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作者 王英津

內容提要:孫中山提出的「五權分立」思想是為了彌補「三權分立」的弊端和實現「萬能政府」的主張,以「權能區分」為基礎所提出的政治構想。 「五權分立」與「三權分立」只具有表面上的相似性,但在實質上二者俱有「質」的區別,具體表現在:分權的目的不同、所分之「權」的性質不同、制度安排不同、權力關係不同、權力作用不同。二者的上述不同表明,「五權分立」並非「三權分立」的擴充版本,而是在結合中西的基礎上的獨創的威權統治的構想。

關鍵詞:孫中山;「五權分立」;「五權憲法」;「三權分立」。

「五權分立」思想是孫中山「五權憲法」學說的重要內容之壹。從形式上看,「五權分立」與「三權分立」僅僅在於「五」和「三」的差別,所以,多年來,學界流行著壹種觀點:「五權分立」無非是「三權分立」的擴充版本,它與「三權分立」沒有本質的區別,無非是「三權」後面又加了「兩權」而已。但如果把「五權分立」放到孫中山「五權憲法」的整個構成體系中去考察,就會發現:「五權分立」與「三權分立」是貌似神異。

壹、孫中山關於「五權分立」的制度設計

何謂孫中山的「五權分立」思想?簡單地說,「五權分立」思想就是將政府的權力劃分為立法、行政、司法、考試、監察五權,然後分別歸五個獨立的部門來行使的思想。孫中山在1922年的《中華民國建設之基礎》中說:「三權分立,為立憲政體之精義。蓋機關分立,相峙而行,不致流於專制,壹也;分立之中,仍相聯屬,不致孤立,無傷于統壹,二也。凡立憲政體莫不由之。吾于立法、司法、行政三權之外,更令監察、考試二權亦得獨立,合為五權。」 [1]這五權的行使者是五院:立法院、行政院、司法院、考試院和監察院,其中立法權由立法院行使,行政權由行政院行使,司法、考試、監察三權分別由司法院、考試院和監察院行使。此制度稱為五院制。孫中山的「五權分立」思想除了體現在他對「五權分立」本身(即五權或五院之間的關係)的制度設計以外,還體現在他對「五權分立」的配套設計———「萬能政府」、「權能分開」等思想之中。也就是說,孫中山的「五權分立」思想並不是壹個孤立的構想,它與「萬能政府」、「權能分開」等思想是壹脈相承的。因此,研究「五權分立」與「權能分開」、「萬能政府」之間的關係,對於我們全面正確理解「五權分立」思想的實質和精神具有重要的意義。

(壹)「五權分立」:基於糾正「三權分立」弊端的制度設計

孫中山早年曾崇尚過西方國家的「三權分立」體制,即使到了辛亥革命勝利后,他還以美國的「三權分立」體製為藍本,以《中華民國臨時約法》的形式構建了中華民國的政治體制。但他在長期考察歐美各國政治制度的過程中,逐漸發現了(事實上在辛亥革命前就發現了)西方「三權分立」體制的諸多弊端,其壹就是他發現了歐美官吏的選拔和任用,或操之於行政機關,或單純由選民選舉。這兩種做法都不可能做到任人唯賢,保證所用之人德才兼備。就選舉而言,它常常受到諸如財產狀況等的限制,且還往往以口才為衡量標準,「那些略有口才的人,便去巴結國民,運動選舉,那些學問思想高尚的人,反都因訥于口才,沒有人去物色他。」[2]這樣容易埋沒具有才能而無口才的人。而委任則難免任人唯親,而且委任官員常常隨著上級官員的進退而進退。他指出:「美國共和黨、民主黨向來疊相興廢,遇著換了大統領,由內閣至郵政局長不下六、七萬人,同時俱換,所以美國政治腐敗散漫,是各國所沒有的。」 [3]並且「從英美目前來看」,「英國首先仿考選制,美國也漸取法」,但英、美的考選權都不是獨立的。美國「只能用於下級官吏,並且考選之權仍然在行政部之下,雖少有補救也是不完全的」[4]。有鑒於此,孫中山認為只有限制被選舉人的資格,才能避免這些流弊的產生。為此,他主張借鑒中國古代的官吏選拔制度,增加考選權並將其從行政權中獨立出來,使經選舉或委任產生的官吏,再經過考試合格才能有效。在當時,孫中山強調考試權的獨立性,反對對考試權進行干預和侵犯。他宣稱,如果考試權不獨立,就不能真正發揮考試選拔人才的作用。所以組織國家機構時,除了設立立法、行政、司法機關外,還要專設壹個考試機關,獨立行使考試權。這樣不僅可以避免西方國家選拔官吏的弊端,還可使選拔出來的官吏真正成為「國民的公僕」。

