總統制與內閣制之間的區別
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總統制與內閣制之間的區別
由 左翼反共人士 » 2019年1月8日
作者 劉曉洲
分權制衡是美國民主政治的基礎性制度安排，對防範政治暴虐、平衡多元利益、增強決策審慎發揮著重要作用，但這壹制度安排需要付出犧牲決策效率的成本。近年來，由於美國民主黨和共和黨兩大政黨的政治立場發生極化，且總統職位和國會兩院常常由不同政黨控制，政黨對立的嚴重影響傳導到政府機構層面，造成「否決政治」，美國政府分權制衡制度安排的收益下降，成本顯著上升，使美國的民主運行和國家治理受到較為嚴重的負面影響。解決這壹問題，理論上可以採取減少政黨對立但不觸及分權制衡制度安排的思路，也可以採取調整參議院、眾議院、總統三者之間的立法制衡關係或改行議會制等制度改革路徑。現實當中，美國改變分權制衡制度安排的可能性很小，除非其制度成本上升至美國社會無法承受的程度。
自21世紀第壹個10年中第二代網際網路（web2.0）興起、金融危機爆發、非裔總統奧巴馬執政等標誌性事件以來，美國民主的壹些負面表現突出，其中之壹便是因分權制衡的制度安排造成政府決策困難，特別是立法部門與行政部門之間、立法部門內部參眾兩院之間的分權制衡經常蛻變為相互拆台，使民主決策效率低下甚至成為不可能。著名政治學家弗朗西斯•福山在《外交事務》雜誌2014年9/10月號上發表的「衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源」（America in Decay: The Sources of Political Dysfunction）壹文，及其于同年出版的《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》（Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy）壹書，將這種由於分權制衡體製造成決策困難的政治現象稱為「否決政治」(vetocracy)。「否決政治」的邏輯，推到極端就是：凡是對手支持的，我們就反對；凡是對手反對的，我們就支持。「否決政治」導致否決為上、治理為下，政爭不斷而效率低下。
美國民主出現「否決政治」困境，反映的是在最近壹個時期的政治生態之下分權制衡制度安排的成本過高而導致民主決策和國家治理低效問題。所謂制度成本，是指壹種制度的維持和運行需要投入的資源。制度的成本越低、收益越高，這種制度就越有效。[壹]最近10多年來，關於美國民主政治因分權制衡的制度安排造成決策困難和治理低效的問題引起人們的高度關注，但這壹表面問題之下的原因較為複雜，不完全在於分權制衡制度本身。從制度成本這壹視角出發，可以幫助我們更加全面、辯證地認識美國分權制衡制度及當前美國民主運行和治理面臨的困境。
壹、分權制衡制度安排的收益與成本
絕對的權力是危險而又容易腐化的。在美國的代議民主制下，儘管政府的權力是出於人民的委託，受到定期選舉和公民權利的制約，卻依然是令人生畏的。200多年前的美國憲法制定者們對此有清醒的認識，他們認為，「立法、行政和司法權置於同壹人手中，不論是壹個人、少數人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地斷定是虐政。」[1](246)因此，他們提出必須用野心來制約野心、用權力來制約權力。根據憲法的設計，美國政治體制在縱向上將政府權力劃分為州權和聯邦權，在橫向上又將每壹政府的權力劃分為相互制約的幾個部分，使每壹個權力部門都不能掌握所有政治權力。
在這壹制度安排下，聯邦政府的立法、行政、司法三部門分別負責主要行使立法權、行政權和司法權。同時，為了使每壹種性質的權力不至於成為絕對的權力，各個部門又都擁有對於其他部門主要權力的否決性權力或制約性權力。總統可以通過提出立法建議或否決立法，來影響和制約立法部門；可以通過提名並經參議院同意任命最高法院大法官和其他聯邦法院法官，以及進行特赦，來影響和制約司法部門。國會可以通過否決總統對行政官員和法官的任命，以及對總統本人進行彈核和審判（分別由眾議院和參議院行使），來制約行政部門；可以通過修改憲法，來對付最高法院的司法審查。最高法院可以通過宣布國會的立法和總統的行政令違憲，來分別制約立法部門和行政部門。諸如此類。同時，在民主制下，由於從權力屬性的邏輯關係來說，立法權比行政權（執法權）和司法權更具優先性並必然處於支配地位，更容易以人民的名義侵犯其他部門，「把所有權力拖入它的猛烈的漩渦中」[1](252)，因此，根據美國憲法，立法部門又被劃分為兩個不同的分支並可以相互否決，以防範民主制下的立法部門專制。
分權制衡的制度收益主要體現在三個方面。首先，分權制衡制度安排能夠比較有效地防範政治暴虐，保障公民權利和自由。在分權制衡的政府體制下，任壹政治權力都是有限的，權力的運用因此被緩和了，不能被專斷地加之於公民之上，從而為公民保有自身的權利和自由提供了空間。而且，由於制約性權力的存在，這壹制度安排能夠時刻提醒掌握權力的政府官員，權力的使用不能隨心所欲，不要以輕侮的態度對待其他部門，不要狂妄自負地以為自己真的無所不能，從而有利於促使政府官員在使用權力時更為理性和節制，防止政府官員養成專橫跋扈的人格模式和獨斷專行的行為方式，促進形成民主、法治的政治文化。
其次，分權制衡制度安排有利於表達不同集團的利益訴求，平衡利益分配。分權制衡的這種作用主要體現在參議院和眾議院對不同利益和觀點的代表上，參議院更多地代表社會上層、代表各州，眾議院則更多地代表社會中下層，當然，這種分別在歷史上已不斷弱化。
