中共在中國建立的偽國會的本質
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中共在中國建立的偽國會的本質
由 左翼反共人士 » 2018年8月18日
作者 李昌庚
絕對的權力，絕對的腐敗；權力壹旦不受制約，必將走向腐敗。加強人大監督制度，是我國民主政治建設的必然要求。然而，我國人大監督功能嚴重弱化。既有來自於政治、經濟及其文化等方面的深層次原因，又有來自於人大自身運行機制的直接原因。進壹步審視「議行合壹」和民主集中制原則；建立健全市場經濟體制，為人大監督制度提供相應的經濟和政治文化土壤。進壹步深化政治體制改革，理順黨與人大的關係，解決執政黨轉型問題，改革和完善選舉制度；改革和完善人大自身運行機制，加強人大自身建設，包括人大監督的對象、內容、方式、程序以及人大監督機構等。
所謂人大監督制度是指各級人大及其常委會為了保障國家法律的正確實施，維護國家、社會和人民群眾的合法利益，通過法定方式和程序，對有關國家機關實施監督的壹種制度。人大主要有兩項職權：壹是立法權；二是監督權。人大監督制度是基於人大的監督權而產生，並成為我國國家監督體系的重要組成部分。
我國人大監督制度正式建立於1954年。1954年9月通過的《五四憲法》明確規定了人大及其常委會的監督問題。但從1957年下半年起，由於階級鬥爭得擴大化壹直到隨後的「文化大革命」，從而導致了人大監督工作留于形式，直至完全喪失。1978年通過的《七八憲法》恢復了《五四憲法》的人大監督制度。1982年通過的《八二憲法》使人大監督制度得到了進壹步發展和改革。隨著我國改革開放的進壹步深入，尤其是明確提出市場經濟的建設路徑以及深化政治體制改革，無論中央還是地方人大，有關人大監督制度都得到了進壹步發展，並且在許多地方人大探索了各自地方人大監督制度的特色。儘管如此，人大監督制度的實現程度還遠遠不夠。通常所言人大之「橡皮圖章」（rubber stamp）， 1恰恰反映了人大的監督權並沒有得到應有的落實。
從理論研究的歷史角度來看，由於政治、經濟和歷史文化等原因，以及缺乏人大監督制度的實踐，人大監督制度長期以來沒有得到理論界的重視。可以說，二十世紀八十年代以前，基本上沒有關於人大制度的研究，或僅停留于表面研究。自從改革開放以來，人大監督制度才得以重新明確，對人大監督的理論研究也才隨之起步。20世紀80年代中期以來，隨著經濟體制改革和政治體制改革的推進，思想學術比較活躍，人們對人大監督制度的研究隨之繁榮，涉及內容愈益廣泛，包括對人大監督的目的、意義、主體、對象、內容、形式和程序等方面，也有了壹些論著。與此同時，許多學者對人大制度的研究也開始涉及深層次問題，包括對「議行合壹」原則和民主集中制的質疑，人大與執政黨的關係等。自從1992年鄧小平同志的「南巡講話」以來，明確提出了建設社會主義市場經濟體制的目標，經濟體制改革和政治體制改革進壹步深化，特別是我國加入WTO后，民主法治思想逐步深入人心，學術界尤其法學界和政治學界，對人大監督制度開始了廣泛而深入的討論。探討的話題也更多地涉及到人大監督制度的深層次問題，敢於對長期以來占統治地位的主流思想提出挑戰和大胆質疑，包括對「議行合壹」原則的反思、人大與執政黨的關係、競選問題（尤其直接選舉）、全民公投問題、政治體制障礙問題、人大監督機構的設置問題等。20世紀90年代前半期，部分從事人大具體工作的同志和學術界在人大監督制度研究方面出了壹批研究成果，涉及人大監督制度的著作有十多部，同時，學術界也出版了壹批國外議會監督與議會規則的書籍。1997年中國共產黨（以下簡稱「黨」）的「十五大」提出了「依法治國」的方略后，人大監督制度的研究又進壹步深化。儘管如此，由於政治體制及其社會環境的制約，有些問題雖已經涉及，但無法或難以有實質性突破。相應的，雖然人大監督制度在實踐中取得了壹定進展，尤其近幾年來，但有些問題始終難以取得實質性突破。
隨著我國社會轉型期民主政治建設及其國家現代化需求，人大監督制度的改革必將愈益迫切，相應的理論支撐也必須緊緊跟隨。本文擬通過對人大監督制度的現狀分析，深入探討人大監督功能嚴重弱化的深層次原因，包括政治、經濟、思想文化以及人大自身運行機制等各方面。並進而提出了相應的對策和建議：壹是人大監督制度理論基礎的與時俱進，進壹步審視和認識「議行合壹」原則和民主集中制原則，強調分權制衡思想。二是建立健全市場經濟體制，為人大監督制度提供相應的經濟土壤和政治文化土壤。並進壹步推動政治體制改革，理順黨政關係，以及黨與人大的關係。三是進壹步加強人大自身運行機制的建設，健全和完善人大監督制度的對象、內容、方式、程序以及人大監督機構等。
壹、人大監督制度的現狀分析
（壹）人大監督制度的構成要素
縱觀我國人大監督制度的歷史發展過程及其現狀，人大監督的對象主要包括「壹府兩院」，即國家行政機關，法院和檢察院。根據我國現行憲法第3條規定：「國家行政機關，審判機關，檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。」
從人大監督的內容來看，根據其性質來劃分主要包括法律監督、工作監督和人事監督。 2（1）法律監督。所謂法律監督是指人大及其常委會在其職權範圍內對國家法律法規以及上級人大及其常委會的決議、決定等在行政區域內的實施情況所進行的監督。法律監督主要包括憲法監督、立法監督和執法監督。（2）工作監督。所謂工作監督是指人大及其常委會對其行政區域內的「壹府兩院」的日常工作所進行的監督。它主要指決策監督、財政監督和勤政、廉政監督等。（3）人事監督。所謂人事監督是指人大及其常委會對本級區域內的國家機關的主要領導職務類的官員進行選舉、決定、任命以及罷免和撤消等人事權的行使及其監督。
從人大監督的方式和程序來看，由於人大監督的內容有諸多類別，因而人大監督的方式和程序也有諸多類別。但總體而言，人大監督的方式主要包括審查法律文件和執法檢查、聽取和審議工作報告及專題彙報、審查批准計劃和預算及其執行情況、視察、詢問、撤消、罷免、受理申訴以及特定問題調查等。人大監督的程序根據其監督內容有法律監督程序、工作監督程序和人事監督程序等，並且根據各自具體的監督職能和方式有相應的監督程序，如視察程序、選舉程序、聽取工作報告的程序等等。
（二）人大監督功能的嚴重弱化
改革開放以來，人大工作取得了明顯的進展，特別是人大的立法工作。近二十多年來，我國人大制定了大量的法律法規，初步建立了適應於市場經濟的法律體系。雖然，人大的監督工作也取得了壹定進展，但不可否認，人大的監督職能並沒有得到充分的體現和發揮，人大的監督工作仍是整個人大工作的薄弱環節，從而直接影響到人大的權威地位能否體現，並進而影響我國的民主政治建設和法治建設。
我國現有的人大監督職能及其內容並不少。但由於體制因素，我國的監督權過分集中於黨及其紀委，從而使人大的監督職能難以有所作為。人大的監督職能常常受制於黨和政府的意志及其相應的政策，人大往往對何時監督、監督的內容及其程度等都缺乏足夠的自主性、獨立性和權威性。而且，在監督過程中又常面臨權力的干擾和障礙，無論是黨的權力還是政府的行政權以及司法機關的司法權等都有可能干擾人大監督職能的履行。領導人的意志往往凌駕于「法」和人大以上，從而導致「壹個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具」。 3因此，人大的監督常常是「心有餘而力不足」，導致監督易流於形式！在現實生活中，常有人大是「橡皮圖章」、「養老院」等稱謂，以及「人大舉手，政協喝酒」等說法。這些恰恰反映了人大監督功能的嚴重弱化。據2000年初，浙江省《人民政權報》和浙江省社會經濟調查隊進行的壹次調查顯示，只有13.1%的人認為「人大監督作用發揮較好」。 4根據當時保守統計，由此可見壹斑。
人大監督職能未能予以充分的體現和發揮，具體而言，主要包括如下幾個方面：
1、從人大的法律監督職能來看。（1）人大的壹項重要監督職能就是監督憲法和法律的實施。雖然憲法和法律的實施關鍵取決於壹個國家的政治體制以及相應的經濟文化土壤，而非僅僅依靠立法機關的監督。但立法機關的監督是壹個國家憲法和法律得以全面實施的壹個重要保證。然而，作為立法機關的人大並未能充分的履行監督憲法和法律實施的職能。我國憲法和法律的實施情況並不理想，壹直難以在國家和社會生活中樹立「憲法至上」的理念及其憲法權威，也時常出現「有法不依」的現象，違憲現象時有發生，諸如侵犯知情權、勞動權和選舉權等問題，也引起相關訴訟，但人大壹直對之往往束手無策。（2）就立法監督而言，我國尚未建立起有效的審查制度，很少撤消過同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規。至於全國人大常委會對行政法規等規範性文件的審查監督，更是處於空白狀態。 5（3）就執法監督而言，人大對行政機關和司法機關執法監督常常面臨權力干預的障礙，當出現行政機關，司法機關違法情況，人大往往束手無策。在實踐中，人大常以所謂的「普法活動」、「執法大檢查」等非常態性的運動模式來履行其職能，時緊時松，往往容易「走過場」，缺乏法定性和嚴肅性，政策隨意性較大，從而導致該職能的形式化。此外，人大對司法機關的執法監督，看似強化人大對司法機關的監督力度，但事實上由於其制度設計不合理，從而導致：壹方面，司法機關獨立性不夠，出現干涉司法權問題；另壹方面，人大對司法機關的應有執法監督又未體現出來，從而流於形式化。對此，下文將進壹步予以涉及。
2、從人大的工作監督來看。如前所述，人大的工作監督主要包括決策監督、財政監督和廉政監督等。（1）就決策監督而言，我國憲法規定：「有關國家事務或地方事務的重大事項，應該經過人大及其常委會審議通過」。但有關「重大事項」並沒有統壹的界定標準，從而影響人大的實際決策監督職能的發揮。此外，人大僅僅通過「聽報告」的方式履行其職能，方式過分單壹，容易「走過場」，從而導致其形式化。（2）就財政監督而言，我國現有的人大財政監督職能主要局限於在每年壹度的人大會議上「審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告」。由於缺少必要的審計職能，時間又非常有限，而且人大常委會及其人大代表又存在老齡化、非專業化、非職能化等現象，其人員結構又多從「壹府兩院」而來，作為退休的過渡等等，從而必然影響到對「壹府兩院」的監督，而使「審批職能」流於「聽報告」的形式化。姑且不論審計監督的功能如何，人大的財政監督還遠遠不如審計部門的審計監督。（3）就勤政和廉政監督而言，人大對「壹府兩院」的工作評議，由於缺乏相應的質詢、彈核、罷免等人事監督職能，從而使其監督力度嚴重弱化。而且，人大的上述職能又常常受到黨及其黨的紀委監督職能所影響。
3、從人大的人事監督來看。（1）由於我國存在黨政不分、以黨代政現象，以及有關候選人的提出、間接選舉和等額選舉等人事選舉程序的因素，往往導致人大對國家機關政務類公務員的選舉、任命和決定存在形式主義現象。比如：有些應由人大任免的國家機關工作人員，黨委常常直接任命，或黨委內定後由人大「走個過程」。有些地方黨委甚至強制保證組織提名的候選人在人大當選。比如：2003年1月份的湖南省岳陽市選舉市長事件。2003年1月1日岳陽市五屆人大壹次會議未能通過市委推薦的市長人選，於1月3日晚再次召開五屆人大壹次會議選舉市長。會前，市人大黨組召開黨員代表會議，要求黨員代表以黨性做保證，並在會議選舉時採用舉手表決的方式。結果，市委推薦的人選當選市長。 6等等。（2）人大對經其產生的國家機關工作人員有關質詢、彈核、罷免、撤消等監督權又常流於形式。到目前為止，全國人大及其常委會尚無行使質詢權的先例，比較普遍的是進行詢問。 7等等。
二、人大監督功能嚴重弱化的原因分析
人大監督功能的嚴重弱化，除了人大監督的對象和內容存在著制度設計的缺陷、人大監督方式和程序欠缺以及人大監督機構很不健全等人大自身因素所造成的直接原因外，還有著更深層次性的政治、經濟、思想及文化等方面因素。正是這些深層次的原因導致了直接原因的產生，並進而嚴重製約了人大監督職能的發揮。如果不能從深層次的原因著手，往往是「治標不治本」，其結果是不但不能「治標」，更不能從根本上徹底解決人大監督功能弱化的問題。具體而言，影響人大監督職能發揮的因素主要包括如下幾點：
（壹）人大監督制度理論立足點的反思
長期以來，我國國家機構的設置及其運作壹直以「議行合壹」原則和民主集中制思想作為理論立足點。同樣，人大監督制度也不例外。所謂「議行合壹」原則，簡而言之，是指代議權與行政權的合二為壹。它最早產生於巴黎公社這壹特定歷史時期。儘管我國事實上權力機關與行政機關不是合二為壹，而是分開設立的。 8但是不得不承認，「議行合壹」原則及其民主集中制思想深深影響了整個社會主義國家，並影響其國家機構設置及其運作模式。在我國，「民主集中制原則是巴黎公社『議行合壹』原則這壹歷史經驗與中國具體情況相結合的產物，」 9我國以民主集中制組織起來的人民代表大會制度，就是「議行合壹」原則在我國具體歷史條件下的運用和發展。 10由此可見，儘管我國事實上存在立法權、行政權以及司法權的分開設立及其相應的權力分工，但卻深受「議行合壹」原則及其民主集中制思想的影響，從而導致國家機關的分開設置與分權壹定程度上往往流於形式，彼此之間缺少實質意義上的牽制與制衡，立法機關成了名義上的最高權力機關，行政權出現膨脹與濫用，司法審判權獨立性不夠等。原蘇聯東歐及其它社會主義國家也不例外。
對此，蔡定劍教授提出了「議行合壹」原則不利於加強人大制度建設的觀點，並提出了三點理由：（1）強調「議行合壹」等於否定人大作為權力機關的性質和地位，因為「議行合壹」是以權力機關與執行機關不分開為前提的；（2）強調「議行合壹」容易忽視國家機關之間的合理分工和制約，混淆不同國家機關的權力之間的界限；（3）強調「議行合壹」實際上是主張人大代表和人大常委會委員兼職，主張人大代表、人大常員會和政府官員壹身二任，這不利於加強人大自身建設。 11此外，吳家麟教授也論證了「議行合壹」原則存著三個方面的缺陷：（1）「議行合壹」不僅否定了權力機關與行政機關的分權，也否定了權力機關與行政機關的分工，而國家機關之間的分工是必要的；（2）「議行合壹」有時會造成由執行機關來行使立法權和行政權的局面，造成「行議合壹」，人民代表機關被架空；（3）「議行合壹」不利於權力機關對行政機關的監督。因為，如果讓兩套班子合而為壹，勢必形成自己監督自己的局面，等於沒有監督。 12
