國家權力的基本特徵
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國家權力的基本特徵
由 左翼反共人士 » 2019年1月31日
作者 叢日雲
如何認識和對待國家權力，在當代中國思想界和學術界有著嚴重的分歧。新左派壹些學者認為，今天在我們國家，民族國家的建構是仍然迫切的政治主題，他們呼喚強大的國家權力，特別是所謂國家基礎能力的建設，比如說，財政汲取能力。部分自由主義者也有這樣的思路，認為按照西方國家的現代化進程，是先有民族國家的建構，然後才會有民主和憲政改革；先有強大的權力，然後才是對權力的控制和監督。這兩種人都認為，從政治發展的邏輯上看，中國還處於西方現代化的早期階段。
我認為上述觀念包含著對中國與西方的歷史傳統、中西現代化道路的特殊性以及當代中國現實的三重誤解。中國真正的問題在於權力的公共性嚴重缺失，民眾對國家權力的參与和分享嚴重匱乏，社會對國家權力的控制和規範嚴重缺位。這才是中國國家權力現代化的真問題，也是特殊的難題。
西方規範國家權力的傳統
在古典時期，西方人政治學思考的主題是國家權力的歸屬問題。到中世紀出現了政治學思考主題的轉換，開始由權力的歸屬問題轉向權力的性質和界限問題。由權力歸屬問題的思考產生民主思想，對權力性質和界限的思考導致憲政思想的萌發。與思想上的這個轉變相同步，西方政治制度建構的中軸也發生了壹個重要的轉換，即由權力的分配轉向對權力的規範。
圍繞著不同的主題產生相互關聯的壹系列問題。權力歸屬問題涉及到權力的來源、分配、組織、國民或臣民的身份、公民參与的權利和方式等等，這些問題最終都歸結為政體問題。古典時代的思想家壹般都將對政體問題的研究視為政治學的核心問題：是壹個人、少數人還是多數人掌握國家權力，或者是三種不同政體形式混合起來建立壹種混合政體。國家出現政治危機，壹般是從政體上反思：原來的政體有什麼弊端，需要怎樣調整或改革？這是古典時代西方政治學思考的主題。
中世紀以後發生了壹個根本性的轉換：對權力的性質和範圍問題的思考上升到第壹位。這是壹個新的問題域，由此也產生了壹套新的問題系統，包括權力的性質、權力的界限和邊界、規範公權力的方式和方法、個人權利的界定和依據、公權與私權（powervs.rights）的界限和關係、中央與地方（及其他次級共同體或單元）權力或權利的邊界、權力與法律的關係、服從與義務的依據和限度、消極自由或個人自由等等。這壹系列問題都要在政治思考的主題發生轉換之後才會提出來。
在政治現實中，中世紀國家面臨著三重障礙和約束：第壹是教權和教會的領地。基督教把國家權力定位於世俗權力，國家權力被從上帝的領域逐出，被限定在世俗的領地。而由教會掌管的上帝的領地就構成國家權力的邊界。在基督教把國家權力逼進世俗領地之後，國家權力在這裏又受到雙重的約束和障礙：其壹是由羅馬法傳統而來的私法和公法的區分，國家權力只在公法領域有效，私法領域受到法律的界定和保障，國家權力不能任意進入。國家權力在私法領域沒有統治權、支配權，只有仲裁權，即當人們的權利發生糾紛和衝突時依法進行裁判的權利。其二是封建主義的約束。在封建主義體系下，國王的權力是領主的權力，要受到封建契約的規範，而封建契約有法律的保障。雖然封建習慣對王權的約束常常是不確定的，但這種約束是有實在效力的。如果封建契約受到破壞，也常常能夠得到糾正。大憲章就是依據封建傳統對破壞契約行為的壹個糾正。現代西方的憲政就是上述三重傳統的遺產。
到中世紀末期和現代早期，西方國家權力開始掘起，西方社會開始了政治現代化之路。它大體上分為兩個階段：第壹階段是現代化早期，由封建國家到民族國家，現代國家權力逐漸形成。這種民族國家權力的特徵在於：第壹，世俗化；第二，以民族為單位組織國家，民族邊界與國家邊界重合；第三，在全國範圍內形成單壹的權力體系；第四，建構理性化的權力組織，它包括：（1）國家權力的組織化、制度化和結構分化，（2）系統的官僚體系、常備軍、財政稅收制度等，（3）王權的抽象化，也就是袪私人化、非個人化。