再次，分權制衡制度安排有利於審慎決策，提高國家治理水平。美國是壹個法治國家，國家治理高度依賴數量繁多且內容龐雜的法律。因此，立法的質量與效率對美國國家治理水平至關重要。在美國的分權制衡體制下，立法是國會兩院和總統共同合作的結果，壹項議案要成為法律需要在兩院獲得通過並經總統簽署。在立法過程中，當參眾兩院發生意見分歧時，可以通過兩院協商委員會進行協商，雙方進行討價還價，並對議案作進壹步修改以使雙方都能接受。[二]初看起來，這種制度安排在立法方面效率很低，但是，由於立法通常涉及社會的廣泛利益，行動緩慢並不壹定是壞事，壹項法律只有經過充分的討論和博弈過程，才能做到思慮周密、儘可能兼顧各方的利益，得到比較順利的推行。兩院之中，眾議院受民眾意願的影響更大，參議院則由於與民眾保持較遠的距離，利於站在更為深思熟慮的立場上做出決定。兩院的存在及其相互牽制，對審慎立法起到了雙重保險的作用。例如1995 年，在各州的強烈呼聲下，眾議院以壓倒多數通過了禁止褻瀆國旗的憲法修正案，議案到了參議院卻未獲通過，反對的參議員們認為，焚燒國旗等被各州和眾議院認為是褻瀆國旗的行為屬於言論自由的內容，相對於國旗來說，言論自由對美國民眾更加重要。
從制度成本來看，美國政府分權制衡制度安排的主要內在缺點是，由於權力分散且相互制約，決策效率自然地偏低，尤其是當總統職位、參議院和眾議院由不同政黨控制時，容易導致政府內部關係失調，壹旦三者不能達成壹致，政府的立法效能就會受到很大抑制，從而影響到國家的治理。
美國建國后的很長時期，國會在聯邦政府和國家政治生活中佔據支配地位。進入20世紀以後，隨著經濟社會事務和國際事務日趨龐雜，總統逐漸在國家政治生活中居於主導地位。在公共管理日趨複雜和專業化的今天，重要的立法建議基本上都是以總統為首的行政部門提出的。在美國的民主體制下，壹般而言，總統在競選過程中對政黨依賴程度較高，但他執政時與他所在政黨並不總是保持壹致，也沒有政黨紀律要求「總統黨」議員在國會投票中必須支持總統；另壹方面，「在野黨」議員在國會投票時也可能會支持總統。因此，美國總統（以及作為其搭檔的副總統）作為唯壹由全國選民選舉產生的官員，對於政黨和國會都具有很大獨立性。在軍事外交等對外事務上，總統獨立決策的空間尤其大；在對內事務上，總統也可以不經國會，直接簽署行政令來推行自己的政策。但總統如欲進行重大變革，獲得國會支持並將改革成果以立法形式固定下來仍是相當必要的。由於國會分為兩院，如果總統所在政黨不能在兩院均占多數，總統主導的議案，特別是那些涉及兩黨重大分歧的議案能否獲得國會順利通過就要打上壹個大大的問號。壹些重要的議案遲遲不能出台，相關矛盾持續存在、得不到解決，就會損害公眾的切身利益。
在分權制衡體制下，總統和國會兩院面臨的棘手問題都是 「雖然別人不能強迫我做什麼，但可以讓我無所作為。」數據分析顯示，總統使用立法否決權的次數在格羅弗·克利夫蘭總統（第壹任期，1885-1888年）和富蘭克林•羅斯福總統期間出現兩個高峰。二戰以後，總統行使立法否決權的次數快速回落，自艾森豪威爾總統以來壹直保持在較低的水平，但總統進行立法否決的成功率自華盛頓以來長期保持非常高的水平。從行政令來看，自西奧多•羅斯福開始，總統簽署行政令總量和年均數量快速增加，最高紀錄均屬於富蘭克林•羅斯福。二戰後歷任總統在這兩項指標方面的平均水平明顯高於西奧多•羅斯福之前的總統。（參見圖1、2）數據還顯示，如果國會兩院多數黨均不是總統所在政黨，常常導致總統使用立法否決權的次數顯著增加，但對簽署行政令的數量並無明顯影響。
這些現象說明，在總統與國會的關係方面，總統繞開國會，通過簽署行政令方式推行自己的政策，主要是為了提高行政效率，積極作為，不壹定是因為他在國會得不到支持。總統使用立法否決權往往具有自我防衛性質，壹旦動用，其威力是相當強大的，國會想要撇開總統強行立法的難度很大。但反過來，如果總統想讓國會通過自己主導的議案，那又是另壹種形勢了。對此，他只有勸說的權力，但沒有強制的權力。
二、政黨對立與分權制衡制度安排的成本上升弊端
分權制衡的制度安排的確容易影響決策效率，但自美國建國以來這壹制度總體運轉良好，並未對政治運行和國家治理造成嚴重的負面影響。直到最近10多年來，福山所謂的「否決政治」越來越主導了美國政治的運作，導致民主決策的成本越來越昂貴，日益成為國家和人民「不能承受之重」。「否決政治」不僅表現為立法程序中出現的正式否決行為，同樣重要的，還表現為政府機構（總統、參議院或眾議院）出於其他部門可能行使否決權的考慮，而主動做出妥協退讓，使最終出台的法案價值大大「縮水」。「政府關門」以及諸多立法困境都凸顯出了「否決政治」的惡劣影響。
為什麼分權制衡制度安排以前可以良好運轉，現在卻問題重重呢？直接和主要的原因在於與美國政府運轉密切相關的政黨政治的變化。近年來，美國民主、共和兩黨關係趨於對抗和對立，政黨競爭極端化、協商合作不足的影響傳導到政府機構層面，不同權力機構之間圍繞著重要議題相互否決，導致政府決策過程冗長艱難，甚至面臨困境。
美國最近壹次「政府關門」事件發生在2018年1月，不過此次事件只持續了3天，影響較小。最近壹次影響較大的「政府關門」事件發生在2013年奧巴馬執政時期，這次事件之所以發生，原因就在於控制眾議院的共和黨與控制參議院的民主黨就奧巴馬總統的醫療改革計劃互不讓步，眾議院先後三次提出的臨時撥款議案都與阻撓醫改實施的內容相捆綁，因而未能得到參議院通過，遂造成聯邦政府於2013年10月1日開始部分關門，此後經反覆博弈至10月17日方得解決。「政府關門」不僅造成巨額經濟損失（據標準普爾估計為240億美元），同時也損害了政府和兩黨的形象。[③]
