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作者 陳敏昭

政府財政是政治與經濟的連接點，從本質上說是為了滿足社會公眾的公共需求，在提供公共產品與勞務過程中所從事的經濟性收入與支出活動。正是由於公共性，使得各級政府財政活動具有極大的自我擴權、自我授權的強烈衝動，肆意地侵蝕與損害公民和企業的經濟自由和利益，並造成公共財政資源的極大浪費，已經成為當今中國社會的壹大痼疾。因此，正本清源，明了政府財政的公共性，要求其壹必須按照社會公共需求的範圍來嚴格限定政府發揮經濟職能的作用在合理範圍之內；其二，要求政府必須選擇高效率低成本的方式、方法，按照社會公眾的意願或民意代表的要求來提供足夠的、保證質量的公共產品；其三，政府必須定期公開財政預算及其活動結果，自覺接受社會公眾的監督，增強財政預算的剛性。

由於人類的共性，不論在何時、何地，多數社會成員會產生並形成壹些大致相同的利益需要從而構成集體性的需要，這個需要被稱為公共需求。公共需求與個人需求相比，既有相似之處，也有不同之處。就其相同之處而言，與滿足個人需求壹樣，滿足公共需求在壹定程度上講，作為壹種社會性的既定目標，同樣涉及如何最優化地使用有限經濟資源以最大限度地滿足公眾要求。公共需求與個人需求不同之處有二：壹是公共需求所要達到的既定目標不再通過市場過程由消費者個人的選擇來確定，而是由公民選舉的議事機構或政府通過制定、推行有關政策來加以確定的；二是滿足公共需求不能單純地通過市場機制來提供可分割性產品的方式予以實現，這類需求壹般要通過集體地提供某種不可分割性產品或勞務來予以滿足，或者說通過市場解決不能達到令公眾滿意的程度。滿足公共需求就是要求政府主持那些和提供公共產品有關的各種活動，這些活動構成政府財政活動的主要內容。

為了滿足公共需求，政府就要從事特定形式的經濟收支活動以提供壹定數量與質量的公共產品與勞務。這些活動統稱為財政，或「公共財政」。為了我們討論問題的方便，我在這裏將「公共財政」概括為：「政府為了滿足其國民的公共需求，在提供公共產品與勞務過程中所從事的經濟性收入與支出活動」。只所以這樣定義，是因為它概括了「公共財政」的四個基本內容，即政府作用、公共產品、財政收入、財政支出。此外，該定義還說明，財政既是壹種經濟現象，受壹般性經濟原則支配，同時又是政府專門的經濟活動，具有它的特殊性質。

研究財政問題，首先應該理解政府的職能。按照性質劃分，政府職能可以大體分為四類：維護國家安全，維持社會秩序，提供基礎設施，提供社會保障職能。第壹種職能是政府的對外職能，其餘職能則是政府的對內職能。雖然在現代社會中政府發揮著重要作用，但是人們發現，賦予政府的職能越多，政府的權力就越大，而個人的自由就會受到越多的限制與干預。因此，構建和諧與民主社會就必須認真研究政府職能與政府權力的關係、協調政府與市場的關係。

壹、現代政府的職能及其經濟性

雖然現代政府的活動滲透於國民生活的各個領域，在國家經濟發展、社會進步等方面發揮著重要作用，但是人們認為政府作為壹個工具始終是壹柄「雙刃劍」，其職能應該是有限的，或者說政府的活動應該受到嚴格的限制。那麼，政府應該具有哪些職能？對於這個問題，歷來存在不少爭論。不過，以下四種職能被公認為是不可替代的。

1、對外職能

國家安全與外交是國民正常的社會生活得以維持下去的前提條件。壹國政府要保衛國家領土完整、政治獨立，保護本國國民生命、財產安全使之不受其他獨立社會的暴行與侵略，維護國家與國民在世界範圍內的各項合法利益，是政府行使的最重要職能。為了有效行使這種職能，政府就必須建立並維持「合理」數量的邊防軍，經常地與世界各國及主權地區進行溝通，保持外交聯繫。為此，政府就要支付壹定規模的國防開支、外交開支等。此外，廣義的國家安全還包括經濟安全，與之有關的開支（如建立海關、進出口檢疫等機構並使之正常運做的開支）也不可缺少。

