中共是搶劫中國農民的土匪
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中共是搶劫中國農民的土匪
由 左翼反共人士 » 2018年8月11日
作者 何景熙
近年來，中國違法違規徵用、佔用農民承包土地所引發的土地糾紛案件日漸增多，失地農民上訪、反抗事件也不斷發生。以四川省為例，2003年3月以來，四川省檢查機關立案查處與破壞《土地承包法》有關的貪污、賄賂、瀆職、侵權的罪犯53人，僅2004年1至10月全省就受理農村土地承包糾紛案件11,664件。被國內媒體稱為「新圈地運動」的「後遺症」已經成為影響鄉村秩序穩定的社會問題。從上述事實中不難看出，中國「三農」問題的焦點已從農民增收轉向農地的徵佔糾紛。
近幾年中央政府不斷出台法律、法規和政策措施，強調穩定農民土地承包制，但為何此類事件不但屢禁不止，反而愈演愈烈？筆者認為，從社會結構演變中不同利益群體為獲取資源而發生利益衝突的角度來分析這壹問題，才能得到實質性的解答。鄉村農地作為資源配置權力和利益的基礎，其產權勢必成為難以迴避的話題。
壹、文獻綜述
關於中國鄉村農地產權問題的爭議，有如下壹些主要觀點。
溫鐵軍認為，無論解放前或解放後土地所有權與使用權的分離，如土地改革前農村的土地佔有權與農民租佃使用權的「兩權分離」，以及80年代農村改革以來的土地村社所有和農民承包使用的「兩權分離」，都不過是在人地關係高度緊張這種內生制約因素下的農村基本制度的表現形式而已。中國目前「城鄉分割對立的結構」也不過是在農村人地關係高度緊張下，在土地分割細碎的、分散的小農經濟條件下，為實現國家工業化的需要而派生出來的結構。因此溫鐵軍反對農地私有化，其理由是土地是農民的社會保障，農地私有化不能解決「市場失靈與政府失靈」的問題。李昌平與溫鐵軍持同樣看法，也反對鄉村土地的私有化。（溫鐵軍，2003；李昌平，2000）
秦暉認為，溫鐵軍關於農地是農民的社會保障、因而不能私有化的觀點，在邏輯上完全不能成立。所謂社會保障不能私有化，指的是社會保障的義務不能私有化，國家必須承擔社會保障的義務，必須承擔轉移支付的義務，但享受社會保障的權利從來就是個人的；而現在在土地問題上卻沒有任何國家義務可言，國家既未行使任何轉移支付功能，也不承擔任何保障義務；政府規定土地不能買賣，強迫農民自己種田保障自己，這本身就和取消公費醫療、但強迫人掏錢看病是壹樣的。他還認為，溫鐵軍有關農村之所以出問題是因為土地兼并而造反的觀點，是中國歷史上最大的神話。事實上，每次王朝末世的狀態都和現在的情形有些類似，不是農民沒有土地，而是農民不願種地；王朝危機都是農民主動拋荒，離開土地逃離故鄉，而絕對不是農民沒有土地可種而造反。（秦暉，2002）
已去世的澳籍華裔教授楊小凱認為，中國「三農」問題的「癥結」是土地制度。在「中國改革面臨的深層問題──關於土地制度改革」壹文中楊小凱強調：「中國目前存在的「三農」問題，根本癥結就在於農村土地不屬於農民所有，從心理上，農民不認為自己種的地是自己的，所以沒有長遠投資于土地的打算。」楊小凱認為，土地制度改革是目前中國農村改革必須正視的焦點問題，這是主要矛盾，其它是次要矛盾。（楊小凱，2002）
黨國印認為，土地「承包權實質上是對所有權的分割，承包合同越是長期化、固定化，承包權對所有權的分割程度就越高。在中國土地承包權是有價格的，這個價格的存在便證明承包權對所有權的分割作用；承包權對應所有權的價格越高，承包權對所有權的分割程度也就越高。他指出，「只要使用權與所有權發生分離，就有使用權「蠶食」所有權的可能性，甚至使所有權完全喪失」，「承包制也因此包含了蛻變的可能性，其表現是在承包權與所有權關係的人為操作中，弱化承包權，強化所有權（其實質是鄉村權勢階層的所有權），並使土地轉移的過程受到更多的非市場力量的控制。」他還列舉了承包制蛻變的4種具體形式。（黨國印，1998）黨國印強調，承認農民的土地財產權，將提高農民的社會歸屬感，並有利於鄉村社會的穩定。中國大部份農民很窮，如果連壹小塊土地的財產權也得不到尊重，農民對這個社會還會有什麼留戀？沒有土地財產權，農民就沒有什麼不能失去的，這個社會還能穩定么？……農民的土地財產權越是得到尊重，就越有利於農村社會的穩定。（黨國印，1999）但黨國印不主張農村土地的私有化：「如果僅僅考慮新古典主義通常涉及的變數，那麼，將耕地所有權完全劃歸農民無疑會大大提高農業生產效率，並大大促進中國農村進步。但是，在當前中國國情之下，如果推行這壹制度，會加強改革反對派的符號資源優勢（這是新古典主義經濟學沒有認真研究過的變數），可能阻礙中國改革。土地私有化還會大大加快普通農民從土地上被拋出的速度，從而引發極嚴重的社會後果。」（黨國印，1998）
姚洋則「將農地制度看作是國家和農戶之間博弈的結果」，「國家在農地制度中仍然保留壹定的角色，是因為它的利益，如保障充足的糧食供應等，可能因為地權個人化程度的加深而受到損害……，對農地使用和土地流轉限制最多的地區，也是國家糧食採購所依賴的重點產糧區。在與糧食生產無直接關係的領域，如土地的調整，國家對農民的自發選擇給予了高度的忍耐」（姚洋，2000）。姚洋將鄉村農地產權制度選擇與資源的（農民）個體稀缺性、土地租賃市場發育程度聯繫起來並作了理論與實證研究。他用自己構造的「壹般均衡模型」對1981年至1993年間4省83個村的土地調整作了經驗研究並證實：當土地非常豐富時，生存不再成為問題，土地調整因此也失去了意義；只有當土地資源適中時，調整土地才對最貧窮的農戶擺脫生存壓力有所幫助，因此才成為集體決策的選擇。姚的模型預測：地權的個人化程度隨農民收入和非農就業機會的增加而提高，因為收入的提高增加了農戶擺脫生存壓力的能力，而非農就業機會的增加降低了農戶對土地的依賴。（姚洋，1999）
申靜、王漢生從社會學的角度對四川中部壹個村莊集體產權的實證研究表明，鄉村產權關係並非如經濟學者認為的「劃分明確且壹經形成便相對穩定的關係結構」，而是「個體行動者與其所處的社會環境不斷互動的過程」，故鄉村「產權作為行動者基於對經濟品權利的相互認可而形成的行為關係，必然是壹個動態的均衡過程。」(申靜、王漢生，2005)
二、本文的研究假設
針對上述有關鄉村農地產權制度孰優孰劣的討論與爭議，筆者認為，首先，當前農地資源的稀缺程度對鄉村農地制度安排或者供給具有決定意義，而中國各區域──大到省區、小到村莊──農地資源的稀缺程度是很不相同的，因此沒有必要也不可能實行整齊划壹的制度安排。對於任何壹個地區乃至村莊，只要能切實保障憲法賦予農民的權利，使農民滿意從而保障社會秩序的穩定，就是好農地制度安排。其次，很多地方「三農」問題的突出矛盾已由過去農民費稅負擔過重轉向農民承包地被徵佔后引發的農民與政府的衝突。這類現象的日益普遍化表明，現行農地制度已經不再是單純的經濟問題而是必須高度重視的社會問題。為此應當研究鄉村土地問題，特別是土地與鄉村社會穩定之間的關聯性。再次，鑒於中國各區域鄉村經濟社會發展的巨大差異，因此應該對此問題有多種區域比較模式的實證性研究。
筆者以西部發達農業區──成都平原鄉村的農地制度安排與征地中的社會衝突的關聯性為目的作實證性調查研究。根據已有的相關研究文獻，提出如下需要通過經驗事實加以檢驗的假設：
1. 村莊里資源的稀缺程度與農民失地誘發的社會衝突相關聯；
2. 制度安排和農民組織化程度決定失地農民與其他利益集團之間的博弈結果，各利益集團之間的博弈結果影響城鄉社會秩序；
3. 實現公平博弈的制度安排之核心是鄉村農地產權問題。
三、農地資源減少與村民的態度