「政府關門」因其外在表現明顯，更為吸引人們的眼球。而實際上，兩黨在壹些重要立法上的交鋒對美國政治和社會造成的影響更大。奧巴馬總統在他的第壹個任期的前兩年內，依靠民主黨控制國會兩院的便利，通過了三項重要立法，分別是2009年的刺激經濟法案、2010年的「美國可支付醫療保險法」(即醫療改革法案)和2010年的「多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法」(即金融管制法案)。議案表決過程中出現了相當高程度的按黨派投票的情況，參眾兩院共200多名共和黨議員對三項議案的最終版本所投的贊成票數分別為3票、0票和6票，相比之下，絕大多數民主黨議員都投了贊成票。[四]2010年11月中期選舉之後，民主黨失去了眾議院的多數地位，國會兩院分別由兩黨把持，奧巴馬已經無法再就國內重大改革議題提出立法。儘管奧巴馬在2012年總統大選中以絕對優勢戰勝共和黨候選人獲得連任，民主黨依然只在參議院佔據多數。2014年中期選舉后，國會參眾兩院均被共和黨控制，共和黨人不遺餘力在幾乎所有議題上對奧巴馬施加掣肘。奧巴馬不得不繞開國會，在控制槍支、移民改革等問題上以簽署行政令的方式推行自己的政策主張，但他簽署的幾十道行政令的象徵意義遠大於實際意義，其影響微不足道，而且很容易被新壹任共和黨總統推翻。
競爭性政黨體制的存在是美國民主的基本特徵之壹。通常來說，在這壹體制下，兩黨既競爭又合作，並非零和博弈的關係。但是，今天的兩黨在壹些重大政策問題上觀點對立且互不讓步。原因主要在於兩個方面。
首先，兩黨的政治立場發生極化，兩黨政治和政策主張之間的交集越來越小。公共選擇理論的代表人物安東尼·唐斯(Anthony Downs)在1957年出版的《民主的經濟理論》中曾經提出壹個發現：在兩黨制下，為了爭取最大多數的選民，兩黨的政策主張將趨同，穩定在較為中間的立場上。曾幾何時，美國人還在抱怨選哪個黨上台都差不多。1968年競選總統的獨立候選人喬治·華萊士(George Wallace)曾經的名言是 「民主黨和共和黨之間沒有壹毛錢的區別」。2009年，美國保守派政治評論家、著名媒體人格倫•貝克（Glenn Beck）在《常識——反對壹個失控的美國》（Glenn Beck's Common Sense: The Case Against an Out-of-Control Government）壹書中還說，選民常常覺得美國兩大政黨十分相似，原因是 「美國政治意在使候選人代表主流思想，遠離邊緣化集團利益。『贏家通吃』的方法就是迫使候選人轉向主流路線，以便獲得最多的政治支持。」[2](80)僅僅不到10年，美國的「黨情」就已經發生了重大變化，今天的兩黨在諸多問題上的觀點和立場更加對立。皮尤研究中心對包括48個問題的價值觀調查顯示，1987年到2012年，民主黨人與共和黨人的差異度從10%上升到18%，黨派區分比性別、年齡、種族、階級區分造成價值觀差異的影響都要大 [3] 。兩黨政治立場的極端化，除了對當前美國社會面臨問題的認識不同這壹原因外，也與美國當前封閉性的黨內初選制度、國會選舉存在大量「安全選區」有密切關係。在這種情況下，候選人在選舉過程中必須努力迎合本黨內的強硬主張，也很難做出願意與另壹黨合作與妥協的姿態，觀點極端的候選人更有可能當選。[伍]
其次，總統職位和國會兩院常分別由兩黨控制，國會兩院越來越成為政黨鬥爭的舞台。從美國民主政治的長時段歷史來看，總統所在政黨同時控制國會兩院的概率在逐漸降低。二戰以後，總統職位、參議院和眾議院分別被兩黨控制的局面更加常見，選民似乎傾向通過這種方式來加強政府機構之間的監督制約。（參見圖3）與此同時，民主黨和共和黨對國會兩院的控制也發生了重大變化，甚至某種程度的逆轉。1932年富蘭克林·羅斯福當選總統，推行「新政」，由此形成了「新政民主黨的大聯合」，民主黨長期在國會參眾兩院均佔據多數（1947-1949年第80屆國會和1953-1955年第83屆國會例外），其中，在眾議院優勢更為明顯。從里根執政開始，參議院的形勢發生變化，共和黨從1981年起連續6年佔據參議院多數，此後兩黨在參議院旗鼓相當，交替佔據多數。1994的中期選舉使眾議院的形勢也發生了轉折，共和黨40年裡第壹次成為眾議院多數，並至今壹直佔據明顯優勢。[⑥]根據聯邦憲法的初衷，參議院原本是壹個平等代表各州的立法機構分支，眾議院則是按比例代表各州人民的立法機構分支，為了保持兩院的差別，兩院議員採取不同的選舉方式。但1913年憲法第十七條修正案通過後，兩院議員均由各州人民直接選舉產生，如今兩院的差異明顯淡化。同時，兩黨越來越重視國會黨團制度和強調政黨紀律，跨黨投票的議員承受的壓力明顯增加，兩院越來越成為政黨鬥爭的舞台，贏得某壹院的多數相當於佔有了壹個政治上討價還價的堅強陣地。
三、美國提高民主效率的可能路徑及分權制衡制度安排的未來走向
對於美國而言，提高民主決策效率的第壹條思路是改變「三權分立」的制度安排。例如，福山建議美國放棄總統制，改行英國式的議會制，以從根本上消除立法部門與行政部門之間的掣肘 [4](460)[5] 。這壹建議如果實行，將從根本上改變美國「三權分立」的制度安排。而且，為了與這種制度相適應，美國現在這種管理仍然較為鬆散的政黨制度也需要轉型為英國式紀律嚴格的政黨制度，否則的話，即使改行議會制也難以收到功效。在議會制下，政府首腦和議會議員實際上並無固定的任期，政府保持穩定的前提是，議會每次選舉之後能夠形成壹個佔有明顯優勢的多數政黨或政黨聯盟。福山本人也承認，「如果黨派之間競爭過於激烈、無法形成穩定的聯盟，議會制就無法正常運轉」 [5] 。因此，議會制並不會必然為壹個國家帶來政治穩定，能否實現政治穩定還與該國的政黨制度、選舉制度以及社會基礎密切相關。如果政黨林立又都勢均力敵，就會導致很難形成壹個穩定的議會多數，到時，穩定的行政部門和立法部門都將不復存在。在當前美國社會矛盾突出、社會分裂日趨嚴重的背景下，改行議會制要冒很大的風險，付出很大的制度變遷成本，不排除可能產生與歷史上的法蘭西第三共和國和今天的義大利相類似的政治困境。而且，考慮到憲法在美國人心中近乎神聖的地位以及美國政治傳統對政府權力的警惕心態，福山的建議儘管看起來不無道理，但其實施的可能性基本為零。福山本人對此也並不抱有什麼實質性希望。
