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作者 應克複

現代國家必設議會以標誌其屬民主國家之列。

　　早在1939年10月，中國共產黨就告示全國：中共的「根本主張，是要真正實現新式代議制的民主共和國」，對此，「共產黨是決不放棄的」[1]。

　　議會在中國露面、登台已有近壹個世紀，風風雨雨，蹣跚而行。其中壹個最為關鍵的問題是，當局總是借議會之形式，行專制之統治，使議會淪為專制統治的裝飾與工具。「設議院、開國會」的主張早在19世紀末為康、梁維新派提出，可惜為清廷中頑固派所鎮壓。到1901年，在內外交困中慈喜也不得不推行新政，其中就有「設議院」壹項，並擬定在1917年召開國會，制定和實施憲法。結果未等國會召開，清王朝就被推翻。

　　民國初年，革命成果為袁世凱所竊。為排除國民黨在議會中的勢力，袁氏竟刺殺宋教仁，後來又解散了國會，進而倒行逆施，復辟帝制，結果83天就被推翻，落得個遺臭萬年。

　　國民黨統治時期，蔣介石力圖使國會成為他的掌中之物。抗戰初期，為動員各方力量抗戰，召開了有各黨派參加的國民參政會。1946年1月又召開了有各黨派參加的政治協商會議，並就關係到國家前途的5個問題達成了協議。但這壹協議不久被國民黨撕毀，蔣介石發動內戰，還取締時為中國第三大黨的「中國民主同盟」，迫使各民主黨派轉入地下，走上反蔣擁共的道路。

　　1949年，歷史翻到新壹頁。從人民政協的召開到第壹屆人民代表大會的舉行，舉國上下，政通人和，民主政治開了壹個好頭。可惜毛澤東不久便改弦易轍，以個人專制代替人民民主，以政治運動代替以法治國。在共和國的前30年中，人民代表大會淪為「橡皮圖章」，無法正常履行職能。

　　改革開放以來，由於國家權力仍在壹黨制的框架內運行，民眾的民主願望仍未得到滿足，人民代表大會欲伸張民意、行使人民主權，仍有難以克服的障礙。要改革人民代表大會制度，完善中國的代議制，其核心問題是突破壹黨制對議會的控制，否則各種改革舉措不是隔靴搔癢，就是鏡花水月。

　　壹、廢止權力運行的雙軌制，使人大成為名副其實的最高國家權力機關

　　1949年以來，中國實際上存在著權力結構和權力運行的雙軌制。此見解最早為李景鵬所提出。[2] 根據中國憲法，全國人民代表大會是最高國家權力機關。行政機關和司法機關都由各級人民代表大會定期授權，受其監督並向各級人民代表大會負責。這是權力運行的壹條軌道。然而，由於實行黨的壹元化領導，還存在著權力運行的另壹條軌道：黨（其權威是黨的中央）的權力處於國家權力結構的頂端，它事實上享有組織（及調整）國家權力機構的權力，包括各級人民代表大會、各級政府機關與司法機關。這些國家機關受黨的監督，必須對黨負責。於是黨（而不是人民）成為國家權力的來源；黨凌駕於國家權力之上，成了國家權力機關之核心和國家政治生活之靈魂。國家機器，乃至整個社會生活，都在黨的發號施令下運轉。人民代表大會不過是將黨的指令（如人事任免）、建議（如修憲）、決議（如經濟社會發展計劃）轉換為國家意志的工具，政府與司法機關則是黨和國家政策、法令的執行機構。黨不但組建國家權力，也是國家權力運轉過程中的指揮者、監控者、操作者。在紛繁複雜的國家事務中，黨享有決策權、否決權、分配權、處置權等等。黨的權力穿透到國家與社會生活的每個角落。

　　國家權力運行中的兩條軌道（人民代表大會與政府機關，以及黨的壹元化領導）並不是彼此平行、互為制約的，黨的權力凌駕於國家的權力之上。然而，黨的這條權力軌道是沒有憲法依據的。中華人民共和國憲法並沒有授權黨來組織人大與政府機關的規定。因此，從法理上講，它是壹種法外之權，是壹種無憲法依據的權力，嚴格地講是壹種「違憲」的權力。可是這條沒有憲法授權的權力及其運行軌道卻高於、大於有憲法授權的權力及其運行軌道，這是中國的人民代表大會制度壹切弊端的總根源。因此，人大制度的改革，最根本的是要廢止實際存在的權力運行雙軌制。

　　那麼，黨是怎樣組織與控制國家權力的呢?

