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作者 陳敏昭

文官必須有效控制軍人
1．軍隊和暴力機關不可缺少，卻難以馴服。

軍隊是有組織的、大規模的，也是令人毛骨悚然的暴力機器。從本質上說，有史以來的大部分時期，人們是靠軍隊也就是暴力手段獲取國家最高權力的。妳打贏了，妳就取得國家最高權力，這是毫無道理可講的。幾乎可以這樣說：傳統政治鬥爭中，比的是殺人的本事。政治領袖必須殘酷無情，能夠大規模地殺死敵人，也能夠威懾部下使他們服從。與傳統政治不同，民主憲政制度的目標就是使政治鬥爭規則化，法治化。妳要取得權力，就必須講出道理，說服多數選民投妳的票。良好的民主法治必須是有利於社會整體利益的，或者說是「能夠實現最大多數人的最大利益」，因此，民主法治依靠的是「說理」基礎上的人們普遍的自覺服從，而不是主要依靠暴力強制。民主法治國家應當將暴力的運用降低到儘可能低的程度上。如果壹個國家的法律和秩序普遍地依靠暴力來維持，這就是「暴政」，必將遭致人們普遍的抵制，是難以實現國家的長治久安的。

但即便是民主制度，軍隊或者暴力機關也是不可缺少的。民主憲政制度是讓人們按照規則角逐政治權力，但有人不守規則怎麼辦？要知道：遵守規則的人與不遵守規則的人是沒有辦法同台競技的。我高不過壹米六，重不過百斤，如果同霍利菲爾德按規則進行拳擊比賽，那我肯定不是對手。可是，如果我不遵守規則，那霍利菲爾德就不是對手。我拿壹把大刀，壹支衝鋒槍，還沒等霍利菲爾德靠近，就把他幹掉了。信奉民主，準備靠演講來爭取選票的政治家，碰到了依靠軍隊的血腥屠殺來奪取政權的領袖，我看最好的出路就是「三十六計走為上」。

民主憲政需要強大的軍隊或暴力機關，以便懲罰那些不遵守規則的人。然而，如果這支軍隊的統帥利用這個軍隊進行政變怎麼辦？各國的經驗表明，軍人政變是民主憲政的大敵。它從根本上瓦解了民主憲政制度，而且，壹旦民主憲政的規則被破壞，就會陷入傳統暴力政治的漩渦，很難重新恢復到民主憲政的軌道上。因為，人們再也不敢那麼認真地去遵守規則而陷入被動挨打的境地。如何防範軍人政變是決定民主憲政制度能否成功的至關重要的壹環。美國人防範軍人政變的經驗非常值得借鑒：防範軍人政變最有效的辦法就是建立文官控制軍人的制度，儘可能地使軍隊遠離政治鬥爭，使軍隊國家化，中立化。

2．美國憲法和法律確立的文官控制軍人的制度

美國的締造者們相信龐大的軍隊同暴政是分不開的。這種看法由洛克、盧梭、孟德斯鳩等政治理論家提出，併為英國軍隊在殖民地的行為所證實。因此，《獨立宣言》控訴英王喬治三世：「他在和平時期未經我們立法機關的同意，就把常備軍駐紮在我們中間。他使軍隊獨立於文職機關並且凌駕于文職機關之上。」制憲者們認為，必須把軍隊置於文職機關和文職人員的控制之下。這就是文官控制軍隊的原則。

美國憲法的許多規定體現了這壹原則。最主要的規定是：「總統是合眾國陸軍、海軍和徵調為合眾國服役的各州民兵的總司令。」(第二條第二款)。換言之，總統是美國武裝力量總司令。因此，他擁有最高軍事指揮權，包括作出最高軍事決策，任命高級軍事指揮官及其他高級軍官，以及發布軍事動員令等權力。任何軍隊指揮官都必須服從總統的決策。在朝鮮戰爭中，杜魯門總統解除了入朝美軍總司令五星上將道格拉斯·麥克阿瑟的職務。他的理由就是麥克阿瑟不服從他的決策，而美國憲法的壹個基本要素是「文職控制軍人，政策是由選舉出來的政治官員決定的，而不是由將領們決定的」[90]解除麥克阿瑟的職務是對總統權力，也是對美國憲法「文官控制軍隊」原則的非常經典的驗證。麥克阿瑟是美國軍隊的老資格的將領，曾經擔任過西點軍校的校長，在二戰中，在締造日本民主制度上都做出了舉世公認的貢獻。當時美國的很多高級將領，包括馬歇爾和艾森豪威爾等五星上將幾乎都算得上是麥克阿瑟的學生輩。麥克艾瑟在普通民眾，甚至國會中都享有崇高的威望。在被解職回國以後，在國會的演說上，在群眾的歡迎大會上，麥克阿瑟都受到了英雄般的歡迎。然而，即便對於這樣壹個受到普遍歡迎的老資格的將領，總統也享有無可爭議的任免權力。

