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作者 中國網友

中國這樣壹個有著悠久文明的超大型國家，處在傳統帝國向現代民族國家急劇轉型的1910年代，傳統帝國傾複后，新國家如何構建，制度如何選擇，無疑是1910年代中國政治發展的壹個基本主題，也是擺在那時國人尤其是政治精英面前壹個根本而又棘手的問題。國際環境和時代背景決定了新國家的構建不可能再是傳統帝國制度的簡單複製、循環和延續；清末以來國內政治生態和政治格局的深刻變化，尤其是地方性力量的成長和壯大，也使新國家構建中的制度選擇更加複雜多變。換言之，地方主義、聯邦主義使20世紀初中國政治建構增添了新的制度選項，展現和凸顯了1910年代中國政治發展鮮明的時代特徵和極端的複雜性。



民族國家構建中地方主義與聯邦主義的互動



在民族國家的語境中，地方主義和聯邦主義是有著某種相關性的兩個概念，地方主義作為壹種表達人們對某壹特定地方認同和維繫乃至擴大該地方利益的觀念和行為，是人類社會發展過程中自然產生的壹種社會現象和文化現象。但國家產生以後，地方主義又有了政治層面的意義，即是指人們的地方政治認同和維繫乃至擴大該地方利益的政治意識和政治行為。聯邦主義則壹般是指壹個民族國家中權力由中央與組成聯邦的成員單位分享的思想和制度安排。聯邦主義有時專指其觀念形態；其制度形態即所謂聯邦制。在某些民族國家形成和發展的歷程中，地方主義和聯邦主義形成了壹種新型互動關係。



壹方面，地方主義的新發展，使民族國家構建有了新的制度形式。從古代到近代，國家發展變化的壹個顯著特徵就是國家增大，「在15世紀晚期，歐洲就包括了500個左右的獨立政治單元，它們的邊界劃分常常是模糊不清的。但到1900年，這些政治單元的數目已減少到25個左右」。中國自秦代開始就形成了大壹統的多民族的國家，在直到民國成立前的兩千多年中，雖然疆域、人口、民族及行政區劃等多有變化，但總體上是擴大的。地域擴大和人口增加使壹個民族國家內部的地方性問題凸顯，地方訴求、地方認同對國家構建和政治壹體化產生重要影響。



國家構建和政治整合過程中，如何包容地方多樣性，如何代表和綜合不同的地方利益，都是地方主義的發展給民族國家構建提出的問題和挑戰。正是為解決這些問題和挑戰，在民族國家構建過程中，壹種新的政治理念、新的國家制度和國家結構形式——聯邦主義被創製出來。第壹個聯邦制的民族國家——美國的誕生，就是壹個典型的例子。被英國分而治之的北美十三州，「具有相同的宗教、相同的語言、相同的民情和幾乎相同的法律，並與共同的敵人進行鬥爭，因而可以說有強大的理由使他們彼此聯合起來，結成為壹個單壹的國家」。「但是，由於他們壹開始就各自單獨存在，擁有獨自管理的政府，所以各自形成了自己特有的利益和習慣，對於會使他們各自的重要性消失於全體的重要性中的堅固而完整的聯合表示反感。」在構建國家時，產生了兩種不同的意見，壹種是「把聯邦建成壹個各州保持獨立的聯盟，或壹種召集各州代表在壹起討論與共同利益有關的某些問題的大會」；另壹種是「把美洲各殖民地的全體居民聯合成為壹個單壹的國家」。前壹種意見顯然還是維繫原來邦聯的狀態，即各州的獨立存在；后壹種意見則會使各州失去獨立性，尤其是壹些較小的州會變成「壹個大國微不足道的壹部分」。「最後，立法者採取了壹種折衷的辦法，將理論上不可調和的兩種制度強行調和起來」。壹種既建立壹個強大的民族國家、又可保障其內部各成員單位的地方特性和利益的新型國家結構制度由此產生。