　　就人大而言，代表名額的分配與代表結構的安排(如中共與非中共代表的比例)，代表的提名以及以何種方式選舉，代表大會主要議題的確定以及重大決策的通過，主席團主要成員的安排，代表大會及政府機構主要人選的推薦等事項，都由黨來支配與監控，或者說是領導。如果黨的某種安排在代表大會中可能遇到阻力，黨就通過人代會常委會內所建立的黨組(別的黨派不能在人大中設立組織)以及對黨員代表的控制，要求黨員遵守組織紀律，服從黨的指令，與黨(上層)保持壹致，投票贊成黨的安排(中共黨員代表在人大代表中超過半數)。在以往數十年中，人大的最後表決通常是「壹致通過」。久而久之，人們往往認為，「壹致通過」是正常現象，而不能「壹致通過」便似乎不正常了。近十余年來，隨著民主意識、代表意識的增長，「壹致通過」的習慣才受到挑戰。

　　早在80年代初中共就提出「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」的原則。中共「十五大」又提出了「依法治國，建設社會主義法治國家」的目標。按照這樣的原則，黨的權力凌駕於人大之上的作法就應當廢止；惟此，憲法的權威以及作為最高國家權力機關的人民代表大會的權威才能真正確立。

　　有人認為，黨對國家的領導是有憲法依據的。筆者查核了建國后頒布的幾個憲法，在1975年憲法中看到以下條文：「第二條，中國共產黨是全中國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。……第十六條，全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關。……第二十六條，公民的基本權利和義務是，擁護中國共產黨的領導，擁護社會主義制度，服從中華人民共和國憲法和法律。」這些條文都表示，黨是高於人民、高於國家、高於國家法律的。這部憲法的產生背景是，中國正經受「文革」的浩劫，「全面專政」猖獗，極「左」思潮肆虐，現代迷信泛濫。1975年憲法中的上述條款就是適應那種年代而出台的。應當說，這壹歷史記錄不是當代中國憲法史的榮耀。

　　1978年，中共十壹屆三中全會之前，黨對憲法作了某些修正，保留了1975年憲法的第二條和第二十六條，將1975年憲法的第十六條改為「全國人民代表大會是最高國家權力機關」，刪去了「中國共產黨領導下的」重要限定詞。當時「文革」雖已畫上句號，但極「左」思潮尚未清算，仍然堅持「兩個凡是」、「抓綱治國」，此時對憲法的修改仍然體現了極權話語，與現代民主原則之間的矛盾十分明顯。

　　在1982年頒布的憲法中，1975年憲法中上述的那3條完全消失了。1982年憲法的第二條是：「中華人民共和國的壹切權力屬於人民。」1982年憲法在第五十七條中作了以下規定：「中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。它的常設機關是全國人民代表大會常務委員會。」在「公民的基本權利和義務」這壹章中，廢除了1975年、1978年憲法中關於「公民必須擁護中國共產黨的領導」的條文，增加了「中華人民共和國公民在法律面前壹律平等」的文字，而且將「公民的基本權利和義務」的內容立為第二章，移至「國家機關」之前，內容多達24條。1982年憲法的進步是十分可喜的。它是以我們的民族、特別是其中許多優秀分子的慘痛犧牲為代價而產生的，是在否定「兩個凡是」、否定「文革」之後，初步清算了毛澤東的晚年錯誤，解放思想，開創社會主義現代化的新局面，才誕生了這部憲法。

　　以上對多年憲法史的回顧說明：在無視民主法制的年代，竟將黨作為高於國家權力、高於公民權利的觀念寫進了憲法，使黨壟斷與控制國家權力、侵犯與剝奪公民權利獲得了合憲性；而當民主意識開始覺醒、專制主義被人們唾棄之時，便取消了這種與民主常識相抵牾的憲法條文。現在，關於「人大要在黨的領導之下……」之類的言詞只能在個別國家領導人(如李鵬任人大委員長時期)的講話中還時有所聞，但這壹說法再也沒有憲法依據了。不過，在1982年憲法的序言中，仍有「中國各族人民將繼續在中國共產黨領導之下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論指導下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放……」的文字。有人據此認為，人大要接受黨的領導仍然具備憲法依據。應當承認，該憲法「序言」中有此文字仍意味著黨在國家生活中的領導地位，但這與憲法中黨對某個組織的領導關係作出明文規定是有區別的。現在，由於憲法中已無這樣的明文規定，黨對人大的領導變得抽象了，變得無法可依、無規則可循了。

　　顯然，「序言」和法律條文是有區別的。只有法律條文才是法律，因為它準確地規範人們可以做什麼或不可以做什麼；倘有違者，司法機關得依據法律條文加以裁定。可是「序言」里的某些原則性說法卻不能作為司法實踐的依據，因為它沒有準確規範人們的行為，不能成為司法機關裁定守法、違法的準繩。人們可以說，某人違反了某法律的第幾條，卻不能宣稱某人犯法是因為違反了某法律的「序言」中的某句話。以上引序言中的幾句話為例，司法機關不能根據這些文字裁定某些人犯有「反黨」、「反社會主義」、「反改革開放」罪。確實，自1957年以來中國曾以毛澤東提出的「六條政治標準」作為劃分「人民」與「敵人」的依據，結果把大批正直的知識分子打成「右派」，這種做法在「文革」時期進壹步泛濫。今天，犯同樣形式的錯誤或許已不再可能，但以同樣的指導思想繼續犯類似的錯誤仍時有所聞（如「資產階級自由化」，「顛復國家」等）。

　　中國政治的特色之壹是憲法中滲透著強烈的黨派意識，它既是論證壹黨統治合法性的政治宣言（記錄黨的豐功偉績），也是維護壹黨統治地位與黨派利益的政治綱領（強調必須堅持某幾項政治原則）。當然，自從1982年憲法開始，這些內容不再以憲法條文（如1975年憲法那樣）的形式表達了。正因為如此，1982年憲法事實上否定了權力運行的雙軌制，只是在「序言」中還留有痕迹。然而，在現實生活中黨的權力依然支配著國家機關各部門，並擴展到社會生活各方面，成為當代中國走向政治民主化難以逾越的高山。該憲法「序言」中存在的這壹問題涉及到法與黨的關係。制定憲法本來是為了實行憲政，以便走上依法治國、民主政治的軌道，但在中國往往是有憲法而無憲政。因為，在成文憲法之外和之上，中共還有壹套不成文的實施「壹黨專政」的規則（即「潛規則」），令憲法成為虛設。

