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作者 楊明勛 駱長毅

檢察體系的組織設計與職權安排，涉及總體憲政改造時的憲政結構問題，惟罕見於相關討論。在憲法史上，中華民國創建者孫中山多次提及監察權獨立，卻對檢察官署之設置與檢察權內涵未有著墨，然而，從西方立憲主義（constitutionalism）脈絡觀察，檢察官始自法國大革命之制度產物，作為中立官署制約法院專橫，擔任國家公益的代表人追究法律責任，法治文明遞嬗，檢察官職權更加擴張，甚置於民法事件與行政法事件等公益代表人地位，檢察官作為中立官署的憲法功能也逐漸確立。台灣推行民主轉型后夾雜西方憲政思潮與中華法系的憲政特色，其經驗作為華人唯壹的民主憲政典範（model），將給予中國整體憲政思考下提供啟發，本文將著重於以下重點研討：



司法建制獨立


司法建制獨立在於規劃獨立運作的司法體系，法院獨立運作則更是理所當然，畢竟，法律作為社會道德的最後防線，具有受理爭議案件依法進行具有權威性價值判斷的決定功能。法院若要服從於政府或議會，則淪為替掌權者背書的橡皮圖章，難以完成定紛止爭之憲政任務。本文在此系指廣義的司法，質言之，檢察官署等同法院所想又的司法獨立原則所保障，必須獨立於行政體系與立法體系之外發揮其憲政功能。中華法力下的政治文化長期缺乏妥協性格，尤其長久的司法體系不彰在兩岸與港澳都是長期沈澱于政治文化之中，若司法的組織尚且無法獨立自外于政府，必然難免面對執政者意欲對於司法者威逼利誘，或以政治操弄得權力運作干預司法，技術性控制司法結果。以台灣經驗為例，檢察體系長期受制於行政院，雖在法院組織法和刑事訴訟法規定下，檢察官具有獨立官署地位，得獨立行使職權，但其政治責任則難免受到檢察署和法務部的制約，法務部部長屬於政務官，並由同為總統任命的行政院長所提請總統任命，整體的政治課責下，僅因畏懼輿論監督而隱蔽于檯面下，並不代表不存在執政者控制檢察權遂行打擊政敵的情形。2013年馬英九曾以總統身分接見檢察總長黃世銘聽取監聽偵察報告，對時任議長王金平與最大在野黨議會領袖柯建銘採取政治手段究責即為重大爭議。檢察體系若隸屬於議會，則容易受到代議政治的影響，與議會監督行政體系的立法權相混淆，成為議會專橫的溫床，並不立於政治和諧與社會穩定。



檢察機關首長應民選
全國檢察首長民選，參選資格與國家元首相同；地方層級檢察長亦得民選，參選資格與地方首長相同。檢察首長依照管轄層級直接對人民負責，檢察政策受人民檢視，以徹底改革盤根錯節的官僚氛圍，破除保守心態下掩護不義的檢察文化。



檢察機關兼具監察職權


法治壹定要先治官、后治民，檢察必須獨立於立法-行政-司法之外，不再附隨於行政機關之控制，真正成為正義的化身。同時，針對公務人員違法失職的狀態，檢察官既有專司打擊腐敗官吏的職權，同時在官吏的是任上進行法律評價，對於違反官箴的公職人員給予淘汰，在權力分立與制衡原則的功能主義考慮下最適當劃歸檢察體系。誠如孫中山所言，監察體系的獨立運作系中國固有政治制度，善用中華法系所沈澱的政治文化遺產，以及借鑒兩岸監察權運作的制度沿革與實施經驗，應是作為憲政制度探索與倡議的借鑒。監察權在於公務員身分職位與保障的課責，賦予具中立性官署地位的檢察機關，較易杜絕爭議，若任由政府各級首長恣意安排人事汰除，下級官吏難擔憂受考評影響而逢迎上意，導致政治腐敗。若任由監察機關獨立組織與檢察體系分離，以台灣經驗而論難以達成廉能政治理想。由於監察院缺乏強制處分權，其發見腐敗又是官吏犯罪的常見態樣，但檢察機關與監察院之間缺乏橫向聯繫機制，且兩者的憲制地位並不對等，導致彼此之間的公文往來難以迅赴機宜。本文主張，監察權是公務人員職務責任上之「偵察權」，針對官吏違法失職導致難以符合人民付託，可以進行政治責任、法律責任與行政責任之追究。

惟須注意者，監察機關與檢察機關合壹並非其職權難以有效制衡，法院仍得以司法監督制約檢察權與監察權，但其審查密度則容有斟酌餘地。本文以為法院檢視檢察機關裁決案件時，若遇普通案件則交由，如同面對政府基於其行政專業判斷餘地（Beurteilungsspielraum）壹般，自應給予檢察機關職權行使的充分尊重，除顯然違反法令或有未踐行正當法律程序之疑義，法院方介入爭議，否則，基於檢察權獨立運作與中立性地位之信任，採取較為寬鬆的司法審查基準，由檢察權對於掌理案件。



設置軍事檢察體系


軍隊具有統治高權，且是國家具有唯壹合法性且正當性壟斷武力的團體。軍事行動常涉及軍事機密，且與國家安全範疇難以清晰區別，其案件偵察上應有獨特性，但軍隊因其任務與訓練緣故，與公民社會之間的聯絡更加封閉，軍中文化難以避免有官僚現象。考慮軍事審判制度在兩岸均有長期實施的經驗，尤其是台灣軍事審判制度在2013年曆經重大變革，軍事司法體系回歸普通司法體系職掌，則是本文壹個想要思考與探討的問題。台灣學者李佳叡、林鈺雄針對軍事審判法進行病因分析，得出審檢不分立、終審頻繁發回軍事法院、軍事法官欠缺獨立性等問題，而此等病徵的背後，都難脫國防部壹手遮天，獨掌大權控制軍事審判的陰影，讓本來應該屬於司法權壹環的軍事審判權，成為了台灣司法的蠻荒之地，軍人更蒙受淪為次等被告的危險。本文對此深表贊同，但對渠等質疑「違反軍事刑法的案件壹定必須由軍事法院審理、另外適用軍事審判規則」的命題本來即非絕對，則不以為然。畢竟軍事案件有其特殊性，軍事案件的事實認定與法律適用之間存在軍事專業、統治高權與國家安全等高度政治敏感性問題，壹概交普通檢察機關偵察，以司法官僚之專業水平，以及與軍中文化之陌生與隔閡，將難以勝任處理是類案件。故本文倡議應維持軍事檢察體系，但其組織設計可置於檢察體系內，成為檢察體系內部掌理軍事案件的特殊次級檢察體系，由最高檢察首長直轄，壹方面能確保軍事檢察體系不受各級普通檢察體系的官僚掣肘，另壹方面則可收檢察壹體原則之功效，以最高檢察首長對軍事檢察體系進行內部監督，貫徹軍事檢察體系實踐軍中正義。