前提的話，那麼，農民工在城市自由、平等地居住的權利則是基礎。如果只能流動而不能定居，那隻能是流民，而不是居民。在現實中，儘管中國的農民工已經衝破了憲法的限制和人為的阻礙，爭取到了壹定的人身自由，但他們遠未享有在城市中平等的居住權利。[43]
據統計，2003年，中國農村外出務工勞動力高達11,390萬人，流動人口規模已高達1.4億人。[44]但是，從人身自由到權利平等還有壹段艱辛而又漫長的里程。壹年幾度的回鄉潮，尤其是舉世罕見的春運潮，意味著農民工仍然無法在城市紮根，既不能安居，也不能樂業，雖然離鄉卻無法離土。[45]「民工潮的實質是，制度歧視、戶口限制使農民工無法成為穩定的產業工人，無法從身份制轉換為職業制。」[46]中國農民工猶如美國的非法移民，可以非法流動，卻不能合法居住。然而，中國的農民工是合法的中國公民，而美國的非法移民既非美國公民亦非合法入境者。目前進入城市的農民工主要有3種生存方式，在城市企業打工、在城市建築隊打工、在城市居民家庭從事家政服務。[47]這三類農民工儘管得到了政府的默認和政策的模糊肯定，但法律上他們在城市的居住卻是非法的。這就是典型的有人身自由、無平等權利的案例，似乎是「來去自由」，但沒有定居的權利。
生存在這種灰色處境里的農民工之居住權利，至少在三方面遭到剝奪與排斥：
第壹，農民工擁有自己獨立住房的權利受到排斥。據2003年的抽樣調查，上海的進城農民工選擇「租賃房屋」和寄居「宿舍、工棚」的比例，分別佔73.5％和18.7％，合計達92.2％；在租賃房屋居住中，又以「租賃私有房屋」為主，佔48.9％，其次是「租賃公有房屋」，佔12.3％。顯然，上海的農民工基本沒有自己的住房，居住條件相對較差。[48]在海口，有的工地分給每個農民工的鋪位不到1米寬，帶家屬的也只增加0.5米。[49]作為對比，2000年上海街道居民自買或自建住房的比例高達52.5％，租用公有住房比例為41.7％，合計達94％。也就是說，上海本市居民中94％直接或間接擁有自己的住房。擁有房屋產權不僅標誌著財富，更體現了永久居民的地位，以租賃為主的進城農民就難以從臨時流民轉型為永久居民。[50]中國進城的農民工目前是患寡，但更患不平等。
第二，許多農民工長期住在簡陋、破舊的「城中村」，居住環境極其惡劣。隨著農民工對城市住房需求不斷增加，按照國際慣例，政府本應為自外地進城的民眾提供廉租房，但中國的城市政府習慣於對農民的長期歧視，不願大量提供這種微利或無利的公共產品。於是，農民們只能自救，利用城鄉交接的宅基地，興建城中村，向進城農民工提供廉租房。1990年代初，廣東省的珠江「城中村」開始形成。因為當地村莊的農用土地被迅速徵用，為了抵抗這種近似沒收的徵用，當地村民們在自家宅基地上興起了壹場「造房運動」。1994年到1998年間，許多村民在宅基地上重建或改建房屋，然後出租給急需住處的農民工，於是廉租屋市場和供流動人口暫時聚居的城中村就出現了。[51]這些「城中村」建造前自然缺乏合理規劃，建造后更難實行正常管理，城市主管部門對「城中村」制定了各種繁雜的管制措施，但唯獨缺少對民工基本居住條件的規範要求。[52]據部分城市調查，大量自找住房的農民工所居住的「城中村」環境惡劣，衛生和食物安全條件很差。農民工的城市生活處於「孤島化」狀態，很多人長期夫妻分居，有的雖同地打工，但因居住限制不能過正常的家庭生活。[53]據2005年1月的壹份調查顯示，重慶城區約有36萬農民工,他們群居在最廉價、最不衛生、最不安全的陋房內，極易患上各種疾病；人均居住面積少則3平米，多不過10平米，有的甚至住樓梯間、危房、工棚等。[54]
第三，為防止出現城市貧民窟，城市政府不允許進城農民工私建住處，這種歧視政策的後果是逼使許多農民工流浪街頭，由此增加了犯罪率。表面上看，似乎城市流動人口多了就可能導致更多的犯罪；但若來自農村的流動人口無法享受平等的居住權，無恆產即無恆心，往往會導致他們對城市社會的仇恨，誘發非理性行為。禁止建設固定的貧民窟，只能縱容產生無數個流動的貧民窟。政府為了城市形象，不準貧民窟的存在，又不願提供其他住所，這樣只能逼迫他們到處流浪，由此必然使壹些流浪的農民成為潛在的犯罪分子。[55] 歷史上，許多事實證明，「民反」的原因大多是因為「官逼」。解決城市流動人口犯罪的治本之道，其實與賦予進城農民工的居住權利有關，在此基礎上才談得上提升公民的社會責任，培育流動人口與城市政府、城市社會的合作意識。
