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作者 中國勞工通訊

本報告是中國勞工通訊發布的第七期工人運動觀察報告。在報告期內，中國勞工通
訊的「工人集體行動地圖」共收錄了 6694 起工人集體行動個案。中國工人的集體行動
繼續呈增長趨勢，並隨著企業的遷移和新興行業的興起，從沿海城市向內陸省份、從傳
統行業向新興行業擴散。這顯示，集體勞資關係正在企業層面形成，為工人組織和勞資
集體談判創造了條件。報告期內，伴隨著反腐敗的深入，中國共產黨領導層意識到，壹
方面反腐敗為中共領導層贏得了巨大民意支持，另壹方面包括企業工人在內的普通百姓，
對自身利益在經濟發展中所處的不公平地位也迅速覺醒。包括勞資矛盾在內的社會矛盾
激化程度，已經越過了政治和民生臨界點，並直接威脅到政權的合法性。為此，在報告
期內，中國共產黨歷史上首次由最高層自上而下發動了群團組織改革。其中，中華全國
總工會（以下簡稱「全總」）改革被定為群團組織改革的重點。中共最高層破例自上而
下推動全總改革，旨在使工會能夠在企業層面代表工人通過集體談判參与初次分配，提
高工薪階層家庭收入，縮小貧富差距，重建政權合法性。
本報告分為三個部分，第壹部分概括總結報告期內發生在全國各地各類企業的工人
集體行動。隨著企業層面集體勞動關係的快速形成，勞資關係的調整機制卻仍然停留在
個體勞動關係層面，工人在企業工資分配中仍然沒有話語權。面對生活需要，越來越多
的工人不再坐等制度，而是選擇以集體行動的方式反抗違法侵權和提出工資訴求。第二
部分通過個案分析，呈現中國勞工非政府組織（以下簡稱「勞工 NGO」）介入工人集體
行動的工作過程，嘗試總結這些組織在將工人集體行動導入集體談判軌道的過程中，所
創造的可複製工作模式。第三部分析 2015 年開啟的工會改革。首先分析了中共中央最
高領導層啟動此次改革的深層原因，然後描述了全總所採取的改革措施，其後將全總改
革措施及其宣稱的成果與現實情況進行比較，提出全總並未按照中共中央的要求進行改
革。因此，工會改革必須進壹步深化。最後對全總深化改革提出了建議。
在本期報告中，我們對中國工人集體行動、勞工 NGO 的工作和全總改革的觀察可以
概括為以下幾點：
第壹，工人集體行動的發展勢頭趨於強勁。在中國經濟結構性調整、中央政府實施
去產能戰略、傳統製造業衰落、新興行業掘起的大背景下，工人的集體行動呈現出行業
全面擴散的趨勢，尤其表現為，傳統製造業工人集體行動的個案比重下降，服務業和新
興行業（例如快遞、送餐及「網際網路＋」等）的工人集體行動個案比重上升。
第二，工人集體行動呈區域蔓延趨勢。工人集體行動正在從珠江三角洲、長江三角
洲地區，迅速向內陸省份擴展。報告期內，發生在河南省建築業、交通業、零售業的個
案均居各省首位。
第三，工人的集體行動從過往以抗議和發泄不滿為主的無序階段，正在快速進入到
更加理性的有序談判階段。這表現為，工人行動的組織性大大提高，行動的工具多樣化，
行動的目標趨於統壹。個案顯示，集體行動中的工人們雖然沒有工會組織的支持，但通
過勞工 NGO 的協助，卻能夠迅速掌握集體談判的策略和技巧，並通過自己選舉產生的談
判代表成功爭取共同的訴求。
第四，勞工 NGO 對於工人轉變維權方式發揮了重要作用。它們在介入工人集體行動
中探索出壹套工作模式，包括統壹工人訴求、選舉工人代表、培訓工人代表、指導工人
代表進行集體談判、保護工人代表等等內容。這套模式為中國工會改革提供了樣本。有
理由相信，如果總工會各級工會組織能以這壹工作模式為參照，參与到工人集體行動中，
企業勞資集體談判將快速形成，更加公平的企業壹次分配將可以實現。
第五，中共最高領導層親自啟動了全總此次改革。中共作為執政黨已經清楚地意識
到，急速惡化的社會矛盾源於貧富之間的巨大差距，貧富差距源於社會財富分配不公，
分配不公最重要的環節是企業工資分配不合理。中共希望通過提高企業工人的工資收入
緩解總體社會財富分配不公問題，從而為政權合法性找到新的基礎。中共最高層對全總
寄予厚望，並親自啟動工會改革。
第六，2015 年 11 月中共中央啟動全總改革，要求各級工會去除「四化」（ 機關
化、行政化、貴族化、娛樂化），增強「三性」（政治性、先進性、群眾性）。兩年多
來，全總在去除「四化」方面下了不少功夫，各級工會的組織體制、管理模式、運行機
制和活動方式等方面都有所改觀。但是，在增強「三性」方面卻沒有什麼起色。社會主
義核心價值僅僅是各級工會領導人和工作人員學習和考核的內容，並沒有真正成為他們
的人生價值觀。反映在工會的具體工作中就是，各級工會仍然遊離于企業勞資關係之外，
企業層面的工會組織仍然處於老闆和管理層的控制之下，工人在企業工資分配中仍然沒
有話語權。也就是，工會改革以來全總所採取的措施以及取得的進展，無論是與中共最
高層解決分配問題的期望，還是與企業工人的實際要求，均存在著巨大差異。
第七，本報告提出，中華全國總工會的改革重點，在於重建工會的身份。首先，在
企業層面，工會必須由企業工人選舉產生，才能將企業工會從僱主和管理者的操控中解
脫出來，企業工會才能真正代表工人與老闆和管理者就工資待遇、職業健康、安全生產、
工時休假、保險福利等進行談判。另外，各級工會的領導人和工作人員，必須由具備社
會主義核心價值觀的社會主義者擔任，才能確保工會作為工人利益代表者的身份。由社
會主義者主導工會工作，在叢林法則大行其道的今天尤其重要。
第壹章 對中國工人集體行動的總體觀察
在報告期內，中國勞工通訊共收錄工人集體行動個案 6694 起。
1 這些個案表明中國
工人的集體行動仍然處於高發期和上升期，各行各業工人表達利益訴求和實現自身利益，
首選手段仍然是訴諸集體行動。例如，即使中央政府三令五申禁止拖欠農民工工資，並
不斷出台各類措施，對拖欠農民工工資的企業施以各種懲罰。但是，農民工最為集中的
建築業，欠薪問題仍然大量存在。建築業錄得的集體行動個案達到 2595 起，佔比接近
四成。在隨網際網路經濟興起的行業里，我們也錄得 60 起工人集體行動，行動者主要是
外賣送餐員和快遞員。需要說明的是，我們收錄的工人集體行動個案主要來自於網路自
媒體，在中國現有的體制下，統計部門沒有動力對這類信息進行系統統計，官方媒體更
不會發布此類信息。因此，我們相信，我們收錄的個案只是實際發生的工人集體行動個
案的壹小部分。
從地區分佈來看，工人集體行動繼續由珠江三角洲、長江三角洲地區向內陸省份蔓
延。在 6694 起個案中，廣東省以 896 起個案居於全國首位，其中，發生在廣東省製造
業、服務業的個案數量居各省首位。集體行動高發的前 12 個省份中，有 8 個是內陸省
份，包括河南（507 起）、河北（421 起）、四川（365 起）、陜西（302 起）、湖北（245
起）、安徽（242 起）、山西（223 起）、北京（194 起）。其中，在河南省，建築業、
交通業、零售業發生的工人集體行動個案數均居各省首位。
雖然中國政府在統計和信息發布上對於工人集體行動向來諱莫如深，但也承認工人
集體行動個案高居不下的嚴重性。2015 年 3 月發出的《中共中央、國務院關於構建和諧
勞動關係的意見》承認，當下中國正處於經濟社會轉型時期，「勞動關係矛盾已進入凸
顯期和多發期，勞動爭議案件居高不下，有的地方拖欠農民工工資等損害職工利益的現
象仍較突出，集體停工和群體性事件時有發生，構建和諧勞動關係的任務艱巨繁重。」
壹、對工人集體行動的分行業觀察
在報告期內，工人集體行動發生最多的是建築業（38.77%），其次是製造業（26.45%），
服務業（10.85%）和交通業（10.71%），採礦業、零售業、教育業居后。
1．建築業
報告期共錄得 2595 起建築業工人集體行動個案，其中河南、廣東、山東、河北、
四川居前 5 位。建築業的工人集體行動絕大多數發生在房屋建築業和建築安裝業。有少
量個案發生在土木工程建築業，如鐵路、道路、隧道和橋樑工程，這些工程的發包方為
地方政府。在建築業集體行動的企業所有制分佈上，私營企業 1376 起、國有企業 363
起、港澳台資企業 2 起、外資企業 1 起，另有 853 起所有制不詳。
2
在訴求方面，建築業的工人集體行動以追討欠薪為最常見訴求，超過 99%的個案由
僱主拖欠工資引發，此外，有少量個案涉及建築公司關閉、搬遷引發的裁員或追討社會
保險費、住房公積金問題。
就集體行動的方式而言，建築業工人的集體行動最常採用抗議和遊行。與其他行業
相比，建築業工人會採取威脅跳樓的方式來達成訴求，而以罷工抗爭則較為少見。
政府對集體行動的回應，有 639 起個案出動了警力、34 起由政府調解、23 起由政
府主持勞資談判、97 起工人被抓捕。
2．製造業
報告期共錄得 1770 起製造業工人集體行動個案，其中廣東、江蘇、山東、浙江這
些沿海省份居於前 4 位。製造業的工人集體行動，紡織、服飾、製鞋等行業佔比最高，
達 354 起（20%）；其次是電子製造業，有 261 起（14.75%）；在重工業如鋼鐵、鋁業、
化工業的工人集體行動也不少，合計個案 156 起（8.81%）；汽車、造船業則有 103 起
（5.81%）。在製造業集體行動的企業所有制分佈上，私營企業有 1003 起、國有企業
131 起、外資企業 122 起、港澳台資企業 130 起，另有 1385 起所有制不詳。
在訴求方面，製造業的集體行動中追討欠薪是最常見訴求，佔個案的 75.48%。除了
追討欠薪，工人也會要求經濟補償金（15.64%）、社會保險費（11.58%）。
就集體行動的方式而言，製造業工人的集體行動最常採用抗議/遊行及靜坐的方式，
其他集體行動方式還包括罷工或堵路。
在政府對集體行動的回應方面，有 585 起出動了警力、89 起由政府調解、36 起由
政府主持勞資談判、131 起工人被抓捕。
3. 服務業
報告期共錄得 726 起服務業工人集體行動個案，其中廣東、江蘇、河南、浙江、四
川發生的集體行動個案數量居於前 5 位。服務業的工人集體行動多發生在餐飲業，有
175 起個案（24.10%），發生在酒店業也有 103 起個案（14.19%）。在服務業發生個案
的企業所有制分佈上，私營企業有 535 起、國有企業 60 起、外資企業 4 起、港澳台資
企業 3 起，另有 124 起所有制不詳。
在訴求方面，服務業工人集體行動的主要訴求是追討欠薪，共有個案 597 起
（82.23%）；其次有 57 起（7.99%）是抵制裁員的訴求和 43 起（5.92%）要求增加工資
的訴求。
就集體行動的方式而言，服務業工人的集體行動最常採用抗議/遊行的方式，其他
集體行動方式還包括靜坐或罷工。
在政府對集體行動的回應方面，有 124 起出動了警力、27 起由政府調解、36 起由
政府主持勞資談判、2 起工人被抓捕。
4. 交通業
報告期共錄得 717 起交通業工人集體行動個案，其中河南、山東、四川、江蘇、陜
西居於前 5 位。交通業工人集體行動佔比最高的是計程車司機，為 454 起（63.23%）。
另外，公交車司機、快遞員工及打車軟體司機也是主要集體行動主體。在交通業個案的
企業所有制分佈上，私營企業所佔比例最大，為 595 起（71.8%），國有企業 12 起、外
資企業 2 起、合資企業及港澳台資企業各 1 起，另有 105 起所有制不詳。
在訴求方面，交通業工人的集體行動以傳統訴求如打擊黑車及三輪車（30.26%）和
降低管理費（10.32%）為主。另外，打車軟體司機也會發起集體行動，他們的訴求主要
是抗議政府部門及計程車司機的釣魚執法、抗議公司的管理政策或補貼過低。
就集體行動的方式而言，交通業工人的集體行動主要方式是罷工/罷運，此外工人
的集體行動方式還有抗議/遊行及靜坐。計程車司機往往以圍堵、「釣魚」等方式與黑
車及打車軟體司機發生衝突。
在政府對集體行動的回應方面，有 172 起出動了警力、14 起由政府調解、6 起由政
府主持勞資談判、33 起工人被抓捕。
5. 零售業
報告期共錄得 212 起零售業工人集體行動個案，其中河南、江蘇、山東、四川、河
北發生的集體行動個案數量居於前 5 位。零售業工人集體行動多發生在商場、百貨公司，
有 48 起個案（22.64%）；發生在超級市場有 41 起個案（19.34%）。在零售業發生個案
的企業所有制分佈上，私營企業有 158 起、外資企業 15 起、國有企業 9 起、合資企業
6 起、港澳台資企業 2 起，另有 22 起所有制不詳。
在訴求方面，零售業工人集體行動的主要訴求是追討欠薪，共有個案 162 起
（76.42%），其次有 33 起（15.57%）的訴求是追討經濟補償金，有 31 起（14.62%）的
訴求是抗議裁員。
就集體行動的方式而言，零售業工人的集體行動最常採用抗議/遊行的方式，其他
集體行動方式還包括靜坐或罷工。
在政府對集體行動的回應方面，有 47 起出動了警力、3 起由政府調解、5 起由政府
主持勞資談判、3 起工人被抓捕。
6. 採礦業
報告期內共錄得 235 起採礦業工人集體行動個案，其中山西、河北、山東、河南、
陜西發生的集體行動個案數量居於前 5 位。採礦業的工人集體行動主要發生在煤礦，有220 起（93.62%）。在採礦業個案的企業所有制分佈上，私營企業有 72 起、國有企業 74
起、合資企業 4 起、港澳台資企業 1 起，尚有 84 起所有制不詳。
在訴求方面，採礦業工人集體行動的主要訴求是追討欠薪，共有個案 193 起
（82.13%）。其次有 17 起（7.23%）的訴求是追討社會保險費，有 15 起（6.38%）的訴
求是追討經濟補償金。
就集體行動的方式而言，採礦業工人的集體行動最常採用抗議/遊行的方式，其次
是靜坐，其他集體行動方式還包括堵路或罷工。
在政府對集體行動的回應方面，有 47 起出動了警力、1 起由政府調解、3 起由政府
主持勞資談判、12 起工人被抓捕。
7. 教育業
報告期共錄得 206 起教師集體行動個案，其中河北、河南、江蘇、湖北、湖南發生
的個案數量居於前 5 位。有 160 起個案發生在中小學，所佔比例為 77.67%，另有幼兒園
教師的行動 18 起（8.74%），鄉村民辦教師的行動 16 起（7.77%）。
在訴求方面，教師集體行動的主要訴求是追討欠薪，有個案 89 起（43.20%），其
次有 62 起（26.38%）是增加工資的訴求，有 53 起（22.55%）是追討社會保險費的訴求。
就集體行動的方式而言，教師的集體行動最常採用抗議/遊行的方式，其他集體行
動方式還包括罷工或靜坐。
在政府對集體行動的回應方面，有 56 起出動了警力、4 起由政府調解、2 起由政府
由主持了談判、19 起教師被抓捕。
二、工人集體行動的背景因素分析
報告期內，中國經濟增速放緩，投資、出口市場乏力，國內消費不足，國內生產總
值（GDP）年增速從 2014 年的 7.7%連續下降到 2017 年的 6.7%。中央政府意識到當下的
經濟面臨「國內結構性問題突出、風險隱患顯現、經濟下行壓力加大的多重困難」，3 故
此通過壹系列的調控措施試圖調整產業結構、穩定經濟增長。中共中央于 2013 年 11 月
成立全面深化改革領導小組，2014 年 2 月 28 日召開小組第二次會議，提出「經濟體制
改革是全面深化改革的重頭戲」，4
2014 年的政府工作報告首次提出「把消費作為擴大
內需的主要著力點」。中央政府提出從傳統製造業轉向先進製造業，發展現代服務業和
新興產業的戰略。
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在經濟轉型過程中，舊動能弱化、新動力激發，傳統行業如鋼鐵、水泥、煤炭、服
裝、電子製造等走下坡路，而新興行業如網際網路平台經濟快速掘起。這些因素對各行各
業工人的權益形成巨大影響。夕陽產業的退出，要解決企業工人的補償和退休問題，新
興行業的升起，要確定工資、福利、工時、社保等待遇問題。比如去產能過程中，由於
沒有工會代表工人參與其中就非常具體的利益和權益問題進行協商落實，也許對彼時的