對於上述觀點，筆者基本上都予以贊同。在此基礎上，筆者進壹步認為，凡是深受「議行合壹」原則和民主集中制思想影響的國家，國家立法機關與其他國家機關均是以壹種縱向權力配置為模式。這種「主從關係」看似提高立法機關的最高權力地位，但卻違背了權力運作的壹般規律，從而使立法機關成為名義上的最高權力機關，行政機關和司法機關卻失去了應有的監督和制約。因為縱向權力配置極易造成兩種傾向：壹是權力過度集中，導致獨裁與專制；二是權力過度分散，導致壹盤散沙，使從屬壹方的權力濫用與腐敗。權力運行的壹般規律在於彼此掌控各自相對均衡權力的各方，權力雖無高低可言，但卻在彼此的牽制與制衡中，使各方權力得到淋漓盡致的發揮，從而體現了各方應有的權威與地位。這是其壹。其二，社會主義國家的傳統理論認為，「議行合壹」原則是相對於資本主義國家「三權分立」而言的（下文將對此進壹步闡述）。因此，既然社會主義國家強調「議行合壹」原則和民主集中制原則，則必然忌諱談「分權」問題。因而，不管社會主義國家是否存在形式上的分權，但卻在實質上缺乏分權。我國也不例外。其三，民主集中制原則就其本義而言是合理的，其含義在於在充分民主的基礎上，實行少數服從多數。但問題在於民主是建立在分權及其利益博弈的基礎上的，由於我國缺乏實質意義上的分權，無分權往往難以有充分的民主；缺乏充分的民主，所謂的「集中」極易形成獨斷專行，而無法形成必要的監督與制約。這便是所謂的民主集中制悖論。
（二）人大監督制度的經濟、文化及其政治因素分析
人大監督不力，同時還受到我國經濟及其政治文化因素的影響。政治文化因素往往制約著壹個國家政治制度的構建，不同的政治文化往往有著不同的代議制模式，並直接影響著代議機關的監督功能。而政治文化又與壹個國家或地區的經濟因素有密切的關係。不同的經濟土壤往往會孕育出不同的政治文化。
1、人大監督制度的經濟及其政治文化因素分析
我國改革開放以前壹直以自然經濟和計劃經濟為主要特徵。以農業為主導，而缺少工業和第三產業的足夠支撐，難以積累出足夠的物質財富。同樣，計劃經濟排斥了市場競爭機制。沒有競爭的社會，難以充分解放社會生產力和推動社會的經濟發展。而且，計劃經濟又是在國家藉助于權力干預經濟，在缺乏權力制約和法制的社會中，必將帶來權力尋租。這又將進壹步遏制經濟發展。馬克思曾經說過：「經濟基礎決定政治上層建築」。現代意義上的文明均是建立在相應的物質基礎上的。在缺乏物質基礎的社會，往往使人大監督缺少相應的物質支持，從而必然影響到人大監督的力度。
而且，無論計劃經濟還是自然經濟，在沒有交易或缺乏實質意義上的交易動機的社會中，從某種意義講，人與人之間及其社會所有成員單位之間的社會關係往往都比較簡單，相對閉塞，矛盾和衝突相對較少。即使所存在的矛盾和衝突，在自然經濟社會往往多以道德、社會習慣和宗法制度等手段予以解決；在計劃經濟社會往往在「國家」或「全民利益」的名義下更多地是以政治說教、行政命令、道德和習慣等手段予以解決，而無須藉助於法律手段。而所謂的「民與官」的矛盾與衝突更多地依賴於公法（即當時以刑律為主）。事實上，沒有私法基礎的公法在某些特定情形下又容易淪落為壹種專制與獨裁的手段。 13
同時，在壹個缺乏商品交易的社會中，身份在社會關係中起主導作用，政權和社會惡勢力的超經濟壓迫普遍存在，難以建立起人格平等和契約基礎上的自由結社、投資經營管理及分配關係， 14因而天然的不具有民主、自由、平等和公平的觀念，則必將進壹步遏制了民主法治的發展。尤其在中國這種長期自給半自給的自然經濟社會中，往往儒家思想所強調的「長幼尊卑」的等級秩序以及道家思想所強調的「無為、不爭、若水、爭雌」的觀念，再加上皇權的愚昧與殘酷， 15使傳統文化中有頑固的自由恐懼症，使傳統思想中缺乏公平競爭的觀念，固有著壹種「官本位」的「重義務、輕權利」的奴性與中庸。更為嚴重的是，我國計劃經濟時代所奉行的僵化的教條式的甚至曲解的所謂馬克思主義理論恰恰與我國傳統文化思想的某些劣根性相吻合，從而進壹步助長了國人這種缺乏自由、平等、公平競爭以及「重義務、輕權利」的奴性與中庸思想，並進而延緩了中國現代化進程。因此，在這種缺乏自由、平等、公平競爭和忽視權利的社會中，固然無民主與法治可言。 16
由此可見，由於我國長期以來以自然經濟和計劃經濟為主導，因而在其傳統政治文化中缺少民主、法治、自由以及分權等因子，而更多的表現為專制、獨裁、人治、「官本位」、等級特權等因子。而且，這種在規範上等級化的社會更容易滋生社會不穩定因素。 17這種傳統政治文化仍然深深地影響著當今社會，制約著我國現代意義上的政治制度的構建與完善，並進而嚴重地制約了我國人大監督制度的建設。
2、人大監督制度的政治體制因素分析
以自然經濟和計劃經濟為基礎的傳統政治文化深深地影響了我國政治制度的構建。長期以來，我國政治制度的構建壹直以高度集中的中央集權體製為主，強調「大壹統」，權力過分集中，而忽視了分權。這種高度集權的政治體制必然嚴重製約人大監督制度的建設。
（1）沒有理順黨的領導與人大監督的關係
黨的領導地位是由我國特殊歷史時期形成的，這種特殊的政黨制度必然決定了黨與人大及其他國家機關之間存在著特殊的關係。這種特殊的關係往往又成為我國許多問題解決無法繞開的癥結所在。之所以沒有理順黨的領導與人大監督的關係，主要還在於沒有理順黨的領導與人大職權的關係，也即說與人大的關係。而這又取決於如何認定黨與人大的性質。其實，黨與其他政黨的差別主要在於黨是以執政黨的身份出現而已。而人大作為立法機關，是國家權力機關。黨的領導只能通過執政黨的身份，按照法律程序來行使。作為執政黨的黨的領導不能因此而代替人大的職能。對於這個問題，恰恰長期以來存在誤區，「誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為『黨權高於壹切』」。 18基於這種誤區，混淆了黨與人大及其他國家機關之間的工作界限。在實踐中，常常將黨的意志凌駕於人大的意志，使作為國家機關的人大卻有時成為黨的工作部門。對此，西方政治學者奧布萊恩曾說過：「為什麼在經過1954年--1957年這壹開局良好的第壹階段后，人大對行政機關和下級政策的執行的監督徘徊不前呢？很顯然，從50年代末期開始，執政黨直接插手了國家事務，指揮甚至凌駕於國家機關至上。頗有希望的人大監督不再發揮作用了。執政黨通過其人事機構的重疊設置和雙重領導，從內部控制了國家；它不再需要立法機關去監視政府官員。」 19
（2）黨政不分、以黨代政
黨政不分、以黨代政等問題的存在，必然影響了人大對行政機關和司法機關的監督功能的發揮。黨政不分主要體現在黨委與政府的關係，黨委權力干預政府的運行，甚至於黨委往往成為政府的代名詞。同時，黨委權力無論是直接還是間接地運用政府的行政權力，來干涉司法機關的運行，時常出現以黨代司、以黨代法的現象。 這不僅僅使行政權易附庸于黨委，同時還容易導致司法不獨立，影響司法公正，從而使權利救濟的最後壹道防線存在著信任危機。由此可見，黨政不分的弊端主要在於使權力過度集中於黨，而使國家機關的權力分工失去了應有的功能。對此，鄧小平曾壹針見血地指出：黨政不分是造成我國政治體制中權力過分集中的重要原因，而「權力過分集中的現象，又是在加強黨的壹元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把壹切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第壹書記，什麼事情都要第壹書記挂帥、拍板。黨的壹元化領導，往往因此變成了個人領導」。 20
為此，為了解決黨政不分問題，又要考慮加強黨的領導，曾有部分省份採取黨委書記兼人大主任做法，但這不僅不能解決黨政分開問題，而且還導致人大立法權和行政權的職能錯位問題，進壹步助長黨政不分及其國家權力模糊與錯位問題。實際上，我國表面上是黨政不分問題，而實質是如何使中國共產黨從革命政黨向執政黨轉型問題，這直接關係到我國社會能否平穩轉型。
由此可見，人大對行政機關和司法機關的監督往往最終又監督到黨身上。而黨作為執政黨又是人大的領導黨，尤其在沒有理順人大與黨的關係情形下，則人大對行政機關和司法機關的監督必然面臨著尷尬的境地。
（3）選舉制度缺陷制約了人大監督職能的發揮
人大選舉制度存在諸多缺陷，嚴重製約了國家機關及其領導人權力來源的合理性和科學性，並制約了人大代表的素質提高，進而嚴重影響到人大監督職能的發揮。具體包括如下幾個方面：
第壹，從國家機關領導人的產生方式來看
首先，由於特殊的體制因素，決定了我國黨委的權力往往與行政權、司法權甚至立法權糾纏不清，也時常出現黨委權力干預行政、司法甚至立法的活動。而黨組織機構領導人任免由黨內決定，非經人大選舉產生，也並不對人大負責。黨組織領導人以及與黨組織存在諸多關聯的行政機關和司法機關又常忽視人大地位，更看重的是黨組織對其重視程度，黨內升遷決定了領導人的政治仕途。在此情形下，無論人大對行政機關、司法機關還是對黨委的監督必然面臨著障礙，不管是人事監督還是工作監督和法律監督等。
其次，就行政機關和司法機關而言，雖然我國法律規定，行政機關和司法機關的領導人由人大選舉產生，並對人大負責。但是，不得不承認這種選舉制度還存在著諸多缺陷。就從人大監督的角度而言，其缺陷主要在於如下幾點：（1）候選人的提出主要或基本上由黨組織推薦，而缺少由基層民眾、社會團體及其他組織提出候選人的可能性。黨組織推薦候選人本身並不為錯，問題在於黨政不分、以黨代政的原因，以及僅僅局限於黨組織推薦，往往導致領導人的權力來源於黨組織，而非人大的錯覺。（2）主要領導人往往採取等額選舉，而非差額選舉。由於採用等額選舉，缺少競爭機制，往往使選民缺少自由選擇的餘地，難以產生優勝劣汰的效果。尤其是候選人又是由黨組織或上級領導機關推薦，並在黨政不分的情形下，很容易導致選舉流於形式以及領導人權力自上而下授予的歷史慣性。（3）主要領導人往往採取間接選舉，而非直接選舉。所謂間接選舉，就是由選民層層選舉人大代表，並由最終的人大代表選舉產生國家及地方領導人。雖然看似領導人由選民選舉產生，但這種層層授權委託關係，委託代理鏈愈長，愈容易存在信息失靈、扭曲或異化等信息不對稱現象，在此情況下，領導人的產生能否代表最初選民的意志易受質疑。同時，委託代理鏈愈長，愈容易弱化彼此監督制約的關係。（4）領導人的產生除了選舉之外，還存在著不應有的任命、調任、委任、決定等方式。這些方式本身就排除了由人大選舉產生的可能性，而領導人的權力來源於人大系統外的自上而下的授予。由此可見，民間流傳的所謂「人大舉手，政協喝酒」的說法，雖有偏激之處，但也壹定程度上反映了人大選舉流於形式的情形，往往使領導人產生及其權力來源於人大系統外的黨組織或自上而下，而非來自於人大或自下而上的錯覺。因此，行政機關和司法機關領導人更看重的是黨組織和上級機關，而非人大和社會民眾及其他社會組織。這不僅僅嚴重影響人大的權威地位，嚴重弱化人大監督功能的發揮，而且很容易產生「形象工程」、「政績工程」、「逢迎拍馬」、「拉關係」等形式主義現象。
第二，從人大代表的產生方式來看
人大監督不力的因素固然很多，但也與人大代表的自身素質有關。雖然，隨著我國經濟發展和政治體制改革進程的深化，人大代表素質有了很大提高。但不得不承認，人大代表的整體素質還存在諸多不足，有待於強化和提高。人大代表的素質往往又與人大代表的產生方式有直接關係。就我國目前人大代表的產生方式而言，主要存在如下缺陷：（1）候選人目前主要由黨組織和上級機關提名，而缺乏由基層選民、各政黨、各社會團體及其他組織提名推薦候選人的情形。候選人的廣泛性和競爭性有待於強化和提高。這是其壹。其二，提名候選人時，有關黨組織和上級機關常常考慮到「照顧」因素，考慮到各階層、各職業、各行業、各群體等，把壹些缺乏議事能力的人士「照顧」到人大。比如讓對參政議政不感興趣且又沒有此專長的某些運動員、演員等做人大代表等。人大固然需要代表的廣泛性，綜合考慮各種因素，包括體育界、文藝界等，但其前提是必須具有參政議政能力。然而，目前我國人大代表該「廣泛的」沒有「廣泛」，不該「廣泛的」卻「廣泛」，常常因此而忽視了人大作為議會特有的功能。人大的立法和監督功能決定了人大代表是精英群體。沒有精英的人大，又何以說起充分發揮人大的監督職能呢？人大代表的廣泛性是建立在「精英」代表基礎上的，沒有精英的人大代表不能算是代表的廣泛性。代表的廣泛性並非苛求來自不同職業分工群體的代表，而關鍵是能夠代表不同職業群體、不同階層和利益群體的話語權。事實上，目前看似人大代表的廣泛性，但其廣泛性程度還有許多不足。這種結果必然導致代表的年齡、專業以及人數等結構的不合理，代表的參政能力不強。（2）有關黨組織和有關部門常常習慣於把卸任的省長、市長、縣長以及黨委書記等安排到人大常委會工作，作為其退休的過渡。 21這種做法本身就無形中降低了人大的權威地位，還帶來了年齡和知識結構的老化，難怪有人稱人大為「養老院」。而且，這些人又與原先的黨的機構、行政機關和司法機關存在著千絲萬縷的關係，再讓人大監督行政機關、司法機關和黨組織，必然存在著「人情」障礙。（3）缺乏競爭機制，差額選舉不夠。吳永麟教授認為，沒有差額的選舉不是真正的選舉，沒有競選的差額不是真正的差額。 22缺少差額選舉，不能充分體現選民的自由意志，沒有競爭機制，難以激活代表候選人的參政意識和責任意識。（4）人大代表的選舉多是間接選舉，缺少直接選舉。間接選舉導致最終產生的代表難以代表最初選民的意志，並且委託代理鏈愈長從而弱化了最初選民與最終代表之間的制約功能，從而導致代表責任制的虛化。而且委託代理鏈愈長，最終代表愈脫離社會民眾，而更多地與上層部門存在千絲萬縷的關係，往往成為某些少數既得利益者的代言人。（5）人大代表的選舉存在違法選舉、非法操作等現象，比如存在選區劃分的隨意性、選舉中的「暗箱操作」、拉票和賄選等問題， 23並且缺乏可操作性的司法解決路徑。這勢必影響到人大代表的素質。（6）人大代表職業化程度不高，兼職過多，有違代表的職業政治家身份，難以提高其參政意識及其參政能力。從而難以保證有足夠的時間和精力履行代表職責，包括人大監督職能。更值得深思的是，黨政機關和司法機關領導及其相關負責人更多地兼職人大代表，必然會弱化對被監督對象的監督職能。等等。