另壹方面，聯邦主義的思想和制度，保障和規範地方主義在民族國家內的發展空間。在民族國家構建和政治整合過程中，聯邦主義雖是壹種從分散到集中的思想和制度安排，但這種集中是以包容和兼顧地方多樣性和地方不同利益為前提的，也就是說，地方主義在聯邦制國家中是受到壹定保護的。對此，維爾在談到美國的情況時指出：「美國是從獨特的殖民地社會中發展起來的，以偏重於強調地方性忠誠的方式逐漸擴展，橫跨整個北美大陸的；同時，1787年形成的聯邦主義的憲法結構又為這些忠誠的持續表現提供了良好的機會。於是，區域性的行為方式就成為美國政治史上的明顯特徵。」「在美國的全部歷史上」，「地方主義也壹直是政治的原動力」。



當然，地方主義的發展在聯邦國家內毫無疑問又是受限和被規範的，即不能干擾和破壞聯邦統壹、安全和其他成員利益。正如托克維爾所指出：美國「聯邦憲法的當初目的，並不是取消各州的獨立存在，而只是縮小這種存在的範圍」。這壹制度設計，在保有地方主義發展空間的同時，聯邦中央與各州之間、各州之間是相互制衡的。任何壹個方面的極端發展，都要受到其他方面的牽制。漢密爾頓在《聯邦黨人文集》中援引孟德斯鳩的話說：「如果壹個成員企圖篡奪最高權力，他不可能在所有的聯合起來的各邦中具有同樣的權力和威信。如果他對壹個邦影響太大，就會使其他各邦驚恐不安。如果他征服了壹部分，那些仍舊保持自由的部分，就可能利用被他篡奪以外的力量來反對他，並且在他篡奪成功以前把他打敗。」



可見，聯邦主義的制度安排是民族國家構建中對地方主義挑戰予以積極回應的產物，從這個意義上也可以說，地方主義是民族國家構建中聯邦主義這種新型國家結構形式的催生婆。反過來說，聯邦主義則成為壹種既可能發揮地方主義正面功能，又可能遏制其負面功能的制度選擇。當然，從整個意義上來說，作為「基礎性國家制度」的聯邦制，「不是壹種容易維持的制度，而且也未必能解決廣大而多元的國家所面臨的問題」。



民族國家構建及其制度選擇



壹般認為，民族國家是迄今為止的人類歷史長河中創造出來的最強有力、也最為有效的政治單位。吉登斯說它「是擁有邊界的權力集裝器，是現代時期最為傑出的權力集裝器」。它也是繼傳統國家、絕對主義國家之後的現代國家形式。在吉登斯看來，「民族－國家存在於由他民族－國家所組成的聯合體之中，它是統治的壹系列制度模式，它對業已劃定邊界（國界）的領土實施行政壟斷，它的統治靠法律以及對內外部暴力工具的直接控制而得以維護」。概括說來，現代民族國家的主要特徵有：完全自主和領土統壹；中央集權；主權人民化；國民文化同質性；統壹的民族市場等。



而民族國家構建就是指自近代以來全球範圍內發生和發展著的上述特徵創立、增加和整合的過程。如果從「民族」和「國家」兩個方面來理解，民族國家構建也可分解為「國家構建」和「民族構建」，顯然，二者是不同的過程，前者主要是壹個政治建構的過程，後者則主要是壹個文化建構的過程。在非西方社會，這兩個過程往往是重合與同步的。在近代中國也大體如此。壹方面建構新的民族國家——中華民國；另壹方面，建構新的民族意識——現代中華民族觀念。



同時，從總體上說，民族國家構建不是即時完成的，它甚至是壹個漫長和複雜的歷史過程，充滿曲折和反覆，尤其是在非西方的殖民地和半殖民地國家，不僅受內外環境的影響極大，而且制度樣本也會影響到制度選擇。美國歷史學家斯特拉耶指出：「民族國家的形成是緩慢而複雜的事情，過去五十年中產生的政治體系大都從來沒有完成過這個過程。純粹的模仿不能解決它們的問題，因為制度和信仰必須紮根于本國的土地，否則便會枯萎。」但如果從特定的時間段上來看，民族國家構建的壹般軌跡是從分散走向集中，顯然它的含義主要是指國家整體和部分之間關係的構建，即國家結構形式的確立。