憲法的其他規定有：國會掌握宣戰、招募軍隊、制定有關軍事立法、決定軍事撥款等權力(第壹條第八款)。1947年《國家安全法》(1949年修訂)建立國防部統壹領導陸海空三軍。國防部長及其領導下的陸軍部、海軍部、空軍部部長，都由文職人員擔任。由軍職人員擔任的各軍參謀長，則只是文職部長的顧問。參謀長聯席會議在國防部長的領導下工作，是國防部長、總統和國家安全委員會的顧問機關。1950年，杜魯門總統任命長期擔任軍職的喬治·馬歇爾將軍為國防部長時，國會為此專門通過決議，暫停執行軍人退役后10年之內不得擔任國防部長的法律。1950年國會制定的《統壹軍事司法法典》也規定軍事上訴法庭法官由文職法官擔任。美國現役軍人也不得競選議員和民選官員。

文官控制軍隊，軍人不干預政治，已成為美國的傳統。第二次世界大戰後，「軍界——工業界聯合體」的形成，引起了人們的關注。人們擔心文職控制軍隊的憲法原則會遭到破壞。德懷特·艾森豪威爾總統本人就是五星上將，他在離任時，曾告誡國人注意「軍界—工業界聯合體」的力量可能「危害我們的自由權力和民主程序」。然而至今尚未出現這種情況。在今天的美國，仍舊是文官控制軍隊。

美國自建國以來，從未發生軍事政變。政黨政府的更疊，政權的移交，都是依照法律程序和平地有秩序地進行的。其所以如此，除其他因素外，「文官控制軍隊原則」的牢固樹立，是壹個重要原因。

3．美國「文官控制軍隊原則」給我們的幾點啟示：

其壹，由「文官控制軍隊」更加合理，其原因與二者的職業特徵有關。軍人的職業就是戰爭，他們解決矛盾和糾紛的自然傾向就是採用暴力和強制手段，這是與民主法治的要求不相容的；而文官的職業更傾向於說理，也就更傾向於利用法治手段處理各種問題。

其二，儘可能壓低軍人，尤其現役軍人的政治地位，這樣能使民主憲政體制更加安全。我們知道，人的野心是隨著政治地位的提高而不斷增長的。如果壹個軍人的政治地位非常接近國家的最高權力，那麼，他就極有可能萌發獲取最高國家權力的政治野心。而壹個軍人萌發這樣的野心就尤其可怕，原因是他手中有軍隊，運用軍隊實現其政治野心更加自然和便利。相反，如果軍人的政治地位低，則他利用軍隊實現政治野心的可能性就小得多。當然，對於有政治理想的軍人政治家必須給予其實現的機會。要求軍人退役若干年以後可以競選公職基本解決了這壹問題。

其三，儘可能避免軍人形成其自身的特殊利益。如果軍人有自己的特殊利益，那麼，軍人就有可能為實現其利益而運用軍事手段。這顯然危害民主憲政制度。因此，諸如軍隊辦企業之類的事情顯然是非常危險的。軍隊有了自己的特殊利益，必將影響其公正無私地捍衛國家利益。美國現役軍人不得競選議員和公職，對於避免其發展自己的特殊利益都是非常好的措施。軍隊只有國家化和中立化，才能真正做到不偏不倚地為整個國家服務，而不是為某壹部分人服務。資本主義國家的憲政實踐表明：軍隊必須獨立於政黨。如果軍隊完全從屬於某壹個政黨，政黨之間的競爭就可能由爭奪選票演變為軍事衝突，從而完全廢棄選舉以至民主制度。

兩黨制更有利於民主憲政制度的穩定
1．美國建國之初對政黨地位作用的爭論。

資本主義民主國家的政黨制度分為多黨制和兩黨制。在歐美，民主憲政制度經過十九世紀和二十世紀的發展，人們逐步發現，多黨制不利於憲政制度的穩定，越來越多的國家由原來的多黨制國家演變為兩黨制或與兩黨制相近的「兩極化多黨制」，比較典型的國家是法國，德國和日本。比較而言，美國壹開始就是壹個典型的兩黨制國家，他們的經驗值得我們進壹步分析。

事實上，同其他國家壹樣，人們壹開始對政黨是持反對態度的。美國開國元勛們厭惡政黨，認為政黨是為了個人野心和私利而結成的「派系」，會危害和毀滅共和國。華盛頓總統在其《告別辭》中特別譴責政黨並告誡國人不要結黨。但在民主憲政制度中，政黨是不可避免的。麥迪遜認為，財產分配的不同和不平等，必然會形成有產者和無產者，以及其他許多利益不同的集團，從而形成階級和代表他們利益的政黨和派別。[92]現在看來，麥迪遜對政黨的認識是客觀的、現實可行的。