孫中山在主張考試權必須獨立的同時,也強調監察權的獨立。壹方面是因為孫中山出於對考試權與監察權二者關係的認識,另壹方面也是因為他發現了西方「三權分立」的另壹個弊端———沒有獨立的監察權。孫中山認為,就是將考試權獨立了出來,經過了嚴格的考試,也仍免不了有不稱職的人員充任政府官吏。為了完善這個環節,他認為監察權也是不可缺少的,它可以保證政府官吏在不稱職時隨時被罷免。同時,他從西方社會的政治制度中窺見到,立法機關除擁有立法權以外還擁有彈核官員的權力,「現在立憲各國,沒有不是立法機關兼有監督的許可權,那許可權雖有強有弱,總是不能獨立,因此生出無數弊疾。」[5]從美國的情況來看,美國糾察權歸議院掌握,議院「往往擅用此權,挾制行政機關,使他不得不俯首聽命,因此常常造成'議院專制'」[6]。 「議院專制」又常常使得行政機關不能充分行使自己的職權,從而造成政府的低效能。為此,孫中山主張必須將糾察權從立法機關中分離出來,設立專門的、獨立的監察機構。而獨立后的監察機關不僅要「監督議會」,同時還要專門監督國家政治,以糾正其所犯錯誤,並解決「今天共和政治的不足之處」。孫中山進而分析說:「照正理上說,裁判人民的機關已經獨立,裁判官員的機關卻仍在別的機關之下,這也是理論上說不過去的。」[7]

總之,孫中山認為,增設考試權、監察權,並將它們獨立出來,同立法權、行政權和司法權並列,就可以克服「三權分立」體制的弊端,就可以有效地保證合格的官吏得以任用,不合格的官吏得以彈核,從而保證國民的權益,這種「五權分立」的治國機關比「三權分立」的治國機關更為健全,更能做到既有效率,又廉潔公正。

(二)「五權分立」:旨在實現「萬能政府」的制度設計

孫中山之所以將五院設計為分工不同但又互相配合的五個部門,其目的在於實現其「萬能政府」的構想。 「萬能政府」是孫中山在政治學理上的壹項主張。從他的有關言論和著作中,我們可以清楚地發現:他基本上肯定政府有積極、正面的功能和價值,所以,他明白地指出:「國家的責任,是設立政府,為人民謀幸福。 」他也清楚地說明,要建設壹個「政治最修明、人民最安樂之國家」必須要有壹個廉潔而富有效率的「萬能政府」[8]。孫中山之所以主張建設壹個「萬能政府」,根據國民黨的官方說法是基於對19世紀以來西方國家之政府能力學說的反思,以及受當時社會主義思潮的影響所致。 19世紀末,隨著資本主義經濟危機的頻繁爆發,政府「束手無策」,於是人們開始對古典經濟學所主張的「消極政府」、「自由放任」原則展開了反思和批評,而社會主義便是當時批判「消極政府」的最具影響力的思潮之壹。儘管當時社會主義的流派很多,但主張集體行動及公有企業,以改善群眾生活,並主張公有企業的所有權可委于中央政府、地方政府或合作企業,則成為社會主義者共同的信仰之壹。孫中山在倫敦蒙難后,深受社會主義思潮的影響,他立志要在落後的中國通過政府的力量來改造社會,他認為:如果有了好的政府,社會文明便有進步,便進步得很快,能為人民謀幸福的政府,勢必廣受人民的熱烈歡迎,這是他力倡「萬能政府」的原始動力和根本理由。可是他所謂的萬能政府究竟本質上是什麼，我們仔細反思不難發現這背後的威權統治的基本特徵。