　　二、人大代表的產生與構成

　　人民代表大會要履行它作為最高國家權力機關的職能，代表問題十分重要。代表如何選舉產生，代表的結構和人數如何確定，都直接關係著代表大會的功能。

　　1. 關於代表候選人的產生和選舉

　　從歷次人大代表的選舉來看，凡年滿18歲的中華人民共和國公民，都享有選舉權與被選舉權。表面上這種選舉權的普遍性確實比資本主義的早期民主得多。但是每次人大代表選舉時，選民們卻持冷漠態度，並不在乎去投這「神聖的壹票」、行使公民的民主權利。因為民眾都了解，這種選舉是「上頭圈定的」。選舉由表達民意的機會演變成將黨的組織部門提出的候選人合法地成為人民代表的手段，而選民則不過是完成指選、派選的工具，這就是幾十年來人大代表選舉的真相。經這種選舉所組成的代表團體能否在代表大會上伸張民意與正義就成問題了。

　　中國人口多，即使平均40餘萬人選1名全國人大代表，也將產生3千多名代表；如果由選民們自行競選，不但操作困難，而且選出的代表也未必理想(因選民之間平時聯繫的範圍有限，優秀者難為眾多選民們所了解)，因此人大代表候選人的產生可以象民主國家那樣主要由政黨與團體推薦。但是中國的政黨體制呈畸形狀態，中共獨大，幾個民主黨派均受中共的絕對控制，在政治上不可能獨立發揮作用，連人大代表選舉這樣的大事，民主黨派的候選人也要由中共來部署。欲改變這種由壹黨安排為主、選民選舉為輔(因為也不能排除個別代表是由選民推舉選舉出來的)的選舉模式，首先要改變現行的政黨體制，由中共領導下的所謂「多黨合作制」轉變為互相獨立、彼此競爭的多黨制；同時，應根據憲法中結社自由的規定，開啟黨禁，允許組織新的政黨團體，開展多黨競選。

　　2. 關於代表的結構

　　人大代表結構上的問題首先是中共代表與非中共代表的比例不合理。歷屆全國人大代表的構成中，中共代表都超過半數，結果代表大會只能通過符合中共意志(實際上只能說是中共上層的意志、甚至是中共上層中少數寡頭乃至個別人的意志)的決議。當然，雖然不排斥中共的意志或它的領導人的意志也可以與民眾的意志相壹致，但矛盾與不壹致也不乏其例。在後壹種情況下，人大就表現出它的專制性，或者說，成了「壹黨專政」的工具。人代會要履行其民主職能，事先安排的中共代表數量必須大大減少。如果改變代表選舉方法之後，中共代表仍占多數，那是另壹回事了。

　　代表結構的另壹個問題是黨政官員太多，此外還有事業、企業單位的壹些負責人等，壹言以蔽之，帶「長」字型大小的人物太多。這種現象與弊端早已引起社會的不滿，有人戲稱人代會是「黨政代表大會」（各省、市的書記、省、市長，通常為各代表團團長、副團長）。無論從反映與伸張民意（這是人大的低級政治功能），還是監督政府機關及其官員，這種代表結構都是很不妥當的。它只有壹個好處，即保障黨的意志在代表大會中暢通無阻，保障「壹黨專政」（「黨的絕對領導」）。其後果是從機制上隔離了黨、政府與民眾之間的聯繫，使人大幾乎成了另壹種形式的黨政組織機構，這與人大的宗旨和職責是背道而馳的。如果參考民主國家行之有效的立法與行政、司法之間的權力分立與制衡的原則，則這壹現象之弊病就更加突出了。有鑒於此，應當逐步減少人大代表中的行政官員，最終應爭取在人大組織法中明確規定，各級政府的行政官員不得當選為人大代表。

　　代表結構的第三個問題是各階層代表應有的席位問題。經過20多年的改革開放，中國的社會階層發生了很大變化。首先是出現了原有階層的分化與互動，傳統意義上的農民、工人與知識分子之社會角色今非昔比。工業化與城市化，農村與城市間壁壘的消除，使農民的職業身份與戶籍身份不再吻合。工人也不再是單壹的國企或集體企業職工，他們分佈併流動于多種類型的企業。其次是出現了新階層，如個體經營者、私營企業主、中介組織從業人員、自由職業者等。這些新階層應該有其人大代表。原來產生人大代表的階層分類方法只包括工人、農民、幹部、知識分子、解放軍和歸國華僑幾大類，顯然不再適應變化了的社會現狀。現在應根據目前的社會狀況和發展趨勢，確立新的代表產生分類標準，使每個階層在各級人大中都有壹定的席位。目前的全國人大代表結構雖然也增加了個別新社會階層的代表名額，如九屆全國人大代表中個體經營者代表僅3人，占代表總數的0.1%，顯然與這壹階層的人口結構不相稱。