素以「沃野千里、天府之土」著稱的成都平原，是中國西部人口稠密的農業發達地區。近年來，這壹地區鄉村土地資源銳減乃是不爭的事實。1997年3月至9月，筆者及其課題組在成都市所轄的12縣（市）鄉村地區從事有關勞動力就業問卷式抽樣調查時，平原農村的人均耕地尚有1.03畝/人（何景熙、羅蓉，1999）；而2004年7至8月在成都平原的大龍村（綿陽郊區）、新生村（成都青白江區）和世豐村（成都新都區）做抽樣調查時，卻發現這3個村莊（以下簡稱「三村」）的人均耕地面積已經下降為0.6畝/人。在63個樣本農戶中，與1982年第壹次土地承包時相比，土地減少的有43戶，佔全部樣本的68.3%；土地沒有變化的為20戶，佔31.7%。必須說明的是，上述樣本中，無壹農戶的土地面積增加。
筆者在調查中發現，「三村」人均耕地減少的主要原因是，人口增加導致人均土地面積減少，再就是建企業、道路和學校徵佔土地。如世豐村耕地的減少主要緣于修建學校、工廠的征地（14%）；新生村則因為人口增多（11.6%）以及修建學校、道路（7%）；而大龍村的主要原因是人口增加（25.6%），建企業和修建道路各占征地的7%。在「三村」中，大龍村人均土地最多（0.85畝），其中30.5%的農戶人均耕地都在1畝以上；而新生村農戶土地最少，人均耕地面積僅為0.4畝，其中最少的壹戶人均僅為0.1畝地，人均承包土地面積少於0.5畝的農戶占被調查農戶的71.4%。新生村農戶土地的減少始於1980年代初期起土地被大量徵用，目前全村耕地僅餘570畝，人均只有約4分地。2003年新生村被徵用的土地為160畝，鎮上建中、小學、醫院等都是占該村的耕地。征地后整個村耕地不得不重新調整，以確保每戶的土地基本均等，村民獲得了壹些土地補償費[1]，以及其他補償，如減收水費、農稅等。土地被徵用後部份村民在原日新鎮（2001年撤銷鎮建制，歸併彌目鎮）的周邊建起商鋪，就近經商；但也有部份村民因耕地減少，經濟狀況更差了，這部份村民主要是壹些家庭負擔重、無本錢做生意、又不能外出打工的人。
通過「三村」調查，筆者還發現，人均耕地面積減少與村勞動力的農業工時呈反向關係，而與非農工時呈正向關係，即人均耕地面積越小，農業工時越少，非農工時則越多。換言之，耕地面積減少導致勞動力在農業上的不充分就業程度增高，從而迫使農民在土地以外尋找就業出路。這是否意味著農民不再依戀土地並自願接受征地呢？事實並非如此。
在「三村」調查中，筆者發現村民對征地表現出完全不同的幾類態度。在新生村和世豐村，村民對征地壹般持無所謂或反對兩種態度。世豐村的壹位婦女說，她並不在乎征多少地，經追問才知道，她的壹兒壹女都已成家立業，大女兒在成都市有壹個傢具廠，小兒子在成都市開了壹個純凈水店，她和老伴留在村裡，每天花壹小時打理莊稼，農忙時就請人幫忙。新生村壹位中年婦女也持無所謂的態度，因為她的獨生女兒加入了壹個歌舞團，在全國巡迴演出，每年寄回家1萬多元錢；這位婦女在村裡在開了家縫紉店，老伴又干搬運工，還能兼顧自己田裡的莊稼。用她的話來說，種承包田只是壹種責任──不讓土地荒蕪而已。也有不少村民對征地持反對態度。世豐村的壹位婦女對耕地的不斷減少很是擔憂。當她估算今後土地不能養活壹家人的時候，激憤地說：「現在和國民黨的時候有什麼區別？」這位女村民不到40歲，僅有小學文化程度，並未經歷過國民黨統治年代，她對國民黨的了解主要來自於共產黨的宣傳教育。新生村另壹位年輕婦女對筆者說，由於身體不好，她不能外出打工，只好在家種田；但2003年後她家的土地銳減，以前她壹個人忙都忙不過來，而今卻有好多時間閑著無事。她憂心忡忡地說，靠丈夫壹個人在外打工的錢怎麼夠家裡的開銷？女兒壹天天長大，上大學的學費該到哪裡去找？
上述訪談記錄表明，對家境不同的村民來說，承包土地的價值是完全不壹樣的。在那些勞力少、體質差、子女教育負擔重或無壹技之長的村民家庭里，土地是他們唯壹可以指望依賴的生存保障，也就是說，土地對他們的稀缺程度極高，因此他們對家庭承包地日益減少感到揪心，自然對各種形式的征地流露出不滿乃至抗拒。反之，那些家境很好，特別是家庭成員有技術有能力且已在城市取得穩定的職業和較高收入的村民，對征地的態度就比較緩和壹些。由此可以推斷，農民個人農地資源的稀缺程度越高，對征地經濟補償的期望值越大，從而與征地方發生衝突的可能性也就越大。
四、農民、鄉村幹部與政府官員三方對征地的不同看法
多年來，筆者壹直從事成都平原鄉村社會調查，在1996年至1997年抽樣調查期間僅記錄到個別鄉村土地被徵用、佔用的案例（何景熙，2000：198－214）。2000年以後的調查卻發現，鄉村農地被徵佔現象已較為普遍，由此引發衝突事件也時有所聞。筆者在調查中發現，征地已經成為訪談中壹個十分敏感的話題，為了獲得真實可靠的資料，調查往往需要依靠相當熟識的人士協助。2004年10月，獲悉C市郊區發生鄉村征地「風波」后，筆者與調查小組藉助熟人關係，終於獲得了發生在C市郊區鄉村征地的3個案例的相關資料。應當事人的請求，我們在敘述這些故事時隱去了真實的地點和人名。
訪談實錄1：鄉村幹部對征地的看法
時間：2004年10月5日
地點：D鎮某某園
訪談對象：X村A村民組長H
1. 征地的基本情況
A村民組共有農戶87戶，村民230人左右。征地是在1995年左右開始的，最初征地較少，到2000年11月以後開始大量征地，當時征了78畝耕地，加上非耕地共計82畝多。目前A村民組剩餘土地不到100畝（含自留地、非耕地等），剩餘土地中只有15畝左右繳納水利費，基本是無田可耕。
土地徵用由國土局出面，有壹部份是電力局搬遷佔用，剩下的賣給了開發商，用於房地產開發。H雖然聽說過土地拍賣，成都的報紙上也登過拍賣公告，炒地皮的人員也來考察過，但實際運作起來的並不多，常見做法還是開發商或企業看中土地後由國土局按照省、市政府相關文件出面徵用。另外，由於該村地處市政府統壹的規劃區內，當地政府為避免今後征地糾紛，故不支持土地流轉，A村民組也就沒有土地流轉的情況。
征地補償共分3類，壹次性的土地補償費為2萬8千元/畝，青苗補償費半年為7百元/畝，另外還有壹些房屋拆遷的相關費用。H向我講述了這樣壹個征地奇聞：2000年大量征地剛開始時，政府對農民裝修的牆磚、地磚、吊頂等損失給予壹定補償；為了獲得這多賠的15元/平方米，家家戶戶都在半夜三更趕著在牆上多貼些瓷磚，甚至連豬圈內也貼得滿滿當當，敲壹下空空作響；當時路邊擠滿了出售劣質瓷磚的攤販，生意火爆。後來政策變了，這類損失不再賠付。通常村民的壹處住房拆遷會虧2萬元左右。
2．征地后農民的就業
A村民組征地后，農民都自謀職業。失地農民中現在未就業者約佔壹半，其中女性和老人居多，也有年輕人。政府未組織失地農民外出務工，但曾安排他們參加再就業培訓，不過參加者很少，農民普遍反應培訓項目不實用，純粹是「走過場」。H說：「對我們來說，象電腦這樣完全是高科技的東西怎麼可能在幾天、十幾天之內就學得很好嘛！要不就是木工、水電工壹類的（培訓），早就濫市了，學了也沒什麼用場。」村裡外出打工的人通常有壹定文化和技術，不願意走得太遠，就在本鎮或鄰鎮打工，出了本區的只有3個人，其中兩人在成都，還有壹個在北京，乾的是餐飲行當。村裡還有壹些外出的人屬於中專生、大學生，他們畢業后不願意回家鄉，他們的家人基本上留在本地，村裡只有壹戶人跟隨子女到了成都，其土地未被徵用，請了熟人幫忙照應，戶口也未轉出去，以便保留今後分配集體資產的名額。H說，現在村裡的鄉鎮企業已名存實亡，集體經濟積累（資產）還有，但是已經不多，最多也就是在每年年底發點「過年錢」。
3．征地安置情況
在H看來，補償問題已經不是主要問題，現在最重要的就是住房安置問題。作為失地農民，他們每人可以得到1萬3千到1萬4千元的安置費。2001年以前，安置農民的辦法是由農民自己出錢在政府劃定的區域內建安置房。當時在D鎮的中心區域新建了幾條街道，統壹建造上層住屋下層商鋪模式的安置房，生意興隆，人氣旺盛，本村民組有23戶人家修建了安置房。