三、農民工工作權利的貧困
農民工不僅需要在城市中安居，而且更需要在城市民樂業。但在現實中，他們不僅沒有平等的居住權利，也沒有平等的工作權利。[56]最典型的表現是，農民工長期從事工作報酬低、勞動強度大、工作環境差的職業，城鄉工人之間普遍出現了同工不同酬、同工不同時、同工不同權的現象[57]，導致農民工在次級勞動力市場上不充分就業[58]。據中華全國總工會2002—2003年第五次全國職工隊伍狀況的調查顯示，無論是社會地位還是經濟地位，農民工都排在25種職業群體中的最後壹位。[59]具體而言，農民工在城市工作的權利貧困主要表現在下列四大方面。
其壹，按時領取工資的權利遭到排斥和侵犯。中國各地大量、長期、惡意拖欠農民工工資的現象，成了世界勞工史上的壹大奇觀。按勞付酬、按時付酬是勞工的天賦人權，已成為現代文明社會和人道人性公理的基本準則與重要標誌。美國19世紀是自由勞工待遇相對最差的時期，但那時資本家也只不過延長工時、減少工資、濫用童工和女工，幾乎未出現惡意拖欠工資的事件。究其原因，壹是拖欠工資的成本太高，包括法律成本（官司）、名譽成本（媒體報道）和經濟成本（罰款）；二是拖欠的風險太大，包括生命風險（民眾合法擁有槍支）和財產風險等。
據中國國家統計局2004年的抽樣調查，有10%的農民工人均被拖欠工資7個月。[60]另據中華全國總工會的統計，至2003年為止，全國共拖欠農民工工資1千億元。[61]另壹份調查報告顯示，為了索要這1千億元欠薪，社會至少要付出3千億元的成本：若是索要不足1千元的工資，農民工維權需要直接支付至少920元的各種花費，用去11至21天，摺合誤工損失550至1,050元，政府為工作人員、法官、書記員等支付工資，至少是1,950至3,750元，這樣，綜合成本在3,420至5,720元之間。[62]
拖欠工資已經成為僱主們壹種普遍的「經營之道」。壹些建築施工企業普遍實行1比10的行業潛規則，即自有資金1百萬元，就敢承接上千萬元的工程，其成功的秘訣就是大量、長期地拖欠農民工工資。不少施工企業支付民工工資的策略是「三步曲」：第壹步，每月只給基本生活費；第二步，工程進度超過80％后，如果民工要求支付工資，則兌付壹小部分，並給予承諾和安撫；第三步，工程完工後，當民工索要剩餘的大部分工資時，要得緊即多給，要得松則少給。[63]
中國的企業和包工頭敢於經常性拖欠工資，而農民工能長期忍受工資被拖欠，是中國經濟能超常發展、偏離現代經濟學理論解釋的主要原因之壹。更不可容忍的是，目前相當多的企業對農民工實施「年薪制」。河北省總工會調查發現，河北某地200多家小企業為了控制職工隨意流動，普遍不按月足額支付工資，每月只發幾十元生活費，餘額按季或至年末結算，若職工違約，企業便強行扣留薪資。[64]同時，企業業主對催討工資的農民工普遍使用暴力。[65]
面對這壹嚴重犯法現象，中國政府主要使用的是人治而不是法治的手段來加以處理。2003年10月，中國總理溫家寶在三峽庫區親自為農民工追討工錢。於是，舉國上下開始關注堂堂總理為壹個農婦催欠款的「可歌可泣」的故事。緊接著，國務院下發通知（2003年11月）、召開電話會議（2004年1月2日）、又派出7部委督察組調查等[66]，可謂轟轟烈烈。在壹個法治社會，任何拖欠工資的現象根本不需要該國總理出面，既然有相關法律，又有執法人員，依法處置即可，何需什麼「國務院通知」、「全國電話會議」和「部委聯合督察組」赴現場調查之類手段呢？中國式的這種「君主關懷」和行政介入，再次為人治提供了樣板和範式，為依法辦事、維護農民權益、從根本上解決問題製造了制度障礙。表面上這壹事件的社會影響不小，其實質後果卻相當糟糕，因為它誤導了整個社會，以為有了最高領導的情感關懷，社會就可以長治久安；事實上這種「君主關懷」更加激勵只能治標的人治，背離了可以治本的法治。
