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作者 楊光

財稅關係的惡化往往是政府變法或民眾革命的觸媒或催化劑。在某種程度上，財政稅收體制可視為「政治文明」和「執政能力」的關鍵指標。因為它比憲法條文、執政黨的黨章、主流意識形態和政府承諾更真實、更準確地反映出國家與公民、中央與地方的真實關係。財政稅收牽涉到政治、經濟與社會的方方面面：政府的組織分工與日常運作，公共服務的數量、質量與價格，公民對政府的權利與義務等等。民眾的生活質量以及「上層建築」的巨大開銷，都在財稅關係中體現出來。

黃仁宇認為，中國歷史上著名的王安石變法、張居正變法均出於財政壓力下「按數目字管理稅收」的改革動機，改革失敗后遭遇內外戰爭，龐大的軍費開支使政府破產，宋、明王朝的復亡因而無可避免。在大清朝，「厘災」、巨額戰爭賠款、財政改革失敗、「保路運動」（中央與地方爭奪鐵路資產）等也造成了革命形勢的高漲。外國經驗也證實了這壹點，如英國革命、美國的獨立戰爭、法國革命等均與債務危機、財政壓力、徵稅衝突直接相關。英國革命始於議會與國王爭奪徵稅權；美國獨立戰爭始於殖民地人民反抗橫徵暴斂和稅收歧視；法國革命始於國王為解決國家債務而不得不召開「三級會議」。降及現代，希特勒之得以顛復魏瑪共和國，與壹次大戰後戰爭賠款引致的財稅危機不無關係。二戰後亞非拉地區壹些新興的民主共和政體之屢遭政變而淪為專制獨裁，或多或少也可歸因於民主政府面臨的空前財稅壓力。

當然，歷史不會以如此單純的面目再現。國家的變局雖多因財稅而起，但隨著變法、革命的深化，財稅問題通常會從主題變為副題，逐漸被壹些後來居上的更宏大的主題所壓倒，甚或被完全淡忘。而革命或動亂最終所真正改變的，未必是舊體制的財稅關係，而更可能是政治、經濟、社會關係中其他的領域。無論是「變法」還是「革命」，結果也非單壹。是令納稅人獲得更多的政治權利與經濟自由，還是使他們壹無所獲、甚至受到更加嚴酷的專制奴役，兩種可能性同時並存，完全取決於「變法」（或革命）所在國政治力量的博奕。

以史為鑒，當前中國的財稅關係值得人們高度警惕。它既是「中國特色的改革」之產物，也蘊含著動亂與崩潰的風險。因此，有必要從財稅體制切入，深入探討官與民、中央與地方的真實關係。本文擬分析中國的「財政承包制」和「分稅制」，以探討這兩種體制之下中央與地方真實的政治關係及其可能的演變方向。

壹、由「財政大壹統」向「財政承包制」的轉變

改革開放之前，中國的財稅體制是壹種政企不分和高度集權的「大壹統」體制。其特點是：國家直接控制全社會生產性資源，物資統壹調配，資金統收統支，企業沒有人財物和產供銷方面的經營自主權，家庭和個人也幾乎沒有多少可供自主支配的金融資產，政府既管理公共事務也控制企業和個人事務，既提供公共物品也提供私人物品。在這壹體制之下，政府預算、銀行信貸、國企財務幾乎合三為壹：財政是國家的帳房，銀行是國家的出納，國營經濟是國家的車間，集體經濟是國家的作坊，公民則是國家的奴工。中央計劃部門壟斷產品定價權，政府得以按照極不公平的低價格對農業等非國有部門進行制度性盤剝，將它們的剩餘收入（「大躍進」時期甚至將農民維持生存所必需的必要農產品也盤剝殆盡）通過「價格剪刀差」全部轉移到國有部門，然後，再通過國營企業的利稅上繳壹並收歸政府統壹支配。

表面上，在「大壹統」體制下仍有中央、省、縣三級預算單位，但地方政府的收支許可權毫無獨立性可言，既嚴格受控，又隨時可由中央收回。中央是壹切人權、事權、財權的唯壹源泉，地方政府並沒有任何與中央討價還價的資格和能力。其間，1958—1961年曾壹度試行「體制下放」，將88%的中央部屬企業下放給地方管理，以此賦予地方政府較多的財權。這壹分權試驗成事不足、敗事有餘，為各地大「放衛星」、大「刮共產風」提供了肆意搜刮民財的權力，迅即被災難性的「三年嚴重經濟困難」徹底擊潰。隨著「大躍進」的慘敗，財稅體制改為「統壹領導、分級管理」，重又回到了財政「大壹統」的老路上。