2．美國兩黨制的形成發展。

壹般認為，美國政黨的發展開始於建國初期的以漢密爾頓為首的「聯邦黨人」，和以傑弗遜為首的「反聯邦黨人」。19世紀50年代美國確立了成熟的兩黨制后，壹直由民主、共和兩黨通過總統競選輪流執政。

在實行代議制的國家裡，壹個政黨要上台執政，必須參加競選並取得選舉的勝利。但與其他國家不同，美國政黨幾乎就是為了選舉而存在的，除了致力於競選力爭取勝以外，似乎別無其他重要的作用。除此之外，美國的兩黨制還具有下列壹些特點：（1）意識形態色彩淡薄。兩黨均無固定的綱領，只在競選時根據競選的需要和適應民眾的要求提出競選綱領，但這壹綱領並不對本黨成員產生約束力；（2）在組織上，兩黨均無所謂嚴格的黨籍，除少數積極黨員比較固定外，凡在大選投票中支持某壹政黨的便被認為是該黨黨員，選民也可以在本次大選中支持民主黨，而在下次大選中支持共和黨。同時，兩黨也無所謂嚴格的紀律，已登記為某壹政黨的選民，投票時可以支持某壹政黨的總統候選人，而在同時卻也可以投票支持另壹政黨的議員或州長；（3）兩黨在全國和地方均有常設的組織機構，稱為全國委員會、州委員會、縣委員會、市委員會和基層選區委員會，它們之間並無直接的領導關係，只有工作上的聯繫，這些委員會的職責，主要是籌集競選經費，進行宣傳組織，聯繫團結選民，開展競選活動。（4）兩黨在國會中均有議會黨團，黨團領袖和稱為「督導」的助手，與本黨議員並無領導和被領導的關係，對本黨議員亦無嚴格的紀律約束，議員本人完全可以根據自己的意志進行投票；（5）美國民選的政府官員，包括總統、副總統、州長、市長、縣長及參眾兩院議員，基本上都來自兩黨的候選人，他們以政黨的身份參与競選，當選后又以政黨成員的身份出任公職。兩黨均通過四年壹次的全國代表大會提名總統候選人，競選總統獲勝的政黨稱為執政黨，失敗的稱為在野黨，在國會中，佔有多數席位的稱多數黨，反之稱少數黨。因此，在美國執政黨不壹定是多數黨，在野黨也不壹定就是少數黨。

3．美國形成穩定兩黨制的原因。

美國社會是高度多元化的社會，存在著利益相互衝突的眾多集團，按理應該出現多黨制。但美國卻形成了高度穩定的兩黨制，而且長期存在，原因究竟何在？制度論者認為，美國的兩黨制是美國選舉制度和政府制度造成的。美國實行「壹人當選選區制」和「相對多數票當選制」這種選舉制度有利於大黨而不利於小黨，從而產生和維護了兩黨制。比較而言，歐洲許多國家實行「多人當選選區制」和「比例代表制」，這種選舉制度有利於小黨的存在，故而產生多黨制。此外，美國的單壹行政長官制有利於兩黨制的形成和保持其重要作用。其中，總統制和選舉總統的方法是建立和維持兩黨制的最大動力。只有贏得過半數總統選舉人票才能當選，只有建立其支持其候選人的最廣泛的選民聯盟，并力求避免本黨的分裂，才有可能競選成功。這就是政黨和選民兩極化。同樣，各州州長的選舉也起到了同樣的作用。

美國雖然是由移民組成的國家，但美國人在壹些基本方面形成了壹致的看法，比如，接受現行的社會、經濟和政治制度，接受憲法和按照憲法設置的政府機構，接受受控制而又是自由的經濟，等等。簡單地說，美國人高度認同憲法的權威以及現行政治體制，並認為兩黨基本上能滿足其政治經濟利益要求，而不需要壹個強大的第三黨，這是兩黨制能夠長期存在和發展的前提。對兩大政黨來說，兩黨之間的鬥爭都以憲法和現有政治體製為依據，而不是突破現有體製為獲得權力不擇手段。這壹共識是兩黨制能夠持續存在的壹個很重要的先決條件。否則，兩黨勢不兩立，必欲致對方死地而後快，則兩黨制也根本無從建立。2000年美國總統選舉遇到了非常特別的情況，兩位候選人小布希和戈爾所得選票非常接近。最後的角逐在佛羅里達州：11月14日州務卿宣布：布希得票2910492，戈爾得票2910192，差距僅為300張，佔總選票的0.005%.這麼壹點差距幾乎無法分清究竟是誰獲勝了，因為計票工作少許錯誤就可能改變最終結果，而且，就全國而言，戈爾獲得的選民票高於布希。儘管鬥爭非常激烈，但壹切都是按規則進行，壹旦最高法院宣布判決，戈爾即刻向布希表示祝賀。我們不可想象，如果戈爾憑藉其廣大選民的支持上街遊行示威、抗議，無休止地爭鬥下去會給美國政治帶來怎樣的混亂。