（三）人大監督制度的自身運行機制因素分析
1、人大監督對象和內容存在制度設計缺陷
首先，從人大監督對象來看。根據我國憲法第3條規定：「國家行政機關、審判機關、檢查機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。」由此可見，我國人大的監督對象為「壹府兩院」，即政府和法院、檢察院，也就是行政機關和和司法機關。對此，筆者認為，我國人大監督對象主要有如下兩點缺陷：（1）人大監督行政機關、司法機關本身並沒有錯，行政機關、司法機關應當成為人大的監督對象。但問題在於，由於人大與行政機關、司法機關之間是建立在「議行合壹」原則和民主集中制基礎上的上下級關係，以及黨與人大不分的現象，因而人大對行政機關、司法機關的監督常常成為黨以人大的名義出現「以黨代政」、「以黨代法」、「司法不獨立」等現象。尤其法官、檢察官乃是精英職業，而非人大對其壹般事務性監督所能完成，特別是在現有人大代表素質的基礎上，否則易存在不當干預司法問題。而在另壹方面，人大對行政機關、司法機關的違法違紀行為卻又常常束手無策。從而導致人大對行政機關、司法機關該監督的地方卻難以監督，不該監督的地方卻橫加干涉的奇怪現象。（2）人大監督對象除了「壹府兩院」外，還不全面：第壹，並沒有從法律上明確規定國家主席機構以及中央軍事委員會是人大監督的對象。根據我國憲法規定：「國家主席、副主席以及中央軍事委員會由人大選舉產生，對其負責。」同樣也應受人大監督。而且，從行政權集中來看，我國國家主席機構兼具黨的總書記和軍委主席，應當是行政權核心，國務院是其行政內閣。這也符合國際慣例。這就更有必要強化人大對其的監督制約。第二，並沒有從法律上明確規定黨是人大監督的對象。壹方面，由於我國特殊的政黨制度，決定了黨長期以來是我國的執政黨，必然要求對黨加以監督制約。越是長期執政的政黨，越應受到監督制約。另壹方面，我國仍存在著黨政不分、以黨代政、以黨代法的現象。黨的權力往往與行政權、司法權等存在著千絲萬縷的關係。因此，針對我國當前階段，從某種意義上講，更應側重於對黨的監督制約。
其次，從人大監督內容來看。我國目前人大監督內容主要包括法律監督、工作監督以及人事監督等。姑且不論上述監督內容的實現程度如何，但就現有的人大監督的內容體系仍存在如下不足：（1）財政監督權規定得遠遠不夠。在我國，財政監督權並沒有放在突出位置。財政監督權目前主要由人大財政經濟委員會行使，但其往往受到人員編製、專業知識、審查時間和方式、程序等方面的嚴重限制。而且我國目前仍有部分地方人大還沒有設立財政經濟委員會。（2）我國法律並沒有明確規定人大對外交的監督權。雖然我國人大也有關於對外條約的批准權，但由於我國法律未明確規定人大對外交的監督權，因而其批准權常常流於形式。而且，對外交的監督權並不僅限於此。我國人大往往僅限於這種形式化的批准權。（3）我國法律沒有明文規定人大對軍務的監督。在我國，雖然中央軍事委員會由人大選舉產生，並對它負責。但我國法律並沒有明確規定中央軍事委員會是人大的監督對象，因而其軍務監督權也未作出明確規定。即使現有的軍事、國防等方面的監督，無論從其內容、方式還是實現程度都遠遠不夠。
2、人大監督的方式和程序欠缺
我國長期以來有著「重實體、輕程序」的傳統，由於缺乏程序保障，往往使實體權利形同虛設或流於形式。人大監督也不例外。根據人大監督的內容不同，其方式和程序也表現不同。首先，以法律監督來看，目前主要通過審查法律文件和執法檢查等方式來履行監督職能。雖然我國《立法法》和《人大監督法》對有關立法監督和執法監督的方式和程序作了比較詳盡的規定，但筆者認為，還不夠全面和具體，缺乏可操作性，尤其缺乏執法責任制和錯案追究制度。比如被檢查對象拒絕接受檢查，如何進行處理，對此缺少具體規定。在實踐中，還常出現有些地方人大常委會同「壹府兩院」開展聯合執法檢查，從而混淆了監督對象。對此，有待于進壹步明確。
其次，從工作監督來看，目前主要通過聽取工作報告和專題報告、審批計劃和預算及其執行情況、代表視察以及詢問等方式履行監督職能。對此，由於專業知識和審查時間的限制，以及缺乏責任追究制度，常常導致上述監督方式流於形式，而難以起到應有的監督效果。事實上，通過質詢、聽證會以及特定問題調查等方式更能觸動被監督對象的「神經」，從而扼制權力的濫用和腐敗，起到實質性的監督效果。
再次，從人事監督來看。目前人大人事監督的方式主要包括選舉、任命、決定、罷免、免職和撤職等。壹方面，上述監督方式在其程序方面都比較欠缺，比如就選舉而言，候選人的提出、直接選舉還是間接選舉、等額選舉還是差額選舉等方面都有待于進壹步完善。由於程序的欠缺，往往容易使實體性的選舉、任命、決定、罷免、免職和撤職等權力流於形式。另壹方面，我國人大人事監督的方式更側重於選舉、任命、決定，而忽視了彈核、罷免、免職和撤職等方式。在實踐中，雖有罷免案的發生， 24但無論中央還是地方人大還是少見。如果缺少彈核、罷免、免職和撤職等監督方式，則選舉、任命、決定等監督方式往往流於形式，並容易失去它存在的意義。
3、人大監督機構很不健全
我國人大監督功能的嚴重弱化也與我國人大監督機構很不健全有壹定的關係。其壹，雖然我國人大現有九個專門委員會，分別是：民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員、外事委員會、華僑委員會、內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會等。但就我國有著13億人口並有著地域廣闊、民族眾多的國家而言，相比較其他許多國家所設的專門委員會在數量上有較大差距， 25顯然不能充分發揮人大監督職能。其二，即使我國現有的九個專門委員會，由於存在著法律地位和職權範圍不明確、專門委員會內設機構不健全以及工作人員年齡結構和專業結構不合理（如年齡老化、專業知識行不強）等因素， 26使得各專門委員會未能充分發揮它們的監督作用。比如財政經濟委員會，由於人員較少、時間太緊、專業結構不合理等因素，往往在審查和批准國民經濟計劃和財政預算及其執行情況等方面不夠深入、細緻，難以取得監督成效。而且它在日常工作中的常態財經監督更是缺少。姑且不論審計監督成效如何，但它遠不如政府系統內的審計部門的監督。
三、人大監督制度的對策與建議
孟德斯鳩曾經說過：「壹切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的壹條經驗。」 27絕對的權力，絕對的腐敗，權力壹旦不受制約必將走向腐敗。要防止濫用權力，必須以權力制約權利。因此，加強人大監督制度的建設顯得尤其必要，這不僅僅關係到人大自身建設，提高其應有的權威與地位；更是關係到我國社會轉型期民主政治建設及其國家現代化進程。如何加強人大監督制度建設？有學者認為，「必須儘快制定人大監督法。」 28筆者認為，人大監督法的制定是很有必要的，但問題在於並非制定人大監督法，就能解決問題。加強人大監督制度建設不僅要治「標」，即解決人大自身問題，加強人大的自身建設；更要治「本」，即從深層次的原因著手，解決我國人大所面臨的深層次問題。唯有如此，才能真正發揮人大的監督功能。在此，筆者試圖就我國人大監督制度的健全與完善提出如下幾點對策與建議：
（壹）人大監督制度理論基礎的與時俱進
1、要以發展的眼光對待馬克思主義關於巴黎公社的觀點，而不是教條式地運用，甚至曲解馬克思主義。首先，馬克思在談到巴黎公社的組織形式時說：「公社是壹個實幹的而不是議會式的機構，它既是執政機關，也是立法機關」；「法官的虛假獨立性被取消……法官和審判官，也如其他壹切公務員壹樣，今後均由選舉產生，要負責任，並且可以罷免。」[ 296]雖然這些論述體現了今天所理解的「議行合壹」的內容，但馬克思當時並沒有用諸如「議行合壹」之類的概括性語句，更沒有將之上升為社會主義國家政權組織的壹般指導原則。顯然，所謂「議行合壹」原則，其實也是後人杜撰的，馬克思沒有提過，也沒有壹般地肯定過。 30對此，也有學者指出，「議行合壹」不是巴黎公社的原則，而是巴黎公社政府組織形式的壹個特徵。 31其次，退壹步講，即使馬克思用「議行合壹」原則概括巴黎公社的組織形式，並將之上升為社會主義國家政權組織的壹般原則，也不能就此不分國情、時間和條件地壹概肯定。事實上，體現「議行合壹」內容的巴黎公社也有其歷史局限性：（1）巴黎公社是壹個城市政權，而在那之後出現的包括中國在內的社會主義國家無論地域管轄範圍還是人口等都遠不同於巴黎，尤其中國國情。（2）巴黎公社是壹種臨時性應急體制，而社會主義所需要的是壹種正常的平行體制。（3）巴黎公社只存在了數十天，其「議行合壹」的政權組織形式未經過實踐的足夠檢驗。即使這種體制經過了實踐的足夠檢驗，也只能說明其當時當地的效用。 32 「針對分權及三權分立提出的『議行合壹』說並不是馬克思主義創始人提出來的，而是後來我國的法學者、政治學者本著同分權、尤其是同三權分立反其道而行的思路推想和杜撰的產物」。 33
2、反對完全照搬西方國家的三權分立體制，但也要學習和借鑒其中的合理成分和有益經驗。每個國家都有自己的國情，不可能也不應當完全照搬其他國家的發展模式，無論東西方何種社會制度的國家均如此。即便美國、日本、德國、法國和英國等也基於自身國情存在不同的體制構建及其發展模式。中國也不例外。就如同我國學習西方國家的股份制經濟壹樣。
3、要牢固樹立分權制衡思想。無論「議行合壹」原則、民主集中制原則，還是三權分立原則，都是人類歷史文明的結晶。應以理性的眼光對待它們，根據自己的國情，吸取它們的合理成分，為我所用。但不管如何，絕不能否定分權制衡的思想。鄧小平曾經說過：「權力不宜過分集中…」。 34隻有分權的民主，才是真正的民主；只有真正的民主，才有真正的集中，這是民主集中制原則的應有之義，否則便陷入悖論陷阱。
（二）建立健全市場經濟體制，進壹步深化政治體制改革
1、建立健全市場經濟體制，提供良好的經濟、政治文化土壤
人大監督職能的發揮離不開相應的物質基礎及其政治文化環境。人大監督固然離不開政治體制改革、指導思想和理論基礎等方面因素，但這壹切無不與壹個國家或地區的經濟基礎及其相應的政治文化環境存在著密切關係。因此，從某種意義上講，建立健全人大監督制度，經濟因素及其相應的政治文化因素往往更為重要。如果不能從根本上解決這壹問題，往往是治標不治本，從而使人大監督流於形式。
前己論及，自然經濟和計劃經濟不但難以推動社會經濟的高速發展，而且還嚴重排斥自由、民主與法治等思想，容易產生專制、獨裁、人治、「官本位」、等級特權等因素的傳統政治文化，嚴重製約了我國政治體制及其人大監督制度的建立健全。因此，建立健全市場經濟體制是我國社會轉型的必然選擇。
壹方面，市場經濟是以市場競爭為主導機制，人的本性決定了只有在競爭過程中，因其追逐利潤的最大化，而使其潛能得到儘可能發揮。因此，市場經濟能夠最大限度地解放社會生產力，推動社會經濟發展，為人大監督制度的建立健全提供物質保障。當今世界上發達國家無不是以市場經濟為主導。原蘇聯東歐及我國等社會主義國家的計劃經濟失敗己被歷史證明。我國近年來經濟的高速發展也是得益於市場經濟。人類文明無不都是建立在特定時期相對發達的物質基礎上的。無論古中華文明、古埃及文明、古巴比倫文明、古印度文明，還是歐洲文明概莫能外。當然，有了發達的物質基礎，並非都能產生現代意義上的文明，如當今中東阿拉伯國家。從歷史長河來看，影響人類文明史，尤其現代文明最強烈的當屬於歐洲文明，無論古希臘、古羅馬時期的思想家，如亞里士多德等，還是十七、十八世紀時期的盧梭、孟德斯鳩、洛克等，以及後來美國的漢密爾頓等，都對人類社會產生了深遠影響，其深層次原因主要在於歐洲文明是建立在商品經濟土壤上，並在商品交易和流通中實現了不同文明的衝突、碰撞與交融。而古中華、古埃及、古印度和古巴比倫文明均是以農業文明為主導的封閉環境下生存與發展。現代意義上的文明史往往就是商品經濟的變遷史。商品經濟愈發達的國家，其民主政治的成熟度愈高。作為商品經濟的高級形式即市場經濟更是體現了這壹點。因此，建立健全市場經濟體制，不僅僅是為了充分解放生產力，推動經濟發展，為人大監督制度提供物質保障，同時也是為人大監督制度提供現代文明的經濟土壤。
另壹方面，市場經濟有助於培育民主、自由、法治和權力制衡等思想觀念及其價值理念，有助於形成公民的權利意識和監督意識，從而為人大監督制度提供相應的政治文化土壤。市場經濟是商品經濟的高級形式。真實的交易動機來自於不同的利益主體基於利益的驅動機制。因此，在市場經濟社會，必然要求有獨立的不同利益主體。有鑒於此，作為市場經濟主體的企業更多的是以具有獨立利益主體的股份制、合夥制以及個人業主制等企業形式表現出來，而非公有制企業，因為公有制企業尤其國有企業天然的缺乏獨立的利益主體。基於真實的交易動機所帶來的頻繁的交易活動使人與人之間及其整個社會成員單位的關係愈益複雜，相應的矛盾與衝突也愈益增多。這種矛盾與衝突已非僅僅依靠道德、習慣和行政手段所能解決，更多的需要藉助於法律來解決。同時，不同的獨立利益主體之間的商品交易更容易產生契約自由、平等、獨立、公平競爭以及等價有償等價值理念。此外，作為市場經濟最主要主體的公司制企業，其內部治理結構（股東會、董事會、監事會、經理層等）也充分體現了權力分工和制衡的原則，以及上市公司機制本身就蘊涵了分權、制衡、透明度、公開等價值理念。這些價值理念為民主法治的產生與發展提供了良好的文化和思想土壤，並進而促進了民主法治的發展。 35
此外，市場經濟有助於經濟的全球化和與國際慣例接軌，有利於學習和借鑒市場經濟基礎上的外來文明，並能藉助于外在市場的力量倒逼國內改革，包括人大監督制度的改革。市場經濟本質上是壹種自由經濟，因此，市場經濟並不僅僅局限於某個國家或地區，當市場經濟發展到壹定程度，必然走向經濟的全球化和世界經濟的壹體化。目前的歐盟、東盟等均已經證明了這壹點。隨著我國加入WTO后，經濟的全球化和與國際慣例接軌的步伐愈益加快。這往往是計劃經濟和自然經濟所無法比擬的。這必將有利於促進我國學習和借鑒國外的以市場經濟為基礎的不同文明，包括代議制度及其議會監督制度。同時，經濟的全球化和與國際慣例的接軌反過來會推動我國國內的經濟體制改革和政治體制改革，包括人大監督制度改革。雖然，改革往往主要依靠自身力量及其內在動因。但有時往往因人的惰性和既得利益障礙，而導致改革舉步維艱或發生變異。我國有些改革即是如此，如國企股份制改革、公務員制度改革等。因此，壹定程度的外在市場力量的倒逼機制是必要的。