後來政策變化了，不允許再這樣自建安置房，而是由政府統壹修建居民小區作為集體安置房，讓農民購買，每人有25平方米的配額，配額以內的面積按每平方米2百元購買，超過配額的面積再給20平方米的優惠（5百元/平方米），超出此數的房屋面積就按市場價格計算。以4口之家為例，若這家人選擇住150平方米的房屋，其中1百平方米配額的價格是200元/平方米，然後還有20平方米能以500元/平方米的價格購買，其它30平方米就得按市場價（大約800元左右/平方米）購買。現在，集體安置房還未建好，失地農民或租房或投親靠友，在10個月內可以得到每月8百元的過渡費，最近又改為每年800元，而實際操作時只給了壹年過渡費，超過壹年的就不再補了，由農民自行負擔。
4．社會保障問題
H說，失地農民的社會保障問題沒有得到解決。早期失地的農民有土地補償費和安置費，政府只是鼓勵勸說而沒有強行要求其繳納社保，但實際參加社保的人少之又少。農民覺得，沒了土地就沒了穩定的基礎，安置費是以後的生活來源，現在子女教育費用又高，捨不得拿來買社保。後期失地的農民不再有土地補償費，只有安置費，政府將這筆補償費用於繳納社保費，同時失地農民也要繳納部份社保費用。其具體方案是：男性滿60歲、女性滿50歲，每月在社保局領取社保費；不到年齡者自行繳納，男性40歲、女性30歲以下，自己繳納10年（政府補貼10年）；男性40歲、女性30歲以上，自己繳納10年、政府補貼5年；醫療保險包含在社保之中，只要繳納社保費用就可以納入醫療保險，不受年齡限制。因為社保繳納和領取有嚴格的年齡限制，農民對社保的態度仍然不積極。
5．H對征地的態度
H認為,本隊村民還是願意土地被徵用而不願種地：「田裡挖不出金娃娃，壹畝田壹年賺不到2千塊，還要賠人工、精力，最多也就是勉強維持，在鎮上或附近打工機會多，零敲碎打賺的都比這個多。」村民還是願意遷移到鎮上，只不過在補償及安置費用問題上有意見。H說：「農民大道理懂得不多，但錢這個字還是認得很清楚，地沒了，不能錢也沒有啊!不然二天（注：四川方言中「二天」指今後或將來之意）吃啥穿啥呢？」當我問H對現在農民頻繁上訪、鬧事問題的看法時，H說，這是事出有因的，現在的政策說變就變，農民又不可能把政策推翻，「雖然明明知道，最後還是只有吃下啞巴虧，但是鬧壹下說不定政府會給點兒優惠條件，不鬧就啥都沒有。」
訪談實錄2：農民對征地的看法
時間：2004年10月3日
地點：C市郊區某某廠軌枕車間
訪談對象：車間主任B、農民工A、L。
某廠軌枕車間現有工人3百多人，其中農民工占壹半，失地農民則占這些民工的壹半以上。該廠不招正式工，廠里所有打工的農民工統壹由包工頭（相當於民工中介）管理。包工頭負責民工的所有傷殘賠付，承擔壹切風險，廠方向包工頭支付壹定的民工用工款項和農民工工資。廠方與農民工之間沒有直接的合同關係。農民壹般通過熟人或已在廠中工作的親友介紹，與包工頭搭上線。他們參加企業組織的短期培訓后便開始上班。目前企業開始改制，今後工廠將與農民工建立直接的契約關係，不再由包工頭管理。由於農民工能吃苦且工資較低，所以該廠有擴大招收農民工的趨勢。
B是X區人，家裡有不到2畝的土地。1992年為建企業征地，給出的條件是壹次性賠付每人1萬元；40歲以下的青壯勞動力安排在征地企業中工作，40歲以上的則壹次性賠付；不願意接受安排就業的人可以參加當地政府組織的免費培訓（電工、焊工之類的初級技能培訓）。當時B中專畢業，被招進該廠，從此住在D鎮上。當我問他對征地的態度時，B反覆強調政府政策的剛性作用：就算自己有疑惑，有不滿，也只能作罷，更何況自己文化程度不算低，也就沒有過多地去爭什麼。
農民工A本是D鎮某村村民，家中有5口人（父親、母親、妻子、女兒和A）。從2003年9月起，A所在的村民組征地用於果園栽種、花卉盆景種植，如「黃金梨」等。A家有3畝左右的地被征，征地條件是每年每畝給予青苗補償625元，所有農業稅收費用還得自己繳納，現在A家餘下大概6至7分地，送給壹位本村朋友種蔬菜。全家人已搬到D鎮，住在出租屋裡，壹家人靠干臨時工維持生計。A的女兒在市內的壹所中專上護士專業。A在該廠當焊接工，月收入6百元左右；妻子在廠里做清潔工，每月有2百元的工資；母親在廠醫院中藥房打雜，父親在D鎮蹬三輪、打些零工，兩人每月有7百元左右的收入。其家庭總收入每月為1千5百至1千6百元左右，除去租房、生活費和女兒的學雜費外沒有餘錢，勉強維持生活。
A說，當初征地時有統壹的政策，附近鄰居家家都壹樣，不存在滿不滿意的問題，政府怎麼賠償，就怎麼過日子。現在農產品漲價，稅費減少，如果能返還承包土地的話，還是願意回村務農；因為在鎮上無固定工作，工資也就不固定，不如那份土地來得實在。家人希望女兒以後能留在城市工作，這樣以後若條件允許還可以去投靠女兒。但是A說，他不稀罕城市戶口。
車間農民工L原系D鎮污水處理廠附近的村民，家中4口人（老母親、妻子、女兒和L），有2畝左右的耕地。2003年他家的地被徵用來辦廠，現已建成的廠區內有機械廠等。當時征地開出的條件是壹次性給予補償每人1萬3千元，因為佔用的土地還包括自己的私房，因此額外獲得住房拆遷補償及住房安置費共計10萬多元。此後L開始自謀職業。最近當地政府要求失地農民退還那1萬3千元補償費，用於繳納社保費，具體辦法尚未最終確定；初步通知說是男性滿60歲、女性滿50歲后可每月領取210元社保金。L壹家現住在D鎮購買的商品房中，其購房款來自於10萬多元的住房補償和安置費。L在廠里是臨時工，收入不穩定，壹般在4百至5百元左右，最多不超過6百元；妻子無業，與老母親在家操持家務；女兒已工作，在M鎮壹家台資廠當會計，每月工資6百元。
L說，他對家裡的地被征並不滿意，怕的是坐吃山空，不願意失去唯壹的生活來源保障；但是在政府面前沒有爭取更多補償的可能，也只能接受。當被問及是否願意再務農時，L只是反覆說，既然已經沒有土地也就不再考慮這個問題了。我問，假如能夠把土地返還給妳，妳作何打算？他非常肯定地回答，寧願賣掉現有房產，留下傍身的救命錢，有了土地，油鹽柴米至少不缺！在鎮上生活，花銷大；居民小區與自己的生活習慣不符。L對自己的女兒期望不高，不過還是希望她以後就在鎮上成家。
訪談實錄3：國土局官員對征地的看法
時間：2004年10月6日
地點：C市郊區某國土局
訪談對象：國土局土地儲備辦幹事W
W向我介紹了當前征地的壹些情況。
1．土地徵用基本情況
目前D鎮徵用的土地主要用於辦企業（如台資廠、××鋼廠廠區遷入等）、房地產開發、居民安置房建設、道路擴建、學校擴建等。征地中涉及的賠償和安置問題嚴格按照市級文件和市級統壹標準執行。現在區政府已取消了安置費和土地賠償費，但在操作過程中各鎮都是根據征地的實際情況和相關條件來決定是否支付這些費用。換言之，現在對農轉非失地農民來說，只能獲得住房拆遷補償費和青苗費。
2．征地補償
按照農民房屋構造的不同，住房拆遷補償從每平米50元到240元不等，例如，磚瓦房結構的住房是230元/平方米；青苗費壹次性賠償7百至8百元，持有專業種植戶證明的農民會得到更高的賠償。農民對今後的住房安置可有兩種選擇：壹是購買政府統壹修建的集體安置房（居民小區），每人有25平方米的配額，配額內按每平方米2百元購買，超過25平方米的另有25平方米的優惠（6百元/平方米），餘下的面積按市場價格計算；另壹選擇是農民自行解決住房，可與政府簽訂住房貨幣化安置協議，則獲得每人25平方米、每平方米6百元的補償費。
3．社保安置