其二，農民工同工同酬的權利遭到排斥和侵犯。目前勞動力市場上工資的高低與勞動力供求並沒有明顯的關係。按常理，隨著勞動力東進數量的減少、內資外資的增加，勞工的相對短缺應該帶來農民工工資的上升。但事實是，在東部地區，本地人的工資增長幅度遠遠高於農民工工資，兩者間工資差距日益擴大，許多企業對農民工的報酬設置了歧視性規定。據湖南、四川和河南3省的抽樣調查，農民工月實際勞動時間超過城鎮職工約50％，但月平均收入不到城鎮職工平均工資的60%。另據調查，沿海有的地區農民工的工資過去10年年平均提高不到10元錢，若扣除物價上漲因素，實際上他們的工資是負增長。[67]在珠江三角洲壹帶，1993年到2004年農民工的月工資只提高了68元。[68]而1998年到2003年間，城市居民的工資收入將近翻了兩番。[69]值得壹提的是，由於農民工的身分低下，他們的工資壹般比城市居民出身的正式工低壹半。[70]例如，2004年廣東省外來農民工月均工資僅為全省在崗職工月均工資(1,675元)的54.9%。[71]
農民工工資增長緩慢的主要原因是，僱主對農民工和外地人實行制度性侵權，通過惡性拒付或少付各種福利，大大降低了工資成本；而且，農民工既無農會，也無工會，面對官商勾結，農民工根本沒有談判能力，更不可能取得談判中的優勢。[72]在今日中國，農民工的工資變動很少受市場供求的制約，而更多地受到制度、社會和階層歧視的主導，在中國這壹特定而又畸形的轉型期，制度歧視的作用遠遠大於市場規律的作用。
目前，儘管有些地區已取消了農業戶口和非農業戶口的類別劃分，但卻增加了屬地劃分，限制外地人進入城市。這種從限制農民進城變為限制外地人進城，歧視面和打擊面更大，因為外地人不僅包括農民工，還包括外地的非農民流動人口。[73]在美國1865年解放奴隸之後，法律上已不存在自由人與奴隸人之分，但卻長期存在著黑人與非黑人的界限，黑人仍然被社會認為是「前奴隸」，就象今日中國居住在城市裡的農民工還是被認為是「前農民」壹樣，各種歧視與排斥仍然如惡夢般揮之不去。
其三，農民工獲得同等福利的權利遭到排斥和侵犯。據中國農業部2005年調查，目前農民工工傷保險的參保率僅為12.9%。另據中國勞動和社會保障部的調查，農民工參加醫療保險的比例僅為10%左右，養老保險的參保率為15%左右。[74]絕大多數農民工根本未參加失業保險和生育保險。[75]而且，農民工發生工傷事故后，不少企業推卸法律責任，甚至強迫勞動者簽訂「生死免責」條款。[76]壹份對農民工保險待遇的調查表明，因重病、小病和女工孕產分別可以報銷的比例是33%、23%和17.9%；有87.1％的農民工在病假期間，廠方拒發生活補助費；僱主只為3.9%的農民工辦理了退休養老保險，為11.9%的農民工辦理了醫療保險。[77]雇傭農民工的企業里，勞動合同簽約率普遍很低，據勞動和社會保障部2004年對40個城市的抽樣調查，農民工勞動合同的簽訂率僅為12.5%[78]；而履約率則更低，在已簽約的勞動合同中存在很多無效條款[79]。
另壹份調查報告指出,由於農民工得不到必要的社會保障，流動頻繁、就業不穩，這又導致農民工、用人單位和地方政府都不願投資建立在長期預期基礎上的社會保障和社會保險。此外，由於企業要節約成本，地方政府要改善「投資環境」，將社會保險的門檻設得很高，導致農民工難以加入社會保障計劃。[80]四川綿陽市的企業大量使用臨時工，就是因為臨時工的福利和工資成本比正式工低得多。1996年，綿陽市臨時工的平均年薪為3,500元，而該市正式職工的平均工資是5,370元，企業還必須為正式工支付醫療、失業、養老、工傷、住房公積金等費用，總計占工資的33.6%，正式工和臨時工的直接工資成本比為2.4：1，加上各種社會保險等福利費用，正式工和臨時工的年平均用工成本比為2.82：1。