官員們來說實現了強行過關，但是，對於其間涉及的千千萬萬家庭來說卻事關實際利益
甚至生存，爆發是早晚的事。而新興產業在沒有工會代表工人與資方進行協商談判的情
況下，低工資、長工時、沒有社保等對家庭生活造成的影響，更是在短期內便顯現出來。
不過，無論是夕陽產業還是新興行業，千千萬萬工人和他們的家庭為了生活下去，便不
得不以集體行動為主要方式來表達他們的訴求。
分析報告期間數千起工人集體行動個案，我們觀察到引發工人集體行動有如下幾個
主要原因：
1．去產能的產業結構調整
國務院在 2014 年的《政府工作報告》中明確，經濟發展要從依靠要素投入轉為依
靠創新驅動。2015 年 11 月 10 日，習近平在主持召開中央財經領導小組第十壹次會議
時提出「供給側結構性改革」，要「促進過剩產能有效化解，促進產業優化重組」。
6 在
供給側結構性調整初期，去產能的重點是鋼鐵業和煤炭業，隨後又加入了水泥、玻璃、
電解鋁和船舶等行業。以鋼鐵和煤炭業為例，截止 2017 年底，煤炭行業去產能已完成
5.4 億噸、鋼鐵行業去產能則逾 1 億噸。
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這些去產能的企業多為國有企業，它們猝然要面臨減產停工、關停出清，有些「僵
屍企業」則被關閉或者與其他企業兼并重組。這些企業大量的工人也面臨著與企業相同
的命運，僅在 25 個產煤地區就至少有 150 萬工人面臨安置問題 — 重新定編、定員、
定崗；或是內部退養、轉崗。8 為避免上個世紀末國有企業改制導致工人下崗無保障、
後遺症長期存在的情景再現，中央政府發文要求妥善安置職工。2017 年，人力資源和社
會保障部、國家發展改革委員會等 5 家部門發布《關於做好 2017 年化解鋼鐵煤炭行業
過剩產能中職工安置工作的通知》，強調要「依法處理勞動關係，加強社保銜接，注重
風險防範」，以確保分流職工就業有出路、生活有保障，不發生因職工安置引發的規模
性失業和重大群體性事件。
然而，壹些去產能行業的企業習慣於採取降低人力成本的措施來應對經營變化，因
而在面臨倒閉的狀況下繼續選擇犧牲工人利益的措施。在報告期間，去產能行業的企業
在裁減工人、轉產關閉的同時，繼續拖欠工人的工資和社會保險費，或者在未徵求工人
意見的情況下出台安置方案。在此類企業中的基層工會僅僅是遵照政府去產能的進程安
排，負責所謂的「再就業與再創業扶助」，它們既不代表工人發聲，也沒有幫助工人拿
到合理的補償，面對工人的權益受損無所作為。於是，在去產能策略的落實過程中引發
了大量的工人集體行動個案。
2015 年 5 月，吉林省通化市通鋼集團因效益不佳開始裁員，男性工人凡年滿 50 歲、
工齡滿 30 年者被全部「內退」，內退期間企業只支付當地的最低工資。此舉引發工人不
滿，數百名工人連日上街抗議。
2016 年 3 月，正在北京參加全國「兩會」的黑龍江省長陸昊聲稱龍煤集團不存在拖
欠工資問題。3 月 9 日，龍煤集團下屬雙鴨山煤礦被長期拖欠工資的上萬名礦工衝上街頭
遊行抗議，打出「陸昊睜著眼睛說瞎話」、「共產黨還我血汗錢」的標語。
2016 年 3 月 29 日，河北省唐山國豐鋼鐵公司北區宣布停產並裁員 1500 人。4 月 5
日，被裁減工人因對企業安置方案不滿而堵路抗議。
顯然，在利益無處不在的市場經濟下，靠中央政府發布通知的方式，既無法強制企
業保障工人利益，也無法強制地方政府保障轄區內受影響工人的生活。而牽涉其中的工
人們，當具體利益和權益受到損害並已經直接影響到生活甚至生存的時候，他們會把企
業領導和地方官員關於「明天更美好」的說法視為公然欺騙和羞辱並被激怒。在被欺騙、
被羞辱所激起的憤怒情緒驅使下，採取集體行動便是工人們的唯壹選擇。而且，他們深
信，只有把事情鬧大，而且越大越好，這樣才能引起關注，才有可能解決問題。而現實
中也確實如此，所謂大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決，理性提出訴求要求協商談
判則會被威脅甚至抓捕。出於趨利避害的本能，工人們在面對利益受損甚至生存受到威
脅時便往往會選擇突發集體行動而非集體協商談判。
2．傳統製造業的倒閉、撤資、搬遷
在報告期內，隨著勞動力成本增加、原材料土地價格上漲，傳統製造業企業的利潤
空間也在不斷縮小，過去「三來壹補」以低勞動力成本、低製造水平、依賴出口外貿為
主的「世界工廠」模式需要轉型。當面臨著通貨膨脹、成本上漲、匯率變化等問題時，
低附加值的加工製造業企業發現，過去廉價加工、壓縮人力成本的方式難以為繼，它們
在經濟結構轉型中接二連三地倒閉、關廠、撤資或者搬遷。例如，2008 年，廣東省政府
首次提出推進產業轉移和勞動力轉移的「雙轉移」（又稱「騰籠換鳥」）戰略，希望將
傳統製造業轉移出去，將先進生產力轉移進來。到 2017 年，廣東省的經濟發展戰略已
轉移到創新驅動發展，區域創新能力躍居全國首位。9 被稱作「世界工廠」的東莞市政
府自 2014 年起連續 3 年每年拿出 2 億元支持企業「機器換人」的專項計劃，珠三角其
他地區也逐漸謀求以技術紅利取代人口紅利，以高新產業取代低端加工。在此背景下，
珠三角地區的傳統製造業企業遭到了巨大打擊。例如，東莞市于 2008 年底經歷了製造
業企業倒閉搬遷潮，當時 3500 多家玩具廠只剩數百家，
10 倒閉搬遷的趨勢持續到 2015
年。在這壹年，全市共有 268 家規模以上工業企業關停、破產、註銷，362 家外資企業
關停、外遷，這些企業大部分是勞動密集型的中小企業。11
傳統製造業企業的倒閉搬遷使受雇於這類企業的工人受到影響。以低成本加工為主
的製造業企業如制衣廠、製鞋廠、玩具廠、電子廠等或關廠、或倒閉、或撤資轉股、或
搬遷到勞動力更為廉價的中西部省份和東南亞國家。受到影響的工人因為欠缺知情權和
話語權，又沒有工會代表自身利益，在權益方面受到極大損害。概括起來有如下幾個方
面：
第壹，企業經營狀況變差，為減少成本轉而降低工人的工資、削減法定的福利待遇。
第二，工廠突然倒閉，企業老闆捲款而逃，工人討薪無門，社會保險費和經濟補償
金也無處追討。
第三，企業在搬遷到用工成本更低的地區時，常常強行解除工人的勞動合同，並拒
絕為被解僱的工人支付合理的經濟補償金。
第四，企業在轉讓股權或資產轉移、撤資時，剝奪了工人的知情權，對工人的安置
方案也未徵求工會或員工大會的意見。
第五，在企業易手之後，新的僱主隨意降低工資和福利，在將工人的工齡歸零的同
時，要求工人重新簽訂勞動合同，甚至強行裁員。
第六，傳統製造業企業在遇到經營生存困難時，僱主進壹步採取剋扣工資、拖欠工
資和社會保險費、拖欠加班工資、剋扣法定福利等方式來降低成本。
在報告期內，傳統製造業企業工人集體行動，正是沒有工會代表、沒有勞資談判機
制的直接後果。在這類企業中，僱主長期以削減勞動成本作為應對市場競爭的主要手段。
同時，工人們缺少真正代表他們利益的工會。在追討權益的過程中，他們又面臨著勞動
仲裁、審判程序過長、判決執行難度大等等困難。在企業正常運行期間，他們面對強勢
的僱主，多以辭工的方式表達不滿。但當企業出現倒閉、搬遷、所有者變更的情況時，
他們會意識到這是追討權益的最後機會。此時，長期積累的勞資矛盾會在僱主刻意迴避
所應承擔的責任時爆發，在勞資之間缺乏溝通談判機制、企業工會不作為的情況下，工
人們會選擇以集體行動來表達不滿和訴求，甚至將地方政府列入行動的對象。
2015 年 10 月 8 日，位於廣東省深圳市的福昌電子技術有限公司突然宣布倒閉， 3000
余名工人聚集抗議，要求管理層解決欠薪和經濟補償問題。工人還圍堵了當地政府辦公場
所，要求政府出面解決問題。
2016 年 3 月 5 日，位於廣東省的統壹集團長營電器（深圳）有限公司搬遷，2000 工
人罷工要求賠償。據工人透露，該公司要搬往惠州市惠東縣，但資方在將設備搬空的情況
下，未就賠償問題給出合理交代，引發工人不滿。
從 2016 年 11 月 21 日起，重慶、長春、成都三家可口可樂公司的裝瓶廠工人全面罷
工，導致工廠停產。罷工起因是美國可口可樂公司將在華瓶裝業務出售給兩家中資公司，
工人們要求清算工齡，支付經濟補償金。
3．新興行業的不規範用工
經濟結構轉型壹方面以供給側改革為主，促進先進製造業取代傳統製造業，另壹方
面則以消費來擴大內需、培養服務業與新興行業等作為新的經濟增長點。最近幾年，基
于網際網路平台，電子商務、物流快遞、外賣團購、打車軟體等共享經濟行業得以迅速發
展。網際網路經濟正在成為中國經濟的最大增長點，也是新的就業增長點，據估計，2017
年共享經濟的服務提供者人數約為 7000 萬人。
12
在這些新興行業中，快遞業的發展尤為突出，近年來壹直以每年超過 50%的速度增
長。2017 年，全國的快遞業務量達到 400.8 億件，連續幾年位居世界第壹並佔世界總量
的 40%以上，行業收入已達到 4957.1 億元。
13 然而，在快遞業高速發展的同時，數百萬
從業者卻壹直受制於該行業普遍採用的「直營＋加盟制」。按照這壹制度，大部分員工
與加盟網點之間是業務代理關係，這種不規範的就業模式使得從業者與加盟網點之間無
法形成正式的勞動關係，他們只能按件計酬。
14 由快遞業衍生的外賣速遞業也是如此，
在基於「自營＋代理（第三方配送公司）＋眾包（個人兼職）」的結合方式的送餐物流
系統中，大部分騎手只能通過手機軟體與外賣公司形成業務關係，他們的報酬也採取計
件形式，也無法享有社會保險和住房公積金待遇。15
在網際網路經濟等新興行業中，從業者與加盟網點、網約平台之間儘管不存在傳統的
勞動關係，但這並不能否定他們的勞動者身份和應當享有的勞動權益。事實上，隨著此
類行業的發展，從業者勞動權益受損的問題日趨嚴重。壹方面，平台方以嚴格的程序和
苛刻的制度來管理業務過程；另壹方面，從業者缺少權益的申訴渠道和談判手段。儘管
近年來全總的地方工會試圖組織和發展從業者加入工會，但在實際操作中卻往往以完成
入會指標為目的，而非為了代表從業者參与工資分配的集體談判，更不能讓工人指望工
會維權。因此，當他們對管理制度、勞動報酬、工作環境等不滿時，只能訴諸集體行動。
根據我們收錄的個案，僅 2017 年壹年，外賣送餐員的抗議或罷工個案就有 11 起。
2017 年 8 月 8 日，江蘇省宜興市美團的騎手舉行罷工，抗議平台方降低配送費，要求
支付補貼和交通事故賠償金。據騎手們稱，他們拿到的配送費已經從過去的每 4.3 公里 10
元降至每 4.1 公里不到 7 元，高溫津貼從壹單 1 元降到了 5 角。
4．新興行業的企業經營困難
壹方面，新興行業用工模式特殊，既有的勞動法律法規對僱主責任界定不清、對勞
資關係無明確規定導致從業者權益受損；另壹方面，這些行業中存在激烈的競爭，在經
營困難的企業中，從業者權益更難得到保障。過去幾年間，在中央政府「網際網路＋」經
濟戰略的推動下，網約平台、共享經濟類的企業如雨後春筍般蜂擁而上，企業之間的競
爭愈演愈烈，價格戰、流量戰成為企業生存的主要手段。大量企業在壹兩年內因為運營
模式不穩定、資金鏈斷裂、邊際效益下降而遭到市場淘汰。例如，團購網站在 2011 年
有 5000 家，之後 3 年驟減至 200 家；P2P 網貸平台 2015 有 3400 家，2016 年降至 2300
家。16 2016 年中國經營共享自行車業務的公司有 20 多家，但時隔壹年，就有數家公司在
激烈的競爭倒閉：2017 年 6 月 19 日，悟空自行車停運、2017 年 6 月 21 日，3Vbike 共享
自行車停運、2017 年 8 月 10 日，釘釘自行車倒閉。
新興行業的企業在接受新的經營模式、開拓新的市場、製造新的產品的同時，沿襲
了傳統行業的勞動管理模式，以削減勞動力成本的方式來支持創業，不少企業依然會拖
欠工資、社會保險費，實施苛刻的管理制度。尤其是在企業因經營困難倒閉之後，資方
往往無力償還拖欠的工資和社會保險費。從業人員在尚未分享到新興經濟發展紅利之前，
就已經嘗到了市場競爭的苦果，進而不得不以集體行動的方式追討他們的權益。不過，
從另壹個角度看，新興行業又可以作為集體談判的試驗場，如果能夠在這裏建立起行業
的集體談判機制，則可以及時化解勞資矛盾。
2017 年 6 月 22 日，位於湖北省武漢市的摩拜自行車青山維修廠的工人舉行抗議行動，他
們在武漢市某地鐵站外摩拜自行車的停放處懸挂橫幅討薪。據參与行動的工人稱，摩拜自行車
自 2017 年 2 月建立青山維修廠后，就壹直沒有給他們支付工資。
2017 年 9 月，酷騎自行車因無法全部退還用戶押金而策劃轉讓。10 月 1 日，浙江省杭州
市十幾位負責自行車維修的工人舉行抗議行動，要求償還被拖欠的工資。據參与行動者稱，公司方的答覆是，沒有錢了，就地解散。此後，酷騎自行車多家分公司的工人在不同城市舉行追
討工資的抗議行動，人數超過 300 名。
三、工人集體行動的特點與趨勢
進入本世紀以來，中國各行各業風起雲湧的工人集體行動不僅體現了勞資衝突的集
體化、規模化、常態化，也揭示了勞資矛盾已經成為中國社會的深層矛盾。在報告期內，
中央政府對於中國社會主要矛盾的描述，從中共十八大的「人民日益增長的物質和文化
需求同落後的社會生產力之間的矛盾」，在中共十九上大被重新定義為「廣大人民對美
好生活的嚮往與不平衡不充分的發展之間的矛盾」。前者強調「解放和發展社會生產力」，
要拉開收入差距，後者則注重平衡發展，要注重合理分配；前者鼓勵競爭創造財富，后
者則著重財富的公平合理分配。而勞資之間利益分配的矛盾便是「不平衡發展」的壹個
主要方面。從工人在集體行動中提出的諸如追討工資、社會保險費、經濟補償金，改善
勞動條件，增加工資與福利等等訴求來看，現實的勞資矛盾的確也已經集中在了分配這
壹主題之上。工人們意識到，在中國經濟高速發展的三十年間，他們並沒有合理地分享
到發展的成果，反而壹而再、再而三地陷入權益受損的困境。因此，中共十九大將財富
分配確定為未來發展和改革的重點，能夠反映中國的經濟與政治現實。
財富的合理分配，在勞資之間最直接的體現便是工資、職業健康、生產安全、工時、
社保等。勞資之間的合理分配方案，需要工會代表工人通過集體談判才能實現。而在現
實中，由於中國工會不具備集體談判職能，以至於工人在分配方面完全受制於僱主。以
工資為例，在受雇之初，工資標準由僱主決定、工資支付方式由僱主來定；在受雇期間，
實發工資的數額由僱主來定；在勞動關係解除之時，能否拿到被拖欠的工資和經濟補償
金仍然要由僱主來定。
儘管經歷四十年改革開放后中國經濟已經形成多樣化，傳統產業與新興產業共存，
國有企業與私營、外資企業並存，但無論在哪類產業或哪類所有制的企業，工人們都面
臨著分配過程中利益代表與話語權缺失的共同問題。在對中國工人集體行動個案長達 17
年的追蹤研究中，我們看到，工人的行動訴求始終圍繞著分配這個主題，他們在追討被
拖欠的權益的同時，也在追討著在分配方面的話語權。
在報告期內，我們觀察到工人集體行動有如下特點與趨勢。
1．行動訴求趨同
中國工人集體行動呈持續性的高發、頻發和全方位蔓延趨勢，這壹再印證了勞資關
系集體化的趨勢。換言之，中國工人的整體權利意識正在覺醒，覺醒后的工人很快會采
取集體行動，用行動說話。這些訴求在報告期內有趨同的態勢。在報告期內，工人集體
行動的主要訴求就是工資，在我們收錄的 6694 起行動個案中，有 5177 起的訴求是追討
欠薪，有 303 起的訴求是增加工資，兩類訴求個案所佔比例為 81.86%。也就是說，工人
集體行動的訴求集中於分配這壹主題，或是要求僱主償還本應屬於他們的分配成果，或
是要求僱主增加分配的數額。
自改革開放以來，與企業有關的各種改革幾乎都與中國工人的經濟利益相關。從上
個世紀八十年代後期的企業「優化組合」到九十年代的國有企業改制，從本世紀初的私
營經濟的全面開放到近年來新興經濟的高速發展，中國工人在完成了從「國有企業工人」到勞動力市場「受雇者」的身份轉型的同時，並沒有獲得在分配方面應有的利益代表權