　　以往，農村人口與城市人口在人大代表選舉中壹直存在很大的差別，城市人口的代表多，而農村人口的代表太少，這是不合理的。1995年修改了選舉法，名義上縮小了這壹差別，按照新的比例，城市每22萬人中選舉全國人大代表1人，而農村則每88萬人中選舉全國人大代表1人。九屆全國人大代表中來自農村的代表是240人，僅占代表總數的8%，比例仍然明顯偏低。要體現選舉權的平等原則，就不能人為地把選民劃分為不同等級。全國人大代表選舉和名額分配中應適量增加農村人口的人大代表，縮小農村人口與城市人口選舉全國人大代表的懸殊差別。

　　代表結構中還有壹個問題是，軍隊是否有必要選舉產生代表。在中國，軍隊作為壹個界別在人代會中占壹定比例，已成慣例。九屆全國人大代表裡就有解放軍和武警代表298名，占代表總數的10%。其實，軍隊並不是壹個獨立的社會階層，其多數成員並不是終生在軍隊服務，軍隊也不應該有自己特殊的政治利益。國家武裝力量由中央軍事委員會統屬管轄，是適應戰爭年代需要的合政治、軍事為壹體的管理體制。進入和平建設時期后，軍隊應該過渡到由政府管轄，即軍隊國家化，不再參与和國家權力有關的政治事務，以保障它為社會的共同利益服務，保障社會的政治穩定，如此則中央軍事委員會也就完成了它的歷史使命。

　　3. 關於全國人民代表大會的規模

　　作為決定國家重大問題的工作機構的全國人民代表大會應由多少代表組成為宜，其原則是，必須便於召開會議、討論和決定問題。

　　中國第壹至九屆全國人民代表大會的代表總數如下：第壹屆1,226人，第二屆1,226人，第三屆3,040人，第四屆2,885人，第五屆3,497人，第六屆至第九屆均為2,970餘人。全國人大代表名額數量的確定始終未規範化，代表總數的增減與人口變化也毫無關係。現行的《全國人大組織法》沒有關於全國人大會議安排大會發言的規定，這與全國人大代表數量龐大不無關係。若按照目前全國人大代表的規模，即便每次會期延長到20天，每天開會10小時，全部用於大會發言，那麼每位代表也只能發言4分鐘。目前採用的分組討論形式無法就壹些重大問題充分討論交流，只能通過大會簡報有限地交換壹些大會秘書組選擇過的信息。代表人數如此之多，每年開會時要耗費巨大的人力物力，卻無法保證代表們能比較充分地交流議政。

　　世界上除中國以外的145個國家中，國會議員人數為800人以上的僅有5個國家，800人以下的則有140個國家，其中499人以下的為131個國家。[3]] 由此可見，將國會議員人數保持在500名左右比較適宜，它便於全體議員深入討論和辯論，提高議事決事的質量。筆者認為，全國人民代表大會的代表人數似以8百到1千名為宜。

　　三、關於人大主席團的職權

　　憲法第六十壹條規定：「全國人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團主持會議。」但是，究竟主席團成員按什麼原則構成，並無法規加以說明。1982年的《全國人大組織法》規定的主席團職權大致包括以下方面：主持會議，決定副秘書長人選，決定列席人員，提出議案，確定候選人名單，決定大會議程，審議決議草案，決定表決方式，決定是否舉行秘密會議，決定代表是否被逮捕和刑事審判。1989年4月七屆人大第二次會議通過的《中華人民共和國人民代表大會議事規則》也賦予主席團重要的職權：例如，國家各部門、人大有關組織、人大代表團和聯名代表所提出的議案是否列入會議議程，「由主席團決定」；這些議案經代表或有關專門委員會審議后是否提請大會表決，也「由主席團決定」；審議后的法律修改案，也要經「主席團審議通過後」再提請大會全體會議表決；主席團的職權也包括決定國家領導人人選，依照此《議事規則》[4]，國家領導人的人選由主席團提名，又由主席團確定之。

　　1982年憲法規定：「中華人民共和國的壹切權力屬於人民」；「人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。」憲法第五十七條還規定：「中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。」顯然，依照憲法條文，全國人大的主席團並不是最高國家權力機關。然而，人大主席團的權力大於人民代表大會的權力，它實際上成了人民代表大會的領導機構，可以說，它才是事實上的最高國家權力機關，而全國人大則被降為「次高」的國家權力機關了。主席團享有如此重要的職權與憲法精神相悖。

　　既然憲法規定全國人大是最高國家權力機關，那麼，哪些議案需列入大會議程，哪些議案、法案需經大會表決和如何表決，本來應由代表大會來決定。換言之，代表大會才有權討論壹切它認為必須討論的問題，有權決定壹切它認為需要決定的問題。可是，《全國人大組織法》卻規定，議案是否列入大會議程，由主席團審議決定；主席團決定討論的，即列入議程，提交大會表決；主席團決定不予討論的，不列入議程，不提交大會表決。這樣，全國人大就只能討論主席團決定的事項；主席團決定不討論的事項，即便全國人大的多數代表認為必須討論，也無法列入議程。《全國人大組織法》還規定，人大主席團有權提出議案。由此可以發現，凡是主席團認為應當提交大會討論的議案，可徑直交付大會討論並表決，不受人民代表大會的制約；而人代會代表或其它方面提出的議案是否能列入大會討論，卻要經過主席團批准。如此則全國人大又如何履行憲法規定的最高國家權力機關的功能呢？