西方的政治現代化大體上經歷了兩個階段，民族國家的建構是第壹階段，以權力的現代化為主；第二階段是民主憲政，以規範權力為主。但是，在成功的政治現代化國家，這兩個階段並不是截然分開的，每壹個階段都不是純粹的，都包含著另壹階段的內容。現代國家權力在成長過程中並不是脫韁野馬，它是在受限制、受約束、受規範的過程中成長的，而國家權力轉向民主憲政第二階段的時候，是通過民主憲政的方式進壹步提升了國家權力的效能。實現了民主憲政，才是國家權力現代化的真正實現。所以，這兩個階段並不是截然分開的過程，而是相互滲透的過程，只是兩個階段的重心有所不同。
西方現代國家建設的三種模式
西方現代國家建設有三種模式：
第壹種模式是德國和義大利模式。這兩個國家在西方也屬於后髮型現代化國家，民族國家的形成滯后，現代化進程滯后。由於其現代國家建設面臨著民族整合與發展的緊迫任務，在這雙重的壓力下，在其早期國家建設時期，為了國家的統壹和強大，片面地強化權力。
從宗教改革時代起，德國人就與現代的中國人壹樣，形成壹種將傲慢的心理和恥辱的感受相混合的病態心理。他們心高氣傲，但現實卻很不爭氣。這樣壹種不健康的心態，導致他們走上壹條畸形的政治現代化之路：為創建民族國家，為統壹而強大的權力犧牲個人權利。黑格爾所追求的，就是通過克服法權來建立現代國家。他痛感"德國已不再是個國家"，它只是壹堆與國家對立的法權與特權體系的總匯。正是法權瓦解了國家。法權的存在便是國家的滅亡。因此他相信，德國國家建構的任務是將這種法權和特權融入普遍的民族國家權力中。以現代的觀點看，這些法權和特權就是對國家權力的障礙、約束，也是規範國家權力的資源。它們雖然屬於中世紀的遺產，但現代政治不是簡單地消除它們，而是要將其轉換為現代的形態。而黑格爾卻簡單地要求將其馴服於國家權力之下，消化於國家權力之中，卻沒有找到其現代的替代物。
比黑格爾更早的馬基雅弗利面臨的任務是創建義大利民族國家，為此，要讓權力擺脫基督教倫理的束縛。他以"國家理由"排除基督教倫理的約縛，聲稱"當人們的祖國成了絕對的問題時，那就決不能再去考慮什麼義或不義、仁慈或殘忍、值得稱道還是無恥之尤，相反，必須排除壹切顧慮、義無反顧地將任何可以拯救國家的生命、使其保持自由的計劃推向極端。"他的邏輯就是，國家即目的，為了國家的統壹、強大，可以不擇手段。
在德意兩國，民族國家權力在形成和成長過程中沒有受到有效的規範和約束。這種方式在短期內對國家整合與發展都有壹定效果，但最終走向法西斯主義和納粹主義的自我毀滅的道路。實際上，法西斯主義和納粹主義在德意兩國走向現代國家的早期，也就是在建設民族國家的過程中，就已經埋下了禍根。這個權力成長起來最初階段的發展方式和走向必然導致後來的結果。為了建立統壹的民族國家、實現追趕型的現代化，呼喚強大的國家權力，解除對它的約束，在民族統壹和強國的任務完成後，這個權力魔鬼便成了民族之禍，繼續按其慣性前行，直到將這個民族帶進災難的深淵。
第二個模式是法國模式。在法國封建時代的早期，王權非常微弱，但在封建時代後期，王權逐漸成長。作為此前王權微弱的壹個反彈，王權壹路高歌猛進，不斷突破中世紀各種障礙，成功地實現了掘起。到現代早期，王權取得了壓倒性的優勢，社會沒有足夠的制約它的力量。這樣壹種不受規範的王權最終也走上絕路，其結局是歐洲歷史上最劇烈的暴力革命和長期動蕩。