最近政府取消了壹些賠付項目，用於支付農民加入社保所需的費用。主要分為幾個等級：未成年級別，即16至18歲以下的農民（各鎮的實際執行標準不同），政府壹次支付每人2萬元，社保由本人自理；青壯年勞動力級別，即男性18至45歲、女性18至30歲，政府負責繳納其15年的社保費用，餘下年份的費用自理；退養級別，即男60歲、女50歲以下農民，政府全部負責支付社保費用；最後就是男滿60歲、女滿50歲的農民全部納入社保。
4．農民對征地的態度
W認為，從現有情況看，本鎮農民願意搬遷，其實在土地徵用之前純農戶已經很少了，非農從業人口越來越多。另外，因為D鎮集中了化工、鋼鐵、機械、化肥、洗衣粉等大型企業，噪音、粉塵等污染問題嚴重，農民為自身健康著想，也盼望能換個好壹點的環境。但是W說，由於農民素質的限制，在經濟賠償方面與政府有很大的分歧，總覺得政府工作人員、基層幹部欺騙自己，希望人多勢眾會得到更大的好處。作為政府工作人員，W感到為難，因為某些農民的難處顯而易見，但政策制定並非自己說了算，而且土地徵用后對地方經濟的改善確實有幫助。他感慨地說，這真是「耗子鉆風箱，兩頭不是人啊！」。
W認為，現在農民最迫切的願望是政府能包攬今後的所有問題，那些上了年紀和文化程度不高、缺乏技能的人主要希望解決其社保和就業安置。農民們認為，「妳拿走了我的地，就要負責我進棺材之前的生活」。農民的這壹「低」要求超過了政策允許的範圍，也不符合中國現在的實際情況，所以矛盾突出。
5．上訪、鬧事情況
現在，只要在拆遷補償或安置上壹有分歧，農民就鬧事，採取圍堵政府大門、堵截交通、阻礙施工等過激手段來表達不滿。2004年初開始，小規模鬧事不斷，規模大、鬧得滿城風雨的也有3、4起。該年5、6月D鎮某村農民鬧事，當時拆遷費、補償費都已支付，各項協議也簽好，連房子都開始拆了，施工隊進場建了圍牆，農民把砌好的圍牆推倒，阻止施工，還多次上訪，因為村民們覺得入住集體安置房不合算，要交物管費、清潔費等，而且不能象私人修的住宅那樣在底樓建商鋪，因此要求自己修建安置房。最後逮捕了幾個人，其中壹個婦女還被判刑。中秋節前後，某村10人集體到北京上訪，因為有1百多畝田未拿到壹筆補償費。他們要求象另壹個村壹樣，每人每畝多拿7千元，但開發商不願額外支付。這事鬧得沸沸揚揚，至今未解決。
五、訪談分析
上述3個訪談從不同角度描述了C市郊區同壹地域發生的征地「風波」，體現了不同角色對征地事件的看法或態度。如果說國土局幹部W代表徵地壹方，那麼農民工A和L是被征地的壹方；村民組長H則是介於兩者之間的第三方，他既是分享集體土地利益的眾多村民中的壹員，又是必須按上級政府指示辦事的基層幹部。H的角色決定了他在接受訪談時既能比較客觀地反映事件的來龍去脈，又表達了村民的某些不滿情緒，同時也能看出他對此事謹慎小心的態度。
3類角色對土地徵用雖有不同的看法和態度，但有壹點是共同的，即鄉村土地是集體所有，而非農民個人所有，因此都能接受政府徵用土地的既成事實。H認為,村民還是願意土地被徵用而不願種地，因為「田裡挖不出金娃娃」；村民B、A和L都承認政府政策的剛性作用，就算有疑惑，有不滿，也只能作罷，A的看法還反映出個體對群體行為的從眾心理。村民的態度表明，他們對自己承包土地的最終歸屬沒有信心，因為土地是集體的，他們只有使用權沒有最終處置權，不能自行轉讓、出賣而獲得收益；面對強勢政府，農民在征不征地的問題上幾乎沒有討價還價的餘地，他們與政府博弈（談判）的焦點只能集中在征地補償的條件上。由於征地補償政策的不穩定，導致了補償款在時空上和政策上的差異，這便成為引發村民不滿和「鬧事」的原因。
國土局工作人員W壹方面是基層辦事人員，甚至可能出身於農民家庭（許多縣、鄉政府的工作人員是本地農家出身），深知農民的疾苦和農地對他們的重要性，所以承認「某些農民的難處是顯而易見的」；另壹方面W必須按上級指示辦事，而站在政府的立場，W就將征地「風波」歸咎於農民素質不高，「妳拿走了我的地，就要負責我進棺材之前的生活」，希望「政府能夠包攬今後的所有問題」，這種「要求超過了政策允許的範圍，所以矛盾突出」。在W的身上可以看到在征地事件上他所面臨的角色衝突。
從上述分析可見，土地被征的農民壹方覺得政府的補償不公平；而政府則覺得農民的要求太高，超過了政策允許的範圍，不切實際，甚至歸咎於農民的素質問題。其實，對於這樣的爭議是不難找到答案的，如果是產權明晰的市場交易，無論價格高低，只要交易雙方自願成交，就是公平的，何須鬧事、上訪？即使有交易上的糾紛，雙方可以通過司法程序對簿公堂，與政府部門無干。從調查的情況來看，D鎮的征地「風波」問題恰好出在這裏。
首先，該鎮的征地用途是工業、商業、住房壹類，按照國家規定，土地應當掛牌在市場上拍賣，拍賣后應當給予農民足額補償（包括應繳納的農民社保費）。
其次，市場拍賣意味著出賣方是村集體而買方是用地的開發商，政府作為規則制定者只應充當「裁判員」。但在D鎮政府（國土局）卻成了土地的買方，直接與農民對局，於是農民有意見或有不滿，要求政府包攬壹切就很自然了。
再次，由於鄉村集體土地的產權只把使用權落實到農戶，而未界定土地的個人處置權（出租、轉讓、繼承權）。這種產權虛置使政府面對土地糾紛時不得不隨時制定新的政策和辦法。如果新政策、措施和辦法比過去的壹套對農民有利，農民當然樂於接受；但如果出現相反的情況，農民就覺得不公平，會找政府論理，達不到目的就會發生糾紛乃至上訪、鬧事。政策的不確定性導致農民預期的不確定性，並在壹定程度上引發了農民對政府的信任危機。於是農民就只能以機會主義的態度和行為來應對征地政策頻繁的變動。
最後，由於D鎮的征地未通過市場公開交易，其結果政府和村民都付出很高的交易成本。政府工作人員為「說服」村民、處理糾紛等費盡心力；村民為此付出了「鬧事」代價（成本）。事實上，這類交易成本甚至高到難以用錢來計量（對社會秩序的的負面影響更是難以用經濟價值來量化）。當征地工作結束時，雙方都可能會有得不償失之感。
六、簡短的結論
第壹，當前成都平原鄉村農地徵佔中的糾紛或衝突與農地資源對農民家庭的稀缺性，即承包地是否農民是唯壹的生存保障密切相關。失地農民家庭農地資源的稀缺程度與征地中衝突發生的頻率及衝突大小密切相關，農民家庭承包地越少且無其他可以憑籍的謀生手段，則他們期望獲得農地的補償費越高，因而與政府博弈中產生衝突的可能性（發生率）越大。而鄉村人口增加以及人均農地資源的減少，又提高了農民家庭農地資源的稀缺程度，從而增大了土地糾紛和衝突的發生率。
第二，當前成都平原鄉村農地徵佔中的糾紛或衝突與現行農地制度安排存在關聯性。所有權和使用權的分離是農地集體所有制下農民家庭土地承包責任制的核心。在具體的操作層面上，鄉鎮政府和村幹部對農地的分割、出讓具有最終支配權。現行鄉村權力結構為政府通過行政權而不是通過市場徵用農地提供了便利條件。在征地問題上，農民只能在征地的補償費數額上，而不可能在征地的合法性問題上與政府博弈。而征地補償政策的變動導致農民對政府信任度下降。鑒於當前區域性徵地系當地政府行為而非公開的市場行為，故農民通常不承認征地的公平、公正、合理性。這就是現行農地制度安排易於引發土地糾紛和衝突，從而影響鄉村社會秩序穩定的重要原因。
綜上所述，筆者認為，欲消除當前日益增多的鄉村土地糾紛和衝突，穩定鄉村社會秩序，必須推行以下兩方面的改革：
其壹，政府應提供新的農地制度安排，即修訂現行農村《土地承包法》，將農民家庭為期30年的土地承包期延長至70年至99年，並嚴格保障在承包期內農戶享有完全的使用權、處置權（出讓、繼承）和收益權；為了保障之承包期內農戶這壹權利，應由政府依法（《憲法》關於保障公民合法的私有財產的條文）頒土地證予以確認。
其二，在鄉村農地承包權明晰的基礎上，建立統壹、公正、透明的土地市場，實現公平的市場交易。征地、拆遷到定價和支付的全過程應由土地承包人與用地方直接議價或者由土地承包人委託民間中介機構進行。政府部門壹定要退出土地市場，只當「裁判員」不當「運動員」。[2] 政府在未來土地市場發揮的外部監督機制，將保證交易的自願性、公正性和公平性。