　　主席團所享有的其他壹些重要職權，如確立候選人名單、決定表決方式、決定是否舉行秘密會議以及決定代表是否被逮捕和刑事審判等，均不受人民代表大會和其它方面因素的制約。如果主席團在行使某些職權時與代表大會的多數代表發生了分歧，事實上多數代表也無法阻止主席團的決定和行動。因此代表大會實際上只能無條件地接受主席團對大會的安排，成了隸屬於主席團的組織機構，而主席團則享有高於代表大會且不受代表大會制約的各種特權。這種情況應當引起注意，依照憲法必須使代表大會成為真正的最高國家權力機關，並縮小主席團的許可權，改進它的工作。

　　主席團的人數太多，很難在主席團有限的會議時間里討論問題、集中意見。不少主席團成員對主席團會議所要討論決定的壹些重要問題，事先可能並不十分了解，也不可能有充分的準備。何況，其部分成員往往是臨時決定被列入主席團的，要這些人發表意見，確實是勉為其難。因此，主席團中被稱為常務主席的核心分子就先舉行會議，就大會面臨的重大問題提出比較統壹的主導性意見；然後，再就常務主席會議提出的這些意見徵求全體主席團成員的意見，最後舉手表決。主席團的多數成員只不過是聽會、陪會的角色，他們能坐上這把交椅已是莫大的榮譽了，還會在主席團會議上唱反調嗎？或許有個別的成員會冒昧地提出與常務主席相左的意見，但在會上和者甚寡，影響不了全局，加上主持會議者的「引導」，相關議題就總是在主席團會議中順利通過。

　　構成主席團的人數愈多，就愈依靠少數核心分子的作用，確切些說，主席團的職權很大程度是這少數核心人物的職權。這些人通過主席團這壹形式影響並駕馭著整個大會。由此可見，全國人大會議的運作機制是，代表大會服從於主席團，而主席團的決定又取決於主席團中的核心人物；或者說，少數核心人物駕馭著主席團，然後再運用主席團的形式影響並決定整個大會的進程和結果。這大概就是「集中指導下的民主」的原則在人民代表大會中的具體運用。這樣，全國人大就很難有民主，也很難發揮作為最高國家權力機構的功能。要推進中國的民主，要完善中國的代議制，主席團的形式和它所享受有的各種職權，勢必要重新考慮。

　　根據憲法關於「全國人民代表大會是最高國家權力機關」的規定，主席團的許多重要職權應該轉移給全國人民代表大會，讓全國人民代表大會直接議決有關議案、法案和國家領導人選等重大事項。全國人大每個代表的地位和職權應當是平等的，不應當在全體代表中再劃分出壹部分享有特別重要職權的「特殊代表」，讓他們組成不受大會制約、且能左右大會的組織機構──主席團，從而出現壹小部分特殊代表決定、限制和代替多數代表的代表權的不合理現象。

　　當然，全體大會的代表數量過多，無法直接討論決定重大問題，也無法勝任主席團所承擔的那些重要職權。解決這壹困難的出路有二：壹是大大減少全國人民代表大會代表的名額，由目前的3千余名減少至8百到1千名左右。二是將主席團改成大會的聯絡協商委員會性質的組織機構。這壹機構的人員組成可包括人大委員長、副委員長、各代表團團長、各專門委員會主任委員、共產黨和各民主黨派的代表。其職責只是聯絡協商大會議案、大會議程、候選人名單，交大會討論表決；它本身不應有決定權。這樣的機構應該是職權有限、地位適當、人數較少、成員相對穩定，以此機構取代主席團，才能使人大會議行使它名副其實的最高國家權力。

　　四、關於「政協」功能的轉換

　　建國初期第壹屆全國人代會之前，中國人民政治協商會議在國家政治生活中起過重大作用。1954年由普選產生的全國人代會召開后，政協不再代行全國人代會的功能，只是作為團結各民族、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統壹戰線組織存在，並繼續發揮其作用。1982年憲法在「序言」中稱：「中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統壹戰線組織，過去發揮了重要歷史作用，今後在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統壹和團結的鬥爭中，將進壹步發揮它的重要作用。」但1982年憲法並未就政協在法制體系內的性質作明確的定論。中共的有關文件認定，政協具有「政治協商、民主監督、參政議政」三方面的功能，但始終迴避將政協「法制化」的問題。

　　政協無疑是政治組織，但它不享有國家權力，不是國家權力機關。因此，它在政治協商、民主監督、參政議政這三方面發揮作用時僅僅只能反映民意。近10年來，黨與國家機關對來自政協的意見愈來愈重視，政協的各種提案壹般都得到政府和人大的重視，有關部門對大部分政協提案都給予回復。但是，政協提出的意見乃至決定，對中共和政府部門只是壹種建議和諮詢，不具法律效力，政協對國家權力機關(人大、政府)只是壹種軟約束。政協作用的大小多半取決於黨和國家領導人的重視程度：若政協提出的問題很重要、很有價值，又得到黨和國家領導人的重視，政協的參政議政就有明顯成效；反之，如果得不到黨和國家領導人的重視，政協的參政議政就成壹種無用功了。這種狀態與法治國家的原則相悖。