「大壹統」財政與極權政治完全匹配，這是它在「放放收收」之長期變化之中得以存續的「合理性」前提。毛澤東時代末期，中國的國民經濟與國家財政到了全面破產的邊緣。即使毛本人在世，可能也無法阻止即將到來的體制變革。而在缺乏充分的意識形態借口的情況下，「改善財政收支狀況」便成了當時的鄧派改革者最拿得出手、最有說服力的改革理由。

80年代開始的改革開放以中央政府試圖釋放財政壓力為契機。在這個當口上，1979年的巨額財政赤字如火上加油，為即將啟動的改革提供了壹股強大的動力。這壹財政動力甚至遠遠大於眾所稱頌的中共十壹屆三中全會所提供的政治動力。事實上，三中全會仍然規定「不要包產到戶」、「不許分田單幹」，它與壹年多以後才從農村自發啟動的「經濟體制改革」實際上不太相干。三中全會的真正功勞不過是為高層權力的全面重組做好了準備，並向地方官員和民眾發出了壹個變革將至的曖昧信號。

農村「聯產承包責任制」的制度化是中國改革中的劃時代事件。這壹事件是如何形成的呢？時任中共中央農村政策研究室主任兼國務院農村發展研究中心主任的杜潤生回憶道：「當時貧困地區成了國家壹個包袱，解決不了這類地區的吃糧問題。糧食調入省越來越多，調出省則越來越少。在計劃會議預備會期間，時任國家計委主任的姚依林與我商量貧困地區的糧食供應問題。我建議試壹試包產到戶，讓農民自己解決吃飯問題。農民選擇吃糧靠返銷糧，妳把土地包給他，他就不靠妳，靠自己的土地弄飯吃。姚依林認為有道理，彙報到鄧小平那裡，鄧小平同意並表態說：困難地區可以搞，搞錯了再回來，有什麼了不起，有飯吃就可以不搞，沒飯吃就搞壹搞嘛。從此就開了個大口子。」[1]由此可見，「甩財政包袱」才是高層的改革派降服反對派並大胆放任農民自發改革的理由與動機。

此後，「撥改貸」、國企承包、「利改稅」、開辦股市、「雙軌制」、「抓大放小」、教育改革、醫療改革、住房改革等等，均如法炮製，但無壹不是直接出於「甩財政包袱」這個堅定不移的改革動機。憑藉這些改革措施，中央政府逐漸解除了對國營企業的投融資責任，對虧損企業、中小型國企的補貼責任，對地方政府的財政扶持責任，對教育、醫療和其他社會公益的支付（或免征）責任。人們常說，中國改革是以「放權讓利」為特徵，其實不然，這壹說法有倒果為因之誤。縱觀改革全程，「甩包袱、棄責任」才是中國改革的首要特徵。當然，棄責離不開放權，放權是棄責的必然後果。既然要「甩包袱、棄責任」，就勢必要給地方政府、企業和個人進行體制鬆綁——隨著支出責任的下移，地方的財權和各微觀經濟單位的經營自主權也就不得不隨之擴展。然而，解讀這30年改革時，卻不應因此而誤解了中國改革的內在邏輯：在這壹過程中，「甩包袱」是主動而為，此乃因；「放權讓利」是被動跟進，其為果。後者服務於前者且服從於前者。這壹進程類似於「巴以和談」中的「以土地換和平」，可謂「以釋放微觀經濟自由為手段，換取推卸宏觀財政責任」。

在中央與地方財政關係的層面，1980年中國開始實施中央和地方「分灶吃飯」，1988年改為「財政大包干」。這兩種體制都是財政承包制，與當時推行的國企承包制大同小異，依各省情況不同共分為6種具體的承包類型。其主要內容是：按照預先確定或逐年遞增的比例定額，交夠中央的收入份額，然後，「超收多留、欠收自補」。[2]很明顯，這壹體制設計對中央的吸引力在於「交夠中央」，對地方的吸引力在於「超收多留」。至於所謂的「欠收自補」，便是從上到下層層「甩包袱」之意。此舉產生出兩種後果：其壹是地方政府因唯恐「欠收」而自我擴權，「稅不夠、費來湊」，壹時間，各地的「預算外活動」甚囂塵上；其二是為逃避「自補」之責，各級政府便紛紛向人民耍賴，壹而再、再而三地剋扣、挪用必需的社會福利支出，苦苦支撐了30來年的「社會主義優越性」終於土崩瓦解。