[81]何況，農民工通常承擔最累、最苦、最臟、最危險的工作，有的甚至在有毒有害的環境中工作，勞動安全衛生條件差；他們往往沒有法定休息日，有的勞動時間嚴重超長且不能按相關法規領取加班工資。[82]2003年中國死於工傷的人員高達13.6萬人，其中大部分是農民工，在礦山開採、建築施工、危險化學品3個農民工集中的行業，農民工死亡人數佔總死亡人數的80%以上。[83]另據中國國家統計局2004年的典型調查，農民工平均每日工作11個小時，每月工作時間超過26天。76%的農民工節假日加班后未領過加班工資。有些企業甚至扣留部分工資做押金，以強迫農民工加班加點。[84]2000年在廣東惠州曾發生過壹起壹個打工仔每月工作500個小時以致於當場累死的事件。據了解，這家手套廠的工人經常長時間地加班，壹個月里工人的平均工作時間超過500小時，但月工資最低的只有300元。[85]2007年6月中旬，中國還發生了震驚世界的山西黑磚窯奴工案，黑窯雇傭了大量被騙、被拐的農民工，包括童工，其人身自由受到嚴格限制，每天工作14至15個小時，壹人被打死，8人變癡呆[86]，堪稱「湯姆叔叔的小屋」當代中國版。
其四，農民工必須付出比城市工人更大的代價，才能在城市中就業。目前，農民離開農村要辦五證（包括身份證、未婚證、計生證、畢業證、待業證），交七費（每個證都得交幾十元錢），此外還要交「計劃生育季度婦檢保證金」、水費、「三提五統」保證金等，少則5百元，多則幾千元。農民到城裡后，又要辦證交費，包括暫住證、健康證、就業管理費、治安保護費，還有企業收取的保證金。據廣東中山市的調查，就業證每張收費50元，暫住證每月15元，衛生管理費每月10至15元，健康證每年30元，特殊崗位的培訓費每人5百元。1998年南京市財政列入了為城市下崗職工解困的基金預算9千萬，其中1千萬元就是向外來勞動力徵收的。[87]
此外，壹些用人單位經常沒收農民工的身份證，以限制其行動自由。不少用工單位要求農民工交出身份證，名義上是統壹保管，實際上是防止他們跳槽，許多農民工因身份證被扣押，而不能自由地選擇工作場所。[88]
需要指出的是，自改革開放以來，中國的壹些大城市不僅在行動上歧視農民工，而且在文件上明確規定可以歧視農民工，這可謂中國特色的歧視行為。多數文明社會即便有歧視現象，但絕不敢將這種歧視明目張胆地寫在公文法規里。例如，2004年北京市公開招考國家公務員的報考條件規定：「年齡在35周歲以下、具有北京市常住戶口，身體健康。」這句短短的話涉及年齡歧視、身份歧視和殘疾人歧視，若發生在美國，即屬嚴重違法。另據北京市勞動和社會保障局對50個用人單位招聘信息的分析，20%的用人單位目前存在就業歧視，主要涉及到形象、性別、學歷、地域和年齡。[89]北京市對外地來京人員的工種限制從最初的10多種發展到100多種。上海市則是最早提出限制外地人員就業範圍的城市。現在中國幾乎所有的大城市都有這樣的規定。[90]
需要指出的是，隨著中國經濟的增長，劉易斯二元經濟理論中的「劉易斯轉折點」可能出現，即發展中國家必然經過勞動力無限供給到相對短缺的過程，於是勞資力量此長彼消，勞工的談判實力增強，工資上漲，勞動和資本將共同分享經濟增長的收益。[91]據中國社會科學院最新的研究表明，2006年農民工的工資增加了17%，劉易斯轉折點似乎在近年出現。[92]但在中國特殊的環境中，農民工工資待遇的提升並不意味著他們權利狀況的改善，也許，工資待遇的提高能幫助農民的貧困類型從長期的物質貧困中解脫出來，但並不意味著他們的權利貧困問題能自然而然地得到解決。當勞工獲得溫飽之後，他們更需要公平享受城裡人的諸種權利。山西洪洞縣黑磚窯中發生的現代奴隸現象決不是壹個經濟學理論上的劉易斯轉折點所能解釋的。如果劉易斯轉折點已經出現，那麼這種普遍性、制度性的黑窯、黑井現象本來應該自然消失的。