分析民族國家構建，毫無疑問是探究其主體的活動，主體確認不容迴避。其主體廣義上包括「構建」的所有參与者，即參与這個民族國家構建的壹切階級、集團、政黨乃至個人，也包括其他國家的政府和國際組織等。其中，最主要的就是該國內製度建構和制度選擇的設計者、決定者和實施者，即政黨、政治團體和社會精英。就1910年代的中國而言，主要是指以袁世凱為首的北洋集團、以孫中山為首的同盟會、國民黨和其他政黨、集團及其代表人物，以及其他政治和文化精英，尤其是領導革命和在新國家佔據統治地位的集團及其代表人物。因為「國家的創建過程和現代國家體系的形成，很大程度上『是統治者不懈努力』的結果」。



當1911年以武昌起義和各省「獨立」宣告清王朝這個傳統帝國復滅時，以民族主義和民主主義相號召的新的民族國家構建及其制度選擇，就成為當時迫切的政治主題。何以言之？首先，從民族國家構建的壹般情況上看，革命是民族國家建構的壹種基本形式和基本動力。對舊的國家和社會制度而言，革命是壹種劇烈的破壞；革命之後，馬上就要重建新的國家和社會。在壹整套國家制度中，國體和國家結構是其中基本的制度。有西方學者也將國家結構概括為兩個「基礎性國家制度」和「總體層次制度」之壹，所以，在民族國家構建中，是君主制，還是共和制；是單壹制，還是聯邦制，這是首先必須做出選擇的，它在很大程度上影響和決定其他制度的確立，尤其是中央和地方的各方面具體制度。而壹旦被選定和形塑，它就擁有了穩定性與合法性，難以再進行整體性改變。所以，民族國家建構初始階段的壹般狀況表明，國家結構形式的確立，是革命后新國家構建壹個當然的政治主題，辛亥革命后的中國，恰值構建新的民族國家的伊始，當然也概莫能外。



其次，從實際情況看，辛亥革命后國家結構制度並不是已經確立下來的、無須選擇的制度。恰恰相反，成為壹個仍存在某種變數的問題。這壹點，當時的政黨、政治集團和政治人物的認知與關注以及圍繞這壹問題展開的角逐是最好的說明。「1911年11月，當梁啟超公開拒絕接受袁世凱提供的清朝官職時，他指出，國家面臨的基本問題有兩個：政體應該是君主制的還是共和制的；政體的組織應該是聯邦制的還是壹元制的。前壹個問題已被革命解決了，而後壹個問題尚待做出回答」。1914年7月，戴季陶在《民國》雜誌上發表《中華民國與聯邦組織》長文，全面闡述了他的聯邦制主張。其中，對這壹問題在民初政治中的「主題」地位及對整個國家政治的決定性影響做過精彩的分析。他說道：「革命之失敗，以省制不定為壹大原因，而將來革命之機，亦動於此。識者其信吾言乎？自第壹次革命成功以來，至第二次革命時止，其懸而未決之大問題為何乎？省制問題也。然而，自南京參議院成立時起，至國會被解散時止，此二年間，議院曾未有關於此大關鍵壹定解決策。唯因循敷衍，以從事與不完全之立法，至國基不定，政本不立。中央與省之許可權不清，各省之服從中央與否，純為勢力問題。是以在南京政府時，成各省獨自成風之勢，及袁世凱當權，更結中央壓制地方之果。不特此也，各省相互間衝突無已時，中央黨派消長之影響，直接則及於地方官吏。地方官吏為保其位置故，亦遂不能不各自置私。政海惡潮，達于極度。」