2、進壹步深化政治體制改革，提供製度保障
（1）改善人大與黨的關係，強化人大的監督功能
首先，必須理順黨的領導與人大監督的關係。要理順這種關係，就必須理順黨與人大的關係。解決這個問題的關鍵在於正確認識黨與人大的性質：黨是壹種組織，它與其他政黨的區別主要在於它是執政黨而已。而人大是立法機關，是國家權力機關。不能用組織來代替國家機關。正如郭道暉教授所言：「執政黨的領導權屬於治權（管理國家）的範圍，而不屬於主權（統治權）範圍，黨的領導權不能高於人民主權。」 36人民主權是由人大及行政機關、司法機關等行使，黨的領導不能高於也不能取代立法權、行政權和司法權。基於這種認識，黨不能代替人大職權；黨的政策更不能代替國家法律。相應地，黨的領導內容、方式和途徑都應隨之改革與完善。明確了這壹點，可以將人大監督與黨的領導關係表述如下：壹方面，黨的領導僅是壹種政治領導，黨的政治主張由黨的代表以執政黨的身份通過法定方式和程序轉變為國家意志，並通過相應的國家機關來行使。並且這種法定方式和程序又是由人大及有權機關予以制定或認定，而非由黨制定。唯有基於上述前提，才能談黨的領導。另壹方面，黨必須接受人大監督。作為執政黨的黨往往通過國家機關間接行使著國家的權力，理應接受人大的監督。其實，如果徹底理順了黨與人大等國家機關的關係問題，那麼這不應是人大監督的主要問題。
其次，解決執政黨轉型問題，為人大監督提供製度保障。鄧小平曾說過：「我們所有的改革最終能否成功，還是取決於政治體制改革。」 37人大監督制度的改革也不例外。政治體制改革關鍵就是要解決黨政不分、以黨代政的問題。「黨政要分開，這涉及政治體制改革。」 38因此，解決執政黨轉型問題，涉及到政治體制改革這壹系統工程。這是壹個非常複雜的過程。就目前而言，主要著眼于如下兩個方面：壹是合理界定黨的領導性質，從而轉變黨的領導方式和執政理念，實現革命政黨向執政黨的社會轉型。二是強調依法治國的方略，改變人治模式，使黨及所有國家機關均在法律範圍內行使其權力，從而杜絕以黨代法的現象，把黨嚴格限定在憲法及其法律範圍內行事。與此同時，還要加強立法的科學性與合理性。當然，除此以外，基於中國特殊國情，還有更深層次的社會轉型路徑有待于改革和探索，以便於實現中國社會的平穩轉型及其現代化進程。
（2）改革選舉制度，強化人大的監督功能
選舉制度的改革是個系統工程（也非本文宗旨），筆者僅就如何發揮人大監督功能的角度，對選舉制度改革略作分析。
第壹，改革和完善國家機關領導人的產生方式。改革的路徑著眼於國家機關領導人的權力來源於人大以及自下而上，而非國家機關係統內的自上而下，更非直接來源於黨組織。為此，需要做好如下幾項工作：壹是解決執政黨轉型問題。這是人大選舉制度改革的基本前提。否則，黨組織推薦候選人容易扭曲和變異，人大選舉產生國家機關容易失去它存在的意義。二是在黨政分開的前提下，逐步完善黨組織推薦候選人，並在此基礎上，逐步擴大社會民眾、社會團體以及其它社會組織推薦候選人的情形，使候選人的產生多元化。三是逐步擴大差額選舉，引入競爭機制，實行優勝劣汰，並給選民更多自由選擇機會。四是逐步擴大直接選舉的範圍。條件成熟的地方，國家機關正職領導人逐漸通過「海選」產生，也即所謂的直接選舉，其副職領導人等由正職領導人提名，由人大批准。五是除必要的調任、委任、任命、決定之外，儘可能避免領導人通過調任、委任、任命、決定等方式產生，更多地通過選舉的方式依照法定程序產生，使權力來源於人大和自下而上，而非來源於國家機關係統內的自上而下和黨組織。
壹旦黨政關係理順和直接選舉問題的解決，其實，人大並不側重於人事權，而應回歸於立法權和監督權。即使對行政機關的人事監督權，也並不側重於選舉，而更應側重於彈核、罷免等方式。我國人大目前往往側重於前者，而忽視了後者，結果容易使前者流於形式。
第二，改革和完善人大代表的產生方式。人大代表的產生方式如何，直接關係到人大代表的自身素質，並進而影響到人大監督職能的發揮。為了解決人大代表參政意識和參政能力不強、專業和年齡結構不合理、人大代表職業化程度不高等問題，必須改革和完善人大代表的選舉制度。為此，筆者試圖從以下幾個方面加以分析：
壹改革和完善人大候選人提名制度。根據我國《選舉法》第31條規定：「由選民直接選舉的人大代表候選人，由各選區選民和各政黨、人民團體提名推薦。」由此可見，我國法律明文規定候選人的提名可以多樣化。但事實上，我國人大代表候選人多由黨政機關和司法機關提名，候選人提名過分單壹。對此，我國應該擴大候選人提名的多元化，並對此從法律上保證其壹視同仁、平等對待，給予公平競爭機會。
二擴大差額選舉範圍，引入競爭機制，建立代表競選機制，有利於激發代表的責任意識，提高代表的素質，為選民提供更多的選擇機會。
③擴大直接選舉的範圍，條件成熟時，逐步推行「海選」。直接選舉最大的好處在於縮小代表與選民的差距，能夠直接體現選民的意志，並能強化代表的責任意識和明確代表的責任對象，有助於選民的直接監督。在當今世界190多個國家中，除了五六個國家下院的議員或代表仍採取間接選舉的方式產生外，其他國家都採用直接選舉的方式產生。 39包括同是發展中國家、人口眾多，甚至經濟文化落後以及人口素質不高的印度也是如此。我國社會轉型的改革路徑選擇固然需要考慮國情，但從另壹個角度看，由於制度供給不足，有時也容易造成民眾的素質低下，難以培育民主法治意識，進而影響經濟發展及其現代化進程，從而形成惡性循環。因此，基於我國國情，逐步擴大直接選舉乃是必然趨勢。鄧小平也曾經明確指出，條件成熟時，我國也要實行普選制。 40
四擴大職業代表制，盡量減少兼職代表的數量。人大代表不僅僅是榮譽，更重要的是職業。基於中國國情，穩妥推進改革，實現人大代表回歸其作為「議員」應有的職業政治家身份，轉換角色，強化其專司立法和監督功能，以達到對其他國家機關的制約與均衡的目的。
伍改進人大代表的成分結構。壹是限制人大代表中有關黨政機關及司法機關的人員數量，尤其領導人員數量，避免自己監督自己的現象。二是改善人大代表的年齡和專業知識結構，逐步杜絕把人大作為「退休」場所的怪現象，適當提高法律界和經濟學界等人文社科領域的代表名額，尤其是法律界名額。據統計，美國曆屆總統中，律師或法律出身的約佔總統人數的?；美國國會議員中，律師出身或精通法律的人也佔有相當比例，如第94屆國會，律師出身議員有288人，占議員總數的54%。 41
⑥強化對違法選舉行為的司法監督。建立公眾選舉觀察制度和責任追究制度，健全和完善具有可操作性的司法解決途徑，從而為選舉提供壹個公正、透明、公平競爭、民主、文明和低成本的良好法制環境。
（三）建立健全人大監督的自身運行機制
強化人大的監督功能，除了著眼于上述深層次原因外，還要考慮到人大監督的自身運行機制，加強人大自身建設。如前所述，人大監督的自身運行機制還存在諸多缺陷，如人大監督的對象、內容、方式、程序以及監督機構等。為此，筆者提出如下幾點建議：
1、進壹步完善人大監督的對象和內容
首先，進壹步從法律上完善人大監督對象。主要包括如下幾個方面：（1）監督對象的制度設計。這固然要考慮到上下級監督關係，但更要考慮到平行監督關係，應當在保障權力分工和司法審判獨立的基礎上，使看似權力極大、無所不包但存在形式主義的人大回歸其作為代議機關應有的功能，利用權力平衡與互相牽制的關係，強化對「壹府兩院」的監督關係。這恰恰符合權力運行的自身規律，即監督權力往往不完全取決於權力大小，而主要取決於權力之間的均衡與互相牽制。（2）應當在法律上進壹步明確國家主席機構以及中央軍事委員會等作為人大監督對象，尤其在國家元首屬於實權制的情況下。（3）有必要從法律上明確規定黨作為人大監督的對象。由於我國特殊的政黨制度，黨的權力與地位往往居於非常突出的位置，並且與立法機關、行政機關和司法機關等又存在千絲萬縷的關係。因此，即使明確對「壹府兩院」的監督，但仍有必要明確對黨的監督。黨內的紀委監督作為內部監督遠不足夠。
其次，除了原有監督內容外，還需進壹步從法律上補充和明確人大監督的如下內容：壹方面，明確強化人大的財政監督權，使人大掌握政府的「錢袋權」（Power of purse）；另壹方面，應當在法律上明確規定人大對外交和軍務的監督權。等等。
2、進壹步健全與完善人大監督的方式和程序
缺乏程序保障，實體性權利往往形同虛設或流於形式。比如選舉權、監督權等。實體性權利只有通過程序保障，才能得以充分實現。人大監督也不例外。因此，在人大監督方面，要對監督的方式及其程序引起足夠重視。首先，從法律監督方面來看，要進壹步全面、具體和可操作性地明確立法監督和執法監督的方式和程序，尤其憲法監督。同時，進壹步明確執法責任制、錯案追究制度及其相應的糾錯途徑、方式和程序。其次，從工作監督方面來看，壹方面，必須強化質詢、聽證以及特定問題調查等方式及其相應程序，並使其置於人大工作監督的主導方式。另壹方面，建立健全責任追究制度，通過人大強化「壹府兩院」的責任意識和危機感，以起到人大的威懾作用。再次，從人事監督方面來看，壹方面，要進壹步改革和完善選舉、任命、決定等人事監督方式，尤其選舉制度。另壹方面，必須強化人大的罷免、彈核、免職和撤職等監督方式，否則易使人大的選舉、任命和決定等方式流於形式。某種意義上講，財政監督權和罷免、彈核、免職和撤職等人事監督權往往是人大對「壹府兩院」的兩種致命性監督，人大的權威和地位也體現於此。
3、建立健全人大監督機構
雖然人大就其整體行使監督職能，但人大並不僅僅局限於監督權，還包括立法權和人事權等。同時，就其人大整體作為監督機關，很顯然不利於人大監督功能的發揮，並且還影響人大其他職能的發揮。任何職能部門愈全愈粗，往往效果愈差；愈專愈細，往往效果愈理想。因此，很有必要在人大內部設置專司各種監督職能的機構。然而，長期以來並沒有對此引起足夠重視。為此，筆者認為，可以考慮如下幾個方面：
（1）進壹步明確和強化人大現有的各專門委員會的監督職能。首先，必須進壹步明確各專門委員會的法律地位和職權範圍，明確授予其相應的監督權，使其監督更具有專業化。其次，要加強各專門委員會內部工作機構的建設，比如適當增加各專門委員會的內部工作機構及其相應的人員編製，並明確賦予相應的許可權、職責以及規定相應的工作方式和程序等。再次，改善現有各專門委員會工作人員的年齡和專業結構，提高工作人員的素質，實現專業化監督等。
（2）建議增設違憲審查機構。所謂憲法監督是指保障憲法實施的壹種特殊監督活動。憲法是規定國家權力的分工、國家機關的設置、公民基本權利和義務的保障，以及其他基本政治、經濟、文化等各種制度的根本大法。民主政治是以民主憲政為基礎。因此，違反憲法的事件經常發生往往意味著壹個國家民主政治的脆弱。如前所述，我國違憲事件時有發生，包括立法的衝突、國家機關及其某些領導人違反憲法的事件等。對此，我國往往缺乏違憲審查機構及其相應的糾錯機制，從而導致憲法的權威受到極大挑戰。這不僅影響到憲法本身的實施問題，還影響到我國民主政治建設。因此，加強憲法監督及其違憲審查機構是非常必要的，這是壹個國家民主政治的必然要求。全國人大法工委成立了「法規審查備案室」，雖然它與憲法監督的內容還相差很遠，但應當說這是我國啟動違憲審查機制的壹個信息。
有人主張將憲法監督的職能賦予人大現有的法律委員會。但法律委員會的職能主要在於對各項立法進行審議，而憲法監督則不僅僅限於對法律法規的審查，更主要的包括對公民基本權利的侵犯、國家機關及其領導人的權力紛爭、國家機關及其領導人的決策失誤等各種違憲行為進行審查與監督。即使擴大現有法律委員會職權，也是人大法律委員會難以勝任的。這不僅影響到法律委員會現有職能的發揮，無法保證立法質量和效果（更何況法律委員會現有職能都沒有得到理想的發揮）；還嚴重影響到憲法監督的質量和效果。
關於憲法監督機構問題，目前世界上主要由三種模式：壹是普通法院模式，即由普通法院履行憲法監督職能；二是憲法法院模式，即通過設立專門的憲法法院履行憲法監督職能；三是國家最高權力機關內設憲法監督委員會，即由議會內設憲法監督委員會履行憲法監督職能。前兩種模式強調由司法機關履行，后壹種模式強調由立法機關履行。目前，我國學術界對上述三種模式均有主張。但不管如何，無論採用哪壹種模式，違憲審查機構必須建立在司法審判獨立和保障立法機關應有權威以及國家或政權意義上的權力分工與制衡的基礎上，否則，這種違憲審查機構也容易流於形式。而這有賴於我國的政治體制改革。
（3）建議將審計署併入人大，改建人大現有的財政經濟委員會，成立人大財經監督委員會。人大應有地位的體現關鍵取決於兩個因素：壹是人大關於彈核、罷免等方式的人事監督權的實現程度；二是人大財政監督權的實現程度。西方議會享有「錢袋議會」之稱，即對政府預算、國防開支和各項重大項目均實行嚴格的審查與控制。 42如前所述，我國人大對政府的財政監督主要通過每年壹次的人大會議的審議報告來實現，而人大及其財政經濟委員會無論從人員編製、專業知識，還是審查時間等來看都難以勝任。因此，這種財政監督往往流於形式。而另壹方面，我國審計署具有雄厚的專業技術人員，有足夠的財政監督能力，但其卻設置於國務院，而非人大。讓設置於政府的審計部門監督政府往往心有餘而力不足，因而導致審計署缺乏足夠的權威，並且缺乏足夠的責任追究和糾錯的權力。固然政府自身監管有其必要性，但監察部門以及某些特設監管機構如證監會、保監會、銀監會、電監會等足夠擔當。審計部門併入人大，更有利於審計監督及其人大監督功能發揮。
因此，建議將審計署併入人大，與人大的財政經濟委員會合併，成立財經監督委員會。這樣做有利於實現優勢互補，充分運用審計署的專業技術人才以彌補人大不足，進壹步強化人大的財政監督職能，並進而提升人大的權威與地位。同時，還有利於國家機關相同或相似的職能部門進行資源整合，實現機構及其權力的科學配置，避免機構臃腫和人浮於事的現象。這種改革還對諸如紀委、監察部門和檢察院等相似部門及其他各類型相似職能部門的資源整合產生啟發效應，從而達到既能精簡機構，又能做到權力的合理分工和科學配置。當然，這壹切都有賴於我國政治體制改革的進壹步深化。