當現代經濟學強調公平競爭為第壹要義時，它本身不討論社會公正與權利分享這些構成公平競爭的非經濟要素和制度環境，經濟學理論假定這些非經濟要素和制度環境已經給定。然而，在中國，作這樣的假定就有違社會常識了。要實行包括農民工在內的公平競爭，解決農民工的權利貧困問題，需要考慮公平、關懷與分享這三項原則的平衡與貫徹。過去30年裡，中國經濟發展的優先問題是如何將「餅」做大，經濟學家因而大顯身手；但今日和未來的中國，其優先問題是如何「分餅」，這樣，研究分配機制、促進貧富和諧、建立倫理規範、討論法律規則的法學家和社會學家們便有了用武之地。從這個意義上講，中國經濟學家的黃金時代應該讓位給法學家和社會學家了，因為人們的關注中心將由物質貧困轉移到權利貧困。壹旦權利問題成為全社會的中心議題，它將標誌著中國社會開始更新壹輪、更深層次的轉型。
四、農民工子女教育權利的貧困
農民工子弟的教育權利是他們社會權利的核心，因為教育意味著希望和未來。若不讓農民工子女在城市平等地求學，就阻斷了農民工在城市裡安居樂業的途徑。[93]在這壹點上，中國的農民工子女還不如美國的非法移民子女，因為後者至少能與美國公民壹樣平等地享受義務教育的權利。
據2000年第五次中國人口普查數據估計，中國14歲以下的流動兒童達1,980萬人，其中農村戶籍兒童佔74%，即1,460萬人；有關專家測算，他們的中位數年齡為7歲，據此推算，其中的義務教育學齡兒童約有800多萬人。另據中國兒童中心最近完成的壹項抽樣調查顯示，流動兒童的失學率高達9.3%，其中壹直未上學的佔6.85%，失學的佔2.45%。[94]
為了幫助大批農民工的子女在父母寄居地就近上學，1990年代壹些大城市出現了未經政府批准、也得不到政府資助的農民工子弟學校。與上億流動的進城農民壹樣，它們的存在是真實的，但也是非法的。在法律上，打工子弟學校不具備相應的權利能力和行為能力，也不具有法人的主體資格。[95]目前，中國的地方政府和有關部門至少在下列四大方面設置了障礙，侵犯了農民工子弟接受教育的權利:
第壹，限制農民工子女平等進入公辦學校的權利。首先是規定了昂貴的學費標準，以排斥農民工子女。例如，北京市規定，外地小學生到公立學校借讀，要交納200元借讀費，而現實中收費更高。[96]在廣州，儘管市政府規定，只要家長有「三證」(即暫住證、務工證、計生證)，其子女均可在本市報名入學，但政府將廣州的外來人口子女分為12類，其中11類可獲優先照顧借讀並享受「地段生」待遇，但為數最多的第12類外來人口子女，卻要承擔昂貴的借讀費。[97]很多農民工子女選擇農民工子弟學校，其實也是壹種無奈，因為農民工沒有能力負擔公立學校對其子女徵收的昂貴「借讀費」。[98]同時，有關方面常常以各種借口將農民工子女拒於門外。2002年中國9城市流動兒童狀況調查資料顯示，目前3至6周歲學前兒童的入托率只有61%，而6周歲流動兒童未入學的比例高達47%。與不能適時入學形成對照的是，在流動兒童中，「超齡」學習的情況比較普遍，9周歲和10周歲的流動兒童還在上小學1年級者，分別占同年齡流動兒童的20%和5%，13和14周歲還在上小學的流動兒童所佔比例則分別達到32%和10%。[99]
第二，阻止開辦農民工打工子弟學校，將這些學校列為非法，加以取締或限制。[100]目前壹些教育行政部門濫用權力的現象非常嚴重，它們往往通過控制辦學標準來打壓民辦學校。為了阻止民辦學校與公辦學校競爭，壹些城市的教育行政部門未經任何聽證程序，就自行制定辦學標準，而且往往對公私學校實行雙重標準。例如，它要求民辦學校平均校舍面積不得低於1萬平方米，而它管轄下的公辦學校平均校舍面積卻不足5千平米。[101]在有關部門的壓力下，北京海淀區的壹家農民工子弟學校在14年中搬遷了10次，壹直處在漂泊狀態。每次拆遷都意味著學校面臨壹次巨大的損失，因為學校是私人投資、建房，每次拆遷都沒有任何賠償，投資化為烏有。[102]2006年7月初，海淀區教委下文通知，全區不合法的37所打工子弟學校將全部關閉，要求15,000餘名學生分流到公立學校就讀。可是大多數農民工子女根本無法被公立學校接收，他們只能繼續非法地在原學校就學。 [103]成都市成華區曾有6所民辦的農民工子弟學校，招收農民工子女三、四千人，這些學校全部被地方政府視為未取得辦學許可證，系非法辦學。該地政府要求民辦子弟學校必須具備合法的用地手續、報建手續和安全檢驗手續，這對沒有國家合法資源可用的私立學校來說，無疑是很難實現的。[104]壹方面，城市政府設置了重重障礙，阻止農民工子女進入條件好的公辦學校；另壹方面，政府又不允許農民工子弟在條件差的打工子弟學校就學，剝奪了他們接受教育的權利。這樣就出現了壹個具有中國特色的侵權邏輯：即便迫使妳「合法」失學，也不允許妳「非法」就學。[105]殊不知，剝奪國民接受義務教育的權利是更大的犯罪。