4．美國兩黨制的優點：

其壹，兩黨制使選民能夠選擇國家領導人，同時，兩黨競爭能有效避免政治壟斷和專制統治的產生。其二，兩黨制能避免多黨制帶來的不確定性，有助於民主憲政制度的穩定。兩大政黨長期輪流執政，他們對於憲法和現有政治體制有非常強的依賴性，維護憲法和現行政治體制自然也就成為它們的必然要求；而多黨制由於政黨眾多，難免出現壹些政黨為取得政權而犧牲現有政治體制的情況發生。其三，美國鬆散式的政黨制度對維護民主憲政制度也不無好處。以選舉為紐帶結成的鬆散式政黨組織，能比較有效地防止黨派利益的進壹步強化，從而也有利於防止政黨將黨派利益置於國家利益之上，這也有助於防止專制統治者依靠政黨推行專制統治。其四，總統、議員等公職人員壹旦當選較少受政黨的約束，能使他們有更大的可能去代表選民利益，而不是黨派利益。這符合民主的內在要求。

總統必須有強大的權力 同時對總統控制也必須切實有效
1．帝王般的總統權力。

美國總統權力巨大，以至於壹個美國歷史學家寫了壹本書，書名就叫《帝王般的總統職權》。美國總統行使的權力包括了國家元首和行政首腦兩個方面的權力，也就是說，美國總統行使的權力相當於德國總統和總理加在壹起的權力。歸結起來，美國總統有以下權力：

其壹，作為國家元首，總統有權締結條約、任命大使、接見大使、任命聯邦法官和行政官員，發布緩刑令和赦免令。

其二，作為行政首腦，（1）總統有權負責使法律切實執行。有權發布具有法律效力的行政命令，也有權在國內使用武裝力量。（2）有廣泛的任命權和免職權。憲法規定，總統提名並經諮詢參議院、取得其同意，任命大使、其他使節和領事最高法院法官和任命手續未由本憲法另行規定的合眾國其他官員。據統計，壹個新總統任命的官員大約壹萬名。（3）宣布緊急狀態的權力。在緊急狀態下，總統可以行使平時不能行使的權力。內戰時期，林肯總統未經國會同意宣布全國進入緊急狀態：招募軍隊、封鎖南方港口、終止人身保護狀、實行新聞檢查、把平民交付軍事法庭審判、開支未經批准的費用、宣布戒嚴、沒收南方同盟的財產。林肯認為，為了保護國家，作為總統有權採取「壹切必要的手段」，終止憲法的基本權利。

其三，總統立法權。（1）立法倡議權。根據憲法規定，總統每年向國會提出國情咨文、預算咨文和經濟咨文。這三個咨文構成了總統的主要立法方案。（2）立法否決權。根據憲法規定，國會通過的立法必須經總統簽署方可成為法律。如果總統不同意國會通過的壹項議案，可以用否決書和擱置否決兩種辦法將其否決。（3）立法委託權。國會依據法律經常把廣泛的委託立法權授予總統。這包括兩個方面：壹是將實施法律的細則交給總統和行政部門制定；再者，法律在執行過程中會出現預想不到的問題和複雜的情況，國會無力解決。議會授權總統和行政部門酌情處理。

其四，總統的外交權和軍事權。（1）外交權。根據憲法，美國處理外交事務和軍事事務的權力由總統和國會共同行使。但在實際政治生活中，總統在外交事務方面處於支配地位。總統有權締結條約，條約須由參議院出席參議員2／3多數批准。提出和談判條約的權力則屬於總統，參議院或國會不得介入。此外，同國外締結的行政協定是總統許可權範圍之內的，無需參議院批准。（2）戰爭權。憲法明文規定只有國會有權宣戰，但實際上總統掌握了在國外進行戰爭的權力。自1789年聯邦政府成立以來，總統派軍隊到國外作戰150多次，其中由國會宣戰的只有5次。

其五，本黨領袖。在美國的現實生活中，在廣大選民心目中，總統是他的政黨的象徵。總統作為國家元首和政府首腦的顯赫地位和擁有的廣泛權力，使總統擁有壹些重要的手段影響本黨的各種力量，尤其對於組織鬆散派系眾多的美國政黨來說，總統是本黨的唯壹凝聚力。