2、維護秩序

任何國家或地區的政府都有責任保護本國社會內部各成員生命及財產免遭其他社會成員的侵害，以及通過制定、貫徹商業法規、社會活動規則等以保持秩序的穩定。為此目的，政府就要建立壹套公開、公平、嚴正的司法、行政體系，設立與這壹司法、行政體系相適應的高效的行政執法機構。在諸多政府機構中，檢察院、法院、警察機關的主要作用是維持社會秩序，保護社會成員的人身安全及財產權，制裁各種犯罪活動等；其他政府機構的作用則是負責制定有利於各項市場經濟活動、社會文化活動規範進行的法律、法規、條例等，並監督貫徹這些法律、法規、條例的執行。不言而喻，政府履行上述職能就要有相應的物質基礎，這些物質基礎就是通過政府財政過程實現的。

3、提供基礎設施職能

政府為了便利社會的商業活動和促進人力資本形成而需為社會提供必不可少的公共服務機構和公共設施。這類公共服務機構（如從事公共教育管理、公共衛生管理、生態環境保護等機構）和公共設施（如道路、地鐵、橋樑、運河、港灣、機場等），我們不能期望個人或企業出來創辦或維持，這是它們所具有的特殊性質（公共性）決定的。如果我們真的把公共設施交給個人或企業出來創辦或維持（就如中國現實中的所謂「貸款修路、貸款修橋」那樣），必然會造成經濟分割、地區分割、貪權腐化，極大地增加社會運行成本。所以，把設立並維護公共服務機構與公共設施的任務交給政府，並形成政府的壹種社會性職能，有助於社會經濟進步和國民福利提高。壹般地，壹國物質資本和人力資本的數量與質量往往取決於該國的各類基礎設施的配套與完善程度，而這兩類資本則是決定壹國經濟發展水平、國際經濟競爭力的關鍵因素。也正因為如此，政府履行提供基礎設施的職能很早就受到了廣泛重視。例如亞當•斯密在1776年發表的偉大著作《國民財富的性質和原因研究》（簡稱《國富論》）中曾明確地指出：「壹國商業的發達，全賴有良好的道路、橋樑、運河、港灣等等公共工程。」而公共教育的意義則更為重要，他說：「為防止這些人民幾乎完全墮落或退化起見，政府就有（對教育）加以若干注意的必要。」目前，各國政府財政開支中的教育支出，衛生保健支出，住房、環境、社會福利開支以及全部的資本性支出均是為了政府行使好這壹職能而相應確立的。

4、提供社會保障

進入21世紀后，越來越多的國家政府以不同的方式和不同的程度承擔起社會保障義務，保護那些社會弱勢群體的社會成員（如兒童、老人、殘疾人、弱智人等）的利益與權利。並通過政府財政的轉移支付活動，使不同類型的社會保障利益（如失業補助、傷殘補助、貧困家庭補助、耕地補助等）覆蓋所有需要救助的社會成員。於是，現代政府在前面三種傳統職能基礎上，又發揮了壹種新的職能，即提供社會保障職能。目前，各種類型的國家，其政府均以不同形式、程度不等地發揮著這壹職能。所謂「轉移支付」就是政府對財政資金壹種使用方式，主要表現為把壹定數量的財政資金無償地、單方面地轉移給符合事先規定的條件的企業、家庭或個人。政府的轉移支付活動主要用於社會保障支出、救濟支出、補助支出、捐贈支出等。適度的轉移支付有助於使每個社會成員得以維持起碼的生活水平與福利水平。實際上社會保障就是為了貫徹公平分配原則。

通過履行上述職能，政府實際上為國民經濟生活的正常運行提供了必要的物質保證和秩序保證。不難看出，在現代經濟社會裡，政府每時每刻都充當著「有用的公共產品提供者」和「私人經濟行為調節者」兩種角色。這就是政府的經濟性質。這裏，公共產品是指通過政府名義提供的，為全體國民共同享用並從中受益的所有社會性物品、勞務以及制度安排。這些公共物品不僅直接地或間接地影響著所有社會成員的經濟活動，而且直接地或間接地規定、調整、協調著社會成員之間的經濟關係。藉助公共物品，政府能夠引導國民在合適的社會經濟關係中從事有益的、有效率的經濟活動。