第三，拒絕為打工子弟學校提供經濟和人力資源，使這些學校的辦學條件十分惡劣。創辦北京第壹所農民工子弟學校的張保貴指出，他的學校除了中國農業大學每學期給他們5百元「燭光基金」外，未接到任何國家資助和社會贊助，這「燭光基金」是農業大學的學生回收廢品變賣得來的。他還指出，打工子弟學校完全依靠收取低廉的學費來運轉，它因地制宜，以低成本運作的方式複製農村辦學模式，如果靠他們自身來解決師資、辦學條件，其實有相當大的難度。[106]絕大多數農民工子弟學校在危房、應急處理、火災、用電、食品衛生、煤氣中毒、交通等多方面存在安全隱患。[107]壹位打工子弟學校負責人透露，因為經費有限、設施不完備，大部分打工子弟學校存在安全問題。比如，用校車接送孩子花費太大，個別學校買的是二手甚至瀕臨報廢的大巴；壹些學校校舍很簡陋，有的是用歌舞廳改造的，還有的是租用工廠的車間，都不適合孩子學習。[108]目前，北京市有400多家農民工打工子弟學校，學生人數近10萬人。以石景山區黃庄小學為例，環境噪雜，塵土飛揚，教室破舊，20多平方米的陰暗教室里擠著50多個學生；沒有操場，學生只能在蔬菜大棚里上體育課。幾年來，學校「漂泊的課桌」在城市邊緣多次遷移。目前所在地的北面是壹個現代化的住宅小區，學校面臨再次搬遷，可能還要再往西遷。[109]
第四，由於政府的歧視性政策，許多農民工不得不將子女留在農村。據2000年第五次中國人口普查數據估計，當年中國留守兒童接近2,300萬人，其中農村留守兒童多達2千萬人；在全部留守兒童中，父母中壹方外出、另壹方留在鄉村與兒童壹起生活的只佔43.83%；父母雙方都外出、兒童不能與父母壹起生活的超過了半數。多數農民工子女仍然以在老家接受教育為主：在小學階段，留守兒童在校學習的比例很高；但進入初中階段后，留守兒童在校學習的比例就大幅度下降，14周歲留守兒童的在校學習比例僅為88%，比中國所有14周歲兒童在校學習的比例低6個百分點。[110]
調查顯示，留守兒童的監護類型主要有隔代監護、父親或母親單親監護、親戚監護、同輩監護和自我監護等，其中單親監護佔79.2%，隔代監護佔16.9%。[111]據了解，江西吉水縣金灘鎮的2,010名小學生中，父母在外打工的「留守兒童」為700多人；在金灘鎮所屬的村辦學校里，很多老師有時甚至要充當家長和監護人的角色。[112]山東省青島市近期調查了100位已婚進城務工農民，91%的農民工之子女已達入學年齡，但只有15%的人的子女能在城市、在父母身邊就學；其他76%的子女因種種原因不能在城市就學。[113]
今後，「大齡」流動兒童的出路問題將更突出。按照中國的現行學籍管理體制，流動兒童在城市裡很難有上高中的機會，他們更不可能在城市參加高考。從現在開始，全國每年將新增1百多萬「大齡」流動兒童，這壹群體的出路渺茫、前途黯淡。[114]壹份在北京市50所農民工子弟學校所作的問卷調查（102名教師和19所學校的2,161名學生接受了調查）顯示：壹半以上的農民工子女（58.3%）不喜歡甚至討厭北京市的同齡孩子，因為後者欺負人（26.2%）、看不起人（37.1%）；有些農民工子女甚至從未與北京孩子接觸過（3.1%）。[115]
很顯然，流動農村兒童、留守農村兒童和進城農村兒童這三大群體的教育權利，都遭到空前的剝奪與侵犯，中國的農村社會處於少無所依、老無所養、妻離子散的狀態。
五、農民工權利貧困的後果與啟示