絕對的權力，絕對的腐敗；權力壹旦不受制約，必將走向腐敗。加強人大監督制度，是我國民主政治建設的必然要求。然而，我國人大監督功能嚴重弱化。既有來自於政治、經濟及其文化等方面的深層次原因，又有來自於人大自身運行機制的直接原因。進壹步審視「議行合壹」和民主集中制原則；建立健全市場經濟體制，為人大監督制度提供相應的經濟和政治文化土壤。進壹步深化政治體制改革，理順黨與人大的關係，解決執政黨轉型問題，改革和完善選舉制度；改革和完善人大自身運行機制，加強人大自身建設，包括人大監督的對象、內容、方式、程序以及人大監督機構等。
所謂人大監督制度是指各級人大及其常委會為了保障國家法律的正確實施，維護國家、社會和人民群眾的合法利益，通過法定方式和程序，對有關國家機關實施監督的壹種制度。人大主要有兩項職權：壹是立法權；二是監督權。人大監督制度是基於人大的監督權而產生，並成為我國國家監督體系的重要組成部分。
我國人大監督制度正式建立於1954年。1954年9月通過的《五四憲法》明確規定了人大及其常委會的監督問題。但從1957年下半年起，由於階級鬥爭得擴大化壹直到隨後的「文化大革命」，從而導致了人大監督工作留于形式，直至完全喪失。1978年通過的《七八憲法》恢復了《五四憲法》的人大監督制度。1982年通過的《八二憲法》使人大監督制度得到了進壹步發展和改革。隨著我國改革開放的進壹步深入，尤其是明確提出市場經濟的建設路徑以及深化政治體制改革，無論中央還是地方人大，有關人大監督制度都得到了進壹步發展，並且在許多地方人大探索了各自地方人大監督制度的特色。儘管如此，人大監督制度的實現程度還遠遠不夠。通常所言人大之「橡皮圖章」（rubber stamp）， 1恰恰反映了人大的監督權並沒有得到應有的落實。
從理論研究的歷史角度來看，由於政治、經濟和歷史文化等原因，以及缺乏人大監督制度的實踐，人大監督制度長期以來沒有得到理論界的重視。可以說，二十世紀八十年代以前，基本上沒有關於人大制度的研究，或僅停留于表面研究。自從改革開放以來，人大監督制度才得以重新明確，對人大監督的理論研究也才隨之起步。20世紀80年代中期以來，隨著經濟體制改革和政治體制改革的推進，思想學術比較活躍，人們對人大監督制度的研究隨之繁榮，涉及內容愈益廣泛，包括對人大監督的目的、意義、主體、對象、內容、形式和程序等方面，也有了壹些論著。與此同時，許多學者對人大制度的研究也開始涉及深層次問題，包括對「議行合壹」原則和民主集中制的質疑，人大與執政黨的關係等。自從1992年鄧小平同志的「南巡講話」以來，明確提出了建設社會主義市場經濟體制的目標，經濟體制改革和政治體制改革進壹步深化，特別是我國加入WTO后，民主法治思想逐步深入人心，學術界尤其法學界和政治學界，對人大監督制度開始了廣泛而深入的討論。探討的話題也更多地涉及到人大監督制度的深層次問題，敢於對長期以來占統治地位的主流思想提出挑戰和大胆質疑，包括對「議行合壹」原則的反思、人大與執政黨的關係、競選問題（尤其直接選舉）、全民公投問題、政治體制障礙問題、人大監督機構的設置問題等。20世紀90年代前半期，部分從事人大具體工作的同志和學術界在人大監督制度研究方面出了壹批研究成果，涉及人大監督制度的著作有十多部，同時，學術界也出版了壹批國外議會監督與議會規則的書籍。1997年中國共產黨（以下簡稱「黨」）的「十五大」提出了「依法治國」的方略后，人大監督制度的研究又進壹步深化。儘管如此，由於政治體制及其社會環境的制約，有些問題雖已經涉及，但無法或難以有實質性突破。相應的，雖然人大監督制度在實踐中取得了壹定進展，尤其近幾年來，但有些問題始終難以取得實質性突破。
隨著我國社會轉型期民主政治建設及其國家現代化需求，人大監督制度的改革必將愈益迫切，相應的理論支撐也必須緊緊跟隨。本文擬通過對人大監督制度的現狀分析，深入探討人大監督功能嚴重弱化的深層次原因，包括政治、經濟、思想文化以及人大自身運行機制等各方面。並進而提出了相應的對策和建議：壹是人大監督制度理論基礎的與時俱進，進壹步審視和認識「議行合壹」原則和民主集中制原則，強調分權制衡思想。二是建立健全市場經濟體制，為人大監督制度提供相應的經濟土壤和政治文化土壤。並進壹步推動政治體制改革，理順黨政關係，以及黨與人大的關係。三是進壹步加強人大自身運行機制的建設，健全和完善人大監督制度的對象、內容、方式、程序以及人大監督機構等。
壹、人大監督制度的現狀分析
（壹）人大監督制度的構成要素
縱觀我國人大監督制度的歷史發展過程及其現狀，人大監督的對象主要包括「壹府兩院」，即國家行政機關，法院和檢察院。根據我國現行憲法第3條規定：「國家行政機關，審判機關，檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。」
從人大監督的內容來看，根據其性質來劃分主要包括法律監督、工作監督和人事監督。 2（1）法律監督。所謂法律監督是指人大及其常委會在其職權範圍內對國家法律法規以及上級人大及其常委會的決議、決定等在行政區域內的實施情況所進行的監督。法律監督主要包括憲法監督、立法監督和執法監督。（2）工作監督。所謂工作監督是指人大及其常委會對其行政區域內的「壹府兩院」的日常工作所進行的監督。它主要指決策監督、財政監督和勤政、廉政監督等。（3）人事監督。所謂人事監督是指人大及其常委會對本級區域內的國家機關的主要領導職務類的官員進行選舉、決定、任命以及罷免和撤消等人事權的行使及其監督。
從人大監督的方式和程序來看，由於人大監督的內容有諸多類別，因而人大監督的方式和程序也有諸多類別。但總體而言，人大監督的方式主要包括審查法律文件和執法檢查、聽取和審議工作報告及專題彙報、審查批准計劃和預算及其執行情況、視察、詢問、撤消、罷免、受理申訴以及特定問題調查等。人大監督的程序根據其監督內容有法律監督程序、工作監督程序和人事監督程序等，並且根據各自具體的監督職能和方式有相應的監督程序，如視察程序、選舉程序、聽取工作報告的程序等等。
（二）人大監督功能的嚴重弱化
改革開放以來，人大工作取得了明顯的進展，特別是人大的立法工作。近二十多年來，我國人大制定了大量的法律法規，初步建立了適應於市場經濟的法律體系。雖然，人大的監督工作也取得了壹定進展，但不可否認，人大的監督職能並沒有得到充分的體現和發揮，人大的監督工作仍是整個人大工作的薄弱環節，從而直接影響到人大的權威地位能否體現，並進而影響我國的民主政治建設和法治建設。
我國現有的人大監督職能及其內容並不少。但由於體制因素，我國的監督權過分集中於黨及其紀委，從而使人大的監督職能難以有所作為。人大的監督職能常常受制於黨和政府的意志及其相應的政策，人大往往對何時監督、監督的內容及其程度等都缺乏足夠的自主性、獨立性和權威性。而且，在監督過程中又常面臨權力的干擾和障礙，無論是黨的權力還是政府的行政權以及司法機關的司法權等都有可能干擾人大監督職能的履行。領導人的意志往往凌駕于「法」和人大以上，從而導致「壹個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具」。 3因此，人大的監督常常是「心有餘而力不足」，導致監督易流於形式！在現實生活中，常有人大是「橡皮圖章」、「養老院」等稱謂，以及「人大舉手，政協喝酒」等說法。這些恰恰反映了人大監督功能的嚴重弱化。據2000年初，浙江省《人民政權報》和浙江省社會經濟調查隊進行的壹次調查顯示，只有13.1%的人認為「人大監督作用發揮較好」。 4根據當時保守統計，由此可見壹斑。
人大監督職能未能予以充分的體現和發揮，具體而言，主要包括如下幾個方面：
1、從人大的法律監督職能來看。（1）人大的壹項重要監督職能就是監督憲法和法律的實施。雖然憲法和法律的實施關鍵取決於壹個國家的政治體制以及相應的經濟文化土壤，而非僅僅依靠立法機關的監督。但立法機關的監督是壹個國家憲法和法律得以全面實施的壹個重要保證。然而，作為立法機關的人大並未能充分的履行監督憲法和法律實施的職能。我國憲法和法律的實施情況並不理想，壹直難以在國家和社會生活中樹立「憲法至上」的理念及其憲法權威，也時常出現「有法不依」的現象，違憲現象時有發生，諸如侵犯知情權、勞動權和選舉權等問題，也引起相關訴訟，但人大壹直對之往往束手無策。（2）就立法監督而言，我國尚未建立起有效的審查制度，很少撤消過同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規。至於全國人大常委會對行政法規等規範性文件的審查監督，更是處於空白狀態。 5（3）就執法監督而言，人大對行政機關和司法機關執法監督常常面臨權力干預的障礙，當出現行政機關，司法機關違法情況，人大往往束手無策。在實踐中，人大常以所謂的「普法活動」、「執法大檢查」等非常態性的運動模式來履行其職能，時緊時松，往往容易「走過場」，缺乏法定性和嚴肅性，政策隨意性較大，從而導致該職能的形式化。此外，人大對司法機關的執法監督，看似強化人大對司法機關的監督力度，但事實上由於其制度設計不合理，從而導致：壹方面，司法機關獨立性不夠，出現干涉司法權問題；另壹方面，人大對司法機關的應有執法監督又未體現出來，從而流於形式化。對此，下文將進壹步予以涉及。
2、從人大的工作監督來看。如前所述，人大的工作監督主要包括決策監督、財政監督和廉政監督等。（1）就決策監督而言，我國憲法規定：「有關國家事務或地方事務的重大事項，應該經過人大及其常委會審議通過」。但有關「重大事項」並沒有統壹的界定標準，從而影響人大的實際決策監督職能的發揮。此外，人大僅僅通過「聽報告」的方式履行其職能，方式過分單壹，容易「走過場」，從而導致其形式化。（2）就財政監督而言，我國現有的人大財政監督職能主要局限於在每年壹度的人大會議上「審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告」。由於缺少必要的審計職能，時間又非常有限，而且人大常委會及其人大代表又存在老齡化、非專業化、非職能化等現象，其人員結構又多從「壹府兩院」而來，作為退休的過渡等等，從而必然影響到對「壹府兩院」的監督，而使「審批職能」流於「聽報告」的形式化。姑且不論審計監督的功能如何，人大的財政監督還遠遠不如審計部門的審計監督。（3）就勤政和廉政監督而言，人大對「壹府兩院」的工作評議，由於缺乏相應的質詢、彈核、罷免等人事監督職能，從而使其監督力度嚴重弱化。而且，人大的上述職能又常常受到黨及其黨的紀委監督職能所影響。
3、從人大的人事監督來看。（1）由於我國存在黨政不分、以黨代政現象，以及有關候選人的提出、間接選舉和等額選舉等人事選舉程序的因素，往往導致人大對國家機關政務類公務員的選舉、任命和決定存在形式主義現象。比如：有些應由人大任免的國家機關工作人員，黨委常常直接任命，或黨委內定後由人大「走個過程」。有些地方黨委甚至強制保證組織提名的候選人在人大當選。比如：2003年1月份的湖南省岳陽市選舉市長事件。2003年1月1日岳陽市五屆人大壹次會議未能通過市委推薦的市長人選，於1月3日晚再次召開五屆人大壹次會議選舉市長。會前，市人大黨組召開黨員代表會議，要求黨員代表以黨性做保證，並在會議選舉時採用舉手表決的方式。結果，市委推薦的人選當選市長。 6等等。（2）人大對經其產生的國家機關工作人員有關質詢、彈核、罷免、撤消等監督權又常流於形式。到目前為止，全國人大及其常委會尚無行使質詢權的先例，比較普遍的是進行詢問。 7等等。
二、人大監督功能嚴重弱化的原因分析
人大監督功能的嚴重弱化，除了人大監督的對象和內容存在著制度設計的缺陷、人大監督方式和程序欠缺以及人大監督機構很不健全等人大自身因素所造成的直接原因外，還有著更深層次性的政治、經濟、思想及文化等方面因素。正是這些深層次的原因導致了直接原因的產生，並進而嚴重製約了人大監督職能的發揮。如果不能從深層次的原因著手，往往是「治標不治本」，其結果是不但不能「治標」，更不能從根本上徹底解決人大監督功能弱化的問題。具體而言，影響人大監督職能發揮的因素主要包括如下幾點：
（壹）人大監督制度理論立足點的反思
長期以來，我國國家機構的設置及其運作壹直以「議行合壹」原則和民主集中制思想作為理論立足點。同樣，人大監督制度也不例外。所謂「議行合壹」原則，簡而言之，是指代議權與行政權的合二為壹。它最早產生於巴黎公社這壹特定歷史時期。儘管我國事實上權力機關與行政機關不是合二為壹，而是分開設立的。 8但是不得不承認，「議行合壹」原則及其民主集中制思想深深影響了整個社會主義國家，並影響其國家機構設置及其運作模式。在我國，「民主集中制原則是巴黎公社『議行合壹』原則這壹歷史經驗與中國具體情況相結合的產物，」 9我國以民主集中制組織起來的人民代表大會制度，就是「議行合壹」原則在我國具體歷史條件下的運用和發展。 10由此可見，儘管我國事實上存在立法權、行政權以及司法權的分開設立及其相應的權力分工，但卻深受「議行合壹」原則及其民主集中制思想的影響，從而導致國家機關的分開設置與分權壹定程度上往往流於形式，彼此之間缺少實質意義上的牽制與制衡，立法機關成了名義上的最高權力機關，行政權出現膨脹與濫用，司法審判權獨立性不夠等。原蘇聯東歐及其它社會主義國家也不例外。
對此，蔡定劍教授提出了「議行合壹」原則不利於加強人大制度建設的觀點，並提出了三點理由：（1）強調「議行合壹」等於否定人大作為權力機關的性質和地位，因為「議行合壹」是以權力機關與執行機關不分開為前提的；（2）強調「議行合壹」容易忽視國家機關之間的合理分工和制約，混淆不同國家機關的權力之間的界限；（3）強調「議行合壹」實際上是主張人大代表和人大常委會委員兼職，主張人大代表、人大常員會和政府官員壹身二任，這不利於加強人大自身建設。 11此外，吳家麟教授也論證了「議行合壹」原則存著三個方面的缺陷：（1）「議行合壹」不僅否定了權力機關與行政機關的分權，也否定了權力機關與行政機關的分工，而國家機關之間的分工是必要的；（2）「議行合壹」有時會造成由執行機關來行使立法權和行政權的局面，造成「行議合壹」，人民代表機關被架空；（3）「議行合壹」不利於權力機關對行政機關的監督。因為，如果讓兩套班子合而為壹，勢必形成自己監督自己的局面，等於沒有監督。 12