和話語權，無論是在宏觀的勞動力市場中還是在企業內部，從工資到職業健康、安全生
產、工時、保險等事項壹直都是僱主說了算。全總從 1990 年代初曾經推行過集體協商
制度，但至今沒有任何實質性進展，既沒有與新興經濟模式接軌，也沒有成為各類企業
內部的分配機制。
如前所述，在分配話語權與利益代表缺失的情況下，工人們在受雇前、受雇中和受
雇后的整個過程中就始終受制於僱主，他們很難合理地分享到經濟發展和企業的發展成
果，甚至連不合理的勞動報酬也拿不到。因此，他們就不得不使用行政的手段（勞動爭
議仲裁與訴訟）、集體行動的手段來發布和實現利益方面的訴求。可以說，在新的宏觀
經濟結構和企業勞資利益關係中，全總在工會組織方面的壟斷地位，不但沒有阻止工人
的聚集，反而成為工人自我團結與自組織的主因。
2．行動意識整合
所謂行動意識整合主要表現為，工人的集體行動由感性變為理性，由無序走向有序。
我們從對所收錄個案的觀察中發現，在參与行動人數較多的個案中，工人們的行動意識
得到了較好的整合，主要表現為：（1）這些行動都有較為嚴密的組織者團隊；（2）有
明確的工人代表；（3）行動中沒有破壞企業財產的行為；（4）行動有序，進退壹致；
（5）力求通過集體談判解決訴求。這種行動意識整合的特點在近年的工人集體行動個
案中變得愈加明顯。為說明這種變化，我們將 2010 年的南海本田案與 2015 年的利得鞋
廠案進行比較。
2010 年，位於廣東省佛山南海市的本田汽車零部件製造有限公司的工人舉行罷工，
此次罷工曾被外界稱為「中國勞資關係轉型過程中的標誌性事件」。
17 工人們在罷工中
雖然保持著較高的士氣，並將罷工持續了將近 20 天，但他們的心態可以概括為恐懼與
憤怒。此次行動是由個別工人的罷工而啟動的，到行動後期，工人們面對資方的強硬態
度（強迫復工、開除十數名參与和帶頭罷工的工人）而顯得不知所措，對是否接受資方
在談判中開出的復工條件眾說紛紜，最後是由民間人士在勞資之間扮演傳話和斡旋角色，
達成了提高工資和復工協議。事後回顧這起個案不難發現，工人們在行動初期以及過程
中並沒有形成成熟的組織形態，罷工行動也缺少充分的醞釀和準備。甚至可以說，他們
能堅持 20 多天，主要是憑藉對資方長期不滿所積蓄的能量。
5 年後，2015 年，位於廣東省廣州市番禺區的利得鞋業有限公司，因工廠搬遷引發
罷工。在罷工中，工人表現出了充分的理性和有序。所謂理性，是指在為期 4 個半月、
分為兩個階段的集體行動中，工人們壹直保持著克制、冷靜的態度，無論是在罷工還是
在守廠行動中，沒有發生任何破壞工廠生產設備或者上街遊行、堵路的行為。所謂有序
是指工人在第壹階段的行動之前，就已經完成了自下而上的、多層級的民主化和組織化
程序，選出了工人談判代表，成立了媒體宣傳團隊、團結基金管理團隊和工人糾察隊。
通過這些組織工作，使工人們由分散的、原子化的、無序的狀態進入到聯合的、組織化、
富有行動能力的狀態。
18 無可否認，在報告期內，工人集體行動的意識整合的特點正在
形成。
3．組織工具多樣
隨著網際網路及智能手機的普及，中國工人在集體行動中使用的組織工具也多樣化，
除了繼續依託地緣親緣關係組織起來之外，工人們普遍地開始使用自媒體作為團結動員
的工具。在集體行動中，他們能夠嫻熟地運用網際網路與社交媒體進行動員與組織工作，
他們不僅充分了解這些工具的功能與作用，也能夠把握信息傳播的時機與分寸，在行動
中展現出更強大的動員能力和組織能力。這裏我們再通過南海本田案與利得鞋廠案之間
的比較，觀察工人組織工具多樣化所產生的不同結果。
在 2010 年南海本田罷工中，工人就開始使用網際網路進行組織動員。19 罷工前，工
人當中已有以班組工友、同鄉和積極分子為基礎的 QQ 群。在罷工啟動之後，工人們以
簡訊、電話、QQ 群等手段向工友傳遞罷工消息，以喚起更多工人的參与。但這個 QQ 群
是壹個全開放的系統，無論何人都可以參与，無論何人都可以發表意見。這就造成在群
內各類人等眾說紛紜，意見無法統壹的局面。例如，在勞資談判初期，工人代表通過 QQ
群整理出來的工人談判訴求多達 100 多項。這顯示，此案中工人使用網際網路工具，只起
到了聚集人群和人氣的初級作用，並沒有達到提高組織效率和協調統壹訴求的效果。
在利得鞋廠案中，工人的組織手段有了很大的進步。早在 2014 年 11 月份，他們就
建立了「利得工人代表微信群」、「利得談判代表實名微信群」、「利得工人代表 QQ
群」、「利得工人交流 QQ 群」、「利得工人新浪微博賬號」等信息發布平台。這些平
台根據行動的需要設置不同的開放範圍，其中壹部分僅限於工人代表，並且所有的群都
有專人負責。通過這些平台，工人代表團隊對內可以協調統壹訴求，並據此進壹步動員
和組織工人，對外則可以傳播消息、闡明立場，爭取社會支持。在整個行動過程中，利
得工人新浪微博賬號共發布了 28 期「利得工人維權簡報」，這些簡報內容精鍊，信息
豐富，每期的瀏覽量都過萬。這就讓更多社會人士關注利得工人維權過程和進展，爭取
到了社會正義力量的理解、同情和支持。在集體行動的第二個階段，警方曾經干預過壹
次工人會議，並在會場上抓捕了幾位工人代表和番禺打工族服務部的壹名工作人員。當
這壹信息經過利得工人新浪微博賬號發布后，由壹名學者轉發，此後，這條微博被轉發
了 5240 次，瀏覽量達到了 180.1 萬。在自媒體和工人的巨大壓力下，警方不得不在當
日晚間釋放了被抓捕的工人。
自媒體也在沃爾瑪工人的集體行動中得到了充分使用。2016 年春天，沃爾瑪中國強
行推行綜合工時制，引發全國各地沃爾瑪工人的抗議。在抗議行動中，工人代表建立了
名為 「沃爾瑪中國員工聯誼會」的網路論壇。論壇建立初期，主要是壹些工人分享維權
經驗，為權益遭受侵犯的沃爾瑪員工提供維權建議和法律援助。但在 2016 年 5 月沃爾
瑪推行綜合工時制度后，論壇的參与人數急增，據統計，有超過 2 萬名來自全國各地的
沃爾瑪員工登陸論壇，在其中批評沃爾瑪的新工時制度，為集體行動提出各種意見和建
議。可以說，通過這個論壇，沃爾瑪的工人實現了較為罕見的跨地區聯合。更有必要提
及的是，通過網際網路，沃爾瑪工人還實現了中外工人的聯手維權。2015 年 6 月，「沃爾
瑪中國員工聯誼會」與美國的沃爾瑪員工組織 — 「我們的沃爾瑪」 （OURWalmart）聯
絡，雙方舉行了壹個小時的網上視頻會議，討論了沃爾瑪工人在美國與中國面臨的壹些
具共性的問題，擬定了聯合行動策略，包括在社交媒體上給予相互支援。「我們的沃爾
瑪」 還分享了美國工人此前成功的罷工經驗。20
在集體行動中，工人們使用各種組織工具的技術也日趨成熟。例如，他們可以通過
修改關鍵詞來避開官方在網際網路上的刪貼與信息審查；工人代表在各種網路信息平台上
越來越注意個人形象，耐心廣泛聽取各種意見並謹慎發表自己的言論。工人們通過新媒
體等組織動員工具的使用，從過去的集體行動個案中吸取經驗和教訓，他們通過微博、
微信和 QQ 群來分享這些個案，討論個案的成功策略與失敗教訓。可以說，組織工具的
多樣化不僅提升了工人集體行動的組織化程度，也增強了他們的行動動員與組織能力，
更實現了跨區域、跨行業工人集體行動經驗的分享和借鑒，從而使中國工人的集體行動
進入了多維度展開階段。
4．行動主體多元
在報告期內，伴隨著工人集體行動強勁勢頭，參与行動的主體也趨於多元化。中國
工人在經歷了國有企業改制、私營經濟興起、傳統製造業衰落、新興行業發展等變革后，
已經從過去依附於體制被動實現權利和被動維權，轉為靠自己主動維權。在報告期收錄
的個案中，參与集體行動的勞動者已經包括過去國有企業的下崗工人和現在的在崗工人、
私營企業的農民工、事業單位的員工甚至公務員。需要指出的是，絕大多數工人集體行
動都得到了社會各界的支持，在不少個案中，可以看到律師、記者、學者的身影，他們
利用自己的資源，為工人提供了支持與援助。
5．行動方式轉型
在外界眼中，中國工人的集體行動方式不外是罷工、封鎖廠門、堵路和圍堵政府辦
公大樓。但從報告期內收錄的個案中，我們發現工人的行動方式正在轉型，即在採取這
些集體行動方式的同時，工人們開始尋求通過集體談判來實現他們的訴求。2010年南海
本田案雖然是由社會人士在勞資之間傳話斡旋使雙方達成協議，但也由此開創了通過集
體談判解決集體勞資糾紛的先例。但本報告期內的個案與之相比較，有工人在行動範式
選擇方面的明顯差異。
在南海本田案工人罷工之初，行動的帶頭人和參与者僅僅是以罷工做為壹種壓力手
段，試圖以隔空喊話互不接觸的方式，迫使資方對他們增加工資的訴求作出回應，並沒
有刻意啟動集體談判的意識。此後，他們是在政府官員和工會的勸說下，才同意由中間
人與資方談判。因此，在罷工發生后，資方壹直找不到可以與之對話的工人代表，不得
不自己提出解決方案，而工人對資方提出的三次解決方案都以「大多數人不滿意」為由
隔空拒絕，同時，又提不出己方回應的方案。21
利得鞋廠案則完全不同。首先，工人們罷工的目的就是為了啟動集體談判。為此，
工人代表在罷工之前，就在番禺打工族服務部的協助下，學習了勞動法律，接受了有關
集體談判的知識與技術的培訓。在第壹階段罷工的第壹天，工人代表就向資方提出了談
判要約，並提出了「簽訂無固定期限勞動合同」、「補繳社會保險費」等9項談判事項。
可以說，他們的罷工有壹個明確的目標 — 在給資方施加壓力的同時，讓資方可以看到
解決爭議的途徑。再者，觀察利得工人代表的談判過程，可以發現，他們深諳集體談判
的宗旨是讓步與妥協。換言之，罷工的目的不是發泄不滿而是解決問題。在談判中，工
人們並非壹味地堅持自己的主張和訴求，在採取罷工與守廠行動給資方施加壓力的時候，
工人代表在談判中也多次做出讓步。可以說，工人代表在談判過程中進退有度，在最大
限度爭取工人利益的同時，也兼顧了資方的利益，這樣就使勞資雙方在談判中形成了共
識，順利簽訂了協議。
工人集體行動方式的轉型說明，中國工人正以更成熟、更理性、更有策略的行動方
式將中國工人運動帶入壹個新階段。行動方式的轉型，既解決了以往工人罷工遭遇資方
抵制與政府壓制時後續無力的問題，也為資方展示了壹條解決勞資糾紛的途徑，並使政
府意識到，相對於無序的「群體性事件」，工人集體行動的目標是通過談判達成妥協，
而非漫無目標的情緒發泄。更重要的是，利得鞋廠工人罷工-談判-再罷工-再談判-達成
協議的集體談判模式，為建立中國集體談判制度提供了寶貴的樣本。遺憾的是，提供這
些樣本的工人和勞工 NGO 卻在 2015 年 12 月遭到政府的摧殘。本報告將在後面分析這壹
事件。
6.行動呈擴散趨勢
在報告期內，工人集體行動呈現出明顯的擴散趨勢。從地區分佈來看，工人集體行
動繼續從珠江三角洲、長江三角洲地區向內陸省份蔓延。在報告期，發生在河南省建築
業、交通業、零售業的個案均居各省首位。從 2013 年到 2017 年，廣東省工人集體行動
個案佔全國比例從 38%下滑至 11.8%。在報告期內集體行動高發的前 12 個省份中，有 8
個是內陸省份。
從產業分佈看，工人集體行動正在從以製造業為主擴散到新興行業。據我們觀察，
製造業工人集體行動的比例在 2014 年之後呈顯著下降趨勢，到 2017 年僅占該年收錄個
案的 21.3%。反之，服務業與零售業個案所佔比例在報告期內呈逐漸上升趨勢，到 2017
年已經達到了 20.7%。這些行業個案上升的趨勢表明，它們作為新的經濟增長點正在吸
納越來越多的從業者，這些從業者在受雇後面臨著與傳統製造業工人相似的境況 — 沒
有勞動合同、工資水平較低、福利待遇差、社會保險待遇欠缺等等。所不同的是，這些
權益問題不但成為了工人採取集體行動的動力源泉，也使這些行業的工人成為了工人集
體行動的新生力量。
在報告期內，工人集體行動個案繼續增長與逐漸擴散的趨勢還說明，在中國集體勞
動關係逐漸形成的同時，並未形成以集體談判制度為主的勞資利益調整機制，以至於工
人仍然不得不以集體行動的方式來追討和爭取權益。從這些集體行動個案中我們看到，
在缺少利益代表與分配話語權的背景下，沒有集體談判制度，工人們面對自身利益受到
的損害並不會善罷甘休，而是直接訴諸集體行動。換個角度來看，可以說，中國工人已
經並會不斷地以集體行動的方式，召喚集體談判制度。
第二章 勞工非政府組織的制度性探索和貢獻
中國的勞工非政府組織（以下簡稱「勞工 NGO」）產生於上個世紀九十年代，它們
大多在東部沿海地區開展工作，為工人提供法律諮詢、司法援助、培訓、工傷探訪、文
化休閑等服務。曾經有學者在對這類組織調研后斷言，在中國現有的政治條件下，這些
勞工 NGO 的服務宗旨主要是對個體工人提供援助，因此不會對新生代工人的集體行動產
生顯著影響。22 而我們在對中國工人集體行動個案的研究中發現，有壹些勞工 NGO 已經
從為工人個體維權的活動中抽身出來，轉向介入工人集體行動，並引導工人通過集體談
判解決訴求。在工會實際缺位的情況下，這些勞工 NGO 正在承擔著工會的角色。它們利
用有限的資源，頂著來自政府和資方的壓力，不斷幫助行動中的工人發現自己的組織和
談判潛能，找回階級意識。
報告期內工人集體行動個案的變動趨勢表明，中國企業勞資矛盾的激化正在全面越
過政治、經濟和社會可承受的底線，工人的經濟利益得不到保障，直接影響到億萬家庭
的生活甚至生存；工薪階層收入不合理，成為內需不足經濟不振的重要原因；壹次分配
不合理使得共產黨的執政合法性正在工人階級當中迅速流失。所有這些，都以迅速增加
並急速擴散的集體勞動爭議呈現出來。因此，中國共產黨必須面對壹個問題 — 如何制
度化地協調勞資雙方的利益？以及如何制度化地進行合理的工資分配？在這方面，勞工
NGO 已經做出了有益的探索。它們在規模小、資源少、壓力大的情況下，不懈地介入到
勞資利益糾紛中，通過壹些成功案例，在實踐中成功地探索和發展出了壹套化解勞資矛
盾，將工資分配不斷合理化的有效工作程序。事實上，當今中國工人集體行動的理性化、
組織化發展趨勢的形成，正是勞工 NGO 的工作成果。
工人集體行動的本質是工人爭取在分配方面的話語權，這種話語權的載體就是集體
談判。但我們必須承認，在大量個案發生之初，工人們對分配話語權並無清晰的認識。
他們僅僅是通過集體行動來提出具體的權益訴求，併為實現這些訴求不惜冒險付諸罷工、
堵路、圍堵政府辦公地點等行動。勞工 NGO 的作用就在於幫助工人完成組織化的過程，
選舉產生了工人談判代表，提升了工人的團結意識，將工人的集體行動引入集體談判的
軌道，讓人們看到了勞、資、政從三輸走向三贏的可能性。
本章將以三個個案來描述勞工 NGO 介入工人集體行動的過程與工作方式。在這三個
個案中，通過勞工 NGO 的指導與協助，工人的集體行動從無組織到有代表團隊，從怨恨
情緒驅動的無序罷工到進退自如、步調壹致以談判為目標的統壹行動，從害怕僱主報復
到保護工人代表，從不知道集體談判為何物到嫻熟地運用談判策略，從初期的情緒化行
動到後來的理性化談判等等。總之，在這些個案中，工人們完成了壹次又壹次的自我超
越，勞工 NGO 則壹次又壹次的扮演了工會應有的角色，並在此基礎上發展出壹整套可以
有效協調勞資關係、解決勞資糾紛的工作模式。
壹、個案簡介
首先需要說明的是，以下三個個案的時間跨度是從 2011 年到 2015 年，其中有兩個
個案不在報告期內。我們之所有選擇這三個個案，旨在通過比較呈現出在五年的時間里，
工人集體行動和勞工 NGO 工作模式發生的變化。
冠星案：2011 年 10 月，廣東省深圳市沙井黃埔冠星精密錶鏈廠 1200 多名工人因
抗議資方剋扣加班工資而舉行罷工。在資方和政府有關部門的壓力下，工人們轉為怠工
併到廣東勞維律師事務所請求法律援助，後由工人們聘請該所律師作為談判顧問，與資
方進行了集體談判。經過談判，勞資雙方達成協議，資方同意補發過去五年每人每天 40
分鐘的加班工資，勞方也做了壹定的讓步，按原有數額的 70%折算給付。這是中國第壹
起在沒有當地政府和工會介入的情況下，由勞資雙方自己完成的集體談判個案。
大學城環衛工案（以下簡稱「大學城案」）：2014 年 8 月，承包廣州大學城環衛業
務的廣電物業公司在招標中落標，隨即與其僱用的 200 多名環衛工人解除勞動合同並拒