目前，進城多年、長期居住在城市的「前農民」已出現身份困惑。壹方面，因為他們長期居住在城裡，已不再是農民；另壹方面，因為沒有正式的城市戶口，他們又不是市民。從職業角度講，他們是工人；從身份上看，他們是農民。但他們與工人和農民又都不同[116]，他們是亦農亦工、亦城亦鄉、半農半工、半城半鄉，與其說他們是「前農民」，還不如說是新市民。
更值得注意的是，農民工已出現了嚴重的代際問題。自1970年代末以來，農民工已經歷了3代，新壹代的農民工多數生在城市、長在城市，其正式身份本應該是城市新市民。按照經典的發展經濟學理論，二元經濟的發展走向是城鄉壹體、工農壹體，但中國農民工的存在，特別是第二、第三代農民工的存在，構成了城鄉二元經濟結構和二元社會群體之外的第三元，於是，中國的二元經濟的發展趨勢不可能再呈現為二元合壹的狀態，相反卻分解為三元經濟。農民工和他們的子女是位於城鄉兩種社會文化中間的邊緣化群體，他們與生活在故鄉的同鄉農民不完全相同，又不同於真正的城市人，屬於「半」城市人性質的第三元。[117]
隨著這第三元人數規模的持續擴大，中國社會已相應出現了農村流動人口的「半城市化」問題。[118]它的主要表現是：進城的農民無法得到公平、公正的市民待遇和工人待遇，導致他們難以在制度、文化和心理層面溶入城市文明；他們人在城市內，心卻在城市外[119]；不僅難以成為城市化的動力，還可能成為阻礙城市化的反作用力，因為隨著農民工下壹代的成長，在城市社會的歧視中成熟的他們，可能對城市文明充滿仇恨，因而具備相當的破壞力。據2000年第五次全國人口普查數據，20%至30%的低齡流動兒童自降生以後就壹直生活在城市，他們根本沒有在農村的家鄉生活的經歷。如果他們不能有效而成功地溶入城市社會，其反叛能量將難以預測與控制。而且，與他們的父母不同，他們難以接受各種「敢說也敢做」的赤裸裸歧視，他們的預期心理和抗爭能力都遠遠高於他們的父輩。[120]對那些在城市有住房、居住在城市的平均時間達7年半以上的進城農民所作調查顯示，他們的幸福指數是2.3，不僅低於居住在城市的市民（2.5）,也低於居住在農村的農民(2.7)。[121]
必須指出，農民工所遭遇的種種在遷徒、居住、就業和入學等方面的歧視，其本質是壹種制度性歧視，其根源是農民工社會權利貧困。很顯然，長期剝奪農民工的自由遷徒、自由居住、自由就業和自由入學的權利，是壹種制度性債務和國家級罪錯。[122]認識和解決這些債務和罪錯可有以下幾種思路：
首先，這壹扭曲人性、違反公理的現象是歷史性、制度性和國家級的，不能期望經過壹代或二代人便能輕而易舉地清除這些不公不義的積弊。也許，在不遠的將來，明顯的阻礙農民進城的體制可能消失，但隱性的權利侵害、精神迫害和文化歧視將會延續很久。美國的奴隸製作為壹種制度，140多年前就消失了，但對黑人的種族歧視至今尚未完全消除，印度的種姓制度也是陰魂不散。中國民眾需要清醒地意識到，對農民和農民工的歧視實際上已溶化在城市人的血液之中，只有通過長期的努力才能逐漸消除。任何希望迅速解決這壹歷史債務的觀念和行為，只能產生新的社會仇恨，製造新的制度困境。
如果要減少和消除歧視，其邏輯次序或歷史軌跡可有如下步驟。第壹步是不再允許書面歧視，既不準在法律和法規上出現歧視性條款，也不許在媒體和招工廣告上出現歧視性字眼；第二步是不許口頭歧視，包括不準在公開場合宣揚歧視，也要阻止在私下場合傳播歧視；第三步是不許行為歧視，主要是在各個領域維護公平、公正的政策與行為；最理想的第四階段是限制民眾和社會的觀念歧視，在思想和思維上真正樹立歧視可恥、公正至上的觀念。目前的中國已經開始注意不要「寫」歧視，但還可以「說」歧視、「干」歧視和「想」歧視。
其次，任何國家罪錯都很難指望政府會自動而愉悅地承認並加以糾正。農民工自身的抗爭和社會各界的聲援是解決農民工權利貧困的必要條件。過去50年裡，農民和農民工從未對各類歧視發動過全國性、持續性和自主性的反抗，中國的農民從來沒有自己的農會，沒有自己的領袖，更沒有自己的維權綱領，他們始終是壹個「沈默的群體」。[123]這實際上就不斷地鼓勵政府對農民的權益予取予求。如果農民工今天能模仿當年知青要求回城時所產生的抗爭意願和抗爭能量，農民工的社會權利就有可能大大改觀。[124]中國的知識分子也應當有使命感和正義感，要幫助農民減少權利貧困。當年美國黑奴的解放，主要是依靠具有自由主義思想的白人，從而成功地推翻了奴隸制度；而獲得了自由的黑人為了得到平等的權益，也經過無數次民權運動，才逐漸實現了平權。毫無疑問，權利不能靠恩賜，而只能靠爭取，古今中外，概莫例外。