提高美國民主決策效率的第二條思路是，保留總統制的架構，對分權制衡制度安排的立法制衡關係進行適當調整：在立法方面賦予行政部門更大的權力，當國會兩院無法就立法取得壹致意見時，將最後決策權賦予總統。這就是說，當某項議案只能獲得國會兩院中的壹院通過時，如果總統願意簽署該議案，該議案即可成為法律。
之所以要加強行政部門相對於立法部門的權力，其間的道理正如19世紀法國政治思想家貢斯當所言：「壹個既不受約束、也無人能控制的議會，是壹切權力中最為盲目運作的權力，其後果是最無法預見的。」 [6](104)法國大革命留給後人的壹個教訓是，專權的立法部門比專權的行政部門更為危險和可怕，有更大的可能給國家造成嚴重的禍害。因此，對當前的美國而言，當立法部門的兩個分支無法達成共識時，由熟悉日常的公共治理需要、具有專業經驗、作為法律執行者的行政部門來做出決定性的選擇，是較為適當的。而且，加強行政部門在立法制衡方面的權力，並不是要否定分權制衡原則，而只是出於審時度勢對這壹原則的調整。正如麥迪遜所說：「掌有全部行政權的長官，雖然他能否決每壹條法律，但是他自己不能制定法律。」 [1](247)行政部門不能直接制定法律，是建立壹個較為完善的政府所必須堅持的原則。如果行政部門可以直接制定法律，那就侵奪了立法部門的主要權力，集中了立法權和執法權的這壹行政部門濫用權力的可能性將會大大增加，人民的權利和自由將處於危險之中。不僅在美國式的總統制下，立法權應當與行政權分立（如前所述，這種分立不是絕對的）；而且在議會制下，雖然內閣由議會產生、內閣成員通常也是議會議員，這並不表示立法權和行政權完全掌握在同壹群人手中，而只是表示立法部門與行政部門在政治和政策立場上具有高度壹致性、行政部門更容易得到立法部門的支持而已。
與福山的建議相比，採取上述第二條思路的做法可以保留總統制的架構，對美國政府體制的變更幅度要小得多，使人民在心理上相對更容易接受，在改革操作上也要容易得多。不過，即便如此，由於前面提到的美國人根深蒂固的政治觀念的原因，以及美國「否決政治」的困境尚未到完全不可承受的地步，採取這種改革的實際可能性目前仍然不大。就在言行比較極端的唐納德·特朗普剛入主白宮的時候，皮尤研究中心2017年2月進行的壹項調查顯示，83%的人認為分權制衡的政府體制對於美國民主是必不可少的；77%的人認為賦予總統更多權力是太過冒險的做法，比2016年10月奧巴馬執政期間的調查結果上升了5個百分點[7]。
鑒於政黨對立傳導到政府機構是造成「否決政治」的直接原因，那麼，提高美國民主決策效率的第三條思路就是想辦法減少政黨對立，增進兩黨的共識。可以採取的壹些具體措施包括：其壹，以更加開放的黨內初選制度取代封閉型初選，利於立場中間溫和的候選人在黨內選舉中獲選；其二，廢除人為刻意造成的國會「安全選區」，按照選民人數均衡、便利選舉的原則對各州的選區進行重新劃分，以更真實地反映選民的意願；其三，實行寬鬆的政黨紀律，禁止建立國會黨團制度，禁止政黨操控國會議員投票。
與前兩條思路相比，上述第三條思路不涉及到修改憲法，不需要改變美國政府體制的基本安排，因而是最容易被美國人民接受，最有可能予以推行的。但必須指出的是，即便採取了這些措施，政黨的對立程度依然受到美國社會或者說選民基礎的政治和政策立場的重大影響，選民的立場仍將通過選舉傳導到政黨的精英群體和政府官員，如果這種立場的極化程度很高，政黨的嚴重對立仍將難以避免，分權制衡的制度安排仍然會陷入「否決政治」的困境。
四、結論
應當看到，美國分權制衡的政府體制安排是經過精心設計的，既有相互制約的機制，也有協商合作的機制。分權制衡的政府體制安排對決策效率的制約，是美國想要從民主政治中得益就必須付出的成本。當前美國面臨的「否決政治」困境主要是政黨對立嚴重以及社會本身對若干重大問題難以取得共識所造成，只要實行民主制度，就會有這種難題存在，關鍵在於要將其控制在壹定程度之內。
美國的民主傳統深厚，是壹個在政治觀念上相當成熟的國家，美國人極為珍視他們生活于其下的自由、民主、法治三位壹體的憲政體制。當初，小布希總統在「9.11」之後，借反恐和對外戰爭之勢擴張了行政權力，其權力之煊赫壹時令美國人側目，擔憂行政部門權力膨脹威脅到個人自由和權利。奧巴馬執政期間，行政部門反而變得相對弱勢，可見美國民主體制的運轉其實與總統個人因素有很大關係。特朗普上台以後，人們普遍認為這對美國民主體制是壹個重大考驗。特朗普個人風格強勢，常常不按常理出牌，作為壹個成功的商人也相當精明，但在政治才能上還不能服眾。從目前來看，美國的這套政府體制能夠對特朗普形成較為有效的約束，防止他肆意妄為，這又充分顯示出分權制衡體制的優點。
2016年，在原本不屬於任何黨派的特朗普選擇共和黨作為自己的建制基礎並贏得總統大選的同時，共和黨在國會眾議院和參議院都取得多數，美國民主的「否決政治」困境短期內有所緩解。但僅僅過了兩年，國會中期選舉便使得眾議院的控制權由共和黨轉移到民主黨手中，美國民主的「否決政治」困境有極大可能重現。更進壹步地說，在政黨對立和社會基礎分裂依然嚴重的大環境下，可預見的較長時期之內，美國改善民主治理的前景並不樂觀。
著名政治哲學家列奧·施特勞斯（Leo Strauss，1899-1973年）認為，政治制度的建立受到社會環境和不可控制、難以把握的機運（fortuna）的巨大影響 [8](157-158) 。美國的分權制衡制度固然是出於建國者們深思熟慮的精巧設計，有其制度本身的優越性，但這壹制度同樣不能脫離社會環境和政治人物而存在併發揮其應有效用。未來，如果美國受到機運青睞，能夠由壹位治國才略卓越、道德品質高尚、政治技藝圓熟的人物出任總統，減少政黨對立，並大力改善美國民主的社會基礎，將有助於降低美國分權制衡的制度成本，從而提高美國人對政府和民主政治的滿意度。但這種可能之所以稱為「機運」，就在於其出現的概率很小，而且不可預測、不可控制。更有可能出現的情況是，美國分權制衡體制的成本持續上升，直至其達到美國社會無法承受的程度而尋求改變相關制度安排，甚至改變分權制衡體制本身。