二、權力與腐敗

要讓政府很好地履行其職能，就要給予政府以相應的權力。而問題是，社會與公民應該賦予政府以何等的權力，或者說政府的權力是否必須受到壹定程度的限制。許多國家的實踐與教訓告訴我們壹條普遍的真理：政府的權力應該並且必須受到嚴格的限制。溫家寶總理曾經明確指出：「權力過於集中沒有監督是腐敗最重要原因。於國家於民族而言，最危險的莫過於沒有監督的權力。」我們從以下三個方面來看待這個問題：第壹，政府權力過大相應地會破壞公民的「經濟自由」。經濟自由包括個人自由地決定如何使用他的收入、自由地選擇個人的職業、自由地安排和處理個人的財產。當然，這些個人的「自由」與政府代表社會行使必要的「治理」既是壹對矛盾關係，也是壹種相輔相承關係。自古以來，人們壹直在努力協調二者之間的關係，於是不同國家實際上都處於不同程度的「自治」狀態；第二，政府也是由普通社會成員組成的，不可能保證它們所做出的各種決策總是正確的，因此社會沒有充分理由讓政府完全替代市場而擁有全部的經濟權力；第三，任何權力都是雙刃劍，絕對的權力必然導致腐敗與墮落，必然對其公民造成傷害，而且是人類所遭受的傷害中佔比例最多最大的傷害。因此任何權力都要受到限制，特別是在現代社會裡，政府官員往往可以藉助公眾授予的權力，為個人或小集團牟取私利。政府的權力越大，其活動範圍越廣泛，客觀上犯錯誤（政府行為失誤）的機率就越高。事實上，政府的任何失誤都會在不同程度上產生社會不公平（無論社會公平的標準如何），導致現行社會關係與秩序的紊亂。所以，客觀公道的政府只能是權力受到限制與監督的政府、不能隨便做主的政府。

三、政府與市場的關係

政府要發揮職能，履行其權力，就要介入社會經濟生活並在適當的時候進行干預，對此，幾乎所有的學者都同意。但是在政府干預社會經濟的深度、廣度、方式、方法等問題上，學者之間存在著不同看法。在長期實踐中人們發現，社會經濟活動與發展的核心問題是市場與政府的相互作用。世界銀行在《1990年世界發展報告》中指出：「競爭性市場是人類迄今為止發現的有效進行生產和產品分配的最佳方式，但是，市場不能在真空里運轉，它們需要只有政府才能提供的法律與規章制度體系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。經驗表明，二者協調壹致地運行時，經濟社會就會取得驚人的成就；而二者相互對立時，就會給社會帶來災難性的後果。經濟發展的壹般過程已經說明，政府干預不是越多越好，過多的干預取代市場的作用，使經濟發展反而變得緩慢。正確的態度是：要求政府在某些方面減少干預，而在其他方面則要多些干預，即讓市場在它們可以運行的方面運行，並立即有效地介入市場力所難及的方面。歷史經驗表明：這是壹條儘快提高生產力，增加收入和持續發展經濟的最可靠的途徑。明智的看法是，將政府干預看作為壹種特別稀缺的資源，必須謹慎地，節約地，適時地使用這種資源。」[1]可以說，這是人們對政府與市場關係的實踐經驗的正確總結。