　　鄧小平1978年就指出：「必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。」[5] 無論是從建設法治國家的角度考慮，還是從擴大和提升民主的角度認識，都有必要改變政協的這種現狀。這不僅是政協工作本身的重大革新，也關係到擴大國家民主和代議制度的變革。

　　在國家政治體系裡，人大和政協這兩個組織都屬於代議制範疇，完善與提高這兩個組織的民主對推進中國的民主進程十分重要。目前，政協還不是憲法規定的國家機器，若能將政協的功能提升並整合到代議制當中，讓政協的參政議政具備法律效力，無疑是國家民主政治的重大進展，也是完善代議政治的重要舉措。與人大相比，政協成員的構成表現出特殊的優勢。政協集中了科技、文化、教育界中壹批有成就的專家，彙集了各界、各黨派以及無黨派代表人士，但政府官員比例較低。政協成員有條件從比較科學、較少受實際利益牽扯的角度，參与國家決策。政協的參与可以彌補人大決策的疏漏，使法律法規和重大決策儘可能臻於完善。以往，由於缺乏體現民主化科學化的決策機制，壹項重大決策出台時往往很少有不同意見，更少有反對意見；即使反對意見是正確的，也無法阻止政治權威某壹錯誤決策的出台；只有當這壹決策在實踐中碰了壁，或被實踐完全否定之後，錯誤決策才無奈收場，但國家和人民已為此付出沈痛代價。這種體制上的嚴重弊端總不該在21世紀再延續下去了!

　　讓政協的參政議政具備法律效力，實際上就把政協的功能從「監督」提升為制約了。現在講得較多的是監督，制約說得不多；實際上，更重要的是制約。監督意味著從權力運行機制之外防範決策失誤，而制約則屬於權力運行機制的內在功能，它使壹種權力在另壹種或幾種權力的掣肘下運行。權力腐敗、權力失控之類的現象之所以屢屢發生，時時作害，皆因權力運行機制內缺乏這種制約裝置。權力只有在制約狀態下運行才較少出軌犯規，這樣才能真正地大幅度減少權力腐敗。可以說，這種制約裝置是權力運行的「安全裝置」。要有效地制約權力，制約主體就必須享有法律所賦有的某種權力(如批准權、否決權)。此即孟德斯鳩所言：「以權力制約權力」。政協的監督若不享有法定權力，至多不過是壹種富有彈性的「監督」，當然談不上任何制約了，更不可能真正發揮作用。

　　提升政協的功能意味著政協性質的轉換，即把政協納入國家權力體系，同時也意味著中國的代議制會由壹院制轉變為兩院制。議會或代議機構實行壹院制還是兩院制，各國的情況不壹。西方國家多數是兩院制，個別的也有實行壹院制的。有的雖實行兩院制，但其中壹院作用微弱，實際上是壹院在起作用，被稱為「跛足議會」，如英國。我認為，兩院制對於國情複雜的大國是必要的。西方壹些政治思想家提出過所謂的議會專權現象，即議會中某壹部分勢力佔了優勢從而左右議會，令民主受到威脅。他們認為，可以另設壹院來防止這種現象的發生。就中國的國情而言，政協這樣的准「代議」機構是現成的。從人大、政協成員的構成和各自所代表的社會層面的差別來看，設置兩院對照顧社會各方利益、調節各種利益矛盾，是壹種必要的政治制度設計。即使在人大里不出現上述「專權」現象，為了使人大對立法、任免、監督等重要職權的運用更為謹慎，另設壹個代議機構與它相輔相成，必定是相得益彰，有利無弊。

　　在中國很少有人談論兩院制，這與西方多數國家實行兩院制不無關係，似乎涉及這壹問題就有「資產階級自由化」之嫌。難道只有堅持壹院制才是社會主義，而兩院制就必然是資本主義？這是缺乏研究的壹種誤解。進壹步分析，中國目前實行的倒底是壹院制還是兩院制呢?其實，中國的壹院制只是現象和形式，上文談到的人大主席團制度，實質上就是建立了壹個位據人大會議之上的「上院」，而且是院中之院，院上之院；從其享有的各項重要職權來看，這個主席團更象是壹個獨立的道道地地的超級議院。這種形式上的所謂壹院制，實際上是壹種職權不平衡、關係不合理的兩院制，理應被結構合理的兩院制所取代。若將政協由咨政機構轉變為國家權力機構，就要研究政協與人大的關係和各自位置，它們的目標是共同的，但職責應有差別，應該互相合作，又互相制約。

　　五、改進人大常委會的幾個問題

　　全國人大實際上存在三種主要的組織機構：代表大會、代表大會主席團、代表大會常務委員會。主席團屬於臨時機構，是代表大會期間的「領導機構」；常委會則是常設機構，是大會閉會期間行使大會所委託職權的權力機構。由於全國人大代表的規模過於龐大，每年只舉行壹次會議，會期只有兩周左右，不可能深入討論與決定需要處理的壹系列重大問題，因此人大的許多繁重任務只能由其常委會承擔，中國的人大常委會實際上起著外國議會的作用。從六屆人大(1983年到1988年)到九屆人大(1998年到2003年)，全國人大常委會的成員人數固定在155人。與外國的議會(下院)的規模相比較，此人數顯然不適應它所承擔的使命。考慮到中國地域遼闊，人口眾多，情況複雜，要反映、協調、匯聚全國13億人口、56個民族、不同階層和黨派的意願，也應當擴大人大常委會的規模，以吸納方方面面的人士與專家，集思廣益，使其工作既高效又周密，不貽誤大事又避免錯誤決策的出台。