分權制衡是美國民主政治的基礎性制度安排，對防範政治暴虐、平衡多元利益、增強決策審慎發揮著重要作用，但這壹制度安排需要付出犧牲決策效率的成本。近年來，由於美國民主黨和共和黨兩大政黨的政治立場發生極化，且總統職位和國會兩院常常由不同政黨控制，政黨對立的嚴重影響傳導到政府機構層面，造成「否決政治」，美國政府分權制衡制度安排的收益下降，成本顯著上升，使美國的民主運行和國家治理受到較為嚴重的負面影響。解決這壹問題，理論上可以採取減少政黨對立但不觸及分權制衡制度安排的思路，也可以採取調整參議院、眾議院、總統三者之間的立法制衡關係或改行議會制等制度改革路徑。現實當中，美國改變分權制衡制度安排的可能性很小，除非其制度成本上升至美國社會無法承受的程度。
自21世紀第壹個10年中第二代網際網路（web2.0）興起、金融危機爆發、非裔總統奧巴馬執政等標誌性事件以來，美國民主的壹些負面表現突出，其中之壹便是因分權制衡的制度安排造成政府決策困難，特別是立法部門與行政部門之間、立法部門內部參眾兩院之間的分權制衡經常蛻變為相互拆台，使民主決策效率低下甚至成為不可能。著名政治學家弗朗西斯•福山在《外交事務》雜誌2014年9/10月號上發表的「衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源」（America in Decay: The Sources of Political Dysfunction）壹文，及其于同年出版的《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》（Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy）壹書，將這種由於分權制衡體製造成決策困難的政治現象稱為「否決政治」(vetocracy)。「否決政治」的邏輯，推到極端就是：凡是對手支持的，我們就反對；凡是對手反對的，我們就支持。「否決政治」導致否決為上、治理為下，政爭不斷而效率低下。
美國民主出現「否決政治」困境，反映的是在最近壹個時期的政治生態之下分權制衡制度安排的成本過高而導致民主決策和國家治理低效問題。所謂制度成本，是指壹種制度的維持和運行需要投入的資源。制度的成本越低、收益越高，這種制度就越有效。[壹]最近10多年來，關於美國民主政治因分權制衡的制度安排造成決策困難和治理低效的問題引起人們的高度關注，但這壹表面問題之下的原因較為複雜，不完全在於分權制衡制度本身。從制度成本這壹視角出發，可以幫助我們更加全面、辯證地認識美國分權制衡制度及當前美國民主運行和治理面臨的困境。
壹、分權制衡制度安排的收益與成本
絕對的權力是危險而又容易腐化的。在美國的代議民主制下，儘管政府的權力是出於人民的委託，受到定期選舉和公民權利的制約，卻依然是令人生畏的。200多年前的美國憲法制定者們對此有清醒的認識，他們認為，「立法、行政和司法權置於同壹人手中，不論是壹個人、少數人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地斷定是虐政。」[1](246)因此，他們提出必須用野心來制約野心、用權力來制約權力。根據憲法的設計，美國政治體制在縱向上將政府權力劃分為州權和聯邦權，在橫向上又將每壹政府的權力劃分為相互制約的幾個部分，使每壹個權力部門都不能掌握所有政治權力。
在這壹制度安排下，聯邦政府的立法、行政、司法三部門分別負責主要行使立法權、行政權和司法權。同時，為了使每壹種性質的權力不至於成為絕對的權力，各個部門又都擁有對於其他部門主要權力的否決性權力或制約性權力。總統可以通過提出立法建議或否決立法，來影響和制約立法部門；可以通過提名並經參議院同意任命最高法院大法官和其他聯邦法院法官，以及進行特赦，來影響和制約司法部門。國會可以通過否決總統對行政官員和法官的任命，以及對總統本人進行彈核和審判（分別由眾議院和參議院行使），來制約行政部門；可以通過修改憲法，來對付最高法院的司法審查。最高法院可以通過宣布國會的立法和總統的行政令違憲，來分別制約立法部門和行政部門。諸如此類。同時，在民主制下，由於從權力屬性的邏輯關係來說，立法權比行政權（執法權）和司法權更具優先性並必然處於支配地位，更容易以人民的名義侵犯其他部門，「把所有權力拖入它的猛烈的漩渦中」[1](252)，因此，根據美國憲法，立法部門又被劃分為兩個不同的分支並可以相互否決，以防範民主制下的立法部門專制。
分權制衡的制度收益主要體現在三個方面。首先，分權制衡制度安排能夠比較有效地防範政治暴虐，保障公民權利和自由。在分權制衡的政府體制下，任壹政治權力都是有限的，權力的運用因此被緩和了，不能被專斷地加之於公民之上，從而為公民保有自身的權利和自由提供了空間。而且，由於制約性權力的存在，這壹制度安排能夠時刻提醒掌握權力的政府官員，權力的使用不能隨心所欲，不要以輕侮的態度對待其他部門，不要狂妄自負地以為自己真的無所不能，從而有利於促使政府官員在使用權力時更為理性和節制，防止政府官員養成專橫跋扈的人格模式和獨斷專行的行為方式，促進形成民主、法治的政治文化。
其次，分權制衡制度安排有利於表達不同集團的利益訴求，平衡利益分配。分權制衡的這種作用主要體現在參議院和眾議院對不同利益和觀點的代表上，參議院更多地代表社會上層、代表各州，眾議院則更多地代表社會中下層，當然，這種分別在歷史上已不斷弱化。