絕支付經濟補償金。工人們舉行罷工后，隨即選舉產生了 18 名工人代表（其中 5 人為
集體談判代表），向資方發出集體談判要約，提出談判的具體訴求：繼續留在大學城從
事環衛工作，並要求落標的廣電物業公司依法支付解除勞動合同的經濟補償金。在當地
政府協調下，勞資雙方共進行了五次集體談判，最後達成協議：（1）廣電物業公司與環
衛工人解除勞動合同；（2）廣電物業公司按工齡向工人支付解除勞動合同的經濟補償
金共計 300 多萬元；（3）由中標的遂城公司接收全體環衛工人，他們可以繼續留在大
學城從事環衛工作。
利得案：此案分為兩個階段，第壹階段始於 2014 年 12 月。2014 年 8 月間，有傳言
資方即將遷廠，引起工人擔憂和關注，此後這壹傳言得到證實。2014 年 12 月 5 日，資
方向工人提出兩種選擇，或是到新廠工作，或是辭職，但無論那種選擇都沒有經濟補償
金。資方的決定隨即引發工人罷工。在罷工次日，勞資雙方便展開了集體談判。經過三
輪談判，歷時兩個星期，資方于 12 月 17 日承諾：補發加班費、帶薪年假工資、高溫補
貼；在未來的第四輪集體談判繼續討論為工人補繳社會保險費、住房公積金和解除勞動
合同的經濟補償金等事項。
從第壹階段結束至 2015 年 4 月，在此期間，資方將工廠的生產設備及貨物陸續搬
走，但壹直迴避第四輪集體談判。4 月 19 日，工人開始了第二個階段的行動並重新選舉
產生 19 名談判代表。4 月 20 日，工人代表向資方提出集體談判要求，但遭到拒絕，工
人隨即罷工並晝夜守廠。4 月 21 日，資方妥協，勞資遂展開第四輪集體談判。談判當日
勞資雙方達成協議：資方承諾補繳社會保險費、住房公積金，併為不隨廠搬遷的工人支
付經濟補償金。為防止公司再次食言，1000 多工人繼續守廠，使資方無法搬走剩餘的設
備和貨物。迫於工人的壓力，資方在 4 月 25 日向所有工人支付了經濟補償金和住房公
積金。在此案中，工人們通過集體談判追回的經濟利益總額高達 1.2 億元。
以上三起個案得到了國內外媒體的關注，23 也得到了兩家勞工 NGO 的指導與協助，
它們分別是廣東勞維律師事務所（以下簡稱「勞維所」）和番禺打工族文書處理服務部
（以下簡稱「打工族」）。
勞維所常年來壹直堅持為工人代理勞動爭議，自 2005 年開辦以來，該所受理過數
千起勞動爭議案件，其中，有相當數量的個案減免了律師費。早在 2007 年，勞維所就
受深圳市總工會委託，對深圳鹽田國際碼頭的勞資談判中所涉及的要約及其它相關問題
給予指導。在冠星案中，勞維所律師應工人邀請擔任集體談判顧問和首席談判代表。
打工族成立於 1998 年，是全國第壹家勞工 NGO。該機構壹直以農民工維權為工作重
點，其首創的對工傷工人的探訪服務模式被廣東省總工會所借鑒，形成了良好的社會效
應。該機構在協助個體工人維權過程中體會到，這種個體援助帶有很大局限性，遂在 2010
年時進行了工作模式轉型，嘗試以集體談判作為維權的工作重點。該機構介入了大學城
案和利得案。
二、勞工 NGO 的工作模式
基於對三個個案的觀察並結合媒體報道，我們將勞維所與打工族指導、協助工人
進行集體談判的工作模式做如下總結。
1．接受工人求助
在集體行動初期，工人們僅僅是要表達壹些共同訴求，例如，要求資方補繳社會保
險費、支付經濟補償金等。但他們往往不知道如何提出訴求、向誰提出訴求，更不知道
如何實現這些訴求。由於在企業內沒有勞資雙方對等談判的渠道，企業工會又長期受到
僱主控制，工人們在通過集體行動將其訴求「公開化」與「社會化」的同時，常常會到
勞工 NGO 尋求幫助。在集體行動遇到障礙時，也會尋求勞工 NGO 的指導。
在冠星案中，工人曾經罷工半個多月，但資方先是態度強硬不予回應，後來想與工人
對話又找不到代表，當地政府也派出警察進駐工廠。在面臨這種僵局之時，罷工工人找到
勞維所請求提供法律援助。
在大學城案中，工人們最初曾找過企業所在地的政府和勞動監察部門，但都沒有得到
回應，迫使他們靜坐示威。後來，工人與打工族取得聯繫，請求幫助。
在利得案中，工人們在發現資方有減少訂單、轉移設備等搬遷跡象時，就與打工族聯
系，尋求幫助。
工人們在集體行動時選擇到勞工 NGO 尋求幫助，是基於平時對這些機構的了解和
認識。這些勞工 NGO 雖然資源有限、能力有限，卻壹直秉持著幫助工人的初心。憑藉多
年向工人提供法律援助與生活服務，機構成功的在所在地周邊企業的工人中贏得了尊重
和信任。這是工人在集體行動遭遇障礙的時候，第壹時間到勞工 NGO 求助的主要原因。
在工人們的心目中，勞工 NGO 是他們可信任的傾訴對象和行動後盾。
2．幫助工人整理訴求並完成組織化過程
工人在啟動集體行動之後，往往面臨壹些技術上和結構性的障礙，如訴求繁雜、組
織程度低、搭便車者多、集體行動後續乏力等等。大量工人集體行動夭折或無結果或以
與警察的衝突告終的原因正在於此。勞工 NGO 在介入個案后，會首先了解和整理工人的
訴求，隨後，通過幫助工人召開會議，與工人壹起將訴求進行整合。幫助工人通過會議
壹起整合訴求的過程，以及最後訴求被成功整合，起到了使工人們統壹行動目標，提升
組織化程度的作用。
在冠星案中，工人集體行動的導火索是公司將打磨部的計件工資制改為計時工資制，
但工人們後來發現，資方長期將工人每天 40 分鐘的休息時間不計入工作時間。當工人與勞
維所正式建立委託代理關係之後，勞維所律師很快將工人們的集體訴求鎖定為要求資方將
五年內每天 40 分鐘休息時間算作工作時間，並支付相應的加班費。
在大學城案中，200 多名工人在尋求當地政府和勞動監察部門的幫助時，曾經提出過
多項訴求。在打工族介入之後，工作人員將工人們訴求整合為兩項，即 「繼續留在大學城
從事環衛工作，要求廣電物業公司公司支付解除勞動合同經濟補償金」。
在利得案中，工人在行動之前就與打工族聯繫，並在工作人員幫助下完成了訴求整合，
從而在罷工啟動次日，當資方表示願意與工人代表進行集體談判時，工人代表很快拿出了
包括「保護工人代表、協商安置方案、補繳社會保險費和住房公積金、支付加班費和高溫
補貼、給予帶薪年假和產假待遇」等在內的 13 項集體談判訴求。
當工人以集體行動的方式表達不滿時，他們已經有了各種訴求。不過，這些訴求往
往形成於工人對資方長期不滿而積累的情緒中，訴求雖多卻鬆散，有時甚至相互矛盾。
基於此，勞資雙方其實壹直是在宿命式地等待這衝突的爆發。
當集體行動爆發，面對工人繁雜的訴求，資方與政府往往無所是從，進而會採取抵
制與壓制態度，勞資關係便會迅速陷入僵局甚至激發工人更加激烈的行動。勞工 NGO 通
過協助工人整合訴求，首先是將工人們整合成為壹個團結的的群體，最大程度地消除了
工人的膽怯心理、搭便車想法或是法不責眾的鬧事心態。而當工人們原初散亂的訴求被
整合統壹起來之後，他們不但了解到這些訴求的法律依據，更能夠進入價值觀的層面，
認識到工人與老闆、資本與勞動在生產過程中所扮演的不同角色，從而使工人對於自己
被整合以後的訴求更加理直氣壯。換言之，通過勞工 NGO 的介入和培訓，原來壹盤散沙
並將自己視為無助弱勢群體的憤怒工人，開始在階級意識上有所覺醒，成為具有社會主
義價值觀的新工人。這在利己主義橫行、全民崇尚金錢權力、價值觀混亂的當下尤為珍
貴。
3．協助工人選出自己的代表
在所有自發的工人集體行動初期，都會有人負責聯絡、動員和組織工作。但由於這
些人不是工會幹部，所以無法獲得法律的保護。為了躲避組織行動帶來的風險，他們只
好隱藏自己的身份。因此，集體行動中往往出現這種場面，當資方要求與工人代表對話
時，無人出面回應或者明確告訴資方「沒有代表」，或者聲稱「我們都是代表」。勞工
NGO 認為，當行動者規模較大（例如數十人以上）時，壹定要有身份明確的工人代表，
要有壹個由工人代表組成的領導集體。這樣做對於代表來說雖然個人風險增加，卻能大
大減少工人當中的法不責眾心態，使整體行動更加理性負責。而當勞方出現選舉產生的
代表之後，資方雖然有可能對這些代表進行利誘或逐個打擊，從而瓦解工人的集體行動，但同時也增加了資方願意進入談判的成數。因此，勞工 NGO 介入工人集體行動個案，整
理出訴求之後的第二項工作，就是協助指導工人通過選舉產生集體談判代表。
在勞維所介入冠星案后，律師們就指導和組織罷工工人選舉代表。當工人選舉出來自各
生產部門的 12 名工人代表后，律師又要求工人們簽署了授權書。
當打工族介入大學城案后，他們組織罷工工人召開會議，會上選舉產生了 18 位工人代
表。隨後又召開了工人代表會議，選舉產生了 1 名總代表，5 名談判代表和 3 名經費審查代
表。
在打工族介入利得案初期，他們就協助該廠工人選舉產生了 65 名工人代表。在 2014
年 12 月 6 日第壹次罷工之後，工人們從 65 名工人代表中選出了 13 名談判代表。在行動的
第二個階段，鑒於部分工人代表怠於履行代表職責，打工族又協助工人重新選舉產生了 19
名集體談判代表。
在大量工人集體行動個案中，或者沒有工人代表，或者代表合法性不足。有些個案
找不到工人代表，有些個案工人代表的身份不明確，還有些個案是由幾位膽大聲高的工
人自己站出來做代表，很少有經過正式的選舉程序，更少經過工人授權。這壹問題導致
工人集體行動往往很快進入散亂、無序局面，有時資方即使想與工人談判也找不到談判
對手，政府要介入協調也只能壹個人壹個人地勸說。當工人們在勞工 NGO 的指導下選出
自己的代表后，他們原有的散漫無序的自由結合狀態就變成了相對有序的團結組織狀態。
這就為勞資之間進入集體談判創造了條件，使勞方的訴求整合變得可能。
在工人選出代表之後，由於沒有工會幹部的身份，理論上代表仍然不受法律保護。
在這種情況下，勞工 NGO 便會指導工人簽署對代表的授權委託書，授權代表在集體行動
和集體談判期間具有與政府、資方和官辦工會溝通、談判、簽署協議等方面的權利。簽
署授權委託書后，工人代表與被代表的工人之間也就形成了受法律保護的權利義務責任
關係，代表要對工人們的權益負責，工人們也要服從代表的領導，並有責任保護代表。
實踐證明，通過民主程序選出的工人代表，尤其是在經過委託授權程序之後，大都
能夠在行動中勝任代表的角色。他們中間大多數人在行動中都能夠保持堅定的立場，不
為資方與政府的利誘與威脅所動，這也讓他們贏得了工人們的擁護與支持。通過選舉與
授權程序，也讓工人們認識到，他們既要信任、支持和保護工人代表，也有權在代表不
稱職或不認真履行職能的時候通過程序撤換他們。
4．培訓工人代表
工人代表經工人選舉產生后，他們要面對壹系列的問題：如何做讓工人滿意的決策；
如何防止工人被分化；如何與資方理性溝通、誠意談判；如何在談判中既能作出讓步妥
協又能堅守住談判底線；如何與工人及時通報談判進展等等。另外，代表還要認識到，
他們是在代表工人而非代表自己談判，不但要注意自己的言行，而且要承擔責任。然而，
絕大部分工人代表都沒有集體談判的經驗，甚至缺少對集體談判基本概念與知識的了解。
在此情況下，勞工 NGO 在介入工人集體行動后的第三項工作，便是對當選的工人代表進
行培訓。培訓內容涉及集體談判的勞資平等原則、代表對工人的責任與義務、談判技術、
談判步驟、談判規則、法律條款、舉止言行、讓步妥協原則等等。
在 2011 年的冠星案中，勞維所是在工人啟動集體行動后已經與資方陷入對峙時，受
工人之託介入此案的。當時，因為要準備與資方談判，勞維所沒有足夠的時間對工人代表進行培訓，加之此案談判由勞維所律師擔任首席談判代表，因此對工人代表的培訓並非是
勞維所介入此案的工作重點。在此後的兩個個案中，勞工 NGO 已經意識到對工人代表進行
培訓的重要性，並在代表選舉產生之後不失時機的展開培訓。
在介入大學城案后，打工族協助工人代表組織召開了 9 次全體工人會議和 10 次工人
代表會議。這些會議除了選舉工人代表、商討行動策略、通報談判進展等內容外，還有培
訓的內容。這使工人代表在參与會議的過程中，逐漸學習領會了集體談判的意義、程序、
技術和規則。
在利得案，當打工族在接受工人求助后，就開始培訓工人代表。在工人的行動過程中，
他們協助工人代表召開了 1 次部分車間工人大會、6 次代表座談會、1 次全體工人代表大會
預備會、2 次全體工人會議、2 次談判代表座談會。
經過勞工 NGO 的壹系列培訓，使工人代表們能夠在短時間內進入工人談判代表的
角色並履行職責。當他們掌握了集體談判的程序和技術之後，就能夠在談判中圍繞工人
的集體訴求，有理有據地堅守談判底線並把握讓步妥協的尺寸與時機。正是因為這些工
人代表的出色表現，才使得工人們的集體訴求多數都能夠得到實現。
5．協助指導工人進行集體談判
勞工 NGO 敏銳地察覺到，激化勞資矛盾和引發工人集體行動的主要原因，是資方狹
隘的短期利益驅動，是資方在原始管理方式中表現出來的傲慢和粗暴。勞工 NGO 相信，
勞資之間因利益而生的糾紛是這種資方思維方式和管理方式的必然產物，而集體談判不
但是解決勞資糾紛的首選，也是糾正資方管理落後方式，使其得以進步的最佳途徑。因
此，勞工 NGO 在介入工人集體行動時，會著重培訓工人談判代表如何保持理性態度，如
何在與資方討價還價過程中保持對對方的尊重。尤其是，無論是在談判桌上，還是在為
了把資方逼回談判桌而採取的罷工行動中，都杜絕使用情緒化的、有傷對方尊嚴的語言。
這種就事論事、對事不對人的姿態，不但在大多數情況下可以有效的把資方拉向談判桌，
更能夠為長遠建立勞資之間的信任打下基礎。
在完成了訴求整合、代表選舉、代表培訓等工作之後，勞工 NGO 會鼓勵工人向資方
正式提出談判要約。壹旦進入集體談判，勞工 NGO 還會繼續為工人談判代表提供指導。
在現實中，以怨恨情緒啟動的集體行動，雖然在初期看似聲勢浩大，但如果在短時間內
沒有工人願意站出來作代表，則難逃以衝突開始並以衝突告終的結局。實踐中，面對組
織化程度較高且有明確代表的工人群體時，資方願意接受工人代表談判要約的可能性要
大得多，地方政府也更願意從中斡旋，說服資方坐到談判桌旁。壹旦這些談判條件具備
了之後，勞資談判往往就會啟動。而在隨後的談判過程中，勞工 NGO 的工作人員或是應
工人邀請擔任談判首席代表，或是擔任場外指導的角色，這些都為談判的順利進展與談
判的質量提供了保障。
在冠星案中，工人們聘請勞維律所主任段毅律師作為他們的首席談判代表。段律師在
此前曾經參与和指導過深圳幾起勞資糾紛中的集體談判，深諳談判的規則與程序。在資方
接受了工人代表提出的談判要約后，勞資雙方隨即召開了談判預備會議。在會議上，段律
師指導雙方確定了雙方談判代表的人數及構成、旁聽人員資格、談判中止機制、第三方參
與規定以及談判會場紀律等等。在談判中，他又在履行首席代表職能的同時，在持不同意
見的談判代表之間進行協調，向工人們通報談判進程，解釋談判的階段性成果。
在大學城案中，打工族兩名工作人員被工人聘為談判顧問參与談判。在此案初期，資
方持強烈的抵觸態度，向工人代表施加壓力，後來在當地政府的斡旋下，才勉強同意與工
人代表談判。在談判中，資方的抵觸情緒依然嚴重，多次缺席會議，這種做法曾經影響到
工人代表的心態。對此，打工族工作人員壹方面給工人代表打氣，壹方面協助工人代表制
定了連續罷工迫使資方讓步的應對策略。事實證明，這種策略非常有效，經過 12 天的罷工，
終於迫使資方與工人代表達成協議。
在利得案中，在打工族的協助下，工人代表在罷工之初就提出集體談判要約，在第壹
個階段（2014 年 12 月），勞資雙方已經就加班費、高溫津貼、帶薪年休假工資補償等事項
達成協議。但在第二個階段（2015 年 4 月），資方拒絕與工人代表再就補繳社會保險費、
住房公積金及工齡補償事宜進行談判，部分工人談判代表也在資方的威脅利誘下不願履行
職能。打工族工作人員及時組織工人重新選舉了新的工人代表，制定了再次以罷工、守廠
方式迫使資方回到談判桌旁的策略。
在指導工人集體談判時，勞工 NGO 秉持的理念是，勞資間的利益分歧完全可以由勞
資雙方自己通過談判解決。因此，在介入個案的過程中，勞工 NGO 始終尊重工人的主體