　　自六屆全國人大以來，全國人大常委會委員的老齡化狀況有所改善。1983年到1988年的六屆人大常委會委員里，50歲以下和51歲至60歲的僅分別為8人，61歲至70歲為51人，71歲以上的達61人；八屆人大常委會委員中，71歲以上的減少到19人；九屆人大常委會裡71歲以上的僅1人，不過常委會的年齡構成仍未實現年輕化，其中61歲至70歲的佔110名，而51歲至60歲的委員僅18名，50歲以下則只有5名。[6] 要保證人大常委會工作的活力與效率，其成員的合理年齡結構應以51歲至60歲的人為主。過去造成人大常委會成員老齡化的壹個重要原因是，安排從黨政軍機關退下來的幹部轉崗到人大常委會工作幾乎成為壹種慣例，黨政軍轉崗的委員在全體委員中的比例高達81.25%。在六屆至九屆全國人大常委會專職委員中，來自黨政機關的委員平均年齡分別是71歲、70歲、66歲和67歲，來自軍隊的委員平均年齡分別是70歲、71歲、66歲、67歲。[7] 欲改變人大常委會成員的老齡狀態，必須嚴格限制或停止將黨政任職年齡到線的幹部轉崗到人大常委會。

　　六屆全國人大常委會成員中，大專以下學歷的人達52人。此後各屆人大常委會成員中具有大學或大學以上文化程度的人數不斷增加。九屆全國人大常委會成員中，具大學或大學以上學歷的委員達99人，佔73.89%；其中具有研究生學歷的委員為20人，佔14.93%。[8] 然而，在具有大學以上學歷的委員當中，其教育背景為經濟學、法學、管理學的只有15人，其中具法學專業知識的僅5人，其餘多數人的教育背景多為理工科（理科13人、工科51人、醫學3人、軍事7人），還有16人的教育背景是人文學科，甚至還有30人的專業不明（可理解為無明確的專業知識或專業背景）。[9] 顯然，人大常委會委員這樣的知識結構難以勝任人大常委會以立法為主的工作。例如，在九屆全國人大常委會第二十九次會議分組審議證券投資基金草案的過程中，只有壹個小組裡的壹位法律專家發表了意見，而其他委員卻未能提出任何意見。看來，儘快吸納具有經濟學、政治學、法學、社會學、教育學專業背景的專家充實全國人大常委會，優化常委會的知識結構，是全國人大常委會建設的當務之急。

　　全國人大常委會委員功能上的另壹個問題是兼職委員多於專職委員。憲法和全國人大組織法雖然規定人大常委會成員不得在國家行政機關、審判機關和檢察機關任職，但並未規定不得在其他單位和機構任職。現在，全國人大常委會的專職委員多是從黨政軍機構退下來的人，年齡偏大；而年輕且具備必要知識結構的委員往往都是兼職，不能全身心地投入到人大常委會的工作。全國人大常委會既要防止成員老齡化，也要注意委員是否具備必要的知識結構，還要提高年輕且知識結構適當的專職化委員的比例。為此似應在有關法律上作出新的規定：人大常委會委員除不得在國家行政、審判和檢察機關擔任職務外，也不得在其他單位和機構擔任職務；同時對專職委員的年齡、專業知識、個人經驗應有明文規定。如此才能全面提升全國人大常委會成員議政理政的能力和效率。

　　九屆全國人大設立了9個專門委員會，即民族委員會、法律委員會、財經委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會、內務司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會。各專門委員會的工作範圍和工作量差別極大，工作範圍和職責的劃分不夠明晰，既有忙閑不均的現象，又存在著工作重疊的問題。這9個委員會的設置也不能夠全部涵蓋國務院各部門、最高人民法院、最高人民檢察院的工作範圍，與全國人大及其常委會的發展需要不相適應。根據人大代表提出的議案和專家學者的建議，參照國外議會的經驗，似乎可以考慮增設預算與審計委員會(可把財經委員會承擔的預算事務分離出來，在全國人大常委預算工作委員會的基礎上組建全國人大預算與審計委員會)、憲法和法律實施監督委員會、公民權益保障委員會(即人權保障委員會)、軍事與國防建設委員會等專門委員會。另外，按照專業分工原則，還應考慮拆分現有的教育科學文化衛生委員會。專門委員會的建設也應考慮其成員的年輕化、專家化等問題。

　　六、保障憲法的實施，確立憲法的權威，是全國人大及其常委會的壹項重要任務

　　憲法是國家的根本大法，是治國的總章程，但幾十年來每部憲法頒布后如何加以實施，卻少有人問津。倘憲法不能實施，公民權利不能兌現，違憲行為得不到糾正與制止，憲法即如同虛置，其實際價值接近於零。如同洛克所說：「法律不是為了法律自身而被制定的，……如果法律不能被執行，那就等於沒有法律。」2003年3月廣州發生的孫志剛被警方人員活活打死的事件令全國震驚。這類大大小小的違憲毀憲事件在全國各地不時發生。特別是中共中央宣傳部根本無視憲法中關於「公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由」的規定，不經司法程序，甚至也不通過行政程序，就任意粗暴地處罰新聞出版機構及其相關人員（主編、社長、編輯、記者等），以鉗制言論、禁錮思想，繼續實行文化專制，維護岌岌可危的「壹黨專政」。「冰點」事件（命令《中國青年報》「冰點」周刊停刊壹事）引起海內外輿論的壹致譴責，則是發生於最近的壹例。歷史的和現實的血的代價，實在太怵目驚心了。保障憲法的實施，建立憲法的實施機制不能再延誤下去了!