再次，分權制衡制度安排有利於審慎決策，提高國家治理水平。美國是壹個法治國家，國家治理高度依賴數量繁多且內容龐雜的法律。因此，立法的質量與效率對美國國家治理水平至關重要。在美國的分權制衡體制下，立法是國會兩院和總統共同合作的結果，壹項議案要成為法律需要在兩院獲得通過並經總統簽署。在立法過程中，當參眾兩院發生意見分歧時，可以通過兩院協商委員會進行協商，雙方進行討價還價，並對議案作進壹步修改以使雙方都能接受。[二]初看起來，這種制度安排在立法方面效率很低，但是，由於立法通常涉及社會的廣泛利益，行動緩慢並不壹定是壞事，壹項法律只有經過充分的討論和博弈過程，才能做到思慮周密、儘可能兼顧各方的利益，得到比較順利的推行。兩院之中，眾議院受民眾意願的影響更大，參議院則由於與民眾保持較遠的距離，利於站在更為深思熟慮的立場上做出決定。兩院的存在及其相互牽制，對審慎立法起到了雙重保險的作用。例如1995 年，在各州的強烈呼聲下，眾議院以壓倒多數通過了禁止褻瀆國旗的憲法修正案，議案到了參議院卻未獲通過，反對的參議員們認為，焚燒國旗等被各州和眾議院認為是褻瀆國旗的行為屬於言論自由的內容，相對於國旗來說，言論自由對美國民眾更加重要。
從制度成本來看，美國政府分權制衡制度安排的主要內在缺點是，由於權力分散且相互制約，決策效率自然地偏低，尤其是當總統職位、參議院和眾議院由不同政黨控制時，容易導致政府內部關係失調，壹旦三者不能達成壹致，政府的立法效能就會受到很大抑制，從而影響到國家的治理。
美國建國后的很長時期，國會在聯邦政府和國家政治生活中佔據支配地位。進入20世紀以後，隨著經濟社會事務和國際事務日趨龐雜，總統逐漸在國家政治生活中居於主導地位。在公共管理日趨複雜和專業化的今天，重要的立法建議基本上都是以總統為首的行政部門提出的。在美國的民主體制下，壹般而言，總統在競選過程中對政黨依賴程度較高，但他執政時與他所在政黨並不總是保持壹致，也沒有政黨紀律要求「總統黨」議員在國會投票中必須支持總統；另壹方面，「在野黨」議員在國會投票時也可能會支持總統。因此，美國總統（以及作為其搭檔的副總統）作為唯壹由全國選民選舉產生的官員，對於政黨和國會都具有很大獨立性。在軍事外交等對外事務上，總統獨立決策的空間尤其大；在對內事務上，總統也可以不經國會，直接簽署行政令來推行自己的政策。但總統如欲進行重大變革，獲得國會支持並將改革成果以立法形式固定下來仍是相當必要的。由於國會分為兩院，如果總統所在政黨不能在兩院均占多數，總統主導的議案，特別是那些涉及兩黨重大分歧的議案能否獲得國會順利通過就要打上壹個大大的問號。壹些重要的議案遲遲不能出台，相關矛盾持續存在、得不到解決，就會損害公眾的切身利益。
在分權制衡體制下，總統和國會兩院面臨的棘手問題都是 「雖然別人不能強迫我做什麼，但可以讓我無所作為。」數據分析顯示，總統使用立法否決權的次數在格羅弗·克利夫蘭總統（第壹任期，1885-1888年）和富蘭克林•羅斯福總統期間出現兩個高峰。二戰以後，總統行使立法否決權的次數快速回落，自艾森豪威爾總統以來壹直保持在較低的水平，但總統進行立法否決的成功率自華盛頓以來長期保持非常高的水平。從行政令來看，自西奧多•羅斯福開始，總統簽署行政令總量和年均數量快速增加，最高紀錄均屬於富蘭克林•羅斯福。二戰後歷任總統在這兩項指標方面的平均水平明顯高於西奧多•羅斯福之前的總統。（參見圖1、2）數據還顯示，如果國會兩院多數黨均不是總統所在政黨，常常導致總統使用立法否決權的次數顯著增加，但對簽署行政令的數量並無明顯影響。
這些現象說明，在總統與國會的關係方面，總統繞開國會，通過簽署行政令方式推行自己的政策，主要是為了提高行政效率，積極作為，不壹定是因為他在國會得不到支持。總統使用立法否決權往往具有自我防衛性質，壹旦動用，其威力是相當強大的，國會想要撇開總統強行立法的難度很大。但反過來，如果總統想讓國會通過自己主導的議案，那又是另壹種形勢了。對此，他只有勸說的權力，但沒有強制的權力。
二、政黨對立與分權制衡制度安排的成本上升弊端
分權制衡的制度安排的確容易影響決策效率，但自美國建國以來這壹制度總體運轉良好，並未對政治運行和國家治理造成嚴重的負面影響。直到最近10多年來，福山所謂的「否決政治」越來越主導了美國政治的運作，導致民主決策的成本越來越昂貴，日益成為國家和人民「不能承受之重」。「否決政治」不僅表現為立法程序中出現的正式否決行為，同樣重要的，還表現為政府機構（總統、參議院或眾議院）出於其他部門可能行使否決權的考慮，而主動做出妥協退讓，使最終出台的法案價值大大「縮水」。「政府關門」以及諸多立法困境都凸顯出了「否決政治」的惡劣影響。
為什麼分權制衡制度安排以前可以良好運轉，現在卻問題重重呢？直接和主要的原因在於與美國政府運轉密切相關的政黨政治的變化。近年來，美國民主、共和兩黨關係趨於對抗和對立，政黨競爭極端化、協商合作不足的影響傳導到政府機構層面，不同權力機構之間圍繞著重要議題相互否決，導致政府決策過程冗長艱難，甚至面臨困境。
美國最近壹次「政府關門」事件發生在2018年1月，不過此次事件只持續了3天，影響較小。最近壹次影響較大的「政府關門」事件發生在2013年奧巴馬執政時期，這次事件之所以發生，原因就在於控制眾議院的共和黨與控制參議院的民主黨就奧巴馬總統的醫療改革計劃互不讓步，眾議院先後三次提出的臨時撥款議案都與阻撓醫改實施的內容相捆綁，因而未能得到參議院通過，遂造成聯邦政府於2013年10月1日開始部分關門，此後經反覆博弈至10月17日方得解決。「政府關門」不僅造成巨額經濟損失（據標準普爾估計為240億美元），同時也損害了政府和兩黨的形象。[③]