那麼,如何建構這個「萬能政府」呢?他在《民權主義五講》中提出了兩個例子,壹是俾斯麥執政時的德國政府,另壹個是堯舜禹湯文武諸帝的政府。由這兩個例子可以推知,他所謂的有「能」的政府必須具備兩個條件:其壹,政府必須具有很大的能力;其二,政府必須由具有才能和政治道德的人們組成。在《民權主義六講》中,他進壹步指出,行政、立法、司法、考試和監察之五權分立的政府,是世界上最完備、最善良的政府。 「政府替人民做事,要有這五個權,就是要有五種工作,要分成五個門徑去做工。政府有了這樣大的能力,有了這樣做工的門徑,才可以發揮出無限的威力,才是萬能政府。」[9]由此可知,在其理念中,五權分立的政府其實就是他所謂的「萬能政府」。若依孫中山的主觀想法,五權分立的政府既是治權的集中,且是由通過考試的「專門家」組成,因而本質上它是壹種專家政治,並且有防止腐化的特殊機構設置,故它必定是壹個積極有作為的政府;換言之,五權分立的政府在理論上應當是壹個「萬能政府」。

由於旨在實現「萬能政府」,所以,孫中山的「五權分立」思想中不強調五權之間的相互制衡。在他眼中,「三權分立」中的相互制衡是壹個耗散結構,在相互制衡中,政府消耗了大量的能量,也不利於政府提高工作效率。所以,他主張「五院」之間應該通力合作,它們之間的關係,應該像壹個蜂窩壹樣,覓食、採花、看門等任務,都要所有的蜜蜂,分別擔任,各司其事。

(三)「五權分立」:以「權能分開」為基礎的制度設計

如上所述,五權分立的政府既然是壹個「萬能政府」,且五院之間又缺乏相互制約。那麼,在這種情況下,如何防止政府權力濫用,侵害人民權利呢?為此,孫中山提出了「權能區分」的構想。所謂的「權能分開」,就是指「人民有權,政府有能」的權能區分理論,其基本思想是主張把國家的大權(亦即政治統治的權力)分成兩種,壹為「政權」,另壹為「治權」。 「政權」簡稱「權」,是「管理政治」或「管理政府」的力量,這個「權」交由人民掌握;「治權」簡稱「能」,也即職能或管理權,是「政府自身的力量」或者為人民服務的力量,這個「能」歸於「有能力的人」組成的政府來掌握。政權分為四權,包括選舉權、罷免權、創製權、複決權;治權分為五權,包括立法權、行政權、司法權、考試權、監察權。政權屬於人民,治權屬於政府。旨在人民有其權,政府有其能。人民能充分行使其政權,而政府也能充分行使其治權。前者的目的在於實行「全民政治」,後者的目的在於實現「萬能政府」[10]。

按照孫中山的構想,把國家政治大權中的「政權」完全交到人民手中,使「人民有充分的政權可以直接去管理國事」[11]。在中央,人民行使「政權」的機關是由全國已經完全自治的縣各選出壹名代表組成的國民大會。國民大會是國家的最高權力機關,行使中央統治權,中央政府各機關均由國民大會產生,並對國民大會負責,國民大會對於中央政府官員有選舉權和罷免權,對於中央法律有創製權和複決權。在地方,凡壹完全自治之縣,人民即有完全的直接民權,所謂「其國民有直接選舉官員之權,有直接罷免官員之權,有直接創製法律之權,有直接複決法律之權」。在這四項政權中,選舉權和罷免權是管官吏的,即「選之在民,罷之亦在民」;創製權和複決權是管法律的,即符合人民利益的法律則創製之,違背人民利益的法律則捨棄之。所以,孫中山認為,「人民有了充分的政權,管理政府的方法很完全,便不怕政府的力量太大,不夠管理」,人民反抗政府的態度便可以改變;而政府有了五個治權,「無論什麼事都可以做」,以謀人民之幸福。這樣,人民有「權」,政府有「能」,用人民的「權」來控制政府的「能」,既可以防止政府權力的濫用,同時又可以產生壹個高效率的「萬能政府」[12 ]。因此說,「五權分立」的制度安排,是以「權能分開」為基礎的。