在英國，王權與貴族間長期形成壹種不穩定的平衡，但在法國，這個平衡沒有形成。早期是貴族跋扈，王權式微，後來，是天秤擺了過來，王權佔有壓倒性的優勢，貴族權力被剝奪。正是權力失衡，王權失去了制約力量，導致了權力的潰敗。王權看起來取得到了戰勝教會和貴族的壹勞永逸的勝利，但這種勝利使它成了脫韁之野馬，註定了它最終走向絕路。由於王權獨大，使它不可阻遏地日益家產化，議會被馴服和邊緣化，司法的獨立性也逐漸喪失，官僚淪為王室僕役。"法國式的主權制度及其理論片面強調強化權力，卻並不提供防止國王將權力私有化的制度裝置，結果是國家權力的潰敗。"（李筠）法國的歷史從反面證明，對王權的制約和規範對王權本身是有利的。失去制約的王權必然脫離社會，過分地壓榨社會，結果是遭遇社會的劇烈反抗。權力的失衡是暫時的，王權的勝利是幻象，最終權力的天平還會擺回來，只是這種回擺不是回到平衡點，而是再次失衡，反覆動蕩，社會為此要付出極大的代價。
第三個模式是英美模式。以加強權力的公共性、規範性來提升權力，受到規範的權力成為強大而高效的權力。
英國的模式是通過規範王權來提高國家權力的效能；以民主憲政的方式加強國家權力；通過君權的抽象化、非人格化和機構化來強化王權。根據李筠博士的研究，英國王權成長的特別之處在於，通過司法途徑來強化王權。由於司法權本身具有被動性、規範性、相對獨立性、保守性和非人格性的特徵，使它對權力的人格化、私有化，權力的任性，都具有天然的免疫力和抵抗性。司法權按照自身的邏輯運作，自然能夠展現其法治的品質，形成對王權的規範和約束。此外，英國王權掘起之時，並沒有像法國那樣把等級議會當作絆腳之物踢到壹邊，具有相對獨立性、公共性和競爭性的議會與王權形成壹個結構性的統壹，構成壹種相互構成的關係，而並不是相互搗亂、破壞的關係。
所以，英國模式的現代國家建設之路的特徵在於，通過提升王權的公共性來加強王權的合法性，通過擴大王權的社會基礎來強化王權的社會控制能力，通過對王權的規範來擴張王權的權力範圍，通過權力分工和機構分化來提高王權的效率。王權在成長過程中實現非人格化和抽象化、袪私人化，實現王權與王國的結合，實現王權的制度化和規範化。這樣壹種國家建設之路，規範權力之路，註定是通向民主憲政之路。後來的民主憲政因素從思想上和制度上都已經內置於前壹階段王權成長的過程中和結構中。（參見李筠《論西方中世紀的王權觀--現代國家權力觀念的中世紀起源》（社會科學文獻出版社2013年）以及我為該書所寫的序言中。）
美國的情況比較特殊。美國建國時期提出的任務是，建立壹個權力受控的強大的聯邦國家。麥迪遜在建國時期提出的問題是非常有代表性的。他說，在組建壹個人控制人的政府時，最大的困難在於：首先必須使政府控制其臣民，其次是使它控制自身。在西歐，這是政治現代化的兩個過程，而美國建國時期，則畢其功為壹役。美國制憲會議的初衷是想建立強大的聯邦政府，但不是那種掌握壹邊倒的壓倒性權力的聯邦政府，而是在國家權力和個人權利之間、聯邦和州的權力之間、政府內部的三種權力之間，實現壹種有張力的平衡。那麼，制憲會議爭論的就是平衡點應該設在哪裡。有人要朝左壹點，有人要朝右壹點，大家都是要找到壹種平衡，沒有人主張壹面倒的權力建構方式。美國政府是強大而穩定的，但它是通過成功地規範和控制國家權力、保障個人權利和州權實現的。
三種模式中，英美模式是比較成功的，法國是不成功的，而德意模式完全是失敗的。
中國政治傳統：無約束的強大權力
中國兩千多年的政治傳統是皇權至上的傳統。中國古代人政治思考的焦點，是權力如何運行以實現政治穩定和有效的治理，即對治國之道的探討。中國古人不思考權力的所有和分配問題，也就是說，不考慮政體問題。雖然他們也會部分地涉及權力的組織問題，但都是在君主專制這樣壹個大的框架內來組織權力。他們也不會考慮權力的性質和界限問題，更不會考慮個人權利和國家權力之間的關係問題。
經過春秋戰國時代的變革，中國古代的國家權力在壹定程度上具備了西方國家在現代化早期才出現的許多特徵，包括國家權力的世俗化；確立全國統壹的最高權力和建立單壹的權力體系，實現對國內全體居民的直接統治；國家權力組織的結構性分化；中央政府控制的系統的財政稅收系統；由中央政府控制的常備軍；權力集團平民化並向全社會開放。也就是說，西方政治現代化第壹階段的大部分內容，中國從秦漢開始已經接近完成。