「政府關門」因其外在表現明顯，更為吸引人們的眼球。而實際上，兩黨在壹些重要立法上的交鋒對美國政治和社會造成的影響更大。奧巴馬總統在他的第壹個任期的前兩年內，依靠民主黨控制國會兩院的便利，通過了三項重要立法，分別是2009年的刺激經濟法案、2010年的「美國可支付醫療保險法」(即醫療改革法案)和2010年的「多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法」(即金融管制法案)。議案表決過程中出現了相當高程度的按黨派投票的情況，參眾兩院共200多名共和黨議員對三項議案的最終版本所投的贊成票數分別為3票、0票和6票，相比之下，絕大多數民主黨議員都投了贊成票。[四]2010年11月中期選舉之後，民主黨失去了眾議院的多數地位，國會兩院分別由兩黨把持，奧巴馬已經無法再就國內重大改革議題提出立法。儘管奧巴馬在2012年總統大選中以絕對優勢戰勝共和黨候選人獲得連任，民主黨依然只在參議院佔據多數。2014年中期選舉后，國會參眾兩院均被共和黨控制，共和黨人不遺餘力在幾乎所有議題上對奧巴馬施加掣肘。奧巴馬不得不繞開國會，在控制槍支、移民改革等問題上以簽署行政令的方式推行自己的政策主張，但他簽署的幾十道行政令的象徵意義遠大於實際意義，其影響微不足道，而且很容易被新壹任共和黨總統推翻。
競爭性政黨體制的存在是美國民主的基本特徵之壹。通常來說，在這壹體制下，兩黨既競爭又合作，並非零和博弈的關係。但是，今天的兩黨在壹些重大政策問題上觀點對立且互不讓步。原因主要在於兩個方面。
首先，兩黨的政治立場發生極化，兩黨政治和政策主張之間的交集越來越小。公共選擇理論的代表人物安東尼·唐斯(Anthony Downs)在1957年出版的《民主的經濟理論》中曾經提出壹個發現：在兩黨制下，為了爭取最大多數的選民，兩黨的政策主張將趨同，穩定在較為中間的立場上。曾幾何時，美國人還在抱怨選哪個黨上台都差不多。1968年競選總統的獨立候選人喬治·華萊士(George Wallace)曾經的名言是 「民主黨和共和黨之間沒有壹毛錢的區別」。2009年，美國保守派政治評論家、著名媒體人格倫•貝克（Glenn Beck）在《常識——反對壹個失控的美國》（Glenn Beck's Common Sense: The Case Against an Out-of-Control Government）壹書中還說，選民常常覺得美國兩大政黨十分相似，原因是 「美國政治意在使候選人代表主流思想，遠離邊緣化集團利益。『贏家通吃』的方法就是迫使候選人轉向主流路線，以便獲得最多的政治支持。」[2](80)僅僅不到10年，美國的「黨情」就已經發生了重大變化，今天的兩黨在諸多問題上的觀點和立場更加對立。皮尤研究中心對包括48個問題的價值觀調查顯示，1987年到2012年，民主黨人與共和黨人的差異度從10%上升到18%，黨派區分比性別、年齡、種族、階級區分造成價值觀差異的影響都要大 [3] 。兩黨政治立場的極端化，除了對當前美國社會面臨問題的認識不同這壹原因外，也與美國當前封閉性的黨內初選制度、國會選舉存在大量「安全選區」有密切關係。在這種情況下，候選人在選舉過程中必須努力迎合本黨內的強硬主張，也很難做出願意與另壹黨合作與妥協的姿態，觀點極端的候選人更有可能當選。[伍]
其次，總統職位和國會兩院常分別由兩黨控制，國會兩院越來越成為政黨鬥爭的舞台。從美國民主政治的長時段歷史來看，總統所在政黨同時控制國會兩院的概率在逐漸降低。二戰以後，總統職位、參議院和眾議院分別被兩黨控制的局面更加常見，選民似乎傾向通過這種方式來加強政府機構之間的監督制約。（參見圖3）與此同時，民主黨和共和黨對國會兩院的控制也發生了重大變化，甚至某種程度的逆轉。1932年富蘭克林·羅斯福當選總統，推行「新政」，由此形成了「新政民主黨的大聯合」，民主黨長期在國會參眾兩院均佔據多數（1947-1949年第80屆國會和1953-1955年第83屆國會例外），其中，在眾議院優勢更為明顯。從里根執政開始，參議院的形勢發生變化，共和黨從1981年起連續6年佔據參議院多數，此後兩黨在參議院旗鼓相當，交替佔據多數。1994的中期選舉使眾議院的形勢也發生了轉折，共和黨40年裡第壹次成為眾議院多數，並至今壹直佔據明顯優勢。[⑥]根據聯邦憲法的初衷，參議院原本是壹個平等代表各州的立法機構分支，眾議院則是按比例代表各州人民的立法機構分支，為了保持兩院的差別，兩院議員採取不同的選舉方式。但1913年憲法第十七條修正案通過後，兩院議員均由各州人民直接選舉產生，如今兩院的差異明顯淡化。同時，兩黨越來越重視國會黨團制度和強調政黨紀律，跨黨投票的議員承受的壓力明顯增加，兩院越來越成為政黨鬥爭的舞台，贏得某壹院的多數相當於佔有了壹個政治上討價還價的堅強陣地。
三、美國提高民主效率的可能路徑及分權制衡制度安排的未來走向
對於美國而言，提高民主決策效率的第壹條思路是改變「三權分立」的制度安排。例如，福山建議美國放棄總統制，改行英國式的議會制，以從根本上消除立法部門與行政部門之間的掣肘 [4](460)[5] 。這壹建議如果實行，將從根本上改變美國「三權分立」的制度安排。而且，為了與這種制度相適應，美國現在這種管理仍然較為鬆散的政黨制度也需要轉型為英國式紀律嚴格的政黨制度，否則的話，即使改行議會制也難以收到功效。在議會制下，政府首腦和議會議員實際上並無固定的任期，政府保持穩定的前提是，議會每次選舉之後能夠形成壹個佔有明顯優勢的多數政黨或政黨聯盟。福山本人也承認，「如果黨派之間競爭過於激烈、無法形成穩定的聯盟，議會制就無法正常運轉」 [5] 。因此，議會制並不會必然為壹個國家帶來政治穩定，能否實現政治穩定還與該國的政黨制度、選舉制度以及社會基礎密切相關。如果政黨林立又都勢均力敵，就會導致很難形成壹個穩定的議會多數，到時，穩定的行政部門和立法部門都將不復存在。在當前美國社會矛盾突出、社會分裂日趨嚴重的背景下，改行議會制要冒很大的風險，付出很大的制度變遷成本，不排除可能產生與歷史上的法蘭西第三共和國和今天的義大利相類似的政治困境。而且，考慮到憲法在美國人心中近乎神聖的地位以及美國政治傳統對政府權力的警惕心態，福山的建議儘管看起來不無道理，但其實施的可能性基本為零。福山本人對此也並不抱有什麼實質性希望。
提高美國民主決策效率的第二條思路是，保留總統制的架構，對分權制衡制度安排的立法制衡關係進行適當調整：在立法方面賦予行政部門更大的權力，當國會兩院無法就立法取得壹致意見時，將最後決策權賦予總統。這就是說，當某項議案只能獲得國會兩院中的壹院通過時，如果總統願意簽署該議案，該議案即可成為法律。