近年來，中國違法違規徵用、佔用農民承包土地所引發的土地糾紛案件日漸增多，失地農民上訪、反抗事件也不斷發生。以四川省為例，2003年3月以來，四川省檢查機關立案查處與破壞《土地承包法》有關的貪污、賄賂、瀆職、侵權的罪犯53人，僅2004年1至10月全省就受理農村土地承包糾紛案件11,664件。被國內媒體稱為「新圈地運動」的「後遺症」已經成為影響鄉村秩序穩定的社會問題。從上述事實中不難看出，中國「三農」問題的焦點已從農民增收轉向農地的徵佔糾紛。
近幾年中央政府不斷出台法律、法規和政策措施，強調穩定農民土地承包制，但為何此類事件不但屢禁不止，反而愈演愈烈？筆者認為，從社會結構演變中不同利益群體為獲取資源而發生利益衝突的角度來分析這壹問題，才能得到實質性的解答。鄉村農地作為資源配置權力和利益的基礎，其產權勢必成為難以迴避的話題。
壹、文獻綜述
關於中國鄉村農地產權問題的爭議，有如下壹些主要觀點。
溫鐵軍認為，無論解放前或解放後土地所有權與使用權的分離，如土地改革前農村的土地佔有權與農民租佃使用權的「兩權分離」，以及80年代農村改革以來的土地村社所有和農民承包使用的「兩權分離」，都不過是在人地關係高度緊張這種內生制約因素下的農村基本制度的表現形式而已。中國目前「城鄉分割對立的結構」也不過是在農村人地關係高度緊張下，在土地分割細碎的、分散的小農經濟條件下，為實現國家工業化的需要而派生出來的結構。因此溫鐵軍反對農地私有化，其理由是土地是農民的社會保障，農地私有化不能解決「市場失靈與政府失靈」的問題。李昌平與溫鐵軍持同樣看法，也反對鄉村土地的私有化。（溫鐵軍，2003；李昌平，2000）
秦暉認為，溫鐵軍關於農地是農民的社會保障、因而不能私有化的觀點，在邏輯上完全不能成立。所謂社會保障不能私有化，指的是社會保障的義務不能私有化，國家必須承擔社會保障的義務，必須承擔轉移支付的義務，但享受社會保障的權利從來就是個人的；而現在在土地問題上卻沒有任何國家義務可言，國家既未行使任何轉移支付功能，也不承擔任何保障義務；政府規定土地不能買賣，強迫農民自己種田保障自己，這本身就和取消公費醫療、但強迫人掏錢看病是壹樣的。他還認為，溫鐵軍有關農村之所以出問題是因為土地兼并而造反的觀點，是中國歷史上最大的神話。事實上，每次王朝末世的狀態都和現在的情形有些類似，不是農民沒有土地，而是農民不願種地；王朝危機都是農民主動拋荒，離開土地逃離故鄉，而絕對不是農民沒有土地可種而造反。（秦暉，2002）
已去世的澳籍華裔教授楊小凱認為，中國「三農」問題的「癥結」是土地制度。在「中國改革面臨的深層問題──關於土地制度改革」壹文中楊小凱強調：「中國目前存在的「三農」問題，根本癥結就在於農村土地不屬於農民所有，從心理上，農民不認為自己種的地是自己的，所以沒有長遠投資于土地的打算。」楊小凱認為，土地制度改革是目前中國農村改革必須正視的焦點問題，這是主要矛盾，其它是次要矛盾。（楊小凱，2002）
黨國印認為，土地「承包權實質上是對所有權的分割，承包合同越是長期化、固定化，承包權對所有權的分割程度就越高。在中國土地承包權是有價格的，這個價格的存在便證明承包權對所有權的分割作用；承包權對應所有權的價格越高，承包權對所有權的分割程度也就越高。他指出，「只要使用權與所有權發生分離，就有使用權「蠶食」所有權的可能性，甚至使所有權完全喪失」，「承包制也因此包含了蛻變的可能性，其表現是在承包權與所有權關係的人為操作中，弱化承包權，強化所有權（其實質是鄉村權勢階層的所有權），並使土地轉移的過程受到更多的非市場力量的控制。」他還列舉了承包制蛻變的4種具體形式。（黨國印，1998）黨國印強調，承認農民的土地財產權，將提高農民的社會歸屬感，並有利於鄉村社會的穩定。中國大部份農民很窮，如果連壹小塊土地的財產權也得不到尊重，農民對這個社會還會有什麼留戀？沒有土地財產權，農民就沒有什麼不能失去的，這個社會還能穩定么？……農民的土地財產權越是得到尊重，就越有利於農村社會的穩定。（黨國印，1999）但黨國印不主張農村土地的私有化：「如果僅僅考慮新古典主義通常涉及的變數，那麼，將耕地所有權完全劃歸農民無疑會大大提高農業生產效率，並大大促進中國農村進步。但是，在當前中國國情之下，如果推行這壹制度，會加強改革反對派的符號資源優勢（這是新古典主義經濟學沒有認真研究過的變數），可能阻礙中國改革。土地私有化還會大大加快普通農民從土地上被拋出的速度，從而引發極嚴重的社會後果。」（黨國印，1998）
姚洋則「將農地制度看作是國家和農戶之間博弈的結果」，「國家在農地制度中仍然保留壹定的角色，是因為它的利益，如保障充足的糧食供應等，可能因為地權個人化程度的加深而受到損害……，對農地使用和土地流轉限制最多的地區，也是國家糧食採購所依賴的重點產糧區。在與糧食生產無直接關係的領域，如土地的調整，國家對農民的自發選擇給予了高度的忍耐」（姚洋，2000）。姚洋將鄉村農地產權制度選擇與資源的（農民）個體稀缺性、土地租賃市場發育程度聯繫起來並作了理論與實證研究。他用自己構造的「壹般均衡模型」對1981年至1993年間4省83個村的土地調整作了經驗研究並證實：當土地非常豐富時，生存不再成為問題，土地調整因此也失去了意義；只有當土地資源適中時，調整土地才對最貧窮的農戶擺脫生存壓力有所幫助，因此才成為集體決策的選擇。姚的模型預測：地權的個人化程度隨農民收入和非農就業機會的增加而提高，因為收入的提高增加了農戶擺脫生存壓力的能力，而非農就業機會的增加降低了農戶對土地的依賴。（姚洋，1999）
申靜、王漢生從社會學的角度對四川中部壹個村莊集體產權的實證研究表明，鄉村產權關係並非如經濟學者認為的「劃分明確且壹經形成便相對穩定的關係結構」，而是「個體行動者與其所處的社會環境不斷互動的過程」，故鄉村「產權作為行動者基於對經濟品權利的相互認可而形成的行為關係，必然是壹個動態的均衡過程。」(申靜、王漢生，2005)
二、本文的研究假設
針對上述有關鄉村農地產權制度孰優孰劣的討論與爭議，筆者認為，首先，當前農地資源的稀缺程度對鄉村農地制度安排或者供給具有決定意義，而中國各區域──大到省區、小到村莊──農地資源的稀缺程度是很不相同的，因此沒有必要也不可能實行整齊划壹的制度安排。對於任何壹個地區乃至村莊，只要能切實保障憲法賦予農民的權利，使農民滿意從而保障社會秩序的穩定，就是好農地制度安排。其次，很多地方「三農」問題的突出矛盾已由過去農民費稅負擔過重轉向農民承包地被徵佔后引發的農民與政府的衝突。這類現象的日益普遍化表明，現行農地制度已經不再是單純的經濟問題而是必須高度重視的社會問題。為此應當研究鄉村土地問題，特別是土地與鄉村社會穩定之間的關聯性。再次，鑒於中國各區域鄉村經濟社會發展的巨大差異，因此應該對此問題有多種區域比較模式的實證性研究。
筆者以西部發達農業區──成都平原鄉村的農地制度安排與征地中的社會衝突的關聯性為目的作實證性調查研究。根據已有的相關研究文獻，提出如下需要通過經驗事實加以檢驗的假設：
1. 村莊里資源的稀缺程度與農民失地誘發的社會衝突相關聯；
2. 制度安排和農民組織化程度決定失地農民與其他利益集團之間的博弈結果，各利益集團之間的博弈結果影響城鄉社會秩序；
3. 實現公平博弈的制度安排之核心是鄉村農地產權問題。
三、農地資源減少與村民的態度