再次，解決國家罪錯的壹大要件是國家要認錯。中國政府目前大力提倡社會和諧，其實，從解決歷史性的國家罪錯和積怨半個世紀的城鄉對立的角度看，這壹提法有些本末倒置了。要實現和諧，首先就需要和解，而和解的前提是國家能得到農民的諒解，為了得到諒解，國家就必須公開認錯。所以，為了社會和諧，正常的邏輯是：國家認錯－農民工諒解－城鄉和解－社會和諧。中共習慣於用壹個決議的方式，對歷史上的罪錯作總結和檢查，並藉此對歷史罪錯作壹定的清理。對歷次所謂的「路線鬥爭」、「反右」運動、「大躍進」和「文化大革命」，都是如此，儘管都不很徹底，但至少通過正式文件，選擇性地表達了某種程度的認錯。同樣，對農民和農民工近60年來的剝奪和歧視，政府需要承擔責任，全面認錯。當然，政府認錯並非易事。到2007年5月31日為止，美國15個前奴隸州當中，只有馬里蘭、弗吉尼亞、北卡羅來納和阿拉巴馬等4個州對奴隸制度作了公開道歉。時隔140多年，仍然有11個前奴隸州拒絕公開道歉。[125]筆者希望並且相信，中國政府不需要等到壹個半世紀以後才就不公不義的戶口制度表示道歉。
最後，為了得到農民工的真正諒解與和解，國家需要對農民工作出制度性補償。例如，美國在推翻奴隸制度百年後的1960年代，針對黑奴制度對黑人的摧殘，開始實施平權法案（Affirmative Action），對各少數族裔，尤其是黑人，作矯枉過正式的國家賠償，對他們的社會權益和經濟利益實行全面傾斜，提倡「不公平」的分享政策。在消除對農民的制度性歧視方面，中國政府不僅應當推動平等的工農和城鄉政策，提倡工農平等居住、平等就業和平等就學政策，而且要採用補償性辦法，對農民工的需要實行特別的政策傾斜。對極端弱勢的社會群體而言，他們的人生起點已經因歧視性制度的設置而不公平，那麼，在他們的人生歷程當中，藉助矯枉過正式的「不公平」，他們或許就可能與強勢團體在結果上取得公平的可能。
這種制度性、國家級的補償，側重的不是針對個別農民工和個別鄉村的補償，而應當是針對所有農村和農民工的群體性補償。這種補償不必以現金和實物方式，而應以制度重建和政策傾斜的方式。例如，國家應該立法，要求所有接受政府資助的企業、學校和公立機構，必須在就業、就學、福利、升等、遷徒、住房等方面，明確反對對農民工和農民的歧視，否則它們將失去政府的經濟資助。另外，需要公布和實施反歧視法，對任何歧視農民及其子女的行為，予以法律制裁。如果可能，也有必要在短期內，對農民工實行特殊的優惠政策，適當降低他們的入學和就業標準，旨在加快改善他們在過去60年裡失去的社會經濟地位。
總之，在農民工所有的社會權利當中，自由遷徒的權利是保障他們進入城市的前提，只有他們的自由遷徒權得到憲法和各類法規的保護，他們才能離開農村、進入城市。其次，農民工在城市居住的權利是他們立身存命的基礎，居無定所，就不能奢談生存的權利。再次，農民工的工作權利是他們最基本的生活保障，只有安居樂業，才能求得發展。最後，農民工子弟的教育權利關係到他們下壹代的未來發展，寄託了他們對未來的希望和目標。當然，所有這些社會權利的落實，都與農民工的政治權利、民主權利密切相關。美國黑人追求解放的基本歷史邏輯就是，先人身自由、后社會平等、再政治民主[126]，這也許是中國農民工所應該參照的路徑指向。
筆者希望並且相信，農民工這壹群體在不遠的將來會成為壹個歷史名詞，只要中國徹底廢除戶口制度，民眾的身份鑒定和認同將以其職業為唯壹標準；再進壹步，就要確立所有中國人都是公民的概念，這時只需要區分公民與非公民。更高層次的追求則是，所有人都應該同樣享有壹切與人權相關的權利。
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