　　要依法治國，建立法治國家，首要的是以憲法治國，必須樹立憲法的法律權威與政治權威。所謂憲法的法律權威，指憲法是制定各種法律的依據，各種具體法律和行政法規不得與憲法相抵觸。所謂憲法的政治權威，即所有公民、社會團體和政黨都必須在憲法和法律許可的範圍內活動，不得違憲和毀憲。必須結束實際生活中所存在的壹種倒錯現象：憲法不及壹般法管用，壹般法不及行政法規管用，法規不及規章管用，規章不如領導指示管用。這種現象說到底還是「權大於法」的人治孽根性在作怪。

　　世界各國憲法、法律的實施最終都是依靠國家強力為後盾的。在正常情況下，國家使用的最經常、最充分、最廣泛的強力手段莫過於實施司法程序。在我國，要保障憲法的實施，亟待建立相應的司法實施機制。筆者設想，為了健全實施憲法的司法機制，可從兩個層次設立專門機構。壹是在全國人大常委會設立憲法委員會，各省和直轄市的人大常委會也逐步建立相應的委員會。二是最高人民法院設立憲法法庭，各省和直轄市的高級人民法院也逐步建立相應的法庭。當前最緊切、最重要的是全國人大常委會設立憲法委員會。全國人大常委會憲法委員會的職責是領導、推動與監督憲法的司法化實踐，具體可有以下幾個方面：擬定貫徹憲法條款的具體法律，主要是關於公民權利的若干憲法條款，如新聞出版法、遷徒法、結社法、財產法等，使訴訟與裁定違憲案件有具體的法律依據。有步驟地組建中央與省級憲法法庭。解釋憲法條文。對最高法院憲法法庭審理的違憲訴訟案件享有終審權。審查立法與行政機關所頒布的法律、法規以及政府出台的舉措，壹經發現違憲，立即糾正或廢止。檢查司法機關在司法活動中是否有違憲行為，壹經發現違憲行為，立即予以制止。對需修訂的憲法條款提出修訂方案。最高法院的憲法法庭受全國人大憲法委員會的領導，其職責是受理和裁定憲法訴訟案件，保證公民的基本權利，制止並追究黨和政府機關及工作人員以及其他社會團體或個人的違憲行為。

　　餘論：中西代議制度的簡單比較

　　上述六個方面關於中國現行代議制的改革意見，有的是技術性的，有的是政治性的。所謂政治性的，是指涉及到權力關係的調整，特別是第壹、三、四各節，其改革因而困難較大，有待民主政治的推進，或可望得到解決。當然，技術性意見中也涉及到某些權力關係的調整，但它較少涉及到全局性權力關係，因此可早些改進。

　　從上文對中國代議制較為全面的描述與分析中可以發現，它與西方代議制有重大差別。西方的議會是各政黨、各利益集團自由表達意見的平台，它不受壹個特殊政黨的領導，不是該政黨意志國家化的合法性工具。中國的人民代表大會則是中共領導下的壹個機構，中共的重要決定通過它成為國家意志。有悖于黨的意志的聲音，不利於「壹黨專政」的治國建議，不可能在這裏得到伸張。

　　西方的議會是獨立於行政、司法的政治機構，即所謂的三權分立、互相制衡。中國的人民代表大會多由現任和卸任政府官員組成，還有不少軍人代表，而中共又同時領導立法、行政、司法三類國家機關，這種情況下人大難以獨立地承擔起監督、制約行政與司法機關的職責。

　　西方的議會是議員們的自由論壇，各種意見可暢所欲言，不同意見可以交鋒、辯論，議員們可以問責官員，批評政府，甚至彈核行政首長。中國的人大代表之言論是受到限制的。上世紀80年代以來對言論的控制時松時緊，即使在寬鬆的背景下也決不允許衝擊中共所防設的禁區，否則會遭遇政治威脅、取消代表資格之類的懲處。代表們的「神聖職責」只是領會大會文件的精神，擁護並通過大會的決議。

　　西方的議會壹般為兩院制（如美國的眾議院、參議院），兩院互相制約亦互相補充，從而大大減少錯誤決策的出台，避免國家的損失。中國實行人代大會壹院制，又為壹黨所控制（在特殊年代，如「文革」，重大決策根本不通過人大，甚至也不通過黨的中央委員會），決策效率高，但錯誤的發生率與國家的損失也很大。中國雖有政協這壹機構，但它不是國家機關，其決定不具備法律效力。

　　中國代議制的改革就是要舍其種種特殊性，確立世界代議制普適的民主制原則。