亞當•斯密是最早分析論證政府與市場關係的人。他主張國家應該有壹個廉價的政府，儘可能地把政府對社會經濟生活的干預降低到最低限度。斯密之所以強調廉價政府，主張經濟生活里儘可能地減少政府管制，主要是因為他相信自由競爭的市場經濟制度的效率。「尋求自身利益的增長的個人將把資源投向能給他帶來最大收益的地方，並且作為壹個法則，資源也將給社會帶來最大的收益」[2]。亞當•斯密認為，壹個以個人主義為基石，充分競爭的市場經濟制度最有利於人類進步和社會發展。換言之，只要能夠寬厚地對待個人利益，它就能創造出奇迹：「在可自由而安全地向前努力時，每個人改善自己境遇的自然努力，是壹個如此強大的力量，以致沒有任何幫助，亦能單獨地使社會富裕繁榮，而且還能克服無數頑強的障礙」[3]。所以，在協調政府與市場關係時他指出：最好將大部分經濟事物留給私人處理，而國家如果能夠在諸如打贏壹場戰爭、始終維護正義、保障商業活動的秩序等方面獲得成功，政府就算幹得相當不錯了。不過，斯密也注意到，某些場合壹些人行使天賦自由權會危害整個社會的安全（如在居民區里生產煙花爆竹等），所以也應該受到各種政府法律的限制，並且這種法律並不違背天賦自由權，而是在保護天賦自由權。如斯密認為政府應該對高利貸加以必要的限制，因為高利息率往往導致貸款人把資金投放到甚至連他們也沒有把握的項目上去。

亞當• 斯密的觀點經馬歇爾的完善與補充，形成了壹種傳統性認識。在當代的經濟學界，多數學者支持或贊同馬歇爾的觀點。馬歇爾認為國家在控制壟斷、解決窮人住房問題、處理貧困問題等等方面可以發揮潛在的積極作用，但是在管理企業方面不行，官僚主義的管理既是低效率的也是高成本的。遵循馬歇爾關於政府能夠在控制壟斷、解決窮人住房問題、處理貧困問題等方面可以發揮其潛在積極作用的觀點，有關分析表明，在通行市場原則的經濟社會裡，在如下幾個方面政府實施干預是可行的：（1）公共產品的特殊性質決定了市場不能保證對公共產品的有效供給，而在社會不能缺少公共產品情況下，政府就必然要承擔集中地提供公共產品的任務；（2）自由競爭過程不可避免地導致社會成員之間出現收入分配的兩極分化，這與公平概念相背，政府干預有可能在不損害經濟效率的同時改善收入分配不合理狀況；（3）市場不完全、信息不完備和其他原因導致市場在資源配置上出現失靈，產生諸如資源非充分利用、勞動失業、經濟結構失調等問題，政府有選擇地進行干預通常有助於在較短時期內使市場經濟恢復正常運行狀態；（4）經濟過程中某些情況下對個人或企業而言的經濟效率，對整個社會而言則是「效率損失」（如生產導致的環境污染，生態環境質量下降），壹些特定的政府干預就是針對這種經濟過程產生的「外部效應」實施的，其目的在於協調個人利益與社會利益[4]。可以說，經濟學家在分析政府與市場關係上基本觀點是壹致的：為解決上述市場運行中產生的問題，政府就要對經濟生活進行必要的干預。這種干預直接體現了政府職能的具體化，其市場干預的意義在於克服市場的缺陷，而不是替代市場本身。

四、政府財政活動的特徵

財政活動是政府從事的經濟性活動，政府通過財政活動調節社會經濟過程以實現多種社會、經濟目標。政府財政活動具有四個基本特徵：非直接生產性特徵，非破產特徵，嚴格制度約束特徵，與政治過程緊密結合特徵。把握政府財政活動特徵的意義在於：壹是有助於了解私人經濟活動與公共經濟活動的差異性，以便有效協調兩類經濟活動的關係，更好地發揮兩類經濟活動各自的優勢和克服它們各自的劣勢；二是有助於準確界定政府財政的性質，以便合理規範政府財政活動方式、方法、規模和範圍，和增強政府財政活動的針對性。

1、非直接生產性特徵

雖然社會賦予政府以滿足公共需求的任務，但這並不要求政府壹定要像私人那樣親自從事各種物質生產與經營活動，如建立國有企業從事直接生產性活動來滿足公共需求。事實上，政府可以通過自己的財政預算決定向社會提供何種公共產品、提供多少數量的公共產品，然後通過向私人廠商訂購方式獲得這些產品，最後再把這些產品轉移給公眾消費。按照「預算支出——私人生產——集體消費」的方式，政府就可以滿足不斷增長、不斷變化的公共需求。