性，協助工人與工人代表建立委託授權關係，然後協助工人代表進行集體談判。無論是
接受工人委託擔任首席談判代表或談判顧問，還是在幕後指導工人代表進行談判，他們
會始終尊重工人和工人代表的意見。當工人代表與工人之間就妥協讓步與否發生爭執時，
他們扮演的是協調人角色；當工人代表在談判中遇到難題時，他們扮演的是建議者角色；
當工人代表受到資方報復與政府打壓時，他們扮演的是「娘家人」角色。可以說，在整
個集體談判中，勞工 NGO 是工人與工人代表的強大後盾。實踐中，勞工 NGO 的這種工作
方法，成功的使每壹次集體談判從始至終都是工人自己的集體談判。
實際上，在勞工 NGO 的指導下，工人代表在談判中也證明了自己完全有可能自主、
理性地處理在集體行動中出現的各種情況，能夠在集體談判中充分發揮自己的才智，找
到勞資間利益的平衡，最終完成壹個真正的集體談判。
6．保護工人代表
在工人集體行動中，工人代表是資方利誘、威脅和打擊的重點，地方政府出於維穩
慣性與政績考慮，也會有目標地壓制工人代表，對他們採取強制性手段限制人身自由甚
至追究刑事責任。勞工 NGO 意識到，保護工人代表是工人集體行動中的關鍵壹環。他們
為解決這個問題做了大量的工作，在工人代表遭到資方威脅與報復、政府打壓之後，他
們會組織工人採取各種不同的行動支援工人代表，包括組織工人營救被抓捕的代表、到
有關政府部門投訴、在法庭上為工人代表辯護、為工人代表爭取復工或者經濟補償等等。
在勞工 NGO 的帶動下，越來越多的工人意識到了保護代表的重要性，他們開始在集體談
判中提出保護工人代表、禁止資方任何形式的報復等等要求，當工人代表被警方拘捕之
后，他們也會積极參与勞工 NGO 組織的營救行動。
在利得案中的第二個階段（2015 年 4 月），當地警方曾在工人召開的壹次會議中，
出動近百名警察包圍會場，抓走幾名工人代表和壹名打工族工作人員。打工族隨後組織工
人展開營救行動，數百名工人在當地派出所門前聚集，高喊「放人」的口號，迫使警方不
得不在數小時后釋放了被抓捕的人。
勞工 NGO 在保護工人代表方面所做的工作，在具體介入的個案中極大地鼓舞了工
人及代表的士氣，使工人們與他們的代表更加緊密地團結到了壹起。更加重要的是，
這壹做法，已經被越來越多的工人在組織集體行動時仿效。
對比上述五年間發生的三起集體談判個案，我們看到，從冠星案的工人們聘請律師
做談判首席代表，到大學城案工人代表與勞工 NGO 工作人員壹起談判，再到利得案勞工
NGO 退居幕後、由工人代表自己談判，工人們在通過集體談判解決勞資糾紛中的自主性
在逐步提升。這表明，在勞工 NGO 的協助下，工人們完全有能力將初始階段情緒化的集
體行動，轉化為理性的集體談判。這壹過程中，工人們所需要的，不過是來自勞工 NGO
這樣的外部機構來啟發談判的意識，以及培訓談判的技巧。
三、勞工 NGO 對中國集體勞動關係建設的貢獻
自從 2011 年中國勞工 NGO 開始以推動集體談判為目標介入工人集體行動以來，我
們看到了它們對中國集體勞動關係所作出的巨大貢獻。這些貢獻可以歸納為引導、引路
和引領。
1.引導工人的集體行動進入集體談判的軌道
工人從南海本田案不會談判、不參与談判，到冠星案選舉產生工人代表，並由工人
代表委託律師協助談判而達成勞資協議，再到大學城案由勞工 NGO 協助談判而達成勞資
協議，最終發展到利得案由工人自己作為談判主體直接與資方達成勞資協議。從這些個
案中，我們可以看到，在勞工 NGO 的引導下，中國工人運動的發展呈現出壹條從無序行
動到有序罷工再到理性集體談判的清晰路徑。在這條路上，中國工人正在從壹個「自在」
的階級走向壹個「自為」的階級。
勞工 NGO 在將工人集體行動引入集體談判軌道方面有如下貢獻。
第壹，整合利益訴求，為工人團結與集體行動奠定了基礎。
在所有工人集體行動中，工人們所提出的都是壹些非常具體的利益訴求，例如，追
討工資、增加工資、要求支付經濟補償金等等。雖然，工人們選擇了聚集起來壹道爭取
權益，但在訴求方面卻不壹定相同。這當中，有不同性別工人之間、不同工齡工人之間、
不同工種工人之間等等訴求差異。這些差異直接影響到工人群體的團結程度與行動的持
續時間。因此，要將臨時聚合起來的工人變為壹個團結的群體，首先需要的是在這個群
體中形成對共同訴求的認同，同時也要兼顧利益訴求的差異。共同利益的訴求是團結的
基礎，兼顧差異則是維持團結的必要條件。正如法國社會學家塗爾干所言，認同是壹種
被稱為「集體意識」的東西，是將壹個共同體中不同個人團結起來的內在凝聚力。24
在勞工 NGO 介入個案初期，他們首先要幫助工人將不同類別的訴求整合為統壹的、
全體成員都認可的訴求，將零散、繁雜的訴求梳理成目標相對集中的壹組訴求，並根據
談判的需要對這些訴求進行排序，將組內各種訴求變為帶有不同目的的談判砝碼。然後，
勞工 NGO 要協助工人代表將整理好並排好序的訴求製作成書面文件，向資方提出談判要約。與此同時，還要指導工人代表設計包括罷工在內的集體行動方案，以配合集體談判
的進程。
第二，以理性動員取代怨恨驅動。
由於沒有集體談判制度，工會又不能代表工人進行談判，以致於中國工人在企業內
沒有討價還價的權利，從而使勞資關係中矛盾不斷積聚和發酵。企業工人長期無組織、
無代表，他們的積怨往往只能以突發集體行動的方式展開，並以發泄不滿為目的。因此，
集體行動初期，往往能夠爆發出驚人的能量。大部分工人集體行動都有無預警、無節制、
無明確代表與訴求的特點，壹旦遇到強硬的資方會變得更加憤怒但茫然無措；遭到政府
壓制只能忍氣吞聲。
勞工NGO認識到，工人集體行動的最初動員機制大多是工人們長期怨恨積累的突然
爆發，這就使得他們的行動缺少理性與秩序。為此，勞工NGO希望改變工人集體行動的
動員機制。首先，他們通過對工人和工人代表的培訓，將其怨恨情緒轉變為理性的權利
訴求；通過民主選舉代表，將鬆散的聚合形態轉變為壹個有代表者與被代表者的團結的
群體；通過對勞資談判的設計與指導，將無序的、情緒化的集體行動轉變為有序的、理
性的集體談判。
需要特彆強調的是，勞工NGO為工人提供了壹個傾訴的渠道。工人們的怨恨之所以
積累，是因為在工廠專制落後的管理體制下，即使有不滿也完全沒有發泄渠道。當勞資
糾紛發生之後，資方的傲慢態度、公開威脅與報復，再加上政府官員的漠視與冷淡，會
使工人的怨恨感更為強烈。這個時候，勞工NGO的介入，至少為工人提供了壹條紓緩怨
恨的渠道，使工人們在勞工NGO機構的辦公室里或者行動的現場，有了壹個可以傾訴的
對象。
勞工NGO的這項貢獻對促使地方政府理性介入也能夠產生重要影響。此前，政府壹
直視工人集體行動是群體性事件，也就是不穩定因素，並往往不加思索地施以壓制手段。
為此，不惜動員大量資源，並造成了政府與工人之間直接對峙的局面，使政府的合法性
不斷流失。勞工NGO將工人集體行動引入集體談判的軌道，面對理性談判的工人，政府
沒有了出動警力壓制工人的「理由」。政府將會發現，過去基於維穩思路設計出的應對
策略已經失去了應用價值。這種情況下，將有可能促使政府轉變慣性的維穩思維，從臨
時性、功利性的慣性維穩中跳出來，從而更加開放的進行長遠解決方案的探索。可以說，
勞工NGO對工人集體行動個案的介入，推動了政府在勞資糾紛中的角色轉型，使政府不
斷從勞資糾紛中偏袒資方的態度，逐漸走向中立。
第三，啟發工人的階級意識。
勞工NGO的工作啟發了內在於工人當中的階級意識。通過對工人談判代表的培訓，
工人們認識到，各工種之間、不同技術檔次之間工人的訴求，既有差異又有共性。為了
在具體個案中強化工人團結，完成集體談判，勞工NGO在幫助利益有差異的工人們找到
共同利益的同時，更使工人們認識到，大家共屬壹個階級，必須團結壹致才能獲得利益
最大化。與此同時，必須兼顧少數人利益，才能最大程度的把工人團結在壹起。個案談
判的達成固然重要，長遠的階級意識的覺醒，更加重要。
2. 在中國工會轉型中承擔引路人的角色
勞工 NGO 對個案的介入，形成了壹種對官方工會的示範效應。
進入本世紀以來，尤其是工會改革以來，壹方面，全總不斷以喊口號的形式強化工
會接受共產黨領導，另壹方面，企業工會「去工人化」和「老闆化」的速度卻在加快。
各上級工會實際上已經沒有了企業工會，放棄了在企業層面代表工人進行集體談判這項
工會的核心職能。總工會離活生生的勞資關係越來越遠。
其實，工人已經用集體行動對全總表達了最大的不滿。他們除了在行動中摒棄企業
工會，在集體行動啟動之後，也不願找地方工會請求援助。而勞工 NGO 則認為，工會法
對工會代表和維護工人權益的職責，規定的非常明確。儘管中國工會存在嚴重的問題，
但這些問題並非不可解決，關鍵是要讓工人認識到，企業工會和各級總工會都是工人的
工會，作為工人，必須行動起來積极參与工會事務，才能使被官僚們把持了的工會回歸
到工人手中。勞工 NGO 在介入工人集體行動的工作中，成功地對工會應當承擔的角色作
出了示範，並創造了壹套可被各級工會複製和嫁接的工作模式。
總體來說，勞工NGO最為寶貴的貢獻是，它們在介入個案過程中發動工人、組織工
人、引導工人的實踐經驗，以及憑藉這些經驗，在贏得工人信任，獲得工人認可與讚賞
的同時，提升了工人的階級意識。這些經驗曾對廣東省總工會的工作發生過重大影響。
2014年10月，廣東省總工會成立了勞動爭議應急處置分隊，並要求，在群體性勞資糾紛
發生之後，應急分隊要「第壹時間到達勞資糾紛發生現場，第壹時間把工人組織起來，
第壹時間搭建勞資雙方協商平台」。省總工會主席黃業斌還要求，應急分隊到達工人罷
工現場后，要代表職工，要站在工人的立場上說話辦事，不能站在資方那邊說話辦事，
也不能完全站在地方政府和部門的立場上說話辦事。25 不難看出，廣東省總工會提出的
「第壹時間把工人組織起來」、「搭建勞資雙方協商平台」、「要代表職工，要站在工
人的立場上說話辦事」等要求，是複製了勞工NGO在工作中所堅持的原則。
可以說，在介入工人集體行動時，勞工 NGO 實際上承擔了工會本應承擔的角色。不
過它們的目的並非像某些陰謀論者所指的「要取代工會」，而是為工會工作製造了壹個
可複製的樣本，這個樣本生動地演示了工會應當作什麼，以及現實中可以做到什麼。不
過遺憾的是，就在廣東省總工會建立了應急分隊壹年後，2015 年 12 月初，這個樣本的
創造者之壹——廣東番禺打工族文書處理服務部——就遭到了當地政府的毀滅性打擊。
3. 引領中國集體勞動關係調整機制的建設
勞資矛盾原本內生於企業內的利益分配不均、權力地位不平等。面對資本的財力與
管理的權力，工人要達成合理公平的分配，就必須依靠集體力量，也就是工會。由工會
組織代表工人，通過與資方的集體談判，才能使工人利益獲得制度性保障。遺憾的是，
在中國集體勞動關係形成的同時，並沒有同步發展出壹套集體勞動關係的調整機制，總
工會也沒有轉向代表工人利益，使得馬克思「工資作為工會目標」之說卻淪為笑柄。26
也正是因此，中國的集體勞動關係陷入了壹個惡性循環：僱主違法侵權 — 工人不滿積
聚 — 突發集體行動 — 政府協調或者壓制 — 勞資矛盾再次積聚。可以說，全總未能
應勞資關係的發展變化而發揮應有作用，是中國勞資關係趨於惡化、工人集體行動持續
發作但卻始終沒能夠建立集體談判制度的最重要原因。
在工會長期缺位的情況下，為了創造將惡性循環導入良性渠道的模式，勞工 NGO 在
近年來壹直帶著真誠的工人階級情感，不斷介入工人的集體行動。他們頂著來自僱主、
政府、警察的壓力，接受工人的求助、幫助工人整理訴求、協助工人選出自己的代表、
為工人代表提供集體談判培訓、協助工人發起集體談判、與工人壹起保護工人代表。勞
工 NGO 所做的壹切都是在為集體談判制度建設搭建平台。這是壹個解決利益糾紛的平
台，在這個平台上，鬆散的、憤怒的工人群體，可以被整合為團結、理性的群體，資方
也可以在這個平台上找到可以談判的對手和夥伴。
勞工 NGO 的工作引領了中國集體勞動關係調整機制的建設。中國政府壹直秉承個
體勞動關係調整的原則，從 1994 年頒布的《勞動法》到 2007 年頒布的《勞動合同法》，
這個原則壹直延續著。然而，當中國的勞資關係自本世紀初從個體化向集體化轉型以來，
這個貫穿于中國勞動法律與勞動政策的原則逐漸顯現出巨大的缺陷。第壹，現行的勞動
法律體系對勞工三權的規制存在嚴重的缺陷，即組織結社權虛置和集體爭議權（罷工權）
缺失。第二，現行的勞動爭議處理機制是以個體勞動爭議為對象的，已經無法應對集體
勞資糾紛。第三，現行法律體系以政府行政力為依託，但事實已經證明，集體勞動關係
壹直處於政府失控的狀態且這種狀態愈演愈烈。
勞工 NGO 的個案介入，在壹定程度上彌補了集體勞動關係失調、集體勞資糾紛失
控的缺陷，為集體勞動關係調整機制的建設提供了壹股推力，它們的工作模式與經驗
對調整機制的建設提供了如下可以借鑒的第壹手資料：
（1）勞工三權的立法借鑒。勞工 NGO 介入工人集體行動后，使工人的組織權與罷
工權的立法規制需求驟然擴大，並已成迫在眉睫之勢。這些個案都凸顯了壹個事實，即
工人已經組織起來並將自己的利益分配訴求付諸于集體行動。因此，無論法律是否有所
規定和如何規定，這些集體行動的事實已經對集體勞動關係立法提出了強烈的要求。而
勞工 NGO 在介入個案后的具體工作中，就如何組織工人、如何採取理性的集體行動實現
利益訴求等方面，都積累了寶貴的經驗和教訓.立法機構可以從中獲取立法啟迪與立法
觀念的轉變，進而開啟中國勞動法律中勞工三權的建設。
（2）集體談判的立法借鑒。勞工 NGO 介入的成功個案，均得益於不同方式與內容
的勞資談判。此類談判個案已經成為中國特色市場經濟中集體談判機制的雛形，其中工
人對談判過程的實質性參与更體現了集體談判機制的核心。這種以勞資談判解決勞資糾
紛的方式，對中國集體談判立法具有重要的啟迪作用。在談判代表的選舉、談判的啟動、
談判的要約與承諾、談判程序、談判行為規範等等方面，勞工 NGO 都已經探索出壹套行
之有效的規則與程序，這些規則與程序為中國集體談判立法提供了重要借鑒。
（3）工人代表保護機制的立法借鑒。因為中國勞動法律壹直秉承個體勞動關係調
整的原則，工人代表保護機制在勞動法律體系中壹直是個空白。勞工 NGO 在介入工人集
體行動個案中，壹直致力於工人代表的保護工作，並針對法律中的缺陷與不足做了大量
的調研與建議工作。事實證明，要使集體勞資關係進入正常調整的軌道，法律必須對工
人民主選舉的工人代表提供必要的保護，這不僅是建立勞資之間正常對話談判機制的重
要保證，也關係到政府是否可以在勞資關係中保持公正的立場、中立的角色和社會公信
力。而勞工 NGO 為保護工人代表所設計和採取的壹系列措施，可以為這方面的立法提供
借鑒。
（4）集體勞動爭議處理程序的立法借鑒。在我們收錄的個案中，幾乎找不到通過
現行的勞動爭議處理程序解決的個案，這說明，現有的爭議處理程序已經無法解決發生
集體行動的勞資糾紛。如何建立有效的程序去處理此類集體勞資糾紛，將是未來中國集
體勞動關係調整機制建設的重點。勞工 NGO 在介入工人集體行動個案中承擔了工人群體
代表的角色，並在沒有現成法定程序的情況下，開拓了壹條有效處理集體勞資糾紛的途
徑。事實證明，勞工 NGO 對工人集體行動個案的介入，除了對工人集體行動的理性指引
並將衝突導入談判的軌道，還旨在促使資方對工人訴求予以及時回應，推動政府對糾紛
予以積極斡旋。為了達到這些目標，勞工 NGO 在介入中形成了壹套行之有效的方法與規
則，包括工人代表選舉、談判要約方式、訴求表達程序、談判會議規則、集體行動的組
織與啟動等等，這些都對集體勞動爭議處理立法具有借鑒意義。
然而，就在勞工 NGO 努力突破自身局限性，盡心盡職地服務工人，為中國工人運動
做出了巨大貢獻之時，他們也在報告期內遭到了政府的毀滅性打擊。2014 年 12 月 26
日，打工族主任曾飛洋在辦公室被不明身份人士毆打；2015 年上半年，向陽花女工中心、
青草勞動服務部、南飛雁、燭光等勞工 NGO 受到政府有關部門的財務調查、關閉、註銷
等各種干預和打壓；2015 年 4 月 13 日，打工族主任曾飛洋和工作人員孟晗被廣州市公