之所以要加強行政部門相對於立法部門的權力，其間的道理正如19世紀法國政治思想家貢斯當所言：「壹個既不受約束、也無人能控制的議會，是壹切權力中最為盲目運作的權力，其後果是最無法預見的。」 [6](104)法國大革命留給後人的壹個教訓是，專權的立法部門比專權的行政部門更為危險和可怕，有更大的可能給國家造成嚴重的禍害。因此，對當前的美國而言，當立法部門的兩個分支無法達成共識時，由熟悉日常的公共治理需要、具有專業經驗、作為法律執行者的行政部門來做出決定性的選擇，是較為適當的。而且，加強行政部門在立法制衡方面的權力，並不是要否定分權制衡原則，而只是出於審時度勢對這壹原則的調整。正如麥迪遜所說：「掌有全部行政權的長官，雖然他能否決每壹條法律，但是他自己不能制定法律。」 [1](247)行政部門不能直接制定法律，是建立壹個較為完善的政府所必須堅持的原則。如果行政部門可以直接制定法律，那就侵奪了立法部門的主要權力，集中了立法權和執法權的這壹行政部門濫用權力的可能性將會大大增加，人民的權利和自由將處於危險之中。不僅在美國式的總統制下，立法權應當與行政權分立（如前所述，這種分立不是絕對的）；而且在議會制下，雖然內閣由議會產生、內閣成員通常也是議會議員，這並不表示立法權和行政權完全掌握在同壹群人手中，而只是表示立法部門與行政部門在政治和政策立場上具有高度壹致性、行政部門更容易得到立法部門的支持而已。
與福山的建議相比，採取上述第二條思路的做法可以保留總統制的架構，對美國政府體制的變更幅度要小得多，使人民在心理上相對更容易接受，在改革操作上也要容易得多。不過，即便如此，由於前面提到的美國人根深蒂固的政治觀念的原因，以及美國「否決政治」的困境尚未到完全不可承受的地步，採取這種改革的實際可能性目前仍然不大。就在言行比較極端的唐納德·特朗普剛入主白宮的時候，皮尤研究中心2017年2月進行的壹項調查顯示，83%的人認為分權制衡的政府體制對於美國民主是必不可少的；77%的人認為賦予總統更多權力是太過冒險的做法，比2016年10月奧巴馬執政期間的調查結果上升了5個百分點[7]。
鑒於政黨對立傳導到政府機構是造成「否決政治」的直接原因，那麼，提高美國民主決策效率的第三條思路就是想辦法減少政黨對立，增進兩黨的共識。可以採取的壹些具體措施包括：其壹，以更加開放的黨內初選制度取代封閉型初選，利於立場中間溫和的候選人在黨內選舉中獲選；其二，廢除人為刻意造成的國會「安全選區」，按照選民人數均衡、便利選舉的原則對各州的選區進行重新劃分，以更真實地反映選民的意願；其三，實行寬鬆的政黨紀律，禁止建立國會黨團制度，禁止政黨操控國會議員投票。
與前兩條思路相比，上述第三條思路不涉及到修改憲法，不需要改變美國政府體制的基本安排，因而是最容易被美國人民接受，最有可能予以推行的。但必須指出的是，即便採取了這些措施，政黨的對立程度依然受到美國社會或者說選民基礎的政治和政策立場的重大影響，選民的立場仍將通過選舉傳導到政黨的精英群體和政府官員，如果這種立場的極化程度很高，政黨的嚴重對立仍將難以避免，分權制衡的制度安排仍然會陷入「否決政治」的困境。
四、結論
應當看到，美國分權制衡的政府體制安排是經過精心設計的，既有相互制約的機制，也有協商合作的機制。分權制衡的政府體制安排對決策效率的制約，是美國想要從民主政治中得益就必須付出的成本。當前美國面臨的「否決政治」困境主要是政黨對立嚴重以及社會本身對若干重大問題難以取得共識所造成，只要實行民主制度，就會有這種難題存在，關鍵在於要將其控制在壹定程度之內。
美國的民主傳統深厚，是壹個在政治觀念上相當成熟的國家，美國人極為珍視他們生活于其下的自由、民主、法治三位壹體的憲政體制。當初，小布希總統在「9.11」之後，借反恐和對外戰爭之勢擴張了行政權力，其權力之煊赫壹時令美國人側目，擔憂行政部門權力膨脹威脅到個人自由和權利。奧巴馬執政期間，行政部門反而變得相對弱勢，可見美國民主體制的運轉其實與總統個人因素有很大關係。特朗普上台以後，人們普遍認為這對美國民主體制是壹個重大考驗。特朗普個人風格強勢，常常不按常理出牌，作為壹個成功的商人也相當精明，但在政治才能上還不能服眾。從目前來看，美國的這套政府體制能夠對特朗普形成較為有效的約束，防止他肆意妄為，這又充分顯示出分權制衡體制的優點。
2016年，在原本不屬於任何黨派的特朗普選擇共和黨作為自己的建制基礎並贏得總統大選的同時，共和黨在國會眾議院和參議院都取得多數，美國民主的「否決政治」困境短期內有所緩解。但僅僅過了兩年，國會中期選舉便使得眾議院的控制權由共和黨轉移到民主黨手中，美國民主的「否決政治」困境有極大可能重現。更進壹步地說，在政黨對立和社會基礎分裂依然嚴重的大環境下，可預見的較長時期之內，美國改善民主治理的前景並不樂觀。
著名政治哲學家列奧·施特勞斯（Leo Strauss，1899-1973年）認為，政治制度的建立受到社會環境和不可控制、難以把握的機運（fortuna）的巨大影響 [8](157-158) 。美國的分權制衡制度固然是出於建國者們深思熟慮的精巧設計，有其制度本身的優越性，但這壹制度同樣不能脫離社會環境和政治人物而存在併發揮其應有效用。未來，如果美國受到機運青睞，能夠由壹位治國才略卓越、道德品質高尚、政治技藝圓熟的人物出任總統，減少政黨對立，並大力改善美國民主的社會基礎，將有助於降低美國分權制衡的制度成本，從而提高美國人對政府和民主政治的滿意度。但這種可能之所以稱為「機運」，就在於其出現的概率很小，而且不可預測、不可控制。更有可能出現的情況是，美國分權制衡體制的成本持續上升，直至其達到美國社會無法承受的程度而尋求改變相關制度安排，甚至改變分權制衡體制本身。
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