中央政府推出財政承包制是迫於支付壓力的權宜之計。它並不情願以公正合理、規範有序、長期穩定的方式向地方「分權」或「讓利」，只是通過給予地方官員和企業內部人壹些臨時性的財政激勵，使之產生創收、增收的積極性，以便迅速渡過財政難關。承包的好處在於，既可確保中央財政收入的穩定增長，又可順便將中央對地方和社會的支出責任改為由地方、企業和居民自行負責。所謂「行政性分權」或「財政分權」、「財政聯邦主義」之類的說法，並非財政承包制的初衷，更不是中國改革的遠期體制目標；相反，「分權」乃是本不在計劃之內、卻必在情理之中的「意外」的改革後果。

財政承包制類似於大革命之前法國的「包稅制」。其弊端有四：壹是不公平，承包的方式分門別類、各地不同，承包數額或分成比例未經嚴格測算（當然，也不可能建立在科學嚴格、準確無誤的預測之上），這造成了「鞭打快牛」、稅負懸殊、苦樂不均；二是不協調，承包制激勵各地盲目建設、重複建設，為與鄰省鄰市爭奪財源，各地大搞「諸侯經濟」、市場分割、地方保護；三是不規範，承包制助長各地隱瞞稅源和收入，各級政府為了少交多留、少支多收而各自為政、層層設防、處處設卡、瞞上欺下，財經秩序壹片混亂；四是不道德，從中央到地方，各級政府壹面以向下「甩包袱」為樂事，教育、衛生和社會公益陷於困頓；壹面又以「創收」為能事，亂收亂罰、坐收坐支，競相出台壹些以費擠稅、以罰代征的土政策和土辦法，五花八門的預算外、體制外「小金庫」收入急劇膨脹，官場普遍腐敗墮落，漸至不可收拾。

「分灶吃飯」和「財政大包干」是救急應變、「摸著石頭過河」的產物，是壹種頭痛醫頭、腳痛醫腳的「應急型」體制。它的產生著眼于當時的眼前利益，最高當局也從未打算長久推行下去。因此，體制運行中的情形常常是：中央缺乏信用，習慣性地以上壓下，動不動就食言自肥、單方面變卦；地方大耍無賴，今朝有酒今朝醉，對中央陽奉陰違、軟磨硬抗。此可謂「上樑不正下樑歪」、「上有政策、下有對策」。既然是過渡性的體制，朝令夕改、過期作廢，正是「不騙白不騙、不撈白不撈」的大好時機。

財政承包制之下多方博弈的最終結果是：中央雙拳難敵地方千手。中央財政收入占財政總收入的比例從1984年的40.5%壹路下滑到1993年的22%，以致接近壹半的中央政府支出不得不靠舉債維持。出現這種中央偏瘦、地方偏肥的結果，其實也是意料中事。以中國之大，各地情況千差萬別，中央政府當然沒有能力對31個省、331個地市、2,100多個縣和45,000多個鄉鎮進行有效的財政監督。而這套財政承包制的缺陷和漏洞又實在太多，若離開了自上而下的貼身監管，這壹體制斷不可能自發均衡、自我完善、良性運轉。因此，「大壹統」體制下所形成的中央與地方之間的「父子關係」便在財政承包制下迅速變異：大體上，地方對中央的態度，在中央管得嚴時是「看壓力」辦事，管得松時便「憑良心」辦事，總之，很難憑規則、憑制度辦事。事實上，當時各地官員主要以不惹怒中央、不危及官位為其真實的行為準則。

儘管中國的政治集權、組織集權並無根本性的鬆動，但財權的無序化分散必然會削弱真實的「中央權威」。而所謂「中央權威」，則是壹黨制政權必須固守的政治堡壘。於是，財政承包制也就終於走到了盡頭。當然，財政承包制也有壹些重要的「收穫」：它撕開了舊體制的缺口，以豐厚的財政利益和充足的腐敗機會俘虜並瓦解了官方內部的反改革勢力，並使企業和個人在中央與地方爭權奪利的夾縫中獲得了有限的經濟自由，從而使「大壹統」的舊財政體製成為歷史。而「大壹統」財稅體制的徹底崩塌，又使毛時代的極權政治失去了財政依託。因此，不論權勢階層有多麼的不情願，不論此後的最高當局在毛鄧之間如何左右搖擺，專制政體的總體趨勢也只能是無可奈何地走向無序和衰落。