再次，這壹問題的反覆和持續也是其主題地位的體現。袁世凱推行專制獨裁和復辟帝制，不僅未能使新國家構建中單壹制國家結構的制度選擇確定下來，反而強化了地方主義者和壹切反對專制追求民主的人對聯邦主義和地方分權主義的訴求。護國戰爭后，壹度被袁世凱壓制的聯邦主義聲浪又起。1916年8月，國民黨的《民國日報》發表署名佐治的《今後吾人之建國觀念》的社論，直言道：「顧民國之組織究為單形乎？抑為復形乎？此實建國之根本問題。非有適當之解決，其政治終不能趨於正軌。」並指認民國為聯邦制國家，「夫民國已成之形，固明明為復形也，何政治家諱言之乎。民國成立之歷史以省為基礎，此人人之所能言也。而今茲之重建共和亦以省之力為最大，是省之於民國為重要構成分子明矣」。美國學者麥科德認為，「護國戰爭期間『獨立』的南方各省和『忠誠』的北方各省再次宣布自治，這意味著重新回到應明確規定中央與地方關係的憲法問題上來。廣州政府為了依從支持自己的各省，不得不同意他們實行高度的省自治。」此乃據實之論。



可見，整個1910年代，時人關注和冀求解決的國家政治問題中，國家結構即中央與地方關係的制度安排始終是壹個根本和焦點，由此凸顯其在當時中國政治發展中的「主題」地位。



民族國家構建中選擇聯邦制的政治原動力



壹個有著長久中央集權單壹制傳統的大國，在革命之後的新國家構建中，國家結構的制度選擇並不定型，聯邦主義喧囂壹時，並付諸某種實際的制度選擇。究其原因，固然很多，但地方主義無疑是個中最重要的因素之壹，在壹定意義上可以說它是民初聯邦主義思想和制度實踐的社會基礎和政治原動力。



第壹，清末以降國家與社會關係的變化，國家重心下移和地方性力量擴張是其基本的社會背景。鴉片戰爭以後尤其是太平天國運動發生后，在內外夾擊之下，中央王朝維繫國家安全和社會穩定的能力大幅下降，不得不讓中央以外的地方力量擔負起拯救國家（王朝）、恢復和重建統治秩序的責任。但在政治生活中，權力和責任總是要統壹的。讓地方性力量承擔起國家更大更多的責任，也就必須讓他們分享更大更多的權力。此後，清王朝雖形式上還保持著中央集權的大壹統局面，但國家權力體制不斷發生著實質性的改變，日益形成權力分散、權力重心下移的「多中心」局面，即所謂「督撫專政」是也。主要體現在軍權、財權、決策權、人事權、司法權、外交權等全面地由中央向省級地方轉移。並隨著「洋務」新政在各地的不斷開辦，地方社會中「紳」、「商」階層日益成長、壯大和活躍，與封疆大吏的關係也日趨緊密，直至形成利益共同體。壹方面，紳商階層的成長，使之越來越成為地方大員所倚重的力量，成為他們權力運轉的物質和精神的支柱。另壹方面，這種關係的發展，就使封疆大吏由中央代理人逐漸成為地方代理人，從而使省級國家權力的性質事實上悄悄改變，這種原本屬於中央授權的權力儼然成了地方社會的自然生長物。換句話說，省級國家權力日益紮根地方，中央難以再拿回去了，這也是中央王朝所始料不及的。而清末「新政」中各省咨議局的設立，則可視為連接此時地方主義政治層面和社會層面的壹種組織化和制度化。因為其議員大都由各省官僚和士紳組成。在因應中央王朝不利於他們雙方的政策時，他們會以這個機構作為交流和共謀對策的制度平台。至此，晚清地方主義從中央權力向省級轉移開始，到這種權力與地方社會結合為止，形成政治與社會的連接，中央王朝與各省在權力關係上出現了難以彌合的深深裂痕。從封疆大吏到咨議局議員等地方勢力，幾乎都成為革命可以爭取和能夠爭取的力量。從某種程度上說，辛亥革命的發生和成功得益於地方主義的發展，反過來，地方主義經過辛亥革命也得到了極大的強化。