美國建立壹個強有力的總統制是由於在制定憲法的時候美國社會動蕩不安，農民起義接連不斷，經濟蕭條，國力微弱，面臨強大的英國和西班牙的嚴重威脅。在這種嚴峻的局勢下，大多數制憲者強烈要求建立壹個強大的中央政權。不僅如此，有鑑於邦聯沒有強大行政部門的失敗經驗，尤其需要在新建立的強大中央政權中有壹個強大的行政部門。

美國的強有力的總統適應了美國社會的發展，尤其二十世紀以後，行政管理職能迅速擴大，紛繁複雜的行政事務需要行政機關給予及時和高效率的處理。如果沒有強大的總統權力的支持，是無法應對的。

2．對總統權力的控制

但美國有深厚的厭惡權力過分集中的文化傳統，同時也由於政治制度中權力分散的特點和多元化社會的影響，總統在行使權力時也受到種種限制，受到國會、法院、州和地方政府、利益集團、輿論、選民不同程度的制約。總統不能命令和控制國會，也不能控製法院，甚至不能完全控制龐大的各個行政機構。當代總統的權力很大，但它畢竟不是專制的帝王，不能為所欲為，其權力是受到限制的。根據美國憲法，總統必須執行議會的法律，總統推行其決策必須得到議會的財政撥款，否則就壹無所成。總統權力的最根本依據是憲法，而法院，尤其最高法院有解釋憲法的最終權力。此外，美國憲法規定：眾議院獨自擁有彈核權，參議院獨自擁有審判壹切彈核案的權力。合眾國總統受審時，最高法院首席大法官主持審判。無論何人，非經出席參議員三分之二的同意，不得被定罪。美國總統權力在尼克鬆的時候被認為發展到了頂峰，而正是這位總統因為涉嫌在競選總統時，指派人在民主黨總部安裝竊聽器，在面臨彈核時辭去總統職位。近年廣為人知的彈核案是針對美國總統柯林頓。柯林頓由於同白宮女實習生萊溫斯基有不正當性關係，並涉嫌作偽證影響司法公正被彈核。這些事件在很多國家可能根本算不上什麼大的事情。幾乎每個專制統治者都肆意打擊壓制，甚至合法地屠殺政治反對派；幾乎每個專制統治者都有非常混亂的性關係，這根本就算是小節。然而在美國卻弄得沸沸揚揚，尼克鬆因此辭職，柯林頓也顏面丟盡。這表明，儘管美國總統權力很大，國會和法院對總統濫用權力是有足夠有效的手段加以控制的。

議會代表人民但並不是人民本身 議會也會濫用權力 其權力必須受到制約
1．人民代表機關壹樣能專制獨裁，欺壓人民。

美國憲法另外壹個令人讚賞之處是對議會的冷靜態度：議會無非是壹個由人組成的國家機關，同樣有其各種缺陷。即便是人民選舉出來的代表機關，也不能把它理想化。沒有理由授予議會不受限制的權力。傑斐遜說：古往今來，壹切政府，凡是把全部管理權力總攬和集中於壹個主體手中的，都毀滅了人民的自由權利。他認為，立法、行政、司法的權力，無論哪壹方過大，都會形成暴政。如果立法權力沒有行政權力的制衡，議員便可以為所欲為，那麼議員就會變成暴君。173個暴君（當時議會眾議院人數為173人）和壹個暴君壹樣，都會壓迫人。[93]漢密爾頓和麥迪遜則在論證壹院制議會的缺陷時談到了議會可能存在的危險：（1）單壹的機構容易為野心所左右或為賄賂所腐蝕。（2）人數眾多的議會，尤其壹院制議會容易為突發的強烈感情衝動所左右，或者受幫派頭子的操縱通過有害的決議。（3）議員任期又短，而在任職期間又沒有持久的動機以便其研究法律、專業、國家的全面利害。這樣壹群人湊在壹起，如果聽之任之，實在很難在執行其立法職責中不犯各種嚴重的錯誤。（4）民意機構由於其成員不斷更疊而產生的不穩定性。

簡而言之，壹個人數眾多的議會可能因為其人數眾多而使每個議員喪失責任感，從而使議會完全演變為壹個不負責任的機關。另壹方面，壹些政治野心家可能操縱議會達到其個人目的。議會發展的歷史表明：議會所犯的錯誤與其他國家機關所犯的錯誤壹樣多。主張議會權力不受限制的更現實的危險是：壹個數百人，乃至上千人組成的機構很難行使這些權力，或者說，這樣壹個人數眾多的機構很容易被操縱。壹個人操縱了議會也就擁有了議會絕對的權力。這顯然是通往專制而背離民主的非常便捷的途徑。在日常生活中，物業公司經常操縱甚至欺壓房主的經驗能使我們非常容易地理解這種情況。如果業主都很難控制物業公司，我們有什麼理由相信，人民可以控制議會；議會控制它的議長或黨派領袖呢？實踐中，人民行使主權，甚至議會行使主權都是不現實的。人民的權力或議會的權力最終總會集中在某個人或某幾個人身上，這才是實實在在的歷史給予我們的經驗。