安局番禺分局南村派出所以「涉嫌聚眾擾亂社會秩序」傳喚；2015 年 12 月 3 日，打工
族數名工作人員被警方刑事拘留。2016 年 9 月 29 日，打工族工作人員曾飛洋、湯歡興、
朱小梅被廣州市番禺區法院定為「聚眾擾亂社會秩序罪」，獲有期徒刑緩刑的處罰；同
年 11 月 3 日，打工族工作人員孟晗獲有期徒刑壹年九個月的處罰。
這裏，中國勞工通訊對政府打壓勞工 NGO 的做法表示極大的憤慨，對受到不公正
處罰的人士致以崇高的敬意。這些勞工 NGO 對中國集體勞動關係建設做出的貢獻將載
入中國工人運動的史冊。
第三章 對中華全國總工會改革的分析
2015 年 7 月 6 日，中共中央召開群團工作會議。在此次會議上，中共中央總書記習
近平在講話中提示，「由黨中央召開黨的群團工作會議，在黨的歷史上還是第壹次」。
27 習近平在講話中要求，工會、共青團、婦聯等群團組織要有「自我革新」的勇氣。7 月
9 日，新華社發布《中共中央關於加強和改進黨的群團工作的意見》（以下簡稱《意見》），
《意見》指出，群團組織基層基礎薄弱、有效復蓋面不足、吸引力凝聚力不夠問題突出。
7 月 23 日，中共中央全面深化改革領導小組辦公室發出內部通知，宣布在中華全國總
工會進行改革試點。11 月 9 日，習近平主持召開中央深改組第十八次會議，審議通過了
《全國總工會改革試點方案》。自此，在中共中央的直接領導下，全總開始了第四次改
革。
28
這次全總改革不同以往。壹是中共中央從召開群團工作會議，到發出群團工作改革
《意見》，再到宣布全總作為改革試點，期間僅有兩個半星期，工會改革之緊迫性可見
壹斑。二是中共中央在《意見》中，罕有地承認「黨面臨的挑戰和考驗前所未有」，並
指出群團組織改革「事關人心向背，關係黨的生死存亡」。三是過往群團組織新任領導
人上任之初，往往會推出壹些標新立異的新政作為新官上任的三把火。而這次改革則是
由中共中央自上而下啟動和操作，包括總工會在內的群團組織領導人則處於被動地位。
四是中國群團組織有共青團、全國婦聯和全總三家，而此次改革以全總為試點。以上跡
象說明，中共中央對全總此次改革寄予了厚望。
壹、為什麼中共中央要求全總改革
為什麼要求全總改革？儘管中共中央與全總對這場改革的原因各有說法，我們則認
為中共發動這場改革有以下原因。
1. 貧富懸殊引發中共政權合法性的危機
經過四十年的改革開放，中國創造了令世界驚嘆的奇迹。國民經濟持續高速增長，
綜合國力大大提升，生產力得到極大發展，生活和生產資料也不再匱乏。在經濟發展的
背後，是付出汗水甚至血淚的數億中國工人。近年來，城鄉居民收入變動呈現較低收入
戶佔比下降、較高收入戶顯著上升、中等收入戶呈徘徊並且略有下降的局面。29根據北
京大學中國社會科學調查中心《中國民生髮展報告 2014》，頂端 1%的家庭佔有全國三
分之壹以上的財產，底端 25%的家庭擁有的財產總量僅在 1%。30 中國的基尼係數在 2008
年曾經達到了 0.491，此後雖然逐年下降，但在 2016 年仍然達到 0.465，還是高於國際
警戒線的 0.4。
31 中國社會財富分配嚴重不均，貧富兩極化問題極其嚴重。這樣的收入
結構，動搖了中共政權的合法性基礎，所以，中共中央在《關於全面深化改革若干重大
問題的決定》中提出了「要逐步形成橄欖型分配格局」的目標。
其實，改革開放以來，歷屆中共領導人壹直將政權合法性建基於經濟增長。但是，
中國持續數十年的經濟增長是以工人農民承受的低收入、社會保障不足、環境破壞、資
源浪費作為代價的。如果中國社會貧富之間的巨大差距壹直持續，民眾的承受能力終究
有限，他們在分享不到經濟發展成果的同時，又眼看著官商勾結、權錢交易日益升級，
最終將質疑那個曾經承諾帶給他們幸福生活的政權合法性。此時，包括勞資矛盾在內的
社會矛盾會總體爆發，首當其衝的便是中共政權的合法性。中共領導人認識到這壹迫在
眉睫的危機，並在《關於全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了「形成合理有序
的收入分配格局」的目標。
2. 改革、發展與民生、分配背道而馳
四十年的改革開放，中國艱難的從計劃經濟走向市場經濟。在這壹過程初期，執政
黨為了推動改革與開放，採取了「效益優先、兼顧公平」的戰略，在壹段時間內以低價
勞動力換取經濟的高增長率，這是可以理解的。但改革開放已經歷時四十年，在如此長
的時間里，政府放任僱主沿用二十世紀初資本原始積累時期的管理模式盤剝工人，壓低
工人工資，政府至今仍無意建立勞資集體談判制度，則是不能容忍的。事實上，在這壹
過程中，改革、發展與民生、分配背道而馳。在經濟高速發展的同時，勞動者收入占國
內生產總值的比重呈下降趨勢，工人的工資收入水平未能隨著社會經濟發展水平和勞動
生產率的提高而增長，勞動者的權益未能得到有效保障。如果繼續延續改革開放初期定
下的「效率優先、兼顧公平」發展之路，社會民眾將難以分享到經濟發展帶來的紅利。
中國共產黨領導層開始意識到，經濟的發展如果繼續以犧牲工人利益為代價，繼續
強調發展效率而忽視民生與分配公平的話，政權的合法性將隨時坍塌。故此，中共中央
在 2013 年召開的十八屆三中全會上提出，要「形成合理有序的收入分配格局。著重保
護勞動所得，努力實現勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，提高勞動報酬在初次分配
中的比重。健全工資決定和正常增長機制，完善最低工資和工資支付保障制度，完善企
業工資集體協商制度。」 2016 年 3 月，中央政府在「國民經濟和社會發展第十三個五
年（2016-2020 年）規劃綱要」中提出，要「完善初次分配製度」。2017 年，習近平在
中共十九大報告中，對胡錦濤在中共十八大報告中就中國社會主要矛盾的描述作出重大
修改，指出「我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充
分的發展之間的矛盾」，提出要「堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制，促
進收入分配更合理、更有序。…… 堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在
勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高。」由此可見，收入分配的不公平，尤其
是初次分配製度不能體現社會主義制度的核心價值觀，壹再被提到了中國最高決策層的
議事日程上。
可以說，在現屆中共領導層上台之前，分配問題壹直沒有得到最高決策層的重視。
儘管中國在 1993 年建立了最低工資制度、1994 年有了《勞動法》、1999 年建立了最低
生活保障制度。但是，這些制度僅僅是為工人提供了最低收入與最低生活條件的保障，
與建立合理公平的初次分配製度關係不大。這些制度可以保障工人工資的底線增長，也
就是可以活下去，但卻不能保障分配的合理性，也就是不能保證活得好。從宏觀角度來
說，不能有效縮小社會收入差距，改善貧富懸殊，也無助於扭轉中國勞資關係中資強勞
弱、權力不均衡的格局。
事實上，頻繁發生的工人集體行動既是壹種民眾對社會分配不公的反應，也是勞動
者在分配中沒有話語權的結果。因此，分配問題正在影響著數億中國工人及家庭，進而
削弱著中共政權的合法性。
3.執政黨對全總的厚望
鑒於中國社會可持續發展的需要，鑒於鞏固政權合法性的需要，鑒於全總持有數億
中國工人法定利益代表的身份，中共中央對全總承擔起解決初次分配問題、縮小收入差
距的重任，寄予了高度的期望。
早在 2013 年 10 月，也就是中共中央《關於全面深化改革若干重大問題的決定》出
台前兩個星期，習近平便打破慣例，召集當時剛剛履新的全總領導班子全員到中南海做
了壹次集體談話。據官方報道，在這次談判中，習近平要求全總「要使中國夢真正同每
個職工的個人理想和工作生活緊密結合起來」，並提出，工會工作的重點「就是職工群
眾最關心最直接最現實的利益問題」；就是要保證「在經濟發展的基礎上不斷提高職工
群眾生活水平和質量，使他們不斷享受到改革發展成果」。習近平召集的這次集體談話，
壹是形式和規格之高前所未有，二是語重心長，對全總寄予厚望。與此可見，他在擔任
中共中央總書記之初，對全總的工作雖然很不滿意，卻也相信全總能夠在關鍵時刻擔起
重任，解決數億工人與執政黨人心向背的問題。
從執政黨的角度看，全總既然具有代表工人的身份，就應當承擔組織和代表工人、
維護工人權益的責任。在企業層面，工會將與僱主通過集體談判增加工人收入和改善福
利待遇，建立和諧穩定的勞資關係；在企業外，地方工會應當拿出可行的方案，協助政
府搞好宏觀分配，縮小貧富差距。也就是說，中共最高領導層認為，工會代表工人實現
中國夢，可收民生和政權合法性壹舉兩得之效。
但是，全總領導人出於自身利益考慮，對習近平和中共中央的期望做出了自己的解
讀。全總將中共的期望和要求解讀為，加強體制的原有設計，繼續工會多年來體制內運
行的規則。
面對風起雲湧、逐年增長的工人集體行動，面對執政黨在生死存亡之際推出的工會
改革，如果全總各級總工會繼續無所作為，繼續把數億工人與中共人心向背不當回事，
繼續避重就輕，甚至迴避改革難點，將工會改革當作壹項任務按期交差的話，中國工會
將又壹次錯失改革機會，並將中共陷入萬劫不復的合法性危機。與此同時，中國工人不
會因為總工會不作為而放棄行動，相反，工人的集體行動將會不斷進入新的高潮。
二、全總改革的措施與成效
1.全總的改革措施
2015 年 11 月由中央深改組會議通過的《全國總工會改革試點方案》（以下簡稱「方
案」），至今沒人見過這份文件的廬山真面目。搜遍全網，能夠找到的不過是全總領導
人關於此次改革的壹些講話和訪談。對比中共深改組會議所作出的其它決定均公示于眾
的做法，全總將這份改革方案秘而不宣，不知道是誰的主意，用意何在？試想，各級地
方總工會的工作人員看不到「方案」原文，只能通過上級口頭轉述再上級的說法，如此
工會改革，說它沒開頭就已經失敗了，並不為過。
2015 年 11 月 25 日，全總第壹副主席李玉賦在就全總改革試點答記者問中提到，
本次工會改革總體思路是去「四化」（即機關化、行政化、貴族化、娛樂化）、增「三
性」（即政治性、先進性、群眾性），改革包括組織體制、管理模式、運行機制和活動
方式等四個方面。
32
在組織體制改革方面，全總及上海、重慶兩個試點工會採取的主要措施是，將壹批
農民工安排到各級工會兼職副主席，或者讓他們擔任各級工會執委會委員，又將壹些地
方工會合併、裁撤了壹些職能部門，稱為「優化機關組織架構」。
在管理模式方面，實行了工會幹部的兼職、掛職制度，即下級工會幹部到上級工會
兼職、上級工會派幹部到下級工會掛職；同時，拓寬各級工會機關幹部的來源渠道，強
調機關幹部應當有基層壹線的工作經歷和群眾工作經歷。
在運行機制方面，為改變基層工會現狀，全總及試點工會提出了工會工作要「重心
下移、力量下沈」。例如，以開發區（工業園區）、建築項目、物流（快遞）業、家庭
服務業、農業專業合作組織以及社會組織等為重點組建；創出了壹些新的工會組建方式，
例如，單獨組建、區域聯建、行業統建、依託組建等等；為完成入會指標，採取了網上
入會、手機 APP 入會等新辦法。各級工會還提出要將資源向基層傾斜，在人力資源方面，
將工會機關精簡下的幹部行政編製補充到縣級工會；在財力資源方面，加大工會經費留
在基層工會和下級地方工會的比例。
在活動方式方面，各級工會壹是使用各種宣傳工具，對職工進行社會主義核心價值
觀的教育；二是組織「大國工匠」活動；三是組織勞動和技能競賽；四是完善工會維權
服務制度機制，加大城市困難職工解困脫困的幫扶和保障力度。
在上述四個方面的改革中，全總與試點工會將組建工會與發展工會會員、工資集體
協商、完善維權模式作為改革的重點工作。
組建工會與發展工會會員
在組建工會與發展工會會員方面，改革試點工會有如下舉措：
第壹，創造新的會員發展模式——「顧村經驗」和網上入會。「顧村經驗」源於上
海市寶山區顧村鎮總工會，2016 年 7 月，按照上海市總工會的要求，顧村鎮總工會針對
非公有制企業工會組建難的問題，採用先服務職工再發展會員、先活動復蓋再組織復蓋、
先體制外入會再單獨建會等方式，引導職工組建工會和加入工會，實現了全鎮非有制公
企業建會率動態保持在 90%以上，職工入會率達 86%。33
另外，按照《意見》中提出的「群團組織要提高網上群眾工作水平，實施上網工程」
的要求，全總在 2016 年 9 月 27 日在湖北省宜昌市召開全國「網際網路+」工會普惠性服
務現場推進會，要求加強工會網路平台建設，建立健全工會工作和會員信息基礎資料庫，
建設會員實名制與普惠性服務綜合管理系統，整合工會系統網站、微博、微信、APP 客
戶端等網路平台，為職工提供方便快捷的服務，發展網上申請入會方式，便利農民工加
入工會。隨後，在上海市和重慶市兩個試點工會，先後開發了工人可以網上入會的平台。
第二，會員的發展對象側重於製造業之外的勞動者群體。《意見》要求工會「重點
向非公有制經濟組織、社會組織、城鄉社區等領域和農民工、自由職業者等群體延伸組
織體系」。為此，全總要求各級工會將「農民工入會集中行動」擴展到建築業、物流（快
遞）業、家庭服務業等行業。除上述行業外，地方工會進壹步將發展會員的範圍擴大到
了過去沒有涉足的領域，如物業管理公司、環衛公司、保安公司、4S 店，甚至包括了屬
于自雇者經營的早點攤、街邊小賣部、水果攤、蔬菜攤、廢品回收點等等。
第三，採取多種工會組織形式。為適應製造業以外行業從業者所具有的多種就業
形式或受雇形式，各地工會採取了單獨組建、區域聯建、行業統建、依託組建等多種
方式，由此產生了依託村、居委會、工業園區、街面、樓宇的聯合工會。
工資集體協商
1994 年就制定了《集體協商條例》，但無論是在國有企業還是在外資私營企業，由
工會代表工人，有工人參與的與資方進行的集體協商絕無僅有。全總現在又提出以提質
增效為重點深化工資集體協商，積極開展區域（行業）集體協商，健全集體協商制度，
推動中國特色和諧勞動關係建設也是本次工會改革的其中壹大重點。
34 本次改革就工資
集體協商機制出台了不少措施。
2014 年，全總以「提質增效」為主線，先後制定了《深化集體協商工作規劃(2014-
2018 年)的五年規劃》和《關於提升集體協商質量增強集體合同實效的意見》，細化了
深化集體協商工作的目標任務、具體舉措和工作要求。與此同時，全總還推動國家協調
勞動關係三方共同下發《關於推進實施集體合同制度攻堅計劃的通知》，聯合各方力量
助推集體協商工作深化發展。35
為了提高集體協商的質量，工會還提出了壹個「黨委領導、政府主抓、工會主推、
各方協同、群眾參与」的工作模式，以此推動集體協商。36 地方總工會紛紛聘請專家作
為 「集體協商指導員」，負責指導、幫助和參与企業的集體協商。地方政府則將集體合
同復蓋率、履約率等等納入了對官員績效考評的範圍。
維權模式
全總近年來把維權高調定為工會工作的主業，此次工會改革同樣就維權工作進行了
許多方面的試點。全總提出要從四個方面完善現有的維權機制。壹是以提質增效為重點，
全面深化集體協商工作，開展區域（行業）集體協商並推動和諧勞動關係創建活動由工
業園區向鄉鎮（街道）、村（社區）擴展。二是健全職工協商民主機制，推動涉及職工
利益法律法規政策的制定及執行，推動落實協調勞動關係三方機制、政府與工會聯席會
議制度。三是構建以精準幫扶為重點的服務職工體系，為困難職工群體提供精準幫扶、
精準脫困。四是以需求為導向，切實維護農民工勞動就業、技能培訓、工資報酬、社會
保險、安全衛生等權益。
在地方工會層面，上海、重慶兩個改革試點對現有維權機制進行了整合。例如，上
海市總工會構建了工會法律援助、工會勞動法律監督、集體協商和民主管理「四位壹體」
的工會維權工作體系，提出建立「應援盡援」和「零門檻」的援助服務制度；延長了
「12351 職工援助服務熱線」的服務時間，使這條熱線可以「24 小時全天候守護在職工