以「穩定」為宗旨的政治、意識形態系統與以「發展」為目標的經濟、社會系統之間的分離，僵化萎縮的專制政治與無序興盛的市場經濟之間的衝突，是鄧小平時代最為顯著的「中國特色」。在鄧時代的總體背景下，財政承包制其實也算是「生逢其時」：它剛好與鄧的實用主義理論「摸論」、「貓論」相吻合，與零打碎敲的間斷改革相配套，也剛好與「專制政治+市場經濟」的總體局面相適應。這壹套財稅體制早已為發展的不「科學」、社會的不「和諧」種下了禍因。但正是由於這套財稅承包體制漏洞百出，在中央與地方頻繁的財政摩擦中，才給個人和企業留出了壹塊有限的自由空間。若非如此，改革的局面恐怕就將是另壹幅景觀了。

二、分稅制與地區差距、貧富差距的擴大

1994年中國實施「分稅制」，29種稅收被劃分為中央稅、地方稅和共享稅，稅收征管機關也從此壹分為二為國稅局與地稅局。其中，消費稅、關稅是中央稅，佔全部國企利潤70%以上的中央企業、銀行和其他金融企業等大型國企的所得稅也由中央獨享；最大的稅種增值稅被定為共享稅，中央與地方按75：25的固定比例分成，企業所得稅和個人所得稅也是共享稅，按60：40分成；營業稅和其他壹些小稅種則被定為地方稅。

「分稅制」通常被認為是壹種典型的「財政聯邦主義」的預算制度，但我們切不要被概念所迷惑，中國的「分稅制」並無此種內涵。與改革前的財政承包制相比，中國「分稅制」是反其道而行之，重收權而反分權，所實施者恰好是實實在在的「財政集權主義」。其實，沒有建立在憲政基礎之上的政治聯邦主義，「財政聯邦主義」是無所依託的。事實也證明了這壹點：由於地方沒有稅收立法權，所謂「地方稅」，其稅種、稅基、稅率均由中央確定，也只有中央才有權作出變更，因此，至少在名義上，地方政府始終只是被動的執行機構，它們既無權多徵稅，也無權少徵稅。所以，「地方稅」實在是虛有其表，實質上也還是「中央稅」——不過是無需金庫周轉、允許地方直接領用的特種「中央稅」。在分稅制大局已定的情況下，1998年，朱鎔基政府又實施了「費改稅」的改革，試圖進壹步壓縮地方政府的財權並使分稅制規範化，但這壹改革未能成功，當然，它是絕不可能成功的。

分稅制的主要成果是使中央政府控制住了大部分的稅收收入，重新掌握了財政主動權。1994年，中央財政收入的比重從22%壹躍而升至55%以上，此後，便壹直穩定在壹半以上的水平。但是，中國的分稅制只涉及到了中央與地方財稅關係的壹個方面，即稅收收入的重新分配，而完全沒有涉及整個體系的另壹方面——支出責任的重新分配。對中央而言，這是壹筆包賺不賠的好生意：放出去的權、讓出去的利被制度性地收回了，而甩出去的包袱卻壹勞永逸地甩掉了。在收入分享的規則完全改變之後，關於支出責任的規則並沒有作出相應的調整：在未建立起有效運轉的轉移支付體系的情況下，地方政府仍然負擔高達70%以上的財政支出。由此，收入分配與支出責任之間的聯繫被強行割斷。中央與地方的財政處境實現了大逆轉，公共服務和社會福利再壹次成為此輪財政改革的犧牲品。政府文教衛生支出的比例在分稅制實行后持續下降，從1994年占各級政府支出的22.1%降至2000年的17.2%，此後雖又緩慢回升，但迄今仍未回復到稅制改革之前的最高水平。[3]尤其是在貧窮落後的地區，合法稅源嚴重不足，預算外的「自籌」、「創收」則幾乎逼近極限，基層政府負債纍纍，「吃飯財政」仍不足以維持，於是，連最低標準的基礎教育和最基本的公共服務也都大打折扣、難以為繼了。