2．有效的限制議會的權力

議會權力必須受到限制。那麼，如何限制？首先，議會必須服從憲法。漢密爾頓說：「代議機關的立法如違反委任其行使代議權的根本法自當歸於無效乃是十分明確的壹條原則。因此，違憲的立法自然不能使之生效。如否認此理，則無異於說：代表的地位反高於所代表的主體，僕役反高於主人，人民代表反高於人民本身。」問題是，誰解釋憲法？漢密爾頓認為，立法機關不能成為自身權力的憲法裁決人：「更為合理的看法是：憲法除其他原因，有意使法院成為人民與立法機關的中間機構，以監督後者局限於其權力範圍內行事。解釋法律乃是法院的正當與特有的職責。」這實際上建立了法院制約議會的機制。1803年，最高法院首席法官馬歇爾在馬伯里訴麥迪遜壹案中更加明確地闡釋了這壹原理，從而牢固地建立了法院對議會的制約機制。其次，美國議會本身有兩個院組成，兩個院之間構成互相制約。再次，美國總統是議會的另壹個重要的制約因素：議會通過的立法需要總統簽署才能成為法律；總統如不同意議會通過的法案，可以進行否決。當然在現實中，總統可以通過國情咨文等影響國會立法，也可以通過執政黨影響議會的活動。最後，議員是由選民選舉產生的，顯然受選民的制約，更受利益集團和新聞媒體的制約。

憲法至高無上 其含義最終由最高法院解釋
1．美國最高權力寓於憲法

《美國聯邦憲法》第六條規定：「本憲法和依據本憲法所制定的合眾國法律，以及根據合眾國的權力已締結或將締結的壹切條約，都是全國的最高法律。」這確立了美國憲法的根本法的地位。憲法劃定了國會、總統和法院的權力範圍；也劃定了聯邦與州之間的權力界限，所有國家機關都要遵守憲法。

這壹根本法制度與國家主權思想有壹致之處：即壹個國家要有壹個最高的權力存在，以確保國家的統壹和協調。國家主權思想在西方是由法國人博丹在其1576年出版的《國家論六卷》中提出的，其核心思想是主張國家應當有壹個享有絕對權力的君主。這壹思想對後世理解政治權力提供了非常重要的指導。在東方，雖然沒有明確的主權學說，但在實踐上卻比西方更加忠實于這個學說。「國不可壹日無君」、「壹山不容二虎」、「卧榻之側豈容他人酣睡」等等，整個中國古代政治思想都是在君主絕對權力的前提下演繹的。

美國與上述主權學說與實踐的根本不同在於其將國家最高權力交給憲法。憲法是經過相當複雜的程序制定或修改的：「國會在兩院三分之二議員認為必要時，應提出本憲法的修正案，或根據各州三分之二州議會的請求，召開制憲會議提出修正案。不論哪種方式提出的修正案，經各州四分之三州議會或四分之三州制憲會議的批准，即實際成為本憲法的壹部分而發生效力。」二百多年間，美國總共才批准了二十七條修正案。況且，憲法無非是壹紙文件，沒有人進行解釋它是不會自己發揮作用的。這樣，在實際政治實踐中，誰有權解釋憲法就是壹個非常重要的問題。因為有權解釋憲法幾乎等於擁有憲法的最高權力。如果這壹權力授予不合理的機構行使是非常容易產生專制的，因為擁有解釋憲法權力的人可能通過解釋憲法來擴張自己的權力，以至無限。

2．美國人將憲法的解釋權授予法院。

對此，漢密爾頓的解釋是：「司法部門的任務性質決定該部門對憲法授與的政治權力危害最寡，因其具備的干擾與為害能力最小。行政部門不僅具有榮譽、地位的分配權，而且執掌社會的武力。立法機關不僅掌握財權，且制定公民權利義務的準則。與此相反，司法部門既無軍權、又無財權，不能支配社會的力量與財富，不能採取任何主動的行動。故可正確斷言：司法部門既無強制、又無意志，而只有判斷；而且為實施其判斷亦需藉助於行政部門的力量。由以上簡略分析可以得出壹些重要結論。它無可辯駁地證明：司法機關為分立的三權中最弱的壹個，與其他二者不可比擬。司法部門絕對無從成功地反對其他兩個部門；故應要求使它得以自保，免受其他兩方面的侵犯。同樣可以說明：儘管法院有時有壓制個別人的情況發生，但人民的普遍自由權利卻不會受到出自司法部門的損害。」漢密爾頓認為，法院應當解釋憲法。1803年在馬伯里訴麥迪遜案中，首席法官馬歇爾在判決書中進壹步明確宣稱：壹項與憲法抵觸的法律是無效的，闡明何為法律是司法部門的職權與責任。法院必須在衝突的規則中確定何者支配案件之判決。這樣，美國就牢固建立了由法院解釋憲法的制度，實際上憲法的最高解釋權操在有九名大法官組成的最高法院手中。