對於上述觀點，筆者基本上都予以贊同。在此基礎上，筆者進壹步認為，凡是深受「議行合壹」原則和民主集中制思想影響的國家，國家立法機關與其他國家機關均是以壹種縱向權力配置為模式。這種「主從關係」看似提高立法機關的最高權力地位，但卻違背了權力運作的壹般規律，從而使立法機關成為名義上的最高權力機關，行政機關和司法機關卻失去了應有的監督和制約。因為縱向權力配置極易造成兩種傾向：壹是權力過度集中，導致獨裁與專制；二是權力過度分散，導致壹盤散沙，使從屬壹方的權力濫用與腐敗。權力運行的壹般規律在於彼此掌控各自相對均衡權力的各方，權力雖無高低可言，但卻在彼此的牽制與制衡中，使各方權力得到淋漓盡致的發揮，從而體現了各方應有的權威與地位。這是其壹。其二，社會主義國家的傳統理論認為，「議行合壹」原則是相對於資本主義國家「三權分立」而言的（下文將對此進壹步闡述）。因此，既然社會主義國家強調「議行合壹」原則和民主集中制原則，則必然忌諱談「分權」問題。因而，不管社會主義國家是否存在形式上的分權，但卻在實質上缺乏分權。我國也不例外。其三，民主集中制原則就其本義而言是合理的，其含義在於在充分民主的基礎上，實行少數服從多數。但問題在於民主是建立在分權及其利益博弈的基礎上的，由於我國缺乏實質意義上的分權，無分權往往難以有充分的民主；缺乏充分的民主，所謂的「集中」極易形成獨斷專行，而無法形成必要的監督與制約。這便是所謂的民主集中制悖論。
（二）人大監督制度的經濟、文化及其政治因素分析
人大監督不力，同時還受到我國經濟及其政治文化因素的影響。政治文化因素往往制約著壹個國家政治制度的構建，不同的政治文化往往有著不同的代議制模式，並直接影響著代議機關的監督功能。而政治文化又與壹個國家或地區的經濟因素有密切的關係。不同的經濟土壤往往會孕育出不同的政治文化。
1、人大監督制度的經濟及其政治文化因素分析
我國改革開放以前壹直以自然經濟和計劃經濟為主要特徵。以農業為主導，而缺少工業和第三產業的足夠支撐，難以積累出足夠的物質財富。同樣，計劃經濟排斥了市場競爭機制。沒有競爭的社會，難以充分解放社會生產力和推動社會的經濟發展。而且，計劃經濟又是在國家藉助于權力干預經濟，在缺乏權力制約和法制的社會中，必將帶來權力尋租。這又將進壹步遏制經濟發展。馬克思曾經說過：「經濟基礎決定政治上層建築」。現代意義上的文明均是建立在相應的物質基礎上的。在缺乏物質基礎的社會，往往使人大監督缺少相應的物質支持，從而必然影響到人大監督的力度。
而且，無論計劃經濟還是自然經濟，在沒有交易或缺乏實質意義上的交易動機的社會中，從某種意義講，人與人之間及其社會所有成員單位之間的社會關係往往都比較簡單，相對閉塞，矛盾和衝突相對較少。即使所存在的矛盾和衝突，在自然經濟社會往往多以道德、社會習慣和宗法制度等手段予以解決；在計劃經濟社會往往在「國家」或「全民利益」的名義下更多地是以政治說教、行政命令、道德和習慣等手段予以解決，而無須藉助於法律手段。而所謂的「民與官」的矛盾與衝突更多地依賴於公法（即當時以刑律為主）。事實上，沒有私法基礎的公法在某些特定情形下又容易淪落為壹種專制與獨裁的手段。 13
同時，在壹個缺乏商品交易的社會中，身份在社會關係中起主導作用，政權和社會惡勢力的超經濟壓迫普遍存在，難以建立起人格平等和契約基礎上的自由結社、投資經營管理及分配關係， 14因而天然的不具有民主、自由、平等和公平的觀念，則必將進壹步遏制了民主法治的發展。尤其在中國這種長期自給半自給的自然經濟社會中，往往儒家思想所強調的「長幼尊卑」的等級秩序以及道家思想所強調的「無為、不爭、若水、爭雌」的觀念，再加上皇權的愚昧與殘酷， 15使傳統文化中有頑固的自由恐懼症，使傳統思想中缺乏公平競爭的觀念，固有著壹種「官本位」的「重義務、輕權利」的奴性與中庸。更為嚴重的是，我國計劃經濟時代所奉行的僵化的教條式的甚至曲解的所謂馬克思主義理論恰恰與我國傳統文化思想的某些劣根性相吻合，從而進壹步助長了國人這種缺乏自由、平等、公平競爭以及「重義務、輕權利」的奴性與中庸思想，並進而延緩了中國現代化進程。因此，在這種缺乏自由、平等、公平競爭和忽視權利的社會中，固然無民主與法治可言。 16
由此可見，由於我國長期以來以自然經濟和計劃經濟為主導，因而在其傳統政治文化中缺少民主、法治、自由以及分權等因子，而更多的表現為專制、獨裁、人治、「官本位」、等級特權等因子。而且，這種在規範上等級化的社會更容易滋生社會不穩定因素。 17這種傳統政治文化仍然深深地影響著當今社會，制約著我國現代意義上的政治制度的構建與完善，並進而嚴重地制約了我國人大監督制度的建設。
2、人大監督制度的政治體制因素分析
以自然經濟和計劃經濟為基礎的傳統政治文化深深地影響了我國政治制度的構建。長期以來，我國政治制度的構建壹直以高度集中的中央集權體製為主，強調「大壹統」，權力過分集中，而忽視了分權。這種高度集權的政治體制必然嚴重製約人大監督制度的建設。
（1）沒有理順黨的領導與人大監督的關係
黨的領導地位是由我國特殊歷史時期形成的，這種特殊的政黨制度必然決定了黨與人大及其他國家機關之間存在著特殊的關係。這種特殊的關係往往又成為我國許多問題解決無法繞開的癥結所在。之所以沒有理順黨的領導與人大監督的關係，主要還在於沒有理順黨的領導與人大職權的關係，也即說與人大的關係。而這又取決於如何認定黨與人大的性質。其實，黨與其他政黨的差別主要在於黨是以執政黨的身份出現而已。而人大作為立法機關，是國家權力機關。黨的領導只能通過執政黨的身份，按照法律程序來行使。作為執政黨的黨的領導不能因此而代替人大的職能。對於這個問題，恰恰長期以來存在誤區，「誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為『黨權高於壹切』」。 18基於這種誤區，混淆了黨與人大及其他國家機關之間的工作界限。在實踐中，常常將黨的意志凌駕於人大的意志，使作為國家機關的人大卻有時成為黨的工作部門。對此，西方政治學者奧布萊恩曾說過：「為什麼在經過1954年--1957年這壹開局良好的第壹階段后，人大對行政機關和下級政策的執行的監督徘徊不前呢？很顯然，從50年代末期開始，執政黨直接插手了國家事務，指揮甚至凌駕於國家機關至上。頗有希望的人大監督不再發揮作用了。執政黨通過其人事機構的重疊設置和雙重領導，從內部控制了國家；它不再需要立法機關去監視政府官員。」 19
（2）黨政不分、以黨代政
黨政不分、以黨代政等問題的存在，必然影響了人大對行政機關和司法機關的監督功能的發揮。黨政不分主要體現在黨委與政府的關係，黨委權力干預政府的運行，甚至於黨委往往成為政府的代名詞。同時，黨委權力無論是直接還是間接地運用政府的行政權力，來干涉司法機關的運行，時常出現以黨代司、以黨代法的現象。 這不僅僅使行政權易附庸于黨委，同時還容易導致司法不獨立，影響司法公正，從而使權利救濟的最後壹道防線存在著信任危機。由此可見，黨政不分的弊端主要在於使權力過度集中於黨，而使國家機關的權力分工失去了應有的功能。對此，鄧小平曾壹針見血地指出：黨政不分是造成我國政治體制中權力過分集中的重要原因，而「權力過分集中的現象，又是在加強黨的壹元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把壹切權力集中於黨委，黨委的權力又往往集中於幾個書記，特別是集中於第壹書記，什麼事情都要第壹書記挂帥、拍板。黨的壹元化領導，往往因此變成了個人領導」。 20
為此，為了解決黨政不分問題，又要考慮加強黨的領導，曾有部分省份採取黨委書記兼人大主任做法，但這不僅不能解決黨政分開問題，而且還導致人大立法權和行政權的職能錯位問題，進壹步助長黨政不分及其國家權力模糊與錯位問題。實際上，我國表面上是黨政不分問題，而實質是如何使中國共產黨從革命政黨向執政黨轉型問題，這直接關係到我國社會能否平穩轉型。
由此可見，人大對行政機關和司法機關的監督往往最終又監督到黨身上。而黨作為執政黨又是人大的領導黨，尤其在沒有理順人大與黨的關係情形下，則人大對行政機關和司法機關的監督必然面臨著尷尬的境地。
（3）選舉制度缺陷制約了人大監督職能的發揮
人大選舉制度存在諸多缺陷，嚴重製約了國家機關及其領導人權力來源的合理性和科學性，並制約了人大代表的素質提高，進而嚴重影響到人大監督職能的發揮。具體包括如下幾個方面：
第壹，從國家機關領導人的產生方式來看
首先，由於特殊的體制因素，決定了我國黨委的權力往往與行政權、司法權甚至立法權糾纏不清，也時常出現黨委權力干預行政、司法甚至立法的活動。而黨組織機構領導人任免由黨內決定，非經人大選舉產生，也並不對人大負責。黨組織領導人以及與黨組織存在諸多關聯的行政機關和司法機關又常忽視人大地位，更看重的是黨組織對其重視程度，黨內升遷決定了領導人的政治仕途。在此情形下，無論人大對行政機關、司法機關還是對黨委的監督必然面臨著障礙，不管是人事監督還是工作監督和法律監督等。
其次，就行政機關和司法機關而言，雖然我國法律規定，行政機關和司法機關的領導人由人大選舉產生，並對人大負責。但是，不得不承認這種選舉制度還存在著諸多缺陷。就從人大監督的角度而言，其缺陷主要在於如下幾點：（1）候選人的提出主要或基本上由黨組織推薦，而缺少由基層民眾、社會團體及其他組織提出候選人的可能性。黨組織推薦候選人本身並不為錯，問題在於黨政不分、以黨代政的原因，以及僅僅局限於黨組織推薦，往往導致領導人的權力來源於黨組織，而非人大的錯覺。（2）主要領導人往往採取等額選舉，而非差額選舉。由於採用等額選舉，缺少競爭機制，往往使選民缺少自由選擇的餘地，難以產生優勝劣汰的效果。尤其是候選人又是由黨組織或上級領導機關推薦，並在黨政不分的情形下，很容易導致選舉流於形式以及領導人權力自上而下授予的歷史慣性。（3）主要領導人往往採取間接選舉，而非直接選舉。所謂間接選舉，就是由選民層層選舉人大代表，並由最終的人大代表選舉產生國家及地方領導人。雖然看似領導人由選民選舉產生，但這種層層授權委託關係，委託代理鏈愈長，愈容易存在信息失靈、扭曲或異化等信息不對稱現象，在此情況下，領導人的產生能否代表最初選民的意志易受質疑。同時，委託代理鏈愈長，愈容易弱化彼此監督制約的關係。（4）領導人的產生除了選舉之外，還存在著不應有的任命、調任、委任、決定等方式。這些方式本身就排除了由人大選舉產生的可能性，而領導人的權力來源於人大系統外的自上而下的授予。由此可見，民間流傳的所謂「人大舉手，政協喝酒」的說法，雖有偏激之處，但也壹定程度上反映了人大選舉流於形式的情形，往往使領導人產生及其權力來源於人大系統外的黨組織或自上而下，而非來自於人大或自下而上的錯覺。因此，行政機關和司法機關領導人更看重的是黨組織和上級機關，而非人大和社會民眾及其他社會組織。這不僅僅嚴重影響人大的權威地位，嚴重弱化人大監督功能的發揮，而且很容易產生「形象工程」、「政績工程」、「逢迎拍馬」、「拉關係」等形式主義現象。
第二，從人大代表的產生方式來看
人大監督不力的因素固然很多，但也與人大代表的自身素質有關。雖然，隨著我國經濟發展和政治體制改革進程的深化，人大代表素質有了很大提高。但不得不承認，人大代表的整體素質還存在諸多不足，有待於強化和提高。人大代表的素質往往又與人大代表的產生方式有直接關係。就我國目前人大代表的產生方式而言，主要存在如下缺陷：（1）候選人目前主要由黨組織和上級機關提名，而缺乏由基層選民、各政黨、各社會團體及其他組織提名推薦候選人的情形。候選人的廣泛性和競爭性有待於強化和提高。這是其壹。其二，提名候選人時，有關黨組織和上級機關常常考慮到「照顧」因素，考慮到各階層、各職業、各行業、各群體等，把壹些缺乏議事能力的人士「照顧」到人大。比如讓對參政議政不感興趣且又沒有此專長的某些運動員、演員等做人大代表等。人大固然需要代表的廣泛性，綜合考慮各種因素，包括體育界、文藝界等，但其前提是必須具有參政議政能力。然而，目前我國人大代表該「廣泛的」沒有「廣泛」，不該「廣泛的」卻「廣泛」，常常因此而忽視了人大作為議會特有的功能。人大的立法和監督功能決定了人大代表是精英群體。沒有精英的人大，又何以說起充分發揮人大的監督職能呢？人大代表的廣泛性是建立在「精英」代表基礎上的，沒有精英的人大代表不能算是代表的廣泛性。代表的廣泛性並非苛求來自不同職業分工群體的代表，而關鍵是能夠代表不同職業群體、不同階層和利益群體的話語權。事實上，目前看似人大代表的廣泛性，但其廣泛性程度還有許多不足。這種結果必然導致代表的年齡、專業以及人數等結構的不合理，代表的參政能力不強。（2）有關黨組織和有關部門常常習慣於把卸任的省長、市長、縣長以及黨委書記等安排到人大常委會工作，作為其退休的過渡。 21這種做法本身就無形中降低了人大的權威地位，還帶來了年齡和知識結構的老化，難怪有人稱人大為「養老院」。而且，這些人又與原先的黨的機構、行政機關和司法機關存在著千絲萬縷的關係，再讓人大監督行政機關、司法機關和黨組織，必然存在著「人情」障礙。（3）缺乏競爭機制，差額選舉不夠。吳永麟教授認為，沒有差額的選舉不是真正的選舉，沒有競選的差額不是真正的差額。 22缺少差額選舉，不能充分體現選民的自由意志，沒有競爭機制，難以激活代表候選人的參政意識和責任意識。（4）人大代表的選舉多是間接選舉，缺少直接選舉。間接選舉導致最終產生的代表難以代表最初選民的意志，並且委託代理鏈愈長從而弱化了最初選民與最終代表之間的制約功能，從而導致代表責任制的虛化。而且委託代理鏈愈長，最終代表愈脫離社會民眾，而更多地與上層部門存在千絲萬縷的關係，往往成為某些少數既得利益者的代言人。（5）人大代表的選舉存在違法選舉、非法操作等現象，比如存在選區劃分的隨意性、選舉中的「暗箱操作」、拉票和賄選等問題， 23並且缺乏可操作性的司法解決路徑。這勢必影響到人大代表的素質。（6）人大代表職業化程度不高，兼職過多，有違代表的職業政治家身份，難以提高其參政意識及其參政能力。從而難以保證有足夠的時間和精力履行代表職責，包括人大監督職能。更值得深思的是，黨政機關和司法機關領導及其相關負責人更多地兼職人大代表，必然會弱化對被監督對象的監督職能。等等。
（三）人大監督制度的自身運行機制因素分析