素以「沃野千里、天府之土」著稱的成都平原，是中國西部人口稠密的農業發達地區。近年來，這壹地區鄉村土地資源銳減乃是不爭的事實。1997年3月至9月，筆者及其課題組在成都市所轄的12縣（市）鄉村地區從事有關勞動力就業問卷式抽樣調查時，平原農村的人均耕地尚有1.03畝/人（何景熙、羅蓉，1999）；而2004年7至8月在成都平原的大龍村（綿陽郊區）、新生村（成都青白江區）和世豐村（成都新都區）做抽樣調查時，卻發現這3個村莊（以下簡稱「三村」）的人均耕地面積已經下降為0.6畝/人。在63個樣本農戶中，與1982年第壹次土地承包時相比，土地減少的有43戶，佔全部樣本的68.3%；土地沒有變化的為20戶，佔31.7%。必須說明的是，上述樣本中，無壹農戶的土地面積增加。
筆者在調查中發現，「三村」人均耕地減少的主要原因是，人口增加導致人均土地面積減少，再就是建企業、道路和學校徵佔土地。如世豐村耕地的減少主要緣于修建學校、工廠的征地（14%）；新生村則因為人口增多（11.6%）以及修建學校、道路（7%）；而大龍村的主要原因是人口增加（25.6%），建企業和修建道路各占征地的7%。在「三村」中，大龍村人均土地最多（0.85畝），其中30.5%的農戶人均耕地都在1畝以上；而新生村農戶土地最少，人均耕地面積僅為0.4畝，其中最少的壹戶人均僅為0.1畝地，人均承包土地面積少於0.5畝的農戶占被調查農戶的71.4%。新生村農戶土地的減少始於1980年代初期起土地被大量徵用，目前全村耕地僅餘570畝，人均只有約4分地。2003年新生村被徵用的土地為160畝，鎮上建中、小學、醫院等都是占該村的耕地。征地后整個村耕地不得不重新調整，以確保每戶的土地基本均等，村民獲得了壹些土地補償費[1]，以及其他補償，如減收水費、農稅等。土地被徵用後部份村民在原日新鎮（2001年撤銷鎮建制，歸併彌目鎮）的周邊建起商鋪，就近經商；但也有部份村民因耕地減少，經濟狀況更差了，這部份村民主要是壹些家庭負擔重、無本錢做生意、又不能外出打工的人。
通過「三村」調查，筆者還發現，人均耕地面積減少與村勞動力的農業工時呈反向關係，而與非農工時呈正向關係，即人均耕地面積越小，農業工時越少，非農工時則越多。換言之，耕地面積減少導致勞動力在農業上的不充分就業程度增高，從而迫使農民在土地以外尋找就業出路。這是否意味著農民不再依戀土地並自願接受征地呢？事實並非如此。
在「三村」調查中，筆者發現村民對征地表現出完全不同的幾類態度。在新生村和世豐村，村民對征地壹般持無所謂或反對兩種態度。世豐村的壹位婦女說，她並不在乎征多少地，經追問才知道，她的壹兒壹女都已成家立業，大女兒在成都市有壹個傢具廠，小兒子在成都市開了壹個純凈水店，她和老伴留在村裡，每天花壹小時打理莊稼，農忙時就請人幫忙。新生村壹位中年婦女也持無所謂的態度，因為她的獨生女兒加入了壹個歌舞團，在全國巡迴演出，每年寄回家1萬多元錢；這位婦女在村裡在開了家縫紉店，老伴又干搬運工，還能兼顧自己田裡的莊稼。用她的話來說，種承包田只是壹種責任──不讓土地荒蕪而已。也有不少村民對征地持反對態度。世豐村的壹位婦女對耕地的不斷減少很是擔憂。當她估算今後土地不能養活壹家人的時候，激憤地說：「現在和國民黨的時候有什麼區別？」這位女村民不到40歲，僅有小學文化程度，並未經歷過國民黨統治年代，她對國民黨的了解主要來自於共產黨的宣傳教育。新生村另壹位年輕婦女對筆者說，由於身體不好，她不能外出打工，只好在家種田；但2003年後她家的土地銳減，以前她壹個人忙都忙不過來，而今卻有好多時間閑著無事。她憂心忡忡地說，靠丈夫壹個人在外打工的錢怎麼夠家裡的開銷？女兒壹天天長大，上大學的學費該到哪裡去找？
上述訪談記錄表明，對家境不同的村民來說，承包土地的價值是完全不壹樣的。在那些勞力少、體質差、子女教育負擔重或無壹技之長的村民家庭里，土地是他們唯壹可以指望依賴的生存保障，也就是說，土地對他們的稀缺程度極高，因此他們對家庭承包地日益減少感到揪心，自然對各種形式的征地流露出不滿乃至抗拒。反之，那些家境很好，特別是家庭成員有技術有能力且已在城市取得穩定的職業和較高收入的村民，對征地的態度就比較緩和壹些。由此可以推斷，農民個人農地資源的稀缺程度越高，對征地經濟補償的期望值越大，從而與征地方發生衝突的可能性也就越大。
四、農民、鄉村幹部與政府官員三方對征地的不同看法
多年來，筆者壹直從事成都平原鄉村社會調查，在1996年至1997年抽樣調查期間僅記錄到個別鄉村土地被徵用、佔用的案例（何景熙，2000：198－214）。2000年以後的調查卻發現，鄉村農地被徵佔現象已較為普遍，由此引發衝突事件也時有所聞。筆者在調查中發現，征地已經成為訪談中壹個十分敏感的話題，為了獲得真實可靠的資料，調查往往需要依靠相當熟識的人士協助。2004年10月，獲悉C市郊區發生鄉村征地「風波」后，筆者與調查小組藉助熟人關係，終於獲得了發生在C市郊區鄉村征地的3個案例的相關資料。應當事人的請求，我們在敘述這些故事時隱去了真實的地點和人名。
訪談實錄1：鄉村幹部對征地的看法
時間：2004年10月5日
地點：D鎮某某園
訪談對象：X村A村民組長H
1. 征地的基本情況
A村民組共有農戶87戶，村民230人左右。征地是在1995年左右開始的，最初征地較少，到2000年11月以後開始大量征地，當時征了78畝耕地，加上非耕地共計82畝多。目前A村民組剩餘土地不到100畝（含自留地、非耕地等），剩餘土地中只有15畝左右繳納水利費，基本是無田可耕。
土地徵用由國土局出面，有壹部份是電力局搬遷佔用，剩下的賣給了開發商，用於房地產開發。H雖然聽說過土地拍賣，成都的報紙上也登過拍賣公告，炒地皮的人員也來考察過，但實際運作起來的並不多，常見做法還是開發商或企業看中土地後由國土局按照省、市政府相關文件出面徵用。另外，由於該村地處市政府統壹的規劃區內，當地政府為避免今後征地糾紛，故不支持土地流轉，A村民組也就沒有土地流轉的情況。
征地補償共分3類，壹次性的土地補償費為2萬8千元/畝，青苗補償費半年為7百元/畝，另外還有壹些房屋拆遷的相關費用。H向我講述了這樣壹個征地奇聞：2000年大量征地剛開始時，政府對農民裝修的牆磚、地磚、吊頂等損失給予壹定補償；為了獲得這多賠的15元/平方米，家家戶戶都在半夜三更趕著在牆上多貼些瓷磚，甚至連豬圈內也貼得滿滿當當，敲壹下空空作響；當時路邊擠滿了出售劣質瓷磚的攤販，生意火爆。後來政策變了，這類損失不再賠付。通常村民的壹處住房拆遷會虧2萬元左右。
2．征地后農民的就業
A村民組征地后，農民都自謀職業。失地農民中現在未就業者約佔壹半，其中女性和老人居多，也有年輕人。政府未組織失地農民外出務工，但曾安排他們參加再就業培訓，不過參加者很少，農民普遍反應培訓項目不實用，純粹是「走過場」。H說：「對我們來說，象電腦這樣完全是高科技的東西怎麼可能在幾天、十幾天之內就學得很好嘛！要不就是木工、水電工壹類的（培訓），早就濫市了，學了也沒什麼用場。」村裡外出打工的人通常有壹定文化和技術，不願意走得太遠，就在本鎮或鄰鎮打工，出了本區的只有3個人，其中兩人在成都，還有壹個在北京，乾的是餐飲行當。村裡還有壹些外出的人屬於中專生、大學生，他們畢業后不願意回家鄉，他們的家人基本上留在本地，村裡只有壹戶人跟隨子女到了成都，其土地未被徵用，請了熟人幫忙照應，戶口也未轉出去，以便保留今後分配集體資產的名額。H說，現在村裡的鄉鎮企業已名存實亡，集體經濟積累（資產）還有，但是已經不多，最多也就是在每年年底發點「過年錢」。
3．征地安置情況
在H看來，補償問題已經不是主要問題，現在最重要的就是住房安置問題。作為失地農民，他們每人可以得到1萬3千到1萬4千元的安置費。2001年以前，安置農民的辦法是由農民自己出錢在政府劃定的區域內建安置房。當時在D鎮的中心區域新建了幾條街道，統壹建造上層住屋下層商鋪模式的安置房，生意興隆，人氣旺盛，本村民組有23戶人家修建了安置房。