身旁，為職工答疑解難」。37
重慶市總工會注資 500 萬元成立了溫暖基金會，依託中國職工保險互助會建立了
職工互助保障平台，利用超市、醫院、學校等社會資源拓展愛心網點，採取工會專項資
金、財政配套和社會募集相結合的方式，加大臨時性救助、項目化幫扶、互濟性活動的
力度。該總工會還花錢購買律師的專業化服務，啟動了「千名律師進企聯村服務職工在
基層大行動」。
38
試點工會在完善維權機制中還加入了網際網路因素，除了利用網際網路發展會員之外，
還為工人提供各種服務。例如，上海市總工會開通了內含 15 個壹級目錄、50 余個二級
目錄的「申工社」APP，形成了市總工會官網體系及全市工會系統微博、微信、APP 的官
微矩陣。該總工會稱，通過這套系統，可以為工人提供壹個線上受理、線下辦理、壹鍵
通達的全方位、全時段的服務體系。
39 重慶市總工會通過購買社會專業化服務，建立了
「渝工娘家人」微信公眾號和「網上職工之家」。
為了解決基層工會維權無力問題，全總曾推廣過多種維權模式，如義烏模式、崑山
模式。「義烏模式」由浙江省義烏市總工會創建，其核心是工會根據自己的工作目標，
尋求黨政部門的支持，依仗黨政部門的行政權力來履行自己的維權職能或者「橋樑與紐
帶」責任。「崑山模式」由江蘇省崑山市總工會創建，該總工會在 2003 年提出「好事
基層工會做，難事上級工會辦」的口號，並由此創建了「上代下」的維權機制。此次工
會改革再次推廣了這些模式，並且建立了多方面的聯動機制，如「工會+律師+法院」、
「工會+社工+義工」、勞動爭議訴調對接工作室等等。
2. 全總聲稱的改革成果與現實情況的比較
全總高調公布的工會改革第壹個重大成果，是在工會改革方案通過之後的兩個月，
即 2016 年 1 月 17 日，全總宣布「農民工」巨曉林擔任全國總工會副主席，並宣布這
「是全總改革試點工作的階段性成果」。
此後，各地工會不斷地公布壹些數字，佐證工會改革的成功。單看這些高度量化的
宣布，總工會改革似乎卓有成效。不過，我們在分析所收集的信息后發現，現實情況與
全總宣稱的成果之間有著巨大的差異。甚至不排除，全總已經嚴重偏離了工會改革的目
的。
全總對宣傳「去四化」的改革著墨頗多。在改革試點工作開展壹年之後, 全總認為，
通過以改進工會領導機構人員構成、優化全總機關組織架構、改進幹部管理方式、增強
基層活力發揮作用為著力點，已經推動了工會工作的重心下移、力量下沈，提升了工會
組織的凝聚力、影響力。40
例如，上海市總工會稱，2016 年共下撥街鎮「小三級」工會建設補助資金 7300 多
萬元；全市培訓基層工會幹部 1.5 萬多人（次）；全市已建成職工服務站 184 個。
41 全總還聲稱，為加強基層工會建設，已經修訂、制定了壹批相關政策，包括：《關於增強
基層工會活力發揮基層工會作用的指導意見》、《工會基層組織選舉工作條例》、《工
會會員會籍管理辦法》等等。
但是，從報告期間我們收錄的 6000 多起工人集體行動個案來看，工人集體行動正
在從沿海地區擴展到內陸省份，從傳統的製造業擴散到新興行業。雖然不能將這壹趨勢
全部歸咎於全總，但是反映出全總「去四化」、加強基層工會建設的改革成果，未能與
工人的利益訴求和企業的分配機制關聯起來，從而未能有效地避免工人集體行動的升級，
企業層面的勞資矛盾也沒有因這些成果而有所改觀。
在此次改革中，組建工會和發展農民工入會是壹項重點工作。來自全總的工作總結
顯示。2015 年全總增加農民工會員 1500 萬人，2016 年又新增 1500 萬人，農民工會員
達到 1.4 億人，占農民工總數的 50.5%；截至 2016 年 9 月底，全國已建工會基層組織
282.9 萬個，復蓋會員 3.02 億人。
42 2017 年 5 月 26 日，全總在上海市召開經驗觀摩
交流會，推廣發展工人入會的「顧村經驗」。
不過，中國勞工通訊罷工地圖顯示，在報告期內工人集體行動個案中，以農民工為
主體的建築行業的個案佔有較大比重。除此之外，我們在對工會幹部的採訪中發現，他
們對組建工會和發展農民工入會頗感為難。
例如，建築行業的工會組建壹直是個難題。長期以來，因流動性強、層層分包轉包
等原因，絕大多數建築工人既沒有勞動合同也沒有參加工會。甘肅省蘭州市總工會壹位
工作人員認為，建築工地農民工加入工會的問題仍沒有得到解決，但當問及他是否對解
決這個問題提出壹些建議時，他表示「說不清楚」。另外，他還提出自己對工人入會的
看法，認為工人是否願意入會是壹個個人能力和認識的問題，換言之，工人不願意加入
工會是因為他們的覺悟還不夠。
陜西省渭南市合陽縣總工會的壹位工作人員也談了他對建築行業工會組建的看法。
他認為，工會組建只能通過建築公司來做，而不應該面向工人。「我們只能找他們公司，
找公司成立這個工會，我們不是直接去找工人。」針對壹起發生在合陽縣的建築工人被
拖欠工資的勞資糾紛，這位工作人員堅稱，工會可以為會員追討工資，但問題是這些工
人並沒有加入工會。渭南市總工會組織部壹位工作人員提出，建築行業工人流動性大、
工作的季節性強，發展他們加入工會最大的困難在於總工會人手不足，只有增加有編製
的正式工作人員，才有精力做好組織工作。
其實，如果全總各級工會領導人真有改革的意識，就應該跳出舊的框框，將以工會
幹部為著眼點的工會工作轉向工人，在工人中發展工會積極分子、培養工會幹部；將以
工會機關為著眼點的工會工作，轉向工作場所和建築工地，為工會積極分子提供組織資
源，使他們能夠發揮作用。
因此，從全總發布的改革成果中我們發現，改革並未改變地方工會幹部的陳舊觀念
與官本位習慣性思維。總結以上談話內容，反映出地方工會幹部對組建工會發展會員有
四點看法：第壹，組建工會與發展農民工入會不應該被搞成上級工會下達指標，下級工
會編造數字的相互欺騙遊戲。第二，這些工作只有在資源充足的前提下方可完成。第三，
組建工會只能依靠僱主。第四，工會只能為已經入了會成為會員的工人維權。第壹點的
確是壹個全總面對的難題；第二、三點是工會幹部的認識誤區；第四點則純粹是推卸工
會責任的借口。由此可見，工會改革至今兩年半有多，工會幹部們仍然不能改變他們對
組建工會發展農民工入會的傳統觀念，仍然將農民工視為壹個無能力自為的群體，而非
能吃苦也能奮起反抗的血肉之軀，更非工會的主力軍與力量之源。既然如此，全總的改
革成果也就不過是壹些毫無意義的數字，與代表工人利益、為工人提供權益保障的身份
轉變並無關聯。
集體協商是全總此次改革的另壹工作重點。全總稱，截至 2016 年底，全國簽訂集
體合同 242.2 萬份，復蓋企業 679.4 萬家，復蓋職工 2.90 億人。43 地方工會也非常樂
于報道它們推動工資集體協商的成果。例如，廣西省鹿寨縣總工會稱，到 2015 年，該
縣簽訂工資集體協議的企業已經達到了 1320 家，集體協商建制率動態保持達 107.85%，
單獨簽訂建制率達 196.05%。
44 山東省淄博市總工會稱，截至 2016 年 1 月，該市已簽訂
工資集體協議 7813份，復蓋企業 19628 家、職工 103.2 萬人，工資協商建制率達 95.58%；
中小企業簽訂區域性行業性工資集體協議 1322 份，復蓋企業 13954 家；世界 500 強在
淄博市企業全部簽訂工資集體協議。
45
全總各級工會除了繼續推行自上而下的集體協商之外，也試圖應形勢的需要而介入
工人的集體行動，動員勞資雙方通過談判解決糾紛。但與勞工 NGO 不同，它們在介入過
程中並不代表工人，而是選擇作第三方的角色。下面以索尼電子華南有限公司罷工案為
例說明。
2016 年 11 月 10 日，位於廣東省廣州市的索尼電子華南有限公司 3000 多名工人罷
工。罷工起因是該公司被深圳歐菲光科技股份有限公司收購，工人們對被收購后的權益
問題感到擔憂。罷工工人的訴求是：要求資方公布收購的詳細信息；在收購工作結束前，
買斷工人的工齡，支付經濟補償金；然後由工人自己選擇是否與歐菲光公司簽訂勞動合
同。然而，資方非但沒有在工人提出的期限內做出回應，反而報警並開除了多名帶頭的
工人。
因為該公司的工會得不到工人的認可，廣東省總工會不得不空降介入此案。在總工
會的協調下，2016 年 11 月 14 日勞資雙方展開第壹次談判。談判中工人提出了 4 點要
求：（1）先買斷工齡后再讓工人自己選擇與歐菲光公司簽訂勞動合同；（2）資方不得
解僱和報復參加罷工的工人；（3）資方為被開除的工人支付經濟補償金；（4）追究保
安恐嚇員工的責任。在資方全部回絕了這些要求后，談判陷入僵局。面對這壹僵局，總
工會的人束手無策，這讓資方更加有恃無恐，使用強硬手段迫使工人復工。11 月 15 日，
當工人繼續罷工時，當地政府出動警力，有 11 名工人被抓捕，資方則繼續開除罷工工
人，到 11 月 29 日，被開除的工人已經達到了 64 名。面對資方的強硬態度，總工會繼
續保持沈默，最後工人們被迫簽訂了復工承諾書，而他們的訴求壹項都沒有實現。我們
在對工人的採訪中了解到，復工承諾書完全是在資方的脅迫下籤訂的，如果工人不簽訂，
資方會禁止他們刷卡吃飯、禁止上下班打卡，而三天不打卡，資方會以「曠工」為由強
迫工人「自動離職」。
在此案的勞資談判中，工會實際上並沒有代表工人，他們僅僅是扮演了本應由政府
承擔的協調人角色，把資方和工人拉到壹起協調。工會所能做的僅限於此，至於效果如
何，工人的訴求是否得到實現，則已經不再是工會幹部們要考慮的了。工會在介入此案
后，既沒有對工人進行談判方面的培訓，也沒有像勞工 NGO 那樣為工人提供談判指導，
沒有將工人的訴求策略性地分清主次順序，沒有制定相應的談判與行動策略，包括壹旦
資方強硬拒絕，勞方應如何應對；壹旦資方做出讓步，勞方應當如何妥協以及在哪項訴
求上妥協等等，更沒有直接參与談判。在資方繼續脅迫工人復工並開除罷工工人的時候，
工會更是無所作為，既不繼續引導談判，也不願意出面制止資方的做法。
在此案中，廣東省各級工會的確重視並派出工作小組和工會律師。但最終結果卻是
工人被迫復工，訴求無法實現。這說明，工會在介入開始時，就承擔了錯誤的角色，它
將自己當作了政府派出的協調人，它僅僅是為勞資雙方的談判牽線搭橋，而不是以工人
代表的身份與工人共進退參与談判。在此案結束后，廣東省總工會稱，他們指導被開除
的工人去辦理領取失業金及提取住房公積金等手續，同時提供免費法律援助以示安撫。
這些工作的確在工會維權的職能範圍內，但仍然延續了它在改革之前「事後維權、外部
維權」的維權模式。但是改革的重點並非是繼續加強事後維權，而是將工會的重心前移
到企業內部，力求在勞資矛盾演化為激烈衝突之前就通過集體談判化解掉。
全總在改革中側重於維權模式的完善，但無論是「上代下」模式還是各方聯動模式，
其核心都是「借力」— 基層工會向地方工會借力，即當企業的基層工會面對僱主的違
法行為而難以履行維權職責的時候，地方工會可以代行基層工會的維護職責；地方工會
再藉助地方黨政的勢力迫使僱主就範。但問題是，地方工會是否能夠借到力？壹位全總
系統內的學者撰文指出，在地方工會借力運作的過程中，存在行政、經濟、法律、情感
和倫理等因素的共同作用，在很大程度上又與地方工會幹部的個人特質，如能力、品行、
口碑以及其在地方上形成的關係網等密切相關；更為重要的是，地方工會能否借到力和
借力效果都直接受制於地方政府對多方利益的權衡。46 這裏我們不禁要問，既然全總借
力時要面對這麼多的障礙，為什麼不對自身的角色進行反思呢？既然它有 3 億會員，為
什麼置如此巨大的組織資源不用，轉而求助於黨政部門呢？說到底，全總還是不願意進
入和承擔其工人代表的身份和角色。
事實上，即使在維權機制方面，全總各級地方工會也缺少內部部門之間的協調，更
遑論與外部的黨政部門聯手維權了。這裏我們以壹起工人集體行動個案為例。2017 年 5
月中旬，重慶市永輝超市渝中區大坪店和巴南區土橋店的工人在店前拉橫幅，抗議公司
剋扣員工年假、隨意罰款、超時加班不支付加班費、欠繳社會保險費。我們就此次行動
採訪了當地工會，發現地方工會內部在維權缺少協調。據接受採訪的工會幹部稱，工會
內部各自為政，各部門工作人員只局限於自己的工作範圍，部門之間在維權工作中沒有
信息共享。例如，組建工會、工人維權、推動集體協商本應是環環相扣不可分割的，但
在地方工會的組織架構中，這三項工作由基層組織建設部、職工維權中心和民主管理部
分別負責。而由於上級區工會的組織建設部已經建立了永輝超市西南區工會，並認可由
公司人力資源主管（又是合伙人之壹）擔任該工會的主席，致使街道工會就算有心也無
法利用工人集體行動這個機會在分店裡組建工會與開展集體談判。
這種各自為政的問題也為工會內部各部門在維權中互相推諉提供了借口，使工人向
工會求助更加困難。在就此案採訪渝中區總工會基層工作部和辦公室時，基層工作部的
工作人員表示，「這個要打辦公室電話，因為我們這邊沒有參与這個事情」；而致電辦
公室后得到的回復是，「辦公室是綜合部門，不負責維權等具體業務工作」。當隨後問
到基層工會的組建情況時，辦公室的工作人員感到困惑，他認為組建工會和工人維權是
完全分開的兩碼事。
在採訪中我們還發現，全總改革成果中的所謂已經建立的「全方位、全時段」為工
人提供復蓋性服務的系統並不存在。我們按照工會網站提供的聯繫信息，致電工人集體
行動發生地的街道工會，接聽電話的竟然是壹位已經退休壹年的工會工作人員。
可以說，在以「借力」為核心的維權模式中，全總各級工會放棄了工人利益代表者
的身份和工人集體談判代表的角色，最多只是扮演了勞資之間第三方協調人的角色。而
事實上，它又沒有能力完成協調工作，還要求助於地方黨政部門。這裏，我們可以將全
總比喻為壹個懶惰的廚師，在工人已經對全總組建工會發展會員的模式不屑壹顧之後，
「顧村經驗」等發展會員的新方式就像是工會買來的壹籃子「新菜」，集體協商這口「舊
鍋」也在此次改革中得到了修補。但當菜已備齊、鍋已修補之後，全總卻置兩者于不用，
轉而為工人們端出了「事後維權」這碗「剩飯」。
3. 對全總改革成果的評議
本次工會改革雖經頂層設計而推出,但其背景是中共面臨前所未有的合法性危機，
尤其是在理論上被中國共產黨視為政權根基的工人階級中，這種危機正在蔓延且清晰可
見。因此，全總的改革既肩負著提高工人收入水平的重任，又承載著為中共解除合法性
危機的責任。在對全總宣稱的改革成果與現實對比的基礎上，我們就全總宣傳的成果做
出如下評議:
機關體制改革
全總工會機關改革重點是人力、物力資源下沈，為此出台了將勞動模範提拔到工會
領導崗位的文件、加大了基層工會的工會經費留成比例、調撥幹部充實低層地方工會的
領導班子等等措施。從全總的宣傳資料和官方媒體的報道看，改革似乎取得了不菲的成
果。但我們就現有措施分析，認為全總僅憑這些措施既沒有將工會與工人利益連接起來，
沒有完成工人代表身份的轉型，也難以達到中共中央要求的「吸引職工、凝聚職工、團
結職工」的目的。
儘管全總此次改革措施具有明顯的資源下沈的特點，但下沈的深度止於低層地方工
會，即區（縣）和街道（鄉鎮）工會，完全沒有沈到涉及勞資衝突和勞資利益分配的第
壹現場 — 企業工會。全總及試點工會力圖通過資源下沈的辦法，打通工會與工人之間
的「最後壹公里」，其實這「最後壹公里」是在企業內，而非在全總各級機關，也非在
各地黨政機關。只有進入企業，加強企業工會建設，通過企業工會建立企業集體談判制
度，逐步提高企業工人的工資收入，這才是工會改革要打通的「最後壹公里」。顯然，
全總僅憑機關體制的改革難收成效。
組建工會和發展工人入會
在基層工會組建和發展工人入會方面，全總確有壹些新的措施，例如「顧村經驗」、
網上入會等等，這些措施有助於全總在那些從事靈活就業和非標準就業的工人當中發展
會員。尤其值得關注的是，這些措施確實有了壹些改革的跡象，它們突破了《工會法》
和《工會章程》有關以企業為單位組建工會的框框，使工人可以在企業外加入工會，這
將在壹定程度上解決了工人入會難與組建工會需要得到僱主同意或者受到僱主干預的
問題。
但是，全總組織工人入會的工作仍然採取了運動型的集中行動，通過這些集中行動，