中國傳統政治的早熟帶來壹大特點，就是國家權力過分強大，它形成壹邊倒之勢，掃平所有障礙，沒有對它的有效分割、監督和制約，更沒有民眾的參与。
有人認為中國的皇權也是受限制的，禮法、天道、聖與師的權威、天下為公的要求、江山社稷的利益、相權和臣子諫爭之權、內部的權力分工，甚至權力鬥爭和扯皮等，都被壹些學者解釋為對皇權的限制和制約。最近幾年又有人提出，中國古代就有憲政。我認為這是壹種思維的混亂。
如果以西方限權制度為參照系，君權是否受到限制，要考慮到這樣幾個維度：
第壹，限制君權的主體是什麼？是君主的臣下還是獨立於君主的權力主體？是平行的、平等的權力主體還是權力體系中的在下者？
第二，是籲求、懇請、勸阻式的權力還是依法實行裁判、制止和懲罰的權力？
第三，限制和約束君權的程序是否能夠獨立運行，不受君主的控制和干擾？
第四，約束君權的要求是由民權出發，將民權視為君權不可逾越的障礙，還是出於君主的長遠和整體利益的考慮，要求君權有所克制，以實現君主家族統治的長治久安？
第五，約束君主的規範是剛性的還是彈性的、柔性的？在君主的意志足夠強、能力也足夠強時，如果不是君主自律，是否有辦法以合法的、制度化的方式強迫其就範？
從這幾個方面考慮，我認為中國古代對於君主的所謂限制都不是剛性的限制，而是壹種軟限制、柔性限制、彈性限制；它有時起作用，多數時候不起作用；起作用是偶然，不起作用是常態；這種約束和限制是否有效，取決於皇帝是否願意採納；它雖然給君權設置了壹些障礙，但不是絕對的不可逾越的障礙，如果君主任性而為，突破各種限制，仍是合法的，在制度以內沒有辦法制止，更沒有辦法懲罰他。也就是說，這些所謂限制，在制度上都是無效的。
權力過分強大，沒有分割、監督和制約，必然會任意壓榨社會並導致自身的潰敗，超強高壓必然導致權力體系的崩塌，而任性專斷的權力必然是暴虐的權力，在它的壓迫之下喘息著順民，但順民只是在權力高壓下才是順民，壹旦權力體系崩塌，他們轉眼就會成為暴民。暴民是暴政培養出來的。沒有了權力的壓制，他們會放肆地發泄人性中最兇殘的壹面。我們常講中國古代治亂循環，但很少有想到，亂的根源恰恰在於治。正是那樣壹種皇權絕對統治的秩序，也就是"治"的狀態，必然導致亂，並且壹亂就不得了。秦暉教授有壹篇文章談到中國古代頻繁的大亂帶來的人口變化，壹次大亂，就可能導致人口損失三分之壹、二分之壹，有時甚至會有五分之四的人死掉了。（秦暉：《為什麼人們厭惡帝制？》，《南方周末》2011年8月18日）
正是世界上最強大的皇權，造成世界上最嚴重和最頻繁的動亂。建立強大的國家權力是為了實現政治秩序，但正是這個權力成為製造動亂的禍根。每壹大的動亂后，中國人都沒有正確的反思，反而去進壹步強化皇權。看到權力失效，就去強化權力；恐懼暴民肆虐，就進壹步抽緊權力的韁索，加重對臣民的壓迫。但這樣做的結果，只是重蹈前面發生過的由治而亂的復轍。所以，整個古代，中國社會都沒有走出壹治壹亂的周期性的惡性循環。
在現代早期，即15-17世紀，歐洲雖然有過王權的掘起，與中國從戰國到秦漢時期君主專制制度的形成有某種相似性，但歐洲的王權即使在實現掘起之後，也與中國古代的皇權有著巨大差別：
（1）歐洲的王權實現對整個國家全體居民的控制，即絕對主義時代，不過二、三百年時間。還在其立足未穩之時，便發生了民主革命，王權紛紛被推翻或被迫實現民主化轉型。而中國的皇權非常早熟，有著二千多年漫長的歷史。約為歐洲絕對主義時代的十倍。不但其制度高度成熟，其權力深深地紮下了根，還培育了臣民文化的深厚土壤。
（2）歐洲王權即使在其絕對主義的頂峰時代，其權力也遠沒達到中國古代皇權的地步。中世紀的多元政治實體對王權的制約雖然大大地削弱了，但並沒有完全消失。壹旦條件成熟，它們又會重新浮出水面，或以變化了的形式復現。中世紀歐洲王權從沒有擺脫對它如影隨形般的制約。