財權與事權的相互背離與相互掣肘，這是現行分稅制的最顯著特徵。分稅制雖然對收入進行了明確的劃分，但各級政府間的支出負擔比例缺乏明確的統壹規範，那麼，在事實上，支出比例就只能依據上級對下級的相對權威來決定。這導致權力越小的低層級政府負擔越重，而由於它們是公共物品的直接提供者，更加接近當地民眾，註定要替中央和上級政府「背黑鍋」、承擔民意的責難，因此，它們免不了要「兩頭受氣」，也就特別容易變成「破罐子破摔」；而權力越大的上級政府越容易逃避公共支出責任，可以將剩餘的收入留作機動，或用於好大喜功之處，或用於與民爭利之途，或備不時之需，或按長官意願隨意支配。

分稅制之下，市、縣兩級財政承擔全部的養老、失業、低保、撫恤和其他社會保障項目的支出，而農民幾乎沒有任何社會保障（城郊富裕農村或有若干社保項目，但其支出全由村組自籌，與公共財政無關）；縣、鄉兩級財政承擔了基礎教育經費的70%、公共衛生經費的60%左右。2004年的壹項調查表明，農村小學的成本負擔比例如下：鄉鎮財政負擔78%、縣財政負擔9%、省地兩級財政負擔11%、中央財政只負擔2%。[4]無論是在發達國家還是發展中國家，無論是在單壹制國家還是聯邦制國家，這種將教育、醫療、社保等關鍵性的大宗公共支出交給最低級次政府的做法都是獨壹無二的。因為這是極不合理且極不妥當的做法，鄉鎮、縣、市都是很小的預算單位，經濟發展和財政收入的差距極其懸殊，而上述公共支出在政治上與統治的合法性、正義性密切相關，在經濟上又具有明顯的反周期性質（經濟越落後、景氣越蕭條、稅源越少，衛生、社保方面的支出反而越大）。把這樣壹些支出完全交給最低層的政府，既不利於中央政府收攬人心，又在客觀上使各地的民眾更加遠離權利平等和機會平等。這等同於國家背叛和拋棄了貧困落後地區的人民。

中國現行的分稅制不但不能有效地調劑餘缺、維護均衡，相反，它具有按經濟發達程度累退徵稅的性質（即越窮困的地區徵稅越多），從而加劇了中國的貧富差距和地區差距。占共享稅絕大部分份額的是增值稅、企業所得稅和個人所得稅，但它們都按照固定不變的比例在中央與地方間分成，並未對貧富不同的地區加以任何區分。所以，在那些富裕的地區，地方稅的收入既多，共享稅的收入同樣較多，又因為具有投資環境、發展程度方面的優勢，如土地出讓金、行政事業性收費等預算外、制度外的收入也就相應更多。而貧困地區則出現完全相反的情形：地方稅收與共享稅少，稅外的其他收入更相形見絀。為了維持「吃飯財政」和最低水準的公共服務，貧困地區的居民也就必須忍受比富裕地區更高的綜合稅負。越貧困的地方，不僅公共服務的數量越少、質量越次、水平越低，而且，當地政府憑藉這些低劣的公共服務，還向居民榨取比富裕地區更高比例的行政收費。因此可以說，中國現行的分稅制在本質上就是壹種嫌貧愛富、擴大地區差距的收入分享體制。以最富裕的上海市與最貧窮的貴州省為例，分稅制前兩地人均財政支出最高相差5.8倍；分稅制后此差距便擴大至9.3倍；此後，經「科學發展觀」和「構建和諧社會」的政策微調，這壹差距仍然維持在8倍以上。[5]這樣懸殊的人均財政支出地區差距在國際上實屬罕見。如果將上海市的公共服務界定為「小康水平」，那麼，貴州省那種公共服務低劣、公共品極度奇缺的情況，恐怕只能定為「赤貧」了。

按中央與地方的收支比例來看，地方財政有將近壹半的支出缺口需要依靠中央財政的轉移支付。然而，中國的轉移支付體系卻是壹個既薄弱、且畸形的體系。當初，中央政府為了說服地方政府接受分稅制，承諾對地方實施大規模的「稅收返還」，結果，中央的所謂「轉移支付」便壹直以中央稅收向稅源發生地迴流為主體――剛實施分稅制時，「稅收返還」占「轉移支付」的75%左右，目前仍佔到40%以上。這樣，「轉移支付」大體上就成了「不轉移支付」，完全喪失了統籌兼顧、綜合平衡的積極功能。「稅收返還」的絕大部分迴流到富裕地區，而且明顯偏向于大中城市，因為農業稅僅區區300多億，是沒有「返還」餘地的。那些最需要獲得轉移支付的貧困地區、尤其是貧困的農村地區，因為對中央政府的稅收貢獻太少，幾乎完全得不到來自中央政府的財政支持。中央財政轉移支付的第二個大項目是對公務員加薪的補貼（占轉移支付總額的20%左右），它雖然有利於穩定黨心、官心、軍心，卻不能惠及民眾，亦無益於緩解地區差距和貧富差距。[6]這兩大項目加上其他壹些為地方應急補漏的項目，幾乎已經耗盡了全部的轉移支付資金。中央政府已不太可能為地區間的均衡發展和「和諧社會」、「全面小康」提供更有力的財政支持。