1、人大監督對象和內容存在制度設計缺陷
首先，從人大監督對象來看。根據我國憲法第3條規定：「國家行政機關、審判機關、檢查機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。」由此可見，我國人大的監督對象為「壹府兩院」，即政府和法院、檢察院，也就是行政機關和和司法機關。對此，筆者認為，我國人大監督對象主要有如下兩點缺陷：（1）人大監督行政機關、司法機關本身並沒有錯，行政機關、司法機關應當成為人大的監督對象。但問題在於，由於人大與行政機關、司法機關之間是建立在「議行合壹」原則和民主集中制基礎上的上下級關係，以及黨與人大不分的現象，因而人大對行政機關、司法機關的監督常常成為黨以人大的名義出現「以黨代政」、「以黨代法」、「司法不獨立」等現象。尤其法官、檢察官乃是精英職業，而非人大對其壹般事務性監督所能完成，特別是在現有人大代表素質的基礎上，否則易存在不當干預司法問題。而在另壹方面，人大對行政機關、司法機關的違法違紀行為卻又常常束手無策。從而導致人大對行政機關、司法機關該監督的地方卻難以監督，不該監督的地方卻橫加干涉的奇怪現象。（2）人大監督對象除了「壹府兩院」外，還不全面：第壹，並沒有從法律上明確規定國家主席機構以及中央軍事委員會是人大監督的對象。根據我國憲法規定：「國家主席、副主席以及中央軍事委員會由人大選舉產生，對其負責。」同樣也應受人大監督。而且，從行政權集中來看，我國國家主席機構兼具黨的總書記和軍委主席，應當是行政權核心，國務院是其行政內閣。這也符合國際慣例。這就更有必要強化人大對其的監督制約。第二，並沒有從法律上明確規定黨是人大監督的對象。壹方面，由於我國特殊的政黨制度，決定了黨長期以來是我國的執政黨，必然要求對黨加以監督制約。越是長期執政的政黨，越應受到監督制約。另壹方面，我國仍存在著黨政不分、以黨代政、以黨代法的現象。黨的權力往往與行政權、司法權等存在著千絲萬縷的關係。因此，針對我國當前階段，從某種意義上講，更應側重於對黨的監督制約。
其次，從人大監督內容來看。我國目前人大監督內容主要包括法律監督、工作監督以及人事監督等。姑且不論上述監督內容的實現程度如何，但就現有的人大監督的內容體系仍存在如下不足：（1）財政監督權規定得遠遠不夠。在我國，財政監督權並沒有放在突出位置。財政監督權目前主要由人大財政經濟委員會行使，但其往往受到人員編製、專業知識、審查時間和方式、程序等方面的嚴重限制。而且我國目前仍有部分地方人大還沒有設立財政經濟委員會。（2）我國法律並沒有明確規定人大對外交的監督權。雖然我國人大也有關於對外條約的批准權，但由於我國法律未明確規定人大對外交的監督權，因而其批准權常常流於形式。而且，對外交的監督權並不僅限於此。我國人大往往僅限於這種形式化的批准權。（3）我國法律沒有明文規定人大對軍務的監督。在我國，雖然中央軍事委員會由人大選舉產生，並對它負責。但我國法律並沒有明確規定中央軍事委員會是人大的監督對象，因而其軍務監督權也未作出明確規定。即使現有的軍事、國防等方面的監督，無論從其內容、方式還是實現程度都遠遠不夠。
2、人大監督的方式和程序欠缺
我國長期以來有著「重實體、輕程序」的傳統，由於缺乏程序保障，往往使實體權利形同虛設或流於形式。人大監督也不例外。根據人大監督的內容不同，其方式和程序也表現不同。首先，以法律監督來看，目前主要通過審查法律文件和執法檢查等方式來履行監督職能。雖然我國《立法法》和《人大監督法》對有關立法監督和執法監督的方式和程序作了比較詳盡的規定，但筆者認為，還不夠全面和具體，缺乏可操作性，尤其缺乏執法責任制和錯案追究制度。比如被檢查對象拒絕接受檢查，如何進行處理，對此缺少具體規定。在實踐中，還常出現有些地方人大常委會同「壹府兩院」開展聯合執法檢查，從而混淆了監督對象。對此，有待于進壹步明確。
其次，從工作監督來看，目前主要通過聽取工作報告和專題報告、審批計劃和預算及其執行情況、代表視察以及詢問等方式履行監督職能。對此，由於專業知識和審查時間的限制，以及缺乏責任追究制度，常常導致上述監督方式流於形式，而難以起到應有的監督效果。事實上，通過質詢、聽證會以及特定問題調查等方式更能觸動被監督對象的「神經」，從而扼制權力的濫用和腐敗，起到實質性的監督效果。
再次，從人事監督來看。目前人大人事監督的方式主要包括選舉、任命、決定、罷免、免職和撤職等。壹方面，上述監督方式在其程序方面都比較欠缺，比如就選舉而言，候選人的提出、直接選舉還是間接選舉、等額選舉還是差額選舉等方面都有待于進壹步完善。由於程序的欠缺，往往容易使實體性的選舉、任命、決定、罷免、免職和撤職等權力流於形式。另壹方面，我國人大人事監督的方式更側重於選舉、任命、決定，而忽視了彈核、罷免、免職和撤職等方式。在實踐中，雖有罷免案的發生， 24但無論中央還是地方人大還是少見。如果缺少彈核、罷免、免職和撤職等監督方式，則選舉、任命、決定等監督方式往往流於形式，並容易失去它存在的意義。
3、人大監督機構很不健全
我國人大監督功能的嚴重弱化也與我國人大監督機構很不健全有壹定的關係。其壹，雖然我國人大現有九個專門委員會，分別是：民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員、外事委員會、華僑委員會、內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會等。但就我國有著13億人口並有著地域廣闊、民族眾多的國家而言，相比較其他許多國家所設的專門委員會在數量上有較大差距， 25顯然不能充分發揮人大監督職能。其二，即使我國現有的九個專門委員會，由於存在著法律地位和職權範圍不明確、專門委員會內設機構不健全以及工作人員年齡結構和專業結構不合理（如年齡老化、專業知識行不強）等因素， 26使得各專門委員會未能充分發揮它們的監督作用。比如財政經濟委員會，由於人員較少、時間太緊、專業結構不合理等因素，往往在審查和批准國民經濟計劃和財政預算及其執行情況等方面不夠深入、細緻，難以取得監督成效。而且它在日常工作中的常態財經監督更是缺少。姑且不論審計監督成效如何，但它遠不如政府系統內的審計部門的監督。
三、人大監督制度的對策與建議
孟德斯鳩曾經說過：「壹切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的壹條經驗。」 27絕對的權力，絕對的腐敗，權力壹旦不受制約必將走向腐敗。要防止濫用權力，必須以權力制約權利。因此，加強人大監督制度的建設顯得尤其必要，這不僅僅關係到人大自身建設，提高其應有的權威與地位；更是關係到我國社會轉型期民主政治建設及其國家現代化進程。如何加強人大監督制度建設？有學者認為，「必須儘快制定人大監督法。」 28筆者認為，人大監督法的制定是很有必要的，但問題在於並非制定人大監督法，就能解決問題。加強人大監督制度建設不僅要治「標」，即解決人大自身問題，加強人大的自身建設；更要治「本」，即從深層次的原因著手，解決我國人大所面臨的深層次問題。唯有如此，才能真正發揮人大的監督功能。在此，筆者試圖就我國人大監督制度的健全與完善提出如下幾點對策與建議：
（壹）人大監督制度理論基礎的與時俱進
1、要以發展的眼光對待馬克思主義關於巴黎公社的觀點，而不是教條式地運用，甚至曲解馬克思主義。首先，馬克思在談到巴黎公社的組織形式時說：「公社是壹個實幹的而不是議會式的機構，它既是執政機關，也是立法機關」；「法官的虛假獨立性被取消……法官和審判官，也如其他壹切公務員壹樣，今後均由選舉產生，要負責任，並且可以罷免。」[ 296]雖然這些論述體現了今天所理解的「議行合壹」的內容，但馬克思當時並沒有用諸如「議行合壹」之類的概括性語句，更沒有將之上升為社會主義國家政權組織的壹般指導原則。顯然，所謂「議行合壹」原則，其實也是後人杜撰的，馬克思沒有提過，也沒有壹般地肯定過。 30對此，也有學者指出，「議行合壹」不是巴黎公社的原則，而是巴黎公社政府組織形式的壹個特徵。 31其次，退壹步講，即使馬克思用「議行合壹」原則概括巴黎公社的組織形式，並將之上升為社會主義國家政權組織的壹般原則，也不能就此不分國情、時間和條件地壹概肯定。事實上，體現「議行合壹」內容的巴黎公社也有其歷史局限性：（1）巴黎公社是壹個城市政權，而在那之後出現的包括中國在內的社會主義國家無論地域管轄範圍還是人口等都遠不同於巴黎，尤其中國國情。（2）巴黎公社是壹種臨時性應急體制，而社會主義所需要的是壹種正常的平行體制。（3）巴黎公社只存在了數十天，其「議行合壹」的政權組織形式未經過實踐的足夠檢驗。即使這種體制經過了實踐的足夠檢驗，也只能說明其當時當地的效用。 32 「針對分權及三權分立提出的『議行合壹』說並不是馬克思主義創始人提出來的，而是後來我國的法學者、政治學者本著同分權、尤其是同三權分立反其道而行的思路推想和杜撰的產物」。 33
2、反對完全照搬西方國家的三權分立體制，但也要學習和借鑒其中的合理成分和有益經驗。每個國家都有自己的國情，不可能也不應當完全照搬其他國家的發展模式，無論東西方何種社會制度的國家均如此。即便美國、日本、德國、法國和英國等也基於自身國情存在不同的體制構建及其發展模式。中國也不例外。就如同我國學習西方國家的股份制經濟壹樣。
3、要牢固樹立分權制衡思想。無論「議行合壹」原則、民主集中制原則，還是三權分立原則，都是人類歷史文明的結晶。應以理性的眼光對待它們，根據自己的國情，吸取它們的合理成分，為我所用。但不管如何，絕不能否定分權制衡的思想。鄧小平曾經說過：「權力不宜過分集中…」。 34隻有分權的民主，才是真正的民主；只有真正的民主，才有真正的集中，這是民主集中制原則的應有之義，否則便陷入悖論陷阱。
（二）建立健全市場經濟體制，進壹步深化政治體制改革
1、建立健全市場經濟體制，提供良好的經濟、政治文化土壤
人大監督職能的發揮離不開相應的物質基礎及其政治文化環境。人大監督固然離不開政治體制改革、指導思想和理論基礎等方面因素，但這壹切無不與壹個國家或地區的經濟基礎及其相應的政治文化環境存在著密切關係。因此，從某種意義上講，建立健全人大監督制度，經濟因素及其相應的政治文化因素往往更為重要。如果不能從根本上解決這壹問題，往往是治標不治本，從而使人大監督流於形式。
前己論及，自然經濟和計劃經濟不但難以推動社會經濟的高速發展，而且還嚴重排斥自由、民主與法治等思想，容易產生專制、獨裁、人治、「官本位」、等級特權等因素的傳統政治文化，嚴重製約了我國政治體制及其人大監督制度的建立健全。因此，建立健全市場經濟體制是我國社會轉型的必然選擇。
壹方面，市場經濟是以市場競爭為主導機制，人的本性決定了只有在競爭過程中，因其追逐利潤的最大化，而使其潛能得到儘可能發揮。因此，市場經濟能夠最大限度地解放社會生產力，推動社會經濟發展，為人大監督制度的建立健全提供物質保障。當今世界上發達國家無不是以市場經濟為主導。原蘇聯東歐及我國等社會主義國家的計劃經濟失敗己被歷史證明。我國近年來經濟的高速發展也是得益於市場經濟。人類文明無不都是建立在特定時期相對發達的物質基礎上的。無論古中華文明、古埃及文明、古巴比倫文明、古印度文明，還是歐洲文明概莫能外。當然，有了發達的物質基礎，並非都能產生現代意義上的文明，如當今中東阿拉伯國家。從歷史長河來看，影響人類文明史，尤其現代文明最強烈的當屬於歐洲文明，無論古希臘、古羅馬時期的思想家，如亞里士多德等，還是十七、十八世紀時期的盧梭、孟德斯鳩、洛克等，以及後來美國的漢密爾頓等，都對人類社會產生了深遠影響，其深層次原因主要在於歐洲文明是建立在商品經濟土壤上，並在商品交易和流通中實現了不同文明的衝突、碰撞與交融。而古中華、古埃及、古印度和古巴比倫文明均是以農業文明為主導的封閉環境下生存與發展。現代意義上的文明史往往就是商品經濟的變遷史。商品經濟愈發達的國家，其民主政治的成熟度愈高。作為商品經濟的高級形式即市場經濟更是體現了這壹點。因此，建立健全市場經濟體制，不僅僅是為了充分解放生產力，推動經濟發展，為人大監督制度提供物質保障，同時也是為人大監督制度提供現代文明的經濟土壤。
另壹方面，市場經濟有助於培育民主、自由、法治和權力制衡等思想觀念及其價值理念，有助於形成公民的權利意識和監督意識，從而為人大監督制度提供相應的政治文化土壤。市場經濟是商品經濟的高級形式。真實的交易動機來自於不同的利益主體基於利益的驅動機制。因此，在市場經濟社會，必然要求有獨立的不同利益主體。有鑒於此，作為市場經濟主體的企業更多的是以具有獨立利益主體的股份制、合夥制以及個人業主制等企業形式表現出來，而非公有制企業，因為公有制企業尤其國有企業天然的缺乏獨立的利益主體。基於真實的交易動機所帶來的頻繁的交易活動使人與人之間及其整個社會成員單位的關係愈益複雜，相應的矛盾與衝突也愈益增多。這種矛盾與衝突已非僅僅依靠道德、習慣和行政手段所能解決，更多的需要藉助於法律來解決。同時，不同的獨立利益主體之間的商品交易更容易產生契約自由、平等、獨立、公平競爭以及等價有償等價值理念。此外，作為市場經濟最主要主體的公司制企業，其內部治理結構（股東會、董事會、監事會、經理層等）也充分體現了權力分工和制衡的原則，以及上市公司機制本身就蘊涵了分權、制衡、透明度、公開等價值理念。這些價值理念為民主法治的產生與發展提供了良好的文化和思想土壤，並進而促進了民主法治的發展。 35
此外，市場經濟有助於經濟的全球化和與國際慣例接軌，有利於學習和借鑒市場經濟基礎上的外來文明，並能藉助于外在市場的力量倒逼國內改革，包括人大監督制度的改革。市場經濟本質上是壹種自由經濟，因此，市場經濟並不僅僅局限於某個國家或地區，當市場經濟發展到壹定程度，必然走向經濟的全球化和世界經濟的壹體化。目前的歐盟、東盟等均已經證明了這壹點。隨著我國加入WTO后，經濟的全球化和與國際慣例接軌的步伐愈益加快。這往往是計劃經濟和自然經濟所無法比擬的。這必將有利於促進我國學習和借鑒國外的以市場經濟為基礎的不同文明，包括代議制度及其議會監督制度。同時，經濟的全球化和與國際慣例的接軌反過來會推動我國國內的經濟體制改革和政治體制改革，包括人大監督制度改革。雖然，改革往往主要依靠自身力量及其內在動因。但有時往往因人的惰性和既得利益障礙，而導致改革舉步維艱或發生變異。我國有些改革即是如此，如國企股份制改革、公務員制度改革等。因此，壹定程度的外在市場力量的倒逼機制是必要的。