各級工會試圖集中現有資源，在短時間內將基層工會建立起來，並儘可能擴大會員規模。
不過，這種上級工會拍腦袋定指標，下級工會窮於應付的集中行動，很容易讓人們想到，
這些工作已經不是工會的理性行為，而是壹種近乎瘋狂的裹挾行動。正是下級工會為完
成指標弄虛作假，才使全總公布的建會率與入會率數據帶有極大的水分。反過來，也正
是全總的入會建會指標，把地方工會推入了弄虛作假陷阱。因此，即使像「顧村經驗」
這樣的入會新方式，也只能是始於完成入會指標，止於入會指標完成，並無後續的集體
談判。
事實上，工會組建與會員發展絕非是憑藉幾場集中行動就可以大功告成的。就算采
取集中行動方式，也需要各級工會花費大量的資源和時間。例如，在 2014 年 4 月廣東
東莞裕元鞋廠發生 5 萬余名工人參加的罷工事件之後，廣東省總工會認為，該公司所在
地的東莞市高埗鎮的基層工會工作極不規範，所以在該鎮開展了基層工會組織規範化建
設試點工作。此次試點工作由廣東省總工會主席親自領導，由省、市、鎮三級總工會派
出人員組成聯合工作組，以裕元鞋廠等 35 家僱工 500 人以上的非公有制企業為重點。
聯合工作組用了半年多的時間，對重點企業進行了「全程的貼心服務」，在組建工會的
每壹個環節上都給予具體的指導，並對組建工會從成立籌備組到辦理工會社團法人登記
的整個過程都提供了範本。
47 在試點工作完成後，廣東省總工會將其樹立為基層工會規
范化建設的典型。既然在壹個試點上就要花費如此巨大的人力、物力和時間，這個典型
也就沒有任何推廣的意義了。此後，廣東省企業基層工會並無照此模式展開，便能說明
問題。僅就人力資源而言，即使全總系統 70 余萬專職工會幹部放下其他事情不做，也
不可能完成全國 560 多萬家私營企業和外商投資企業基層工會的組建工作。
因此，就工會改革而言，企業工會才是關鍵。企業工會的改組和組建，以及企業工
會積極分子的發展，才是工會改革的出路。換言之，企業工會積極分子和工會會員才是
全總工會組織的核心力量和根基，而各級總工會機關工作人員僅僅是提供資源和協調配
置資源的配角。
長期以來，全總基層工會組建和發展會員工作壹直沒有實質性進展。工會內部人士
將這個問題歸因於沒有獲得黨政的充分支持、工會幹部工作不得力、人力資源不足、工
會為政府分擔的工作太多等等。其實，真實的原因是工會幹部借力的陳舊思維，總想依
賴黨政部門的支持開展工作。就此次改革來說，中共中央希望全總協助重建財富分配製
度，以此來緩和社會矛盾，鞏固政權合法性。而全總卻像壹個懶孩子，脖子上套著壹張
母親出門前烙的糖餅，在吃完了前面的之後懶得轉餅，最終餓死了。如果工會幹部能夠
認識到組建工會和發展會員應當向工人借力的話，基層工會組建與發展會員的工作是不
難完成的。但前提是，他們必須先為工人做事，這裏的「事」不是春運期間為農民工買
火車票、春節期間給困難家庭送溫暖這類小恩小惠，而是要為工人在工作場所的利益分
配中爭取份額。
當前的工會，由於無需承擔工人利益代表的身份，工會幹部的工作只是為了完成上
級工會下達的入會和建會指標。工會幹部們就會繼續將時間和精力花在說服僱主組建工
會、發放小禮品誘惑工人入會、編造數據應付上級工會上面。
集體協商
從總工會發出的新聞報道不難看出，工會力推的集體協商，就算是有，也僅僅限於
工資的集體協商，不會涉及勞動保護、福利待遇、工作條件等其他方面。而就工資集體
合同而言，也普遍存在「三多三少」的現象，即原則性條款多，具體規定少；抄法律條
文的多，結合企業實際的少；虛的多，實的少。48 更有調查結果顯示，工資集體協商制
度的實施與農民工工資效應之間呈負向相關關係。
49
報告期內工人的集體行動發展勢頭強勁，工人持續以集體行動的方式追討他們的權
益。這表明全總目前力推的工資集體協商既不能有效提高勞動者在初次分配中的比重，
也難以形成協調集體勞動關係、緩解勞資衝突的制度化渠道。
集體協商制度之所以未能見效，究其原因，壹是，這種自上而下推行的制度缺少工
人的參与。不願讓工人參與其中，其實是基於全總壹直以來對工人不放心。在全總幹部
的眼中，工人是壹個組織程度很低、缺少法律知識、沒有談判能力的群體，如果任由工
人選舉代表去談，可能會與僱主就利益分配數額發生爭執，影響企業和諧的勞資關係，
甚至引發罷工。因此，即使工會在上個世紀九十年代初就發現，以自身的資源與能力來
推動集體談判實屬天方夜譚，全總也始終無視數億工人這個巨大的組織資源，轉而到黨
政部門那裡去借力。也正是因此，全總推動的集體協商制度至今沒有實質性進展，甚至
已經淪落為壹場下級工會完成上級工會下達指標的數字遊戲。而從實際效果論，工會對
共產黨對其寄予的期望，說好了是避重就輕，說重了就是陽奉陰違。二是，集體談判是
壹個涉及工資、社會保險、勞動條件、工作時間、福利待遇等勞動者權益的有機體，這
些事項中的壹部分，既是工人的訴求，也可以是工人在集體談判中達致階段性目標的籌
碼。在全總將工資從諸多事項中被生硬地切割出來之後，工人在工作場所的整體利益就
無法整體推進，同時，工資事項本身在沒有其他事項作為談判籌碼的情況下，也難以實
現。
維權
在此次改革中，全總以最大力度強調維權是主業，並致力於改善現有的維權機制，
加大了對機制投入的資源，在形式上也有所創新。但這壹切仍然沒有改變機制原有的「外
部維權」、「事後維權」的性質，也就是說，這些機制仍然只能在企業外部運行，只能
在勞資矛盾激化之後發揮救火功能。我們不否認，工會通過這套維權機製為數量有限的
工人追討過被侵害的權益，也給壹部分失業工人和貧困家庭送出過「溫暖」，未來也有
可能因為投入更多的資源而使更多的工人受益。不過，從資源有效利用的投入產出比來
衡量，以全總佔有的資源對比其產出，實在是得不償失。
如果全總改變策略，重點在企業發展工會積極分子，既能從源頭上減少僱主對工人
的侵權，也能在侵權發生后及早解決勞資矛盾。再有，當新生代工人已經成為勞動力主
體，當各行各業的工人都不得不選擇以集體行動來表達訴求，當他們提出的訴求已經超
出了法律規定的標準之後，這套機制在維權中就顯然力不從心了，它無法為廣大工人的
訴求提供支持，無法在工人採取集體行動時提供必要的幫助，更無法改變企業工會「空
殼化」、「老闆化」的現狀。
工人集體行動的發展趨勢已經證明，日趨激烈的勞資糾紛是由企業內部勞資利益分
配的矛盾引發的，這些矛盾是外部維權機制所無法解決的。只要全總繼續以維權為主業，
繼續使用這套機制來維權，那麼它就會壹直遠離勞資矛盾發生和發酵的工作場所，不可
能有效及時地解決勞資之間的糾紛，不可能減少侵權，更不可能使企業工資分配逐步趨
于合理。
總之，全總改革的成效與現實之間存在巨大的差異，看似輝煌的數據也許可以讓全
總對中共中央有所交代，但卻無法掩飾企業勞資矛盾的激烈化程度，也無法緩解中共政
權面臨的合法性危機。全總持續不斷發布的改革階段性成果說明，全總並沒有真正領會
中共中央啟動改革的初衷，或者是領會到了但知道自己做不到，也就只好以數字遊戲應
付。在沒有新的壓力元素的情況下，全總將繼續做足表面文章，而不會為企業工人的工
資分配著急，更不會為緩解中共執政合法性的危機費心。
三、全總改革需要解決的根本問題
通過以上的對比分析，我們看到，當全總在短期內取得了令人吃驚的「改革成果」
后，工人的權利狀況並沒有得到改善，工人的集體行動仍然保持著強勁的增長勢頭，中
共依然面臨著政權合法性的嚴重危機，全總的工會代表身份也沒有太多的改觀。可以說，
全總的改革既沒有解決其自身存在的合理性問題，也沒有幫中共緩解執政合法性危機，
更沒有為企業工人解決工資合理分配問題。
那麼，全總需要解決的根本問題在什麼？這個問題的答案其實很簡單，那就是，全
總需要回歸其工人代表身份，並代表企業工人通過集體談判取得合理的工資報酬、安全
健康的工作環境以及社會保險和福利。這件事情做好了，中共的執政合法性問題也就迎
刃而解了。更直接地說，全總應該著力發展企業工會，通過企業工會代表工人參與企業
的集體談判，實現工人在企業初次分配中的話語權。
將我國勞動關係現狀、企業分配製度現狀以及工人對此現狀所做出的集體行動反應，
與中共最高層親自推動工會改革放在壹起解讀，我們不難發現，中共將工會改革分為了
兩個重點或者說兩個步驟：第壹步是「去四化」，第二步是「增三性」。「去四化」要
解決的是工會工作人員的工作作風和態度問題，這是工會改革的第壹步，這壹步做的好
壞可以量化。例如，將多少名勞動模範提拔到全總和地方工會的領導崗位、將多少數額
的工會經費下放給低層和基層工會、組建了多少基層工會、發展了多少農民工入會、建
立了多少維權中心等等。「增三性」要解決的是工會的身份問題，即工會幹部是否在政
治上全面接受了社會主義價值觀，總工會各級工會組織是否由社會主義者來領導。這是
工會改革的第二步，其效果不可量化或者難以在短期內量化的。
全總改革「去四化」、「增三性」這兩個目標密切相關。基於體制慣性，全總的確存
在嚴重的「四化」問題，但這個問題又與全總領導人和工作人員「三性」不足有直接關
系。
從工人運動發展的角度來說，工會工作人員的確需要具備政治性、先進性和群眾性
這「三性」。政治性：工會工作人員應該是壹批具有社會主義理想的人來擔任，只有這
樣，工會工作人員才會基於共同的階級感情和價值觀，成為工人利益的代表者。先進性：
企業工會積極分子和工會代表，要有能力代表工人啟動和完成集體談判，實現工資合理
分配。群眾性：總工會上下要全神貫注的聚焦在企業集體談判上，這樣，工會就不會脫
離工人群眾的需要去搞其它花樣。
四、對全總深入改革的整體建議
全總改革已經歷時兩年，進壹步改革要從「去四化」轉向「增三性」，也就是從相
對比較容易的、可以量化的淺水區，進入工會改革深水區，完成工人代表身份的轉變。
為此，工會應該迅即將工作重點放回到企業里，在企業內發動和組織工人，在企業內解
決勞資矛盾，在企業內建立集體談判的分配機制，使工人們能夠分享經濟發展的紅利。
儘管勞工 NGO 已經在實踐中為組織工人集體談判作出了示範，但勞工 NGO 具有人力、物
力資源方面的先天不足，其所能發揮的作用有限。而全總恰恰在資源方面有著先天的優
勢，如果能夠以勞工 NGO 的工作模式為樣本，能夠發動工人、依靠工人，則在建設集體
談判機制中必然有所作為。
在此，我們對全總深化改革提出以下整體建議：
第壹，重新定位工會的角色。長期以來，全總與地方各級工會壹直宣稱是聯繫執政
黨和工人群眾的橋樑與紐帶，而且是唯壹的橋樑與紐帶。但基於體制的原有設計以及多
年來的運行慣性，全總的角色卻定位於執政黨的壹個工作部門和宣傳部門。這種角色定
位與工會本來的工人代表身份極不相符。因此，全總應當轉變身份，即從執政黨的工作
與宣傳部門變為工人的利益代表。
第二，撤銷全總及各省總工會的工會幹部學校，由中共中央黨校設中國工會幹部學
院，統壹培訓各級工會幹部，確保工會幹部具有集體談判的技巧，而且具有社會主義核
心價值觀。工會幹部學院的培訓內容應該包括：中國工人運動史、世界工人運動史、國
際社會主義運動史、社會主義核心價值觀和分配原則、集體談判和工會組織技術等等，
培訓教材由中共中央黨校統壹編製。
第三，逐步取消全總與地方工會幹部的公務員和事業單位編製，逐年減少各級政府
向各級總工會的撥款。建議財政撥款每年遞減百分之二十，在五年之後，實現全總各級
工會經費自籌。
第四，順應產業調整的趨勢以及新興行業工會組織的特點，在新興行業建立行業總
工會，增強行業總工會參与初次分配的功能。可以在廣東、江蘇、浙江、山東、湖南、
四川、福建、北京、上海、重慶等省、直轄市進行行業總工會的組建試點，具體建議如
下：（1）根據試點省市新興行業的特色，成立 XX 省（市）行業總工會並分設行業總工
會委員會和行業總工會秘書處。行業總工會的工作重點是探索本地區本行業企業基層工
會組建和集體談判的工作方法，為今後建立地區性行業集體談判機制打下基礎。行業總
工會秘書處負責工會具體的日常工作，設受薪秘書長和副秘書長，由行業總工會委員會
任命。（2）行業總工會由試點省、市的總工會統壹領導。
第五，在行業總工會建立之後，撤銷試點省、直轄市下面的區、縣、市級總工會，
根據需要保留或撤銷工業區總工會和街道（鄉鎮）總工會。對於被撤銷各級工會的現職
工會幹部，可根據個人能力和意願，將其轉崗到各行業總工會秘書處具體工作機構任職。
第六，改組省、直轄市的總工會，設 XX 省（市）總工會委員會，在其下設 XX 省（市）
總工會秘書處來負責工會機關的日常運作。總工會委員會的委員不受薪，由各行業總工
會主席、副主席擔任。總工會秘書處設受薪秘書長、副秘書長，由總工會委員會任命。
總工會秘書處下設立組織部、政策研究發展部、法律部、女工權益保障和發展部等工作
機構負責工會各項日常工作。
第七，行業總工會要將企業基層工會的組建與發展作為工作重點，要強化基層工會
的組織能力和集體談判能力。
第八，全總應當放棄集體協商指導員的做法。現實中，地方各級工會委任的指導員
絕大部分是從企業退休的管理人員和工會退休幹部，這些人全無代表工人與僱主進行集
體談判的實踐經驗，根本不可能指導工人去協商談判。另外，這些人不了解工會改革的
現狀與需求，無法在他們的工作中體現工會改革的目標。當企業集體談判成為工會工作
的主業之後，他們是無法承認這壹重任的。建議工會要在企業發展積極分子，定期選拔
有潛力的積極分子進入中國工會幹部學院接受培訓，這樣既能夠發展本企業的集體談判，
強化工會；又可為未來的工會儲備具有社會主義核心價值觀的、懂得談判的年輕工會幹
部。
地方總工會應協調和集中使用工會資源，包括組織網路、媒體網路、黨政部門聯絡、
工會經費等等，向所在地的企業基層工會提供必要的協助。這些協助包括：培訓基層工
會領導人，收集和提供企業集體談判所需的資料（當地平均工資水平、行業平均工資水
平、企業勞動合同與社會保險費支付情況、企業稅金繳納情況等等），指導基層工會進
行談判，介入企業的集體勞資糾紛，為工人提供法律援助，保護工人代表等等。為完成
上述工作，地方總工會應當與所在地企業基層工會保持緊密的聯繫，如確定工會組織部
和集體談判部工作人員每周探訪基層工會的時間和具體探訪內容，建立總工會與基層工
會之間的信息通報渠道。
企業基層工會至少應承擔四項工會工作：壹是在企業中發展工會會員；二是代表本
企業工人與資方進行集體談判；三是監督集體合同的履行；四是在勞資糾紛中作為工人
的代表。這四項工作是相輔相成的：會員人數越多，工會勢力越大，集體談判越能全面
體現工人的訴求；集體合同履行程度越高，工人在利益分配中獲得的份額越大，工會才
能獲得更多工人的認同與信任。
結語

第壹，在報告期內，中國的經濟處於下行期，但工人的集體行動繼續增長，並且出
現了從沿海城市向內陸省份蔓延，由傳統行業向新興行業擴散的趨勢。
第二，正是因為這種發生在底層的工人運動，才使執政黨認為其政權合法性正因社
會貧富差距過大、利益分配不公而面對「前所未有的挑戰和考驗」，也認識到作為「橋
梁與紐帶」的全總存在著「基層基礎薄弱、有效復蓋面不足、吸引力凝聚力不夠、組織
工作和活動方式單壹，進取意識和創新精神不強，存在機關化、脫離群眾」等等嚴重問
題，不能適應改革的需要，進而啟動了全總的第四次改革。
第三，按照中共中央的要求，全總機關和上海、重慶兩個試點城市的總工會出台了
壹系列改革措施，這些措施可以概括為兩類：壹類是工會機關的改革，即所謂「去四化」
的改革，重點是人力、物力資源下沈；壹類是維權機制的改革，重點是完善現有的機制
和增加新的服務項目。從全總的宣傳資料和官方媒體的報道看，改革已經取得了不菲的
成果，但我們在將成果與現實對比之後，認為全總的改革與要解決的分配問題脫節。
第四，此次全總改革已經進行了兩年，在「去四化」取得了壹些階段性成果的同時，
「增三性」並無明顯進展。因此，工會應該由秉持社會主義核心價值觀的人來領導和運
作，才能使工人在初次分配中有代言人和話語權，才能參与建立更加公平合理的初次分
配製度。
第五，全總如何能做到「增三性」，勞工 NGO 已經提供了樣本，即協助企業工人展
開集體談判，將企業集體談判制度化、周期化，強化企業工會組織、夯實總工會在企業
工人中的基礎。