第二，辛亥革命后地方勢力直接而持續的聯邦主義的訴求和制度實踐是其基本的體現。武昌起義伴隨各省的紛紛「獨立」，新國家的構建就提上日程，選擇什麼樣的制度有利於保障甚至是擴大地方權益，獨立各省的地方當局在既有的制度樣本中，捨棄單壹制而選擇聯邦制，可謂是壹種理性選擇。獨立各省當局諸如湖北、江蘇、浙江、江西、貴州、廣西等的省級制度安排，或多或少都有聯邦成分和色彩，明顯體現在政府組織的中央架構和分享國家主權，如統帥軍隊、行使外交權等。地方當局的聯邦主義制度實踐和訴求主張是并行的。1911年農曆9月21日，獨立的江浙兩省都督程德全和湯壽潛聯電滬督陳其美，倡議仿效美國，構建聯邦國家。電文指出：「自武漢起義，各省響應，共和政治，已為全國輿論所公認。然事必有所取，則功乃易於觀成。美利堅合眾國之制，當為吾國他日之模範……急宜仿照美國第壹次會議方法，于上海設立臨時會議機關，磋商對內對外妥善方法，以期保疆土之統壹，復人之和平。」其他獨立各省如山東、廣東等也都有類似的呼籲。尤其需要指出的是，地方當局這種聯邦主義的訴求和制度實踐，背後是清末以來壯大起來的各省士紳的有力支撐。誠如有學者指出：「各省（如湖南）的士紳都把本省看作是擴大參政權力、要求政治自主的合適的角斗場所。這種明顯的地方主義並沒有背離原來吸引晚清的士紳從政的民族主義，相反，它建立在壹種認為各省實現自治就能使國家在整體上強大起來的模糊的聯邦主義思想的基礎上。」



第三，政治精英和知識精英的聯邦主義主張和訴求，有對美國聯邦制嚮往和移植的壹面；也有對當時地方主義現實謀求理想的解決之道。在1910年代的中國，曾有過聯邦主義主張和訴求的政治精英和知識精英壹時難做準確的統計，但章士釗、張東蓀、章太炎、丁佛言、李劍農等是其中的代表者。縱觀他們申述倡導聯邦主義的理由，在讚美這壹制度之外，就是當時中國地方主義的現實存在。對此，有學者指出：「蓋社會上之論者，皆已深知，中國自清末起，省區尾大不掉之勢已成，特別是辛亥革命軍興以來各省都督，自擁重兵儼然列國，加上省界意識已成，行聯邦制度，乃是勢順而易之舉。何況以本省之人，施本省之政，既合服務桑梓之情，對本省之政痛，易於著手改進，且進而能使各省競爭國家政治更添進步之動力，所以社會人士，頗多樂於附合此說，如章士釗等，就是其中健者。」



第四，宋教仁的聯邦主義的主張和訴求，至少有兩個方面的因素：壹是孫及其追隨者對美國聯邦制和民主制的憧景和追求；二是因應現實的策略運用，即對抗袁世凱北洋集團的專制獨裁和對地方主義現實的某種承認。有學者研究認為，「1911—1920年之間聯邦的觀念業已風行各地，而各省事實上已成為中國政治上的自主機構。但是，雖然有待于更進壹步的研究，目前的資料卻顯示聯治的觀念二種截然不同的形式出現。國民黨的聯邦論，純粹是策略上的運用——暫時撤退以待于全國有利於統壹的政治情勢。至於那些在1911年以來所流行『宣告獨立』風氣下的士紳和保守分子，所傾向的聯治思想，則似乎其來有自，反映了長久以來即已深入人心的地方分權思想。」這種看法是符合實際的。



歸根結底，1910年代，新國家構建中將聯邦主義作為制度選項，表面上是各色精英的主張和活動，背後則是地方力量和地方主義的作用。



路徑依賴



1910年代的中國，時代賦予開國和當國者及政治精英們太多太重的使命和責任，他們因出身背景、自身素養、理念信仰參差，及現實利害的考量，而力難勝任。無法像美國的開國和當國者們坐下來為構建新國家而謀划和創製，只能是因時順勢。當國者袁世凱以勢張欲，傳統單壹制則破而復立；以省區為中心的地方主義擴張，則有聯邦主義的訴求和制度實踐。其結果形成新國家構建中制度選擇的博弈、權變和路徑依賴。