2、進壹步深化政治體制改革，提供製度保障
（1）改善人大與黨的關係，強化人大的監督功能
首先，必須理順黨的領導與人大監督的關係。要理順這種關係，就必須理順黨與人大的關係。解決這個問題的關鍵在於正確認識黨與人大的性質：黨是壹種組織，它與其他政黨的區別主要在於它是執政黨而已。而人大是立法機關，是國家權力機關。不能用組織來代替國家機關。正如郭道暉教授所言：「執政黨的領導權屬於治權（管理國家）的範圍，而不屬於主權（統治權）範圍，黨的領導權不能高於人民主權。」 36人民主權是由人大及行政機關、司法機關等行使，黨的領導不能高於也不能取代立法權、行政權和司法權。基於這種認識，黨不能代替人大職權；黨的政策更不能代替國家法律。相應地，黨的領導內容、方式和途徑都應隨之改革與完善。明確了這壹點，可以將人大監督與黨的領導關係表述如下：壹方面，黨的領導僅是壹種政治領導，黨的政治主張由黨的代表以執政黨的身份通過法定方式和程序轉變為國家意志，並通過相應的國家機關來行使。並且這種法定方式和程序又是由人大及有權機關予以制定或認定，而非由黨制定。唯有基於上述前提，才能談黨的領導。另壹方面，黨必須接受人大監督。作為執政黨的黨往往通過國家機關間接行使著國家的權力，理應接受人大的監督。其實，如果徹底理順了黨與人大等國家機關的關係問題，那麼這不應是人大監督的主要問題。
其次，解決執政黨轉型問題，為人大監督提供製度保障。鄧小平曾說過：「我們所有的改革最終能否成功，還是取決於政治體制改革。」 37人大監督制度的改革也不例外。政治體制改革關鍵就是要解決黨政不分、以黨代政的問題。「黨政要分開，這涉及政治體制改革。」 38因此，解決執政黨轉型問題，涉及到政治體制改革這壹系統工程。這是壹個非常複雜的過程。就目前而言，主要著眼于如下兩個方面：壹是合理界定黨的領導性質，從而轉變黨的領導方式和執政理念，實現革命政黨向執政黨的社會轉型。二是強調依法治國的方略，改變人治模式，使黨及所有國家機關均在法律範圍內行使其權力，從而杜絕以黨代法的現象，把黨嚴格限定在憲法及其法律範圍內行事。與此同時，還要加強立法的科學性與合理性。當然，除此以外，基於中國特殊國情，還有更深層次的社會轉型路徑有待于改革和探索，以便於實現中國社會的平穩轉型及其現代化進程。
（2）改革選舉制度，強化人大的監督功能
選舉制度的改革是個系統工程（也非本文宗旨），筆者僅就如何發揮人大監督功能的角度，對選舉制度改革略作分析。
第壹，改革和完善國家機關領導人的產生方式。改革的路徑著眼於國家機關領導人的權力來源於人大以及自下而上，而非國家機關係統內的自上而下，更非直接來源於黨組織。為此，需要做好如下幾項工作：壹是解決執政黨轉型問題。這是人大選舉制度改革的基本前提。否則，黨組織推薦候選人容易扭曲和變異，人大選舉產生國家機關容易失去它存在的意義。二是在黨政分開的前提下，逐步完善黨組織推薦候選人，並在此基礎上，逐步擴大社會民眾、社會團體以及其它社會組織推薦候選人的情形，使候選人的產生多元化。三是逐步擴大差額選舉，引入競爭機制，實行優勝劣汰，並給選民更多自由選擇機會。四是逐步擴大直接選舉的範圍。條件成熟的地方，國家機關正職領導人逐漸通過「海選」產生，也即所謂的直接選舉，其副職領導人等由正職領導人提名，由人大批准。五是除必要的調任、委任、任命、決定之外，儘可能避免領導人通過調任、委任、任命、決定等方式產生，更多地通過選舉的方式依照法定程序產生，使權力來源於人大和自下而上，而非來源於國家機關係統內的自上而下和黨組織。
壹旦黨政關係理順和直接選舉問題的解決，其實，人大並不側重於人事權，而應回歸於立法權和監督權。即使對行政機關的人事監督權，也並不側重於選舉，而更應側重於彈核、罷免等方式。我國人大目前往往側重於前者，而忽視了後者，結果容易使前者流於形式。
第二，改革和完善人大代表的產生方式。人大代表的產生方式如何，直接關係到人大代表的自身素質，並進而影響到人大監督職能的發揮。為了解決人大代表參政意識和參政能力不強、專業和年齡結構不合理、人大代表職業化程度不高等問題，必須改革和完善人大代表的選舉制度。為此，筆者試圖從以下幾個方面加以分析：
壹改革和完善人大候選人提名制度。根據我國《選舉法》第31條規定：「由選民直接選舉的人大代表候選人，由各選區選民和各政黨、人民團體提名推薦。」由此可見，我國法律明文規定候選人的提名可以多樣化。但事實上，我國人大代表候選人多由黨政機關和司法機關提名，候選人提名過分單壹。對此，我國應該擴大候選人提名的多元化，並對此從法律上保證其壹視同仁、平等對待，給予公平競爭機會。
二擴大差額選舉範圍，引入競爭機制，建立代表競選機制，有利於激發代表的責任意識，提高代表的素質，為選民提供更多的選擇機會。
③擴大直接選舉的範圍，條件成熟時，逐步推行「海選」。直接選舉最大的好處在於縮小代表與選民的差距，能夠直接體現選民的意志，並能強化代表的責任意識和明確代表的責任對象，有助於選民的直接監督。在當今世界190多個國家中，除了五六個國家下院的議員或代表仍採取間接選舉的方式產生外，其他國家都採用直接選舉的方式產生。 39包括同是發展中國家、人口眾多，甚至經濟文化落後以及人口素質不高的印度也是如此。我國社會轉型的改革路徑選擇固然需要考慮國情，但從另壹個角度看，由於制度供給不足，有時也容易造成民眾的素質低下，難以培育民主法治意識，進而影響經濟發展及其現代化進程，從而形成惡性循環。因此，基於我國國情，逐步擴大直接選舉乃是必然趨勢。鄧小平也曾經明確指出，條件成熟時，我國也要實行普選制。 40
四擴大職業代表制，盡量減少兼職代表的數量。人大代表不僅僅是榮譽，更重要的是職業。基於中國國情，穩妥推進改革，實現人大代表回歸其作為「議員」應有的職業政治家身份，轉換角色，強化其專司立法和監督功能，以達到對其他國家機關的制約與均衡的目的。
伍改進人大代表的成分結構。壹是限制人大代表中有關黨政機關及司法機關的人員數量，尤其領導人員數量，避免自己監督自己的現象。二是改善人大代表的年齡和專業知識結構，逐步杜絕把人大作為「退休」場所的怪現象，適當提高法律界和經濟學界等人文社科領域的代表名額，尤其是法律界名額。據統計，美國曆屆總統中，律師或法律出身的約佔總統人數的?；美國國會議員中，律師出身或精通法律的人也佔有相當比例，如第94屆國會，律師出身議員有288人，占議員總數的54%。 41
⑥強化對違法選舉行為的司法監督。建立公眾選舉觀察制度和責任追究制度，健全和完善具有可操作性的司法解決途徑，從而為選舉提供壹個公正、透明、公平競爭、民主、文明和低成本的良好法制環境。
（三）建立健全人大監督的自身運行機制
強化人大的監督功能，除了著眼于上述深層次原因外，還要考慮到人大監督的自身運行機制，加強人大自身建設。如前所述，人大監督的自身運行機制還存在諸多缺陷，如人大監督的對象、內容、方式、程序以及監督機構等。為此，筆者提出如下幾點建議：
1、進壹步完善人大監督的對象和內容
首先，進壹步從法律上完善人大監督對象。主要包括如下幾個方面：（1）監督對象的制度設計。這固然要考慮到上下級監督關係，但更要考慮到平行監督關係，應當在保障權力分工和司法審判獨立的基礎上，使看似權力極大、無所不包但存在形式主義的人大回歸其作為代議機關應有的功能，利用權力平衡與互相牽制的關係，強化對「壹府兩院」的監督關係。這恰恰符合權力運行的自身規律，即監督權力往往不完全取決於權力大小，而主要取決於權力之間的均衡與互相牽制。（2）應當在法律上進壹步明確國家主席機構以及中央軍事委員會等作為人大監督對象，尤其在國家元首屬於實權制的情況下。（3）有必要從法律上明確規定黨作為人大監督的對象。由於我國特殊的政黨制度，黨的權力與地位往往居於非常突出的位置，並且與立法機關、行政機關和司法機關等又存在千絲萬縷的關係。因此，即使明確對「壹府兩院」的監督，但仍有必要明確對黨的監督。黨內的紀委監督作為內部監督遠不足夠。
其次，除了原有監督內容外，還需進壹步從法律上補充和明確人大監督的如下內容：壹方面，明確強化人大的財政監督權，使人大掌握政府的「錢袋權」（Power of purse）；另壹方面，應當在法律上明確規定人大對外交和軍務的監督權。等等。
2、進壹步健全與完善人大監督的方式和程序
缺乏程序保障，實體性權利往往形同虛設或流於形式。比如選舉權、監督權等。實體性權利只有通過程序保障，才能得以充分實現。人大監督也不例外。因此，在人大監督方面，要對監督的方式及其程序引起足夠重視。首先，從法律監督方面來看，要進壹步全面、具體和可操作性地明確立法監督和執法監督的方式和程序，尤其憲法監督。同時，進壹步明確執法責任制、錯案追究制度及其相應的糾錯途徑、方式和程序。其次，從工作監督方面來看，壹方面，必須強化質詢、聽證以及特定問題調查等方式及其相應程序，並使其置於人大工作監督的主導方式。另壹方面，建立健全責任追究制度，通過人大強化「壹府兩院」的責任意識和危機感，以起到人大的威懾作用。再次，從人事監督方面來看，壹方面，要進壹步改革和完善選舉、任命、決定等人事監督方式，尤其選舉制度。另壹方面，必須強化人大的罷免、彈核、免職和撤職等監督方式，否則易使人大的選舉、任命和決定等方式流於形式。某種意義上講，財政監督權和罷免、彈核、免職和撤職等人事監督權往往是人大對「壹府兩院」的兩種致命性監督，人大的權威和地位也體現於此。
3、建立健全人大監督機構
雖然人大就其整體行使監督職能，但人大並不僅僅局限於監督權，還包括立法權和人事權等。同時，就其人大整體作為監督機關，很顯然不利於人大監督功能的發揮，並且還影響人大其他職能的發揮。任何職能部門愈全愈粗，往往效果愈差；愈專愈細，往往效果愈理想。因此，很有必要在人大內部設置專司各種監督職能的機構。然而，長期以來並沒有對此引起足夠重視。為此，筆者認為，可以考慮如下幾個方面：
（1）進壹步明確和強化人大現有的各專門委員會的監督職能。首先，必須進壹步明確各專門委員會的法律地位和職權範圍，明確授予其相應的監督權，使其監督更具有專業化。其次，要加強各專門委員會內部工作機構的建設，比如適當增加各專門委員會的內部工作機構及其相應的人員編製，並明確賦予相應的許可權、職責以及規定相應的工作方式和程序等。再次，改善現有各專門委員會工作人員的年齡和專業結構，提高工作人員的素質，實現專業化監督等。
（2）建議增設違憲審查機構。所謂憲法監督是指保障憲法實施的壹種特殊監督活動。憲法是規定國家權力的分工、國家機關的設置、公民基本權利和義務的保障，以及其他基本政治、經濟、文化等各種制度的根本大法。民主政治是以民主憲政為基礎。因此，違反憲法的事件經常發生往往意味著壹個國家民主政治的脆弱。如前所述，我國違憲事件時有發生，包括立法的衝突、國家機關及其某些領導人違反憲法的事件等。對此，我國往往缺乏違憲審查機構及其相應的糾錯機制，從而導致憲法的權威受到極大挑戰。這不僅影響到憲法本身的實施問題，還影響到我國民主政治建設。因此，加強憲法監督及其違憲審查機構是非常必要的，這是壹個國家民主政治的必然要求。全國人大法工委成立了「法規審查備案室」，雖然它與憲法監督的內容還相差很遠，但應當說這是我國啟動違憲審查機制的壹個信息。
有人主張將憲法監督的職能賦予人大現有的法律委員會。但法律委員會的職能主要在於對各項立法進行審議，而憲法監督則不僅僅限於對法律法規的審查，更主要的包括對公民基本權利的侵犯、國家機關及其領導人的權力紛爭、國家機關及其領導人的決策失誤等各種違憲行為進行審查與監督。即使擴大現有法律委員會職權，也是人大法律委員會難以勝任的。這不僅影響到法律委員會現有職能的發揮，無法保證立法質量和效果（更何況法律委員會現有職能都沒有得到理想的發揮）；還嚴重影響到憲法監督的質量和效果。
關於憲法監督機構問題，目前世界上主要由三種模式：壹是普通法院模式，即由普通法院履行憲法監督職能；二是憲法法院模式，即通過設立專門的憲法法院履行憲法監督職能；三是國家最高權力機關內設憲法監督委員會，即由議會內設憲法監督委員會履行憲法監督職能。前兩種模式強調由司法機關履行，后壹種模式強調由立法機關履行。目前，我國學術界對上述三種模式均有主張。但不管如何，無論採用哪壹種模式，違憲審查機構必須建立在司法審判獨立和保障立法機關應有權威以及國家或政權意義上的權力分工與制衡的基礎上，否則，這種違憲審查機構也容易流於形式。而這有賴於我國的政治體制改革。
（3）建議將審計署併入人大，改建人大現有的財政經濟委員會，成立人大財經監督委員會。人大應有地位的體現關鍵取決於兩個因素：壹是人大關於彈核、罷免等方式的人事監督權的實現程度；二是人大財政監督權的實現程度。西方議會享有「錢袋議會」之稱，即對政府預算、國防開支和各項重大項目均實行嚴格的審查與控制。 42如前所述，我國人大對政府的財政監督主要通過每年壹次的人大會議的審議報告來實現，而人大及其財政經濟委員會無論從人員編製、專業知識，還是審查時間等來看都難以勝任。因此，這種財政監督往往流於形式。而另壹方面，我國審計署具有雄厚的專業技術人員，有足夠的財政監督能力，但其卻設置於國務院，而非人大。讓設置於政府的審計部門監督政府往往心有餘而力不足，因而導致審計署缺乏足夠的權威，並且缺乏足夠的責任追究和糾錯的權力。固然政府自身監管有其必要性，但監察部門以及某些特設監管機構如證監會、保監會、銀監會、電監會等足夠擔當。審計部門併入人大，更有利於審計監督及其人大監督功能發揮。
因此，建議將審計署併入人大，與人大的財政經濟委員會合併，成立財經監督委員會。這樣做有利於實現優勢互補，充分運用審計署的專業技術人才以彌補人大不足，進壹步強化人大的財政監督職能，並進而提升人大的權威與地位。同時，還有利於國家機關相同或相似的職能部門進行資源整合，實現機構及其權力的科學配置，避免機構臃腫和人浮於事的現象。這種改革還對諸如紀委、監察部門和檢察院等相似部門及其他各類型相似職能部門的資源整合產生啟發效應，從而達到既能精簡機構，又能做到權力的合理分工和科學配置。當然，這壹切都有賴於我國政治體制改革的進壹步深化。
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