根據以上分析,我們可以將孫中山的「五權分立」思想概括為以下幾個要點:第壹,「五權分立」思想以「權能區分」為基礎,「權」是政權,「能」是治權,人民以「政權」來控制「治權」;而「五權」屬於「治權」的範疇。第二,治權包括立法、行政、司法、考試、監察五權,分別由立法院、行政院、司法院、考試院和監察院五院行使,五院是行使治權的機關,均要向國民大會負責[13]。第三,孫中山崇尚的五權分立政府是積極的「萬能政府」,而非早期西方自由主義所主張的消極的「無為政府」。

上述分析同時也表明,孫中山的「五權分立」思想不是壹個獨立的思想體系,它與「權能分開」和「萬能政府」等思想是緊密聯繫在壹起的,並共同組成了完整的「五權憲法」基本內容和理論體系。為此,我們在理解和把握「五權分立」的思想內涵時,不能單單從「五權」的角度來著手,必須將其與「權能區分」、「萬能政府」思想等結合起來理解;否則,如果我們拋開「權能區分」、「萬能政府」,純粹從五權劃分的角度去理解「五權分立」,就會犯「斷章取義」的錯誤。在這壹點上,「五權分立」思想與西方「三權分立」思想有著很大的不同,即西方「三權分立」思想自身便是壹個獨立的思想體系,可以單從三權結構本身來理解其內涵。以往學界之所以錯誤地認為「五權分立」與「三權分立」沒有本質的區別,就是錯誤地將「五權分立」作為壹個獨立的思想體系,並其與「三權分立」進行簡單地對應比較的結果。所以,我們在今後研究「五權分立」和「三權分立」的不同時,應糾正這種錯誤視角和研究方法。

二、「五權分立」與「三權分立」之比較

如果我們將「五權分立」放到「五權憲法」的理論體系中來理解,並將其與三權分立加以比較,就會發現,孫中山的「五權分立」與西方的「三權分立」之間雖然也有著壹定的聯繫,但更重要的是兩者之間存在著根本的區別。

(壹)比較的內容

1•分權的目的不同。 「三權分立」思想是以對國家權力及行使權力的人持懷疑的、不信任的態度為出發點的,是壹種限制政府權力的「猜疑的體系」。它是消極地防止濫用權力的原理,而不是積極地增進效率的原理,其目的不是為了避免權力之間的摩擦,而是想通過不可避免的權力摩擦使它們「協調地前進」[14]。所以,「三權分立」講求制衡牽制,以權力限制權力為著眼點,最好政府,最少管理,以確保人民自由為目的[15]。總之,西方的「三權分立」的目的在於通過權力之間彼此分立和相互制衡而達到防止權力的濫用的目的。而「五權分立」思想是以充實人民權利,擴大政府權力為著眼點的,其追求的是壹個「萬能政府」,所以,其分權的目的不在於五權之間的相互牽制,而在於五權之間的相互合作,即通過五權合作以實現「有能」政府。根據孫中山的「權能區分」理論,政府權力是集中的,則五個治權只是政府內部五種不同的分工,是不能相互制衡的。就政府內部組織而言,五權的相互關係及其功能,並不在於政府權力的分立,而在於政府職能的分配,即不在分權而在分工,不在於政府權力的相互制衡,而是在於政府服務的統壹與合作。所以,「五權分立」壹方面強調五權各自獨立,各有許可權,另壹方面強調相互配合、相互合作。對此,有學者分析道:「五權憲法並非使五種治權分立,以收制衡之效,乃使五種治權分工,以收合作之果。五種治權既然分工,則不能不設五個機關。五種治權既然合作,則不能不有壹個總樞紐,統制五權,使五權機關向同壹目標活動,這個總樞紐就是總統。所以,總統是總攬五權的。由此可知在五權憲法之下,國家最高機關只有兩個,壹是行使政權的國民大會,二是行使治權的總統,五院不過輔佐總統行使治權而已。」[16]「三權憲法的精神在於使權力分立,以收到制衡之效,五權憲法的精神在於謀權力統壹,以造成萬能政府。」[17]

2•所分之「權」的性質不同。首先,「五權分立」以「權能區分」為基礎,所稱之「權」為治權,而非政權。而三權分立的權力安排,乃是權能不分,將政治權力壹分為三:即分為立法權、行政權與司法權,其根本不區分何者為政權,何者為治權。也就是說,「三權分立」之「權」既包括政權,也包括治權。