同樣，政府也可以按照公平標準，通過國家稅收與轉移支付方式對各社會階層的收入與財產分配格局進行必要的調整。政府還能夠通過協調財政政策、貨幣政策、收入政策方法，對宏觀經濟中的總需求與總需求結構發生擴大或縮小的影響，從而有助於協同市場機制維持商品與勞務的供求平衡和結構平衡。事實上，政府只要對其掌握的有限財政資源實行有效運作，就能在不扭曲市場經濟運行機制的前提下充分發揮政府本身所可能具備的各種經濟、社會職能。政府主持的財政活動價值不在於直接創造物質產品，而是為了創造並維持國家安定、經濟發展、政治民主、文化發達的社會環境，即政府通過它的財政活動有選擇地、集中地提供能夠滿足公共需求的產品與勞務，如公共安全、司法行政、公共教育、公共衛生、生態保護、社會救濟、社會援助等等。

2、非破產特徵

由於國家會長期存在下去，這就決定了政府財政活動的不間斷性。另外，與私人企業不同，政府不存在「破產」、「倒閉」、「清算」等問題，因此政府財政活動可以在長期過程中交替使用「量入為出」與「量出為入」的理財原則。壹般地，壹定規模的國家稅收通常只能滿足政府正常（或正常增長）的經常性開支需要，而壹些非經常性開支，如特殊時期用於刺激經濟增長、實現充分就業的宏觀經濟目標的社會資本性開支，往往無法及時通過調整稅收收入予以滿足。在這種情況下，政府繼續堅持「量入為出」原則就顯得不合時宜。但是如果依靠政府的財政信用，向公眾或者外國政府、國際組織借錢來滿足追加的財政開支需要，那麼，「入不敷出」問題是可以解決的。雖然這在政府財政預算方面會出現赤字，但是只要這些依靠政府信用聚集的社會資金被合理地用於生產性投資，不僅能夠有效促進國民經濟的增長，而且未來還本付息也不會成為問題。這就是在壹定條件下政府可以運用「量出為入」原則實行赤字預算的基本依據。當然，如果政府的投資效果不能讓國民滿意，或是政府無法按時償還債務，或是利用不恰當的方式償還債務，都會給政府財政本身乃至國民經濟整體帶來各種困難與問題。因此，長期按照「量出為入」原則從事財政收支活動會給政府帶來壹定的風險。相比之下，考慮到「量入為出」理財原則的穩健性特點，政府在大多數情況下還是以堅持「量入為出」為好。總的來講，如果政府是值得信賴的，並且能夠妥善運用「量入為出」與「量出為入」相互結合，政府實際上不僅具備長期投資和長期負債的能力，而且同時也就具備了將稅收與信用相結合為政府財政活動籌資、融資的能力。具備這些能力對政府加強其財政職能來說是非常重要的。

3、嚴格制度約束特徵

在市場環境中，私人經濟活動的典型特點是，各當事人在明確的法律結構中進行獨立決策，從事分散的生產與交易活動，這些活動基本上是以實現利潤最大化為目標，並且在這壹過程中要獨立承擔各種風險。但是，公共經濟活動與私人經濟活動不同，所有公共決策和與之相關的財政活動都是通過代表公眾利益的政府官員進行的。由於客觀上存在著政府官員的偏好未必總是與公眾偏好相壹致的問題，那麼政府官員在貫徹財政經濟政策上表現出來的某些主觀隨意性也可能給公眾利益帶來這樣或那樣的經濟損失。此外，對政府規模、財政規模的失控，也會導致財政資源的浪費，甚至會刺激政府官員在自我服務的利益驅使下集體地「盜竊」財政資源以牟取私利（事實上，在地方財政活動中這種情況屢見不鮮）。因此，和私人經濟活動中自發地追求利潤最大化目標不同的是，在公共經濟中追求公眾福利最大化目標往往得不到應有的保障。