三、分稅制與地方政府行為變異

現行分稅制還有壹個更嚴重的弊端：它強化並激勵了地方政府行為的普遍流氓化、黑惡化。當中央政府把大部分的收入都抓在手裡、把大部分的支出都交給地方的時候，它似乎「忘記」了壹個最簡單的道理：地方官員既不是呼風喚雨的神仙，更不是純潔無邪的天使。當某地財政出現了較大的缺口而上級政府又拒絕給予必要支援的時候，地方官員們只可能有以下三種選擇：其壹是有多少錢辦多少事，沒有經費不辦事。比如，在不少地方，公安局常以經費不足為由拒絕出警；法院以經費不足為由拒不接案；鄉村學校、衛生防疫站維持不下去了，便乾脆撤銷，……這樣做無疑屬下下之策，民眾不滿意尚居地方官考慮的次要問題，關鍵是「政績」無從體現，對上級也無法交待。其二是想方設法多渠道籌資，各部門八仙過海，以費補稅、以罰代征或變賣公產。比如，公安局收費辦案、罰款放人；學校找家長贊助、向學生攤派；防疫站賣高價疫苗、搞多種經營。每個政府部門都有創收任務、罰款指標。於是各部門紛紛演變成事實上的「第二地稅局」、「第三地稅局」……。這是各地政府的普遍做法，其結果是過度搜刮引起的上訪潮，或此起彼伏的「群體性事件」。三是借款舉債、非法融資、違約拖欠，或者暗中挪用財政專款和專項基金。比如，對公務消費、政府採購以白條付帳，強令轄區企業向政府放貸，扣發公務員、教師工資或強行向國企職工集資，挪用社保基金和救災款，有壹些地方甚至發行「地方貨幣」[7]。……但這樣做也不過是寅吃卯糧，到了必須還款的時候，財政局面勢必更加窘迫。若欠帳累積成了天文數字，那就或者永久性賴帳，或者轉嫁給銀行、股市或國企，或迫使中央財政買單。

顯然，上述三種方法都不是增收節支的正當方法，更不是可以長久依託的財政模式，無非是不該收的收入偏要強收、動不得的款項偏要亂動、應該付的帳單卻堅決不付。在制度或法律層面，這三種方法或違規，或違法，或犯罪，按照常理，中央本應對此嚴加懲處。但是，由於中央政府推卸支付責任在先，又未能在全國範圍內公平合理地實施轉移支付，所以中央對地方政府的違規、違法、犯罪行為通常也只能視而不見，以默許應付。只要不是特別出格，只要不釀成重案慘禍，中央政府便沒有理由、甚至也沒有資格對地方政府的不法行為加以懲處。而在沒有民主監督和法治監督的情形下，壹旦違法犯罪的地方政府行為得不到中央的及時制止和糾正，那麼，罪惡必將廣泛蔓延，官場的政治道德必然向最低水平看齊。所以，各地方政府實際上普遍採用了減少服務、胡亂收費、寅吃卯糧等增收節支的方法，即使是在那些財政收入很充裕的地方也是如此。

除非中央政府將甩出去的包袱再撿回去，率先主動承擔起教育、醫療、社保等大宗開支的主要責任，否則，即便中央有心對地方的「土地財政」、「白條財政」、「收費財政」加以約束，也註定只會遭到普遍抵制，絕不可能取得成功。因此，所謂「政令不出中南海」便是壹種不可避免的必然現象，這既有現行政權政治威權下降、組織功能弱化、意識形態瓦解等種種原因，但缺乏財政稅收體制的配套支持，則是中央政令不通的最直接原因。朱鎔基任總理時期的機構改革和稅改費改革曾功虧壹簣、不進反退。如今，胡溫政府的「宏觀調控」運動也面臨著大致相同的處境。