3．二百年的實踐表明，美國人的做法是非常合理的。

將國家的最高法律—憲法的解釋權授予壹個危害較小的司法部門，是最安全的。美國的經驗表明，司法部門不能濫用自己的憲法解釋權不適當地擴大自己的權力，因為它沒有可靠的力量去推行。果真如此，必定要受到行政機關和立法機關的抵制，到頭來，不僅擴權不成，反而會損害自己的權威。自從有了司法審查的權力，最高法院的法官們壹直就在小心翼翼地維護著憲法的權威，同時也就在維護著自己的權威，儘可能地尊重立法機關和行政機關的權力。這也反映了法官們在政治上的成熟：法官只能依靠其公正的判決和嚴謹審慎的作風才能得到人民和其他部門的尊重。

言論和新聞自由是民主的重要保障，其界限由法院依據憲法確定
壹、新聞自由控制了總統濫用職權

在美國，毫無疑問總統是最有權力的人，因此，對民主最具威脅的也是總統。二十世紀以來，美國總統的權力持續增加，以致人們甚至將美國總統稱作帝王般的總統。儘管如此，最近三十多年的實踐清楚地向人們表明，在美國，總統決不可以濫用權力，美國憲法控制總統權力是綽綽有餘的。在防止權力濫用的種種制度中，新聞自由的作用尤其值得大書特書。

1972年6月17日，尼克鬆總統連任委員會的5名共和黨員潛入民主黨位於華盛頓水門大廈的全國總部盜竊，當場被捕，他們當時正要刺探民主黨的選舉準備情況。為不影響連任，當時的總統尼克鬆施加壓力下令掩蓋事實。11月7日，尼克鬆在大選中獲得壓倒性勝利，連任總統。

但是媒體沒有放過尼克鬆，從1972年至1974年，調查記者們尤其是《華盛頓郵報》記者鮑勃·伍德沃德和卡爾·伯恩斯坦對事件窮追猛打，另外，以民主党參議員薩姆·歐文為主席的參議院水門事件特別調查委員會對事件也進行嚴密調查，揭出了無數由尼克鬆總統犯下或以他的名義犯下的罪行。迫於壓力，尼克鬆不得不宣布司法部介入調查。調查結果向全國公布后，輿論壹片嘩然。尼克鬆總統不得不在1974年8月宣布辭職，成為美國歷史上第壹個被迫辭職的總統。這就是舉世矚目、影響深遠的水門事件。

另外壹個人們熟知的是1998年美國總統柯林頓因性醜聞被彈核的事件。在這個事件中，因《德拉吉報道》新聞網站最早報道了柯林頓總統的性醜聞事件，隨後美國各大媒體鋪天蓋地的報道使得這壹事件迅速成為全世界最熱點的新聞。正是因為新聞報道才使得包括總統在內的任何人都無法掩飾這壹事件，政府部門（儘管是在柯林頓的領導下）不得不開展調查，從而激發議會內部的兩黨鬥爭，促成彈核程序的啟動。

這兩個事件都能清楚地告訴人們新聞在保障民主制度中的極其重要的作用。人們甚至將新聞稱作立法、行政和司法以外的「第四權力」，更有人將新聞稱作是「無冕之王」。

2．新聞報道的積極意義

我們認為，新聞起作用的根本原因在於其背後的人民：是新聞將政府及其領導人的行為告訴了人民。如果沒有新聞自由，那麼人民必定對政府及其領導人的行為壹無所知，不用說性醜聞這樣的小事，就是領導人將國家整個利益據為己有（這在許多國家實實在在地存在著，比如新加坡、北朝鮮和其他許多專制國家）人民也沒有辦法知道，更沒有辦法進行監督。可見，離開新聞自由而侈談人民主權、人民當家作主，就只能是壹句空話。