以中央（君主）專製為內核的傳統單壹制，是袁世凱等輩的制度需求。它實現的有利條件是：第壹，其傳統性使之易於複製，無需支付創製成本；第二，其大壹統表徵仍具感召力；第三，有當時國內最大最集中最強有力的北洋軍事政治集團的實力支撐；第四，無需付出學習成本；第五，壹般大眾沒有接受的問題。而其實現的不利條件：第壹，剛剛被打破，有復舊之感；第二，背負「專制」惡名；第三，孫中山國民黨和地方勢力以及追求民主制的精英存在接受的問題。



聯邦制主要是地方主義者的制度需求。它實現的有利條件：第壹，有成功的先例，有被接受的可能；第二，有制度樣本，創製成本不高，可在較短時間內完成制度設計；第三，與傳統單壹制相比，「新」的優勢明顯。其實現的不利條件：第壹，「洋」名使壹般民眾陌生，有接受的問題；第二，有破壞統壹之嫌；第三，雖有實力支撐，但顯分散，不及前者；第四，需要付出學習成本；第五，北洋集團強力抵制。


綜合比較可以看出，傳統單壹制雖最具備複製和實現的條件，但在當時的國際環境和時代背景下，受到后兩者的牽制，無法實現合法性、穩定性和正規性複製和延續，未能體現為新國家構建中堂而皇之的制度安排，而是在與其他兩者博弈中發生權變，外殼蛻變內核尚存。聯邦主義作為外來的新的理念和制度，在新國家的構建中雖具備了某些實現的條件，尤其是有地方性力量作為其主體和動力，但由於它與中國文化和歷史傳統的隔膜，受到傳統單壹制的強力制衡，在1910年代的博弈之後發生權變，棄「聯邦」這個洋名，造「聯省」之名而意欲本土化。在長期大壹統觀念熏陶之下，民初的政治和知識精英們對聯邦主義的認知也往往帶上「中國特色」，將「聯邦」與「分裂」划等號，「提到聯邦便認為存心破壞統壹」。造成倡導聯邦之人或對聯邦二字有時「諱莫如深」，或極力辯白聯邦與統壹之正相關性。經此蛻變的聯邦主義，以聯省自治的面目出現於20年代前半期，並形成了發展的高峰，但也不過是最後壹搏。雖然1910年代新國家構建中的制度選擇尚未出現最後的結果，但其軌跡已清晰可尋，即辛亥革命打破了傳統的單壹制后，在新的民族國家構建過程中，現代中央集權單壹制（即以民主製為內核，以中央集權為主，適當包容地方多樣性）雖然是多種制度選擇中理想的壹種，但實際選擇過程中居於主體和優勢地位的只能是變了形的傳統單壹制。這種結果可以視之為制度變遷中的路徑依賴。「政治制度是壹種人為創造物。大多數政治制度當然都會隨著時間而演變，但是每個國家在歷史的關鍵點上，都曾有過選擇制度的機會，從而使政治具有『創造性』」。1910年代的中國恰恰就處在這樣的「歷史的關鍵點上」，方有了包括「基礎性國家制度」的國家結構形式在內的制度選擇的機會，但在這種政治社會劇變和歷史大轉換的歲月中，制度選擇受到主體自身條件、需求和外部環境及其互動關係的影響和制約。在博弈和權變背後，實乃強大的歷史慣性在起作用。



從地方主義與聯邦主義的互動，考察1910年代中國新的民族國家構建的壹段歷程，不難看出，在當時的內外部環境下，壹方面，新的民族國家構建中的「基礎性國家制度」建設是何等重要而又難以壹蹴而就，凸顯其在1910年中國政治中的主題地位，而當時的政治精英又難以很好地解決這壹問題。適乎當時中國的理想的制度模型——現代中央集權單壹制無法創製實施，變形的傳統單壹制復歸，而使整個國家政治難上軌道，動蕩混亂，不能穩定發展。另壹方面，地方主義的極端發展，雖使聯邦主義在新國家構建過程中喧囂壹時，但終因難契大多數中國人之需求又與中國歷史、文化隔膜而無果而終。可見，對中國這樣壹個擁有悠久歷史的國家來說，越是在「歷史的關鍵點上」，「基礎性國家制度」建設的所謂「政治創造」越應考慮到制度歷史和制度變革的關聯、銜接、適應和協調。