分析中國地方政治演變的軌跡，就會看到，自分稅制實施以來，地方政府迅速滑向流氓化、黑惡化，官僚系統的整體墮落態勢更是非常明顯。他們賤賣本地國企，按部門利益、官員利益最大化的原則隨意處置公共資源，內幕交易盛行；他們粗暴執法、亂收亂罰，政府的行政工作成了有償收費，執法的目的成了罰款，收費有任務、罰款有指標；他們肆意侵佔農民的土地，官商勾結、銀商合謀、圈地謀利，瘋狂哄擡地價、房價；他們非法集資融資，到處打白條、簽帳單，欠帳不還、明搶暗偷；他們縱容高消耗、高污染的非法企業和地下經濟，官員入乾股、政府開黑礦，護黑養惡，成為黃賭毒等非法行業的後台老板；他們做假帳、吃空餉，挖國企牆腳，占銀行便宜，敲股民竹杠，挪用社保基金，貪占救災物資……諸如此類，不壹而足。這些事情絕非個案，也不僅僅是個人行為，而是普遍的、明目張胆的官員行為、部門行為、政府行為。

當然，地方官員們並非不知道這些大規模的坑民行為不僅將危及政權安全與社會穩定，也有損於中央權威與官僚機構的「大局」和「整體利益」。但由於分稅制的利益分配嚴重向中央傾斜，中央與地方的利益壹致性已出現了極大障礙。具體而言，從財政承包制向分稅制的轉換，使中央與地方的關係發生了巨大的變化：它們的「共容利益」[8]被削弱了，共同的政治底線發生了錯位。其壹，在過去的財政承包制下，中央必須以地方政府為財政中介，若地方的收入少，中央收入將會更少，所以，中央不得不與地方「共克時艱」，在這壹點上，它們的「共容利益」是相通的，其利益衝突也局限於內部分配問題。而在分稅制之下，中央和地方均直接向納稅人徵收，中央的收入無需再經地方過手，而且二者的收入分配比例也已經固定化，沒有過去那種談判協商、討價還價的餘地，於是中央和地方的財政利益也就變得互不相干，甚至具有某些相互對立的性質。其二，在財政承包制下，地方政府有保護稅源、隱瞞收入的動機，常常對部分企業實施不公正的減免稅，客觀上這會起到藏富於民間的作用。雖然這妨礙了中央政府提高承包基數或分成比例，限制了中央財政的「汲取能力」（王紹光語），但其實符合中央政府的長遠利益。而在分稅制之下，由於地方政府已無力財政自給，而中央既不承諾、也不可能對各地合理的財政支出做到有求必應，因此，地方政府必然傾向於殺雞取卵、竭澤而漁，將徵收的潛力（包括合法的與非法的徵收潛力）羅掘殆盡。從表面上看，這確實減少了地方向中央伸手要錢的數額，但並不符合中央政府的長遠利益。

但在現行分稅制之下，「大局」和「整體利益」主要由中央掌控，地方政府已很難從中分壹杯羹。而在地方政府眼中，所謂「大局」和「整體利益」與地方利益、部門利益、地方官僚的小團體利益相比，已經變得無關緊要了。更加致命的是，在中央與地方之間，甚至出現了壹種相反的情形：地方政府巧妙地利用「縣官不如現管」的地利因素和信息優勢，以「大局」相威脅、以「整體利益」相要挾，逼迫中央政府向他們讓步並輸送利益。也就是說，地方可以通過對「中央權威」、「大局」和「整體利益」的損害，得到比維護「中央權威」、「大局」和「整體利益」更多的部門利益和個人收益。因為，如果地方政府不履行中央政令、故意不負責任，如果他們把中央委託的事情辦砸了、辦壞了，出了大事、產生了惡果，他們自己仍然可以從中得利。但為他們收拾爛攤子的，為失控的「土地財政」、「白條財政」、銀行壞帳、社保黑洞和「群體性突發事件」的政治後果負最終責任的，只能是專制政權的唯壹合法代表——中央政府。因為地方官員明白，「天塌下來，自有中央頂著。」畢竟政權的安危、社會的穩定，對於中央領導層與地方官員的意義是並不相同的，二者在政權體系中擁有的權勢、享受的尊榮不可同日而語，因此，對政權的歸宿感、認同感、責任感也就大不相同。這也是壹種「甩包袱」行為：中央把財政包袱甩給地方，地方便把政治包袱、社會包袱甩還給中央。看起來，地方官員比中央政府更明白「屁股決定腦袋」的箇中奧秘。