後來政策變化了，不允許再這樣自建安置房，而是由政府統壹修建居民小區作為集體安置房，讓農民購買，每人有25平方米的配額，配額以內的面積按每平方米2百元購買，超過配額的面積再給20平方米的優惠（5百元/平方米），超出此數的房屋面積就按市場價格計算。以4口之家為例，若這家人選擇住150平方米的房屋，其中1百平方米配額的價格是200元/平方米，然後還有20平方米能以500元/平方米的價格購買，其它30平方米就得按市場價（大約800元左右/平方米）購買。現在，集體安置房還未建好，失地農民或租房或投親靠友，在10個月內可以得到每月8百元的過渡費，最近又改為每年800元，而實際操作時只給了壹年過渡費，超過壹年的就不再補了，由農民自行負擔。
4．社會保障問題
H說，失地農民的社會保障問題沒有得到解決。早期失地的農民有土地補償費和安置費，政府只是鼓勵勸說而沒有強行要求其繳納社保，但實際參加社保的人少之又少。農民覺得，沒了土地就沒了穩定的基礎，安置費是以後的生活來源，現在子女教育費用又高，捨不得拿來買社保。後期失地的農民不再有土地補償費，只有安置費，政府將這筆補償費用於繳納社保費，同時失地農民也要繳納部份社保費用。其具體方案是：男性滿60歲、女性滿50歲，每月在社保局領取社保費；不到年齡者自行繳納，男性40歲、女性30歲以下，自己繳納10年（政府補貼10年）；男性40歲、女性30歲以上，自己繳納10年、政府補貼5年；醫療保險包含在社保之中，只要繳納社保費用就可以納入醫療保險，不受年齡限制。因為社保繳納和領取有嚴格的年齡限制，農民對社保的態度仍然不積極。
5．H對征地的態度
H認為,本隊村民還是願意土地被徵用而不願種地：「田裡挖不出金娃娃，壹畝田壹年賺不到2千塊，還要賠人工、精力，最多也就是勉強維持，在鎮上或附近打工機會多，零敲碎打賺的都比這個多。」村民還是願意遷移到鎮上，只不過在補償及安置費用問題上有意見。H說：「農民大道理懂得不多，但錢這個字還是認得很清楚，地沒了，不能錢也沒有啊!不然二天（注：四川方言中「二天」指今後或將來之意）吃啥穿啥呢？」當我問H對現在農民頻繁上訪、鬧事問題的看法時，H說，這是事出有因的，現在的政策說變就變，農民又不可能把政策推翻，「雖然明明知道，最後還是只有吃下啞巴虧，但是鬧壹下說不定政府會給點兒優惠條件，不鬧就啥都沒有。」
訪談實錄2：農民對征地的看法
時間：2004年10月3日
地點：C市郊區某某廠軌枕車間
訪談對象：車間主任B、農民工A、L。
某廠軌枕車間現有工人3百多人，其中農民工占壹半，失地農民則占這些民工的壹半以上。該廠不招正式工，廠里所有打工的農民工統壹由包工頭（相當於民工中介）管理。包工頭負責民工的所有傷殘賠付，承擔壹切風險，廠方向包工頭支付壹定的民工用工款項和農民工工資。廠方與農民工之間沒有直接的合同關係。農民壹般通過熟人或已在廠中工作的親友介紹，與包工頭搭上線。他們參加企業組織的短期培訓后便開始上班。目前企業開始改制，今後工廠將與農民工建立直接的契約關係，不再由包工頭管理。由於農民工能吃苦且工資較低，所以該廠有擴大招收農民工的趨勢。
B是X區人，家裡有不到2畝的土地。1992年為建企業征地，給出的條件是壹次性賠付每人1萬元；40歲以下的青壯勞動力安排在征地企業中工作，40歲以上的則壹次性賠付；不願意接受安排就業的人可以參加當地政府組織的免費培訓（電工、焊工之類的初級技能培訓）。當時B中專畢業，被招進該廠，從此住在D鎮上。當我問他對征地的態度時，B反覆強調政府政策的剛性作用：就算自己有疑惑，有不滿，也只能作罷，更何況自己文化程度不算低，也就沒有過多地去爭什麼。
農民工A本是D鎮某村村民，家中有5口人（父親、母親、妻子、女兒和A）。從2003年9月起，A所在的村民組征地用於果園栽種、花卉盆景種植，如「黃金梨」等。A家有3畝左右的地被征，征地條件是每年每畝給予青苗補償625元，所有農業稅收費用還得自己繳納，現在A家餘下大概6至7分地，送給壹位本村朋友種蔬菜。全家人已搬到D鎮，住在出租屋裡，壹家人靠干臨時工維持生計。A的女兒在市內的壹所中專上護士專業。A在該廠當焊接工，月收入6百元左右；妻子在廠里做清潔工，每月有2百元的工資；母親在廠醫院中藥房打雜，父親在D鎮蹬三輪、打些零工，兩人每月有7百元左右的收入。其家庭總收入每月為1千5百至1千6百元左右，除去租房、生活費和女兒的學雜費外沒有餘錢，勉強維持生活。
A說，當初征地時有統壹的政策，附近鄰居家家都壹樣，不存在滿不滿意的問題，政府怎麼賠償，就怎麼過日子。現在農產品漲價，稅費減少，如果能返還承包土地的話，還是願意回村務農；因為在鎮上無固定工作，工資也就不固定，不如那份土地來得實在。家人希望女兒以後能留在城市工作，這樣以後若條件允許還可以去投靠女兒。但是A說，他不稀罕城市戶口。
車間農民工L原系D鎮污水處理廠附近的村民，家中4口人（老母親、妻子、女兒和L），有2畝左右的耕地。2003年他家的地被徵用來辦廠，現已建成的廠區內有機械廠等。當時征地開出的條件是壹次性給予補償每人1萬3千元，因為佔用的土地還包括自己的私房，因此額外獲得住房拆遷補償及住房安置費共計10萬多元。此後L開始自謀職業。最近當地政府要求失地農民退還那1萬3千元補償費，用於繳納社保費，具體辦法尚未最終確定；初步通知說是男性滿60歲、女性滿50歲后可每月領取210元社保金。L壹家現住在D鎮購買的商品房中，其購房款來自於10萬多元的住房補償和安置費。L在廠里是臨時工，收入不穩定，壹般在4百至5百元左右，最多不超過6百元；妻子無業，與老母親在家操持家務；女兒已工作，在M鎮壹家台資廠當會計，每月工資6百元。
L說，他對家裡的地被征並不滿意，怕的是坐吃山空，不願意失去唯壹的生活來源保障；但是在政府面前沒有爭取更多補償的可能，也只能接受。當被問及是否願意再務農時，L只是反覆說，既然已經沒有土地也就不再考慮這個問題了。我問，假如能夠把土地返還給妳，妳作何打算？他非常肯定地回答，寧願賣掉現有房產，留下傍身的救命錢，有了土地，油鹽柴米至少不缺！在鎮上生活，花銷大；居民小區與自己的生活習慣不符。L對自己的女兒期望不高，不過還是希望她以後就在鎮上成家。
訪談實錄3：國土局官員對征地的看法
時間：2004年10月6日
地點：C市郊區某國土局
訪談對象：國土局土地儲備辦幹事W
W向我介紹了當前征地的壹些情況。
1．土地徵用基本情況
目前D鎮徵用的土地主要用於辦企業（如台資廠、××鋼廠廠區遷入等）、房地產開發、居民安置房建設、道路擴建、學校擴建等。征地中涉及的賠償和安置問題嚴格按照市級文件和市級統壹標準執行。現在區政府已取消了安置費和土地賠償費，但在操作過程中各鎮都是根據征地的實際情況和相關條件來決定是否支付這些費用。換言之，現在對農轉非失地農民來說，只能獲得住房拆遷補償費和青苗費。
2．征地補償
按照農民房屋構造的不同，住房拆遷補償從每平米50元到240元不等，例如，磚瓦房結構的住房是230元/平方米；青苗費壹次性賠償7百至8百元，持有專業種植戶證明的農民會得到更高的賠償。農民對今後的住房安置可有兩種選擇：壹是購買政府統壹修建的集體安置房（居民小區），每人有25平方米的配額，配額內按每平方米2百元購買，超過25平方米的另有25平方米的優惠（6百元/平方米），餘下的面積按市場價格計算；另壹選擇是農民自行解決住房，可與政府簽訂住房貨幣化安置協議，則獲得每人25平方米、每平方米6百元的補償費。
3．社保安置
最近政府取消了壹些賠付項目，用於支付農民加入社保所需的費用。主要分為幾個等級：未成年級別，即16至18歲以下的農民（各鎮的實際執行標準不同），政府壹次支付每人2萬元，社保由本人自理；青壯年勞動力級別，即男性18至45歲、女性18至30歲，政府負責繳納其15年的社保費用，餘下年份的費用自理；退養級別，即男60歲、女50歲以下農民，政府全部負責支付社保費用；最後就是男滿60歲、女滿50歲的農民全部納入社保。