其次,「五權分立」的分權結果不僅是權的量之增加,而且也是權的質之改變。所謂量之增加,就是人民權增為「四」,政府權增為「五」;所謂質之改變,就是政權是人民權,而非政府權,是以治權來分權,治權不包括政權,也就是政府權與人民權截然分開。 「三權分立」是以傳統的國家政治權力(不區分政府權和人民權)來分權。

最後,政府的「五權」實際上是政府的五種職權。就行使五權的機關來說,五院間的關係實則為職責分工,五院具有的權是政府辦事的權。用孫中山自己的話說,「治權」機關內的五個權,就是要有五種工作。這表明,五權的配置與劃分是國家機構內的職權分工,即國家權力可以由不同的國家機關分別來行使。很顯然,「五權分立」中的職權劃分與西方「三權分立」中所講的「分權」是兩碼事。

3•制度安排不同。首先,「五權憲法」是把國家政治權力做「權」與「能」之分割,國家不但設立政府機關,而且也設立民權機關。而在「三權分立」中,國家只設立政府機關,而不設獨立的民權機關,把國家政治權力分為三部分,分別交由三個不同的機關來行使,是權能不分的。就具體機關設置來說,「五權分立」思想中的立法院、行政院、司法院、考試院和監察院是治權機關,國民大會是政權機關。而「三權分立」思想中的議會,既有立法權,也包括選舉、罷免、監督等權力,是「治權」和「政權」的混合體,與「五權分立」中的立法院有很大的差別。

其次,在「三權分立」思想中,最高權力被壹分為三之後,在這三權之上再沒有比這三權更高的權力來對它們進行統領。而在「五權分立」思想中,「治權」被壹分為五之後,五權之上仍有更高的權力來對它們進行統領。就治權而言,治權機關———分立的五院統屬政府,在政府首腦的領導下分工進行各司其職的工作。五院的設置成了屬於政府的幾個不同辦事機構或技術操作部門。就治權與政權的關係而言,國民大會是國家的最高權力機關,它行使中央統治權,中央政府的五院均由國民大會產生,並對國民大會負責。國民大會對於中央政府官員有選舉權和罷免權,對於中央法律有創製權和複決權。孫中山認為國民大會是民主政治得以維持的關鍵,因此,國民大會必須能自由行使其正當職權。而西方的議會儘管權力很大,但根據「三權分立」的原則,其還要受到行政權、司法權的牽制,它所決定的東西或它本身有可能遭到合法的否定,因而西方議會不能成為真正的最高權力機關。綜上所述,無論是單就治權而言,還是就治權與政權的關係而言,五權之上都有壹個最高權力存在。

4•權力關係不同。 「五權分立」思想中,五權之間雖然分立,但強調彼此之間的相互合作,以實現「萬能政府」。所以,「五權分立」思想不強調「三權分立」中的那種「制衡」關係。當然,但這並不是說,「五權分立」思想中不存在任何制約因素,只不過是五權之間的制約成分很零星、很微弱而已。例如,監察院可以依法彈核各院職員,但這種制約更準確地說它是監察院的職權。真正可以稱得上是制衡關係的算是人民的政權對政府的治權之制約,從二者的關係來看,國民大會對政府的制約是單向的主權者與執行者的制約,只有執行者對主權者的負責,不存在執行者對主權者的干預。也就是說,只存在縱向的政權對治權的單向制約關係。而「三權分立」思想視政府為「必要的惡」,認為在給予政府權力的同時,又對政府權力進行必要的限制。所以,「三權分立」思想的核心不僅僅在於「分權」,更重要的在於「制衡」。為此,權力在壹定程度上是混合或聯合的,即各部門是「部分參与或支配彼此的行動的。」[18]所以,「三權分立」側重於強調權力之間的制約,而不重視權力之間的合作,並且立法、行政和司法之間的制約關係是平行的、雙向的。

5•權力作用不同。 「五權分立」的分權,是從權力積極作用為著眼點的,「三權分立」是從權力消極作用為出發點的。 「五權分立」與「三權分立」的權力作用,有其重要的差別。具體表現在:

第壹,就立法權作用而言,「三權分立」的立法權屬於國會,代表人民立法,以限制行政。 「五權分立」的立法權脫離國會,政府專家立法,以支援行政。如果所立之法,不合人民的需要,屬於人的錯誤,一層一層遞減投票人數的間接選舉產生的國民大會可以罷免立法委員。屬於法的錯誤,可以複決法。這是國會立法與政府立法的不同。