3．新聞自由捍衛了民主制度

新聞自由的法律基礎是人人都有言論自由。美國政治學家伯恩斯認為：民主政府的基礎是人人有權利自由講話、組成團體、對政府的決策提出疑問、開展公開反對政府的運動。唯有通過無拘無束、不受檢查地發表意見，才能使政府經常關心選民，使政府權力得以和平地交接。如果不是所有的人都有坦率陳詞、聽取他人言論和自己判斷他人言論的價值的權利，那麼，各種選舉、三權分立、憲法保障便沒有意義。[98]這是因為，現代民主制度與古希臘的民主有很大的不同：現代民主制度要在地域廣大，人口眾多的範圍內實行。這就使得人民很難了解政治的實際運作狀況，無法對政府進行監督，從而有可能使「國家的壹切權力屬於人民」這壹原則落空。如果言論出版不自由，政治極有可能演變成「黑幕政治」，成為某些人實現私利的工具，從而在實際上廢棄了民主制度，最終演變為專制制度，比如納粹德國和1998年以前印度尼西亞的專制統治。沒有言論，尤其沒有新聞自由，就不可能有公平公正的選舉。在大規模的選舉中，選民只有通過各種媒體才能對候選人有所了解，沒有新聞自由，選民也就無從了解選民的情況，也就無法正確行使其選舉權。無權利用新聞的候選人的被選舉權實際上也被不公正地「取消」了。

堅信民主的人極力主張生氣勃勃的辯論和無拘無束的交流思想。他們深信沒有哪壹群人，更不用說哪壹個人壟斷真理。在政治領域內，任何壹群人都無權制定絕對的標準，說什麼是真理、什麼是謬誤。霍爾姆斯法官寫道：對真理最好的檢驗乃是在市場競爭中令人信服的自然產生的思想力量。

言論自由不僅是個人暢所欲言的個人權利，也是我們其餘的人聽其所言的權利。英國人密爾認為，限制思想不利於發展真理，因為真理不壹定掌握在多數人手中。真理有時為少數人所掌握。真理只有在與錯誤意見的爭論中才能廣為傳播，限制思想自由不僅抑制了偉大的思想家，而且使廣大人民的精神發展受到限制。限制思想自由，會扼殺真理，阻礙科學的發展，使人類處於愚昧和恐懼之中。

4．言論自由的本質是持有不同意見的自由

言論自由不止是發表與我們的想法略有不同的意見的自由。已故法官傑克遜說言論自由是「對觸及現存制度核心的問題持不同的意見的自由。」另外壹個法官霍爾姆斯則更明確地說：「不但贊同我們的人有表達的自由，而且我們不喜歡的思想也有表達的自由。」

5．新聞自由是有界限的，其界限最終由最高法院掌握。

言論自由和新聞自由當然不能是絕對的，無限度的。最寬鬆的言論自由也不允許我們在人們聚集的電影院中無故呼喊「著火了！」從而導致混亂，更不能允許人們公開鼓動武裝暴動推翻政府。最關鍵的不是言論自由和新聞自由是否應當受到限制，而是應當由誰最終決定是否限制，如何限制以及根據什麼進行限制。美國的憲法經驗是：由法院，尤其最高法院根據憲法最終確定如何限制言論和新聞自由。不能由議會最終確定對言論自由的限制，因為如果議會通過法律強迫人民緘默其口，加以議會的其他權力，專制就完全可以在議會尋找到突破口；更不能由總統最終確定對言論自由的限制，總統的前身本來就是專制國王，限制還唯恐不及，豈敢由它來封堵人民說話的權利。而法院相對是最安全的，比較而言法院的資源非常有限，既沒有「錢」也沒有「劍」。換壹句大白話說，即便給他更大的權力，在國會和總統的制約下，他也反不了天。

讓最高法院決定如何限制人民的言論自由，這行嗎？美國二百多年的經驗表明：不僅行，而且非常合理！美國最高法院的法官們通常是壹些德高望重的老者，他們閱歷豐富，學識淵博，尤其對新聞自由在民主國家中的價值有充分的認識。法官們高薪並且終身任職，這保證了他們可以獨立於議會、政府，甚至民眾。這對於避免整個社會失去理智，陷入極端狂熱之中是非常必要的。美國的經驗表明，在極端情況下，壹個國家有哪怕幾個人能夠保持清醒的頭腦也是非常珍貴的。在二十世紀上半葉，整個美國陷入了反對、壓制共產主義的歇斯底里之中，但在最高法院仍能聽到他們理智的、堅決捍衛言論自由的聲音。「雖然最高法院並未超越社會主流的影響而存在和運作，至少法官們可以自由發表少數意見，甚至激烈反對多數意見所代表的社會哲學。我們看到，反對意見往往包含著最優秀的論點：他們經常是突破案例法傳統的起點，隨著歲月的流逝從少數逐漸轉變為多數，並最終獲得法院和社會的採納。」我們可以想象，當年在德國如果能有制度保證哪怕幾個人自由思想，自由表達自己的意志，也可能讓全體人民不至於走到如此極端的境地。