4．農民對征地的態度
W認為，從現有情況看，本鎮農民願意搬遷，其實在土地徵用之前純農戶已經很少了，非農從業人口越來越多。另外，因為D鎮集中了化工、鋼鐵、機械、化肥、洗衣粉等大型企業，噪音、粉塵等污染問題嚴重，農民為自身健康著想，也盼望能換個好壹點的環境。但是W說，由於農民素質的限制，在經濟賠償方面與政府有很大的分歧，總覺得政府工作人員、基層幹部欺騙自己，希望人多勢眾會得到更大的好處。作為政府工作人員，W感到為難，因為某些農民的難處顯而易見，但政策制定並非自己說了算，而且土地徵用后對地方經濟的改善確實有幫助。他感慨地說，這真是「耗子鉆風箱，兩頭不是人啊！」。
W認為，現在農民最迫切的願望是政府能包攬今後的所有問題，那些上了年紀和文化程度不高、缺乏技能的人主要希望解決其社保和就業安置。農民們認為，「妳拿走了我的地，就要負責我進棺材之前的生活」。農民的這壹「低」要求超過了政策允許的範圍，也不符合中國現在的實際情況，所以矛盾突出。
5．上訪、鬧事情況
現在，只要在拆遷補償或安置上壹有分歧，農民就鬧事，採取圍堵政府大門、堵截交通、阻礙施工等過激手段來表達不滿。2004年初開始，小規模鬧事不斷，規模大、鬧得滿城風雨的也有3、4起。該年5、6月D鎮某村農民鬧事，當時拆遷費、補償費都已支付，各項協議也簽好，連房子都開始拆了，施工隊進場建了圍牆，農民把砌好的圍牆推倒，阻止施工，還多次上訪，因為村民們覺得入住集體安置房不合算，要交物管費、清潔費等，而且不能象私人修的住宅那樣在底樓建商鋪，因此要求自己修建安置房。最後逮捕了幾個人，其中壹個婦女還被判刑。中秋節前後，某村10人集體到北京上訪，因為有1百多畝田未拿到壹筆補償費。他們要求象另壹個村壹樣，每人每畝多拿7千元，但開發商不願額外支付。這事鬧得沸沸揚揚，至今未解決。
五、訪談分析
上述3個訪談從不同角度描述了C市郊區同壹地域發生的征地「風波」，體現了不同角色對征地事件的看法或態度。如果說國土局幹部W代表徵地壹方，那麼農民工A和L是被征地的壹方；村民組長H則是介於兩者之間的第三方，他既是分享集體土地利益的眾多村民中的壹員，又是必須按上級政府指示辦事的基層幹部。H的角色決定了他在接受訪談時既能比較客觀地反映事件的來龍去脈，又表達了村民的某些不滿情緒，同時也能看出他對此事謹慎小心的態度。
3類角色對土地徵用雖有不同的看法和態度，但有壹點是共同的，即鄉村土地是集體所有，而非農民個人所有，因此都能接受政府徵用土地的既成事實。H認為,村民還是願意土地被徵用而不願種地，因為「田裡挖不出金娃娃」；村民B、A和L都承認政府政策的剛性作用，就算有疑惑，有不滿，也只能作罷，A的看法還反映出個體對群體行為的從眾心理。村民的態度表明，他們對自己承包土地的最終歸屬沒有信心，因為土地是集體的，他們只有使用權沒有最終處置權，不能自行轉讓、出賣而獲得收益；面對強勢政府，農民在征不征地的問題上幾乎沒有討價還價的餘地，他們與政府博弈（談判）的焦點只能集中在征地補償的條件上。由於征地補償政策的不穩定，導致了補償款在時空上和政策上的差異，這便成為引發村民不滿和「鬧事」的原因。
國土局工作人員W壹方面是基層辦事人員，甚至可能出身於農民家庭（許多縣、鄉政府的工作人員是本地農家出身），深知農民的疾苦和農地對他們的重要性，所以承認「某些農民的難處是顯而易見的」；另壹方面W必須按上級指示辦事，而站在政府的立場，W就將征地「風波」歸咎於農民素質不高，「妳拿走了我的地，就要負責我進棺材之前的生活」，希望「政府能夠包攬今後的所有問題」，這種「要求超過了政策允許的範圍，所以矛盾突出」。在W的身上可以看到在征地事件上他所面臨的角色衝突。
從上述分析可見，土地被征的農民壹方覺得政府的補償不公平；而政府則覺得農民的要求太高，超過了政策允許的範圍，不切實際，甚至歸咎於農民的素質問題。其實，對於這樣的爭議是不難找到答案的，如果是產權明晰的市場交易，無論價格高低，只要交易雙方自願成交，就是公平的，何須鬧事、上訪？即使有交易上的糾紛，雙方可以通過司法程序對簿公堂，與政府部門無干。從調查的情況來看，D鎮的征地「風波」問題恰好出在這裏。
首先，該鎮的征地用途是工業、商業、住房壹類，按照國家規定，土地應當掛牌在市場上拍賣，拍賣后應當給予農民足額補償（包括應繳納的農民社保費）。
其次，市場拍賣意味著出賣方是村集體而買方是用地的開發商，政府作為規則制定者只應充當「裁判員」。但在D鎮政府（國土局）卻成了土地的買方，直接與農民對局，於是農民有意見或有不滿，要求政府包攬壹切就很自然了。
再次，由於鄉村集體土地的產權只把使用權落實到農戶，而未界定土地的個人處置權（出租、轉讓、繼承權）。這種產權虛置使政府面對土地糾紛時不得不隨時制定新的政策和辦法。如果新政策、措施和辦法比過去的壹套對農民有利，農民當然樂於接受；但如果出現相反的情況，農民就覺得不公平，會找政府論理，達不到目的就會發生糾紛乃至上訪、鬧事。政策的不確定性導致農民預期的不確定性，並在壹定程度上引發了農民對政府的信任危機。於是農民就只能以機會主義的態度和行為來應對征地政策頻繁的變動。
最後，由於D鎮的征地未通過市場公開交易，其結果政府和村民都付出很高的交易成本。政府工作人員為「說服」村民、處理糾紛等費盡心力；村民為此付出了「鬧事」代價（成本）。事實上，這類交易成本甚至高到難以用錢來計量（對社會秩序的的負面影響更是難以用經濟價值來量化）。當征地工作結束時，雙方都可能會有得不償失之感。
六、簡短的結論
第壹，當前成都平原鄉村農地徵佔中的糾紛或衝突與農地資源對農民家庭的稀缺性，即承包地是否農民是唯壹的生存保障密切相關。失地農民家庭農地資源的稀缺程度與征地中衝突發生的頻率及衝突大小密切相關，農民家庭承包地越少且無其他可以憑籍的謀生手段，則他們期望獲得農地的補償費越高，因而與政府博弈中產生衝突的可能性（發生率）越大。而鄉村人口增加以及人均農地資源的減少，又提高了農民家庭農地資源的稀缺程度，從而增大了土地糾紛和衝突的發生率。
第二，當前成都平原鄉村農地徵佔中的糾紛或衝突與現行農地制度安排存在關聯性。所有權和使用權的分離是農地集體所有制下農民家庭土地承包責任制的核心。在具體的操作層面上，鄉鎮政府和村幹部對農地的分割、出讓具有最終支配權。現行鄉村權力結構為政府通過行政權而不是通過市場徵用農地提供了便利條件。在征地問題上，農民只能在征地的補償費數額上，而不可能在征地的合法性問題上與政府博弈。而征地補償政策的變動導致農民對政府信任度下降。鑒於當前區域性徵地系當地政府行為而非公開的市場行為，故農民通常不承認征地的公平、公正、合理性。這就是現行農地制度安排易於引發土地糾紛和衝突，從而影響鄉村社會秩序穩定的重要原因。
綜上所述，筆者認為，欲消除當前日益增多的鄉村土地糾紛和衝突，穩定鄉村社會秩序，必須推行以下兩方面的改革：
其壹，政府應提供新的農地制度安排，即修訂現行農村《土地承包法》，將農民家庭為期30年的土地承包期延長至70年至99年，並嚴格保障在承包期內農戶享有完全的使用權、處置權（出讓、繼承）和收益權；為了保障之承包期內農戶這壹權利，應由政府依法（《憲法》關於保障公民合法的私有財產的條文）頒土地證予以確認。
其二，在鄉村農地承包權明晰的基礎上，建立統壹、公正、透明的土地市場，實現公平的市場交易。征地、拆遷到定價和支付的全過程應由土地承包人與用地方直接議價或者由土地承包人委託民間中介機構進行。政府部門壹定要退出土地市場，只當「裁判員」不當「運動員」。[2] 政府在未來土地市場發揮的外部監督機制，將保證交易的自願性、公正性和公平性。
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