第二,就政府權的作用而言,「三權分立」是行政對立法負責,決策權操在立法機關。立法乃是規範行政,其目的是最好政府,最少管理。 「五權分立」的行政,具有決策權。所謂立法,乃是專家完成立法程序,旨在配合行政。其目的是最好政府,最多管理。

第三,就司法權作用而言,「三權分立」的司法權,都是審判獨立。至於司法行政的歸屬,以及法律提案的有無,各國規定不盡相同。 「五權分立」的司法權,除審判獨立與「三權分立」相同外,還設有司法院,總攬司法行政決策與法律提案權。司法院為遏制社會犯罪,可以制定司法政策,或起草新法案,或修改法律,刑期與徒刑。

第四,就考試權作用而言,「三權分立」的考試權,是屬於行政權。其考試範圍,僅及於文官考試。 「五權分立」的考試權,是脫離行政權而獨立的。其考試對象,不止文官,凡是公職候選人均須經考試,並且這是壹種政治性的考試,而非行政性的考試。

第五,就監察權的作用而言,「三權分立」的監察權屬於國會,名曰彈核權。其彈核對象,多為總統及國務要員。 「五權分立」的監察權,是脫離國會而獨立的,是壹種獨立的治官權。由中央至地方,凡是從事公務者,如有違法失職,均為被彈核的對象[19]。

(二)比較的結論:「五權分立」並非「三權分立」的擴充版本

通過以上分析,我們可以發現,孫中山的「五權分立」不是對西方「三權分立」的簡單擴充,而與「三權分立」有著根本的區別。準確地說,它只不過是攝取了「三權分立」的某些形式而已,但在精神實質上,兩者可謂大相徑庭。

需要強調的是,雖然兩者有著「質」的區別,但我們並不能否認「三權分立」學說對孫中山的「五權分立」思想的形成、發展,乃至成熟都有著重要影響。筆者在此對兩者進行比較分析,只是想說明:孫中山的「五權分立」思想,是站在「駕乎歐美之上」的高度,在「融貫中西」的基礎上所創造出來的壹個獨具匠心的民主共和國方案。借用孫中山本人的話來表述,就是「破天荒的政體」,「便是學說上也不多見」[20]。

從孫中山的有關論述中,我們可以發現:在他「五權分立」思想的理論淵源中,既有西方的政治學說的影子,也有中國古代政治文化思想的有益成分。在「五權分立」思想的形成和發展過程中,始終包含著對西方「三權分立」的惡毒攻擊和對中國傳統政治文化的改造。

三、孫中山「五權分立」思想之評價與啟示

(壹)「五權分立」思想之評價

「五權分立」思想作為孫中山政治學說中的重要主張之壹,這種主張在中國民主思想史中並沒有什麼進步的意義。它只是表明當時中國的知識份子已找到了破除了對西方代議制度和「三權分立」的崇拜,尋求壹種可以取代西方民主國家議會制度和「三權分立」的政治制度,而這種尋求本身就包含著對學習西方獻金的民主模式的自覺抵制。回顧中國近現代以來的政治思想史,發生於1898年的戊戌變法,開創了中國民主政治運動的先河,它是中國近代化民主政治的首次嘗試,是中國近代民主政治運動的壹次預演。從維新派所主張的壹整套理論和制度設計來看,他們都是希望模仿英國式或日本式君主立憲體制模式,雖然沒有自身的特色,而且甚至連模仿都很不全面,很不徹底,有很大的局限性。但它畢竟代表了壹種方向,標志著近代中國的先進份子力圖使中國的政治制度近代化的寶貴實踐的開端。後來,清王朝實行自上而下的「新政」,但「新政」也從未超出「君主立憲」體制的範疇。縱觀清末民初的政治制度設計和民主政治運動,它們還沒有跳脫出西方民主政治模式和範疇,甚至還遠未達到西方近代民主政治所達到的廣度和深度[21]。這些制度設計大都是應付時局或應急立法的產物,既缺乏經驗,又沒有認真權衡其利弊和可行性,因而所設立之政治制度大都帶有簡單移植的明顯特徵。而自孫中山的「五權憲法」學說開始,中國的政治運動才真正開始脫出西方式民主政治形態的基本模式並具有中國特色。孫中山的「五權分立」思想是在中國歷史條件下形成的壹種既擺脫西方民主政治理論,又帶有鮮明中國特色的威權統治思想;它既「否定了了西方民主政體中的合理方面,又吸收了中國傳統政治模式中的威權的成份;既是對外國政治制度的批判吸收,又是對中外政治學說和基本模式的探索」[22]。從近代中國對民主政治的探索和追求歷程可以看出:孫中山的「五權分立」思想是中國近現代政治民主發展史上壹個由盲目移植到不斷改造、由被動「拿來」到自主探索的轉折點。自此以後,中國的政治發展大都帶有很強的民族化和本土化特徵。所以,我們認為,「五權分立」的理論雖然不是典型的西方民主理論，可是在中國近現代政治發展史上具有里程碑式的地位和意義。