為了儘可能避免上述問題的發生，社會就要建立和不斷改革規範政府財政活動的法律框架、規章制度，以及公眾監督體系。儘管這樣做，社會還是要付出相當的額外費用，也可能在處理新情況時減少了政府決策所需要的靈活性，但是無論如何，制度改革總可以在確保有限財政資源的使用效率，限制政府官員迎合某些利益集團要求等方面產生積極影響。所以，政府財政活動必須建立壹套嚴格的制度約束（如預、決算程序、定期公開、透明）和規範監督下有序地進行。

4、與政治過程緊密結合特徵

歷史證明，在不同的國家和不同的歷史時期，都不同程度地存在著「金錢決定政策」，「權利決定政策」的問題，這些問題通常也只能藉助政治過程在特定的政治制度框架下予以解決。壹般來說，通過特定的政治過程規範政府財政活動，有助於使政府比較好地平衡社會整體利益與各種利益集團利益。這是政治行為廣泛參与財政過程對社會經濟發展產生的正面影響。所以，政府財政活動是壹種結合政治行為的特殊經濟活動，是政治與經濟的連接點。但是，人們很容易發現，尤其是在在壹些集權國家裡，越來越多的政府財政開支被轉移到某些濫用權力的政治家所代表的利益集團手中。這種表現為非個人化的濫用權力被認為是政治行為過度參与財政過程所導致的，對社會經濟發展會產生相當的負面影響。如果這些非個人化的力量都對財政政策發生影響，那麼就會出現壹種緩慢發生但穩定變動的趨勢，即政府機構越來越龐大、財政開支更多、居民的稅負更加沉重等。儘管能夠在壹定範圍內、壹定程度上解決政府財政活動過程中的過度政治參与問題，但是不可能從根本上解決財政基金分配中的所有問題。

五、政府財政的本質

馬斯洛先生把人的需求從低到高依次分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求五類。而從整體上講，人類社會的需求大體上可以劃分為兩類：個人需求和公共需求。滿足個人需求是人類及其社會生存、繁衍、發展的基本前提條件，而滿足公共需求則是人類賴以生存、發展的不能間斷的社會性生產活動得以正常進行下去的客觀要求。不過，滿足這兩類不同需求所須採取的方式、方法也是不同的。個人需求可以通過個人、廠商分散的經濟活動（即通過市場化）直接予以滿足，而公共需求則只能通過政府財政活動集中地提供公共產品來予以滿足，或者是由具有政府性質的社會管理機構來予以滿足。馬克思指出：「在任何社會生產（例如，自然形成的印度公社，或秘魯人的較多是人為發展的共產主義）中，總是能夠區分出勞動的兩個部分，壹個部分的產品直接由生產者個人及其家屬用於個人的消費，另壹部分即始終是剩餘勞動的那個部分的產品，總是用來滿足壹般的社會需求，而不問這種剩餘產品怎樣分配，也不問誰執行這種社會需求的代表的職能」[5]。如此來看，政府財政的本質就是集中地提供社會不可或缺的公共產品以滿足經濟社會不斷增長的、不斷發展變化的公共需求。有人把這種觀點稱為「公共需求論」。

關於政府財政的本質，還有「國家分配論」、「國家意志論」、「剩餘產品決定論」，以及「再生產決定論」等觀點。雖然這些觀點的支持者從不同角度（起因、主體、目的、或者模式）分析了政府財政的本質，但是，不難發現這些觀點都無法迴避這樣的事實：「任何性質的國家充當社會正式代表，成為財政關係的承擔者，除了對付外族侵略，對內治安，也要維護社會再生產的外部條件；除了臨近滅絕的階級和國家外，都會執行某種社會和經濟職能，提供滿足社會公共需求的產品和勞務」[6]。

明確了政府財政的本質，這就要求壹是必須按照社會公共需求的範圍來限定政府發揮經濟職能的作用在合理範圍之內，既不能越位，也不能缺位；其二是要求政府選擇高效率低成本的方式、方法，按照社會公眾的意願或民意代表的要求來提供足夠的、保證質量的公共產品與勞務；其三，政府必須定期公開公布財政預算及其活動結果，自覺接受社會公眾的監督；政府也不能隨意地變動其財政活動內容，增強財政預算的剛性。