所以，當地方政府被削奪了改革初期所曾經擁有過的財權，當他們不再能從中央財政的增長中得到他們認為自己應得的收益，此時，他們便會對中央採取壹種隱晦的報復措施。這就是：故意把某些事情辦糟、辦壞，造成某種可以迫使中央政府掏錢買穩定的政治與社會局面。這樣，就既可以從中漁利、中飽私囊，又可以趁機向中央哭窮、告急，要求追加轉移支付的額度。而這裏恰恰有壹個弔詭的地方：在同等條件下，反而是那些治理得比較糟糕的地方政府，更容易得到中央的財政援助。民眾的不滿、政權的安全與社會的穩定均成了地方政府向中央要錢的政治籌碼。這樣壹來，地方政府抓住了中央的軟肋，結果便是「會鬧的孩子有糖吃」。

四、預測及結語

要縮小中國的地區差距和貧富差距，要遏止地方政府行為的黑惡化、流氓化趨勢，要扭轉中央與地方關係中的不正常狀況，必須首先理順財權與事權、收入與支出、權力與責任等已被嚴重扭曲了的關係。在財稅體制方面，可分別或同時採取以下三種改革措施：壹是「收包袱」——將基礎教育、公共衛生和其他基本公共服務的支出責任大幅度地向中央傾斜。但這需要克服改革以來那種「甩包袱」的政策慣性，大張旗鼓地進行反向運作。中央政府有這份責任心嗎？二是重新設計現行的分稅制——優化稅種、稅基、稅率的結構，重新按各級政府的事權與責任劃分稅權（包括賦予地方必要的稅收立法權），改變稅收收入在中央與地方、富裕地區與貧困地區之間的分配比例，並使之動態平衡。這需要將分稅制的稅收集權主義改為公正有序的財政分權。中央政府捨得放棄好不容易才抓到手的財政優勢嗎？三是改革現行的轉移支付體制，確保中央的剩餘收入能夠準確投向最需要的地方與最公正的用途，使各地、各級政府都有充足的財力以提供最起碼的公共服務。這需要中央政府克服「山高皇帝遠」的信息劣勢，既要充分掌握各地準確的收支數據，又要對中央下撥經費的調度與使用進行有效的全程監管。中央政府有這個管治能力嗎？

上述三種「改革」思路其實都需要解決壹個政治前提，即締造壹種新型的政治結構與行政體系，重塑各級政府的政治關係，使權力與責任建立在憲政的基礎之上，這樣才能合理集權、有序分權、相互制衡、使財政民主化、稅收法治化、預算透明化、監督公開化。否則，無論是「甩包袱」還是「收包袱」，無論是「讓利」還是「爭利」，都很難取得預期的良好效果。因為財政結構與政治結構相輔相成，在當前的政治結構不做實質性改變的情形下，恐怕誰也無法保證中央與地方的財權不被濫用，誰也無法保證財政收入不被日益膨脹的官僚機構所蠶食，誰也無法保證中央轉移支付的經費不被中途截取、挪用和貪污。而這就需要在進行財稅改革的同時也進行相應的行政改革和政治改革。

目前的困境是，中央政府既無足夠的財政能力「收包袱」，更沒有足夠的政治勇氣改革政體；至於地方政府，它們既不願意放棄與中央爭權奪利，更不願意放棄向納稅人榨取預算外、制度外、「小金庫」的非法利益。而如果維持目前的財稅體制不變，或只做壹些應付式的臨時性改革，那就不難預見：地方財政的「爛攤子」將越來越爛——縣、鄉財政的負債將如滾雪球般繼續增長，社保基金的缺口也將繼續擴大，「土地財政」更將與房地產泡沫壹道膨脹與破滅，亂收亂罰的「預算外財政」將與黑惡化、流氓化的地方官僚壹同糜爛……。

上述問題構成了現行政權的政治隱患和中央財政的隱性負債，這個「爛攤子」終究是要收拾的。壹旦經濟與財政增長放緩或轉入衰退，將有壹大批縣、鄉級的低層財政陷於癱瘓，可能引發全面的地方債務危機，也可能會因各地社保金支付困難引發大面積的「群體性事件」；若房地產泡沫的破裂加速，巨額的土地信貸必將使銀行壞帳劇增，本已岌岌可危的金融系統將雪上加霜，這極有可能會引爆金融危機……到那時，中央政府將失去從容收拾「爛攤子」的時機，不得不立刻負起替縣鄉政府還債、替社保黑洞補漏、替國有銀行銷帳等等責任。壹旦出現上述情況，那就離本文開頭所言的「納稅人革命」為期不遠了。