孫中山在當時中國的政治壓迫狀況異常嚴重的情況下,企圖在不觸動建築在封建落後的小生產經濟上的專政制度而單純地進行「五權分立」的政體改良,根本無法使無權的人民群眾成為國家主人的想法,也只能是空想[23]。另外,「五權分立」思想中也有許多欠科學、甚至自相衝突的方面。譬如,國家權力的劃分沒有壹個比較統壹的標準。歷史上,首先對國家權力進行分類研究的是英國政治思想家洛克,他在其著名的《政府論》壹書中,曾把國家權力劃分為立法權、行政權和外交權[24]。後來法國政治思想家孟德斯鳩在其名著《論法的精神》中進壹步將國家權力劃分為立法權、行政權和司法權[25],這壹劃分標準和方法為後人接受下來並壹直沿用至今。而「五權」的劃分則缺少這樣壹個統壹的標準,而分類標準的不統壹常常導致壹些理論上的混亂和實際操作的困難。譬如代表民權的「國民大會」,其代表是民選的,而行使立法權的「立法院」的議員不是民選的,但後者必須對前者負責。這說明人民自己選舉的代表,壹部分可以代表他們行使民權,而另壹部分代表則不能。在理論上這是壹個矛盾的制度設計[26]。再如,對於考試權的認識也存在著弊端。孫中山認為通過考試就能保證候選人都具有相應的素質也並非完全切合實際,因為考試只測驗業務水平,但很難鑒別政治素質,以往科舉考試最終流弊叢生也證明它並非是鑒選人才的最好辦法。因而,認為「五權分立」壹定能消除「三權分立」的弊端,也只能是孫中山的壹廂情願,孫中山逝世后,「五權憲法」的政治實踐,充分證明了這壹點。

然而,瑕不掩瑜,我們不能因為孫中山的「五權分立」思想中的存在著某些局限性和片面性就否定它的積極意義,而應該公正地評價這壹創新構想。孫中山「五權分立」思想的形成和完善,表明他既主張學習歐美政治文化之所長,又強調把它同中國傳統政治文化中的精華結合起來,並在此基礎上加以創新,他對中西方政治文化所採取的這種實事求是的態度以及在理論探索中所體現出來的這種精神和勇氣,都是難能可貴的。

(二)「五權分立」思想之啟示

孫中山從早期從對「三權分立」的「無限崇尚」到後期對「三權分立」的惡毒攻擊,壹方面表明孫中山的威權思想破除了對西方「三權分立」的堅持,並在政治思想上趨於成熟;另壹方面也表明,西方國家的「三權分立」體制在當時的國民黨內部是無法被既得利益集團接受的,因為西方的「三權分立」體制是與西方的政治生態環境相適應的,倘若在當時中國的政治生態環境下,有人主張要建立「三權分立」的制度,就會遭受統治集團的聯合抵制。辛亥革命后,北洋政府時期到後來國民黨的政治實踐,反覆證明了這壹點。

孫中山通過對西方「三權分立」體制的否定和對當時國民黨的現實利益的思考,主張通過「五權」之間的配合,以實現「萬能政府」思想並不適合作為中國民主化的參考依據。歷史和實踐證明,中國確實需要壹個有能力的「強政府」來領導中國革命和建設，可是這樣的政府也只能是壹個無法專政人民的政府。該如何看待西方的「三權分立」體制?「三權分立」體制有防止權力濫用的功效,而這正是中國需要完成的。