（3）以英國為代表的中世紀歐洲王權的掘起並非單壹的集權過程，無論是在現實生活還是在政治法律思想領域，人們出於現實需要賦予國王以權利和權力時，都帶有保留條款或限制條款。在給予國王牙齒的同時也給他套上籠頭和拴上韁繩。當社會成長人民意識覺醒之時，這些似有似無的限制便會日益被人記起和發揮，成長起來的人民就會抽緊韁索，將王權關進籠子。
在中國古代，皇權不像在歐洲那樣是在多元權力競爭中掘起的，而是在內部征服戰爭中勝出的，具有絕對壓倒性的優勢。沒有任何有效的、合法的、制度化和程序化的約束皇權的機制，甚至連這樣的理論要求也不曾出現過。對皇權惟壹有效的威懾力量便是臣民造反和謀反，但臣民造反和謀反的前景反倒使皇權不計成本的強化對社會的控制和對臣民的馴化，結果使對皇權制度化的約束更加成為不可能。
可見，中國與西方歷史發展道路是不同的，將西方現代化早期建設現代國家、強化中央集權的任務搬到當代中國社會，就完全忽視了壹個基本事實：這個任務在中國早已完成了，且國家權力對社會的統治遠遠超過西方現代早期的水平。因此，在西方政治現代化第二階段的馴化國家權力的任務，成為中國政治現代化的首要任務。
當代中國的政治現實：超強的權力巨無霸
那麼，當代中國的政治現實是什麼？當代的黨國體制是馬克思主義意識形態、列寧主義的政黨組織，與中國傳統的強勢國家傳統和臣民文化相結合的體制，國家權力達到登峰造極的程度。所以，中國不是那些新左派學者所說的國家能力還不夠，而是國家能力相當強。研究比較政治和政治發展的美國學者亨廷頓曾說過：共產主義政府也許在其它方面不比自由國家做得好，"但有壹種事共產主義政府能夠辦到，那就是實行統治。"（亨廷頓：《變動社會的政治秩序》：第9-10頁。）亨廷頓講的是上個世紀70年代以前的情況，但對當前也仍然是適用的。新左派的學者壹方面痛感國家權力羸弱，呼喚強大的國家權力；另壹方面，又常常為現實中強大的國家權力而感到驕傲，讚賞這個權力能夠"集中力量辦大事"，動不動就動用"舉國之力"，能夠像推土機壹樣無情地剷平面前的所有障礙。他們將其視為中國模式的優越性。
這不僅是少數新左派學者的觀點。幾十年的宣傳教育，加上政治文化傳統的慣性作用，使中國社會中的國家主義價值觀和思維方式根深蒂固，滲入掌權者和民眾的骨髓中。為解決社會問題，就求諸於強大的國家權力，而對規範國家權力的努力卻懷著近乎病態的警惕和反感。新左派的政治主張，反映的就是瀰漫于社會的這種國家主義觀念和思維方式。
中國現代國家的建構、國家獨立和統壹（除台灣問題外）、國家的權力建構，就是前面所講的相當於西方國家在現代早期完成的國家建設內容，都已經完成或接近完成。中國真正的問題在於向第二階段的轉變相當困難。權力的公共性嚴重缺失，民眾對國家權力的參与和分享嚴重匱乏，社會對國家權力的控制和規範嚴重缺位。只有解決了這些問題，國家權力的現代化才真正完成，否則，它就只停留在現代化的初級水平上。
對當代中國來說，國家權力弱小不是主要危險，國家權力過於強大才是主要危險。目前出現的權力失效或者低效、權力私人化和腐敗等問題，不是權力太弱，而是權力太強造成的，是權力沒有分割、不受控制和沒有有效的監督造成的。有的時候，看起來強大的權力並沒有帶來高效率或治理能力，不是這個權力還不夠強大，而是它專斷任性、缺乏公共參与、沒有受到規範和監督，因而不能及時回應社會的要求、適應現代社會的變化而造成的。權力不等於能力，不能用能力的低下證明權力的匱乏。權力過於強大也能夠造成權力的低效和失效。
所以，控制、規範、限制、監督權力是當代中國政治改革的主題，強大而任性的權力是主要危險。如果我們還延用兩千多年和最近六十多年的治理思路，仍然用強化權力的方法來解決社會問題，是沒有出路的。面對權力失效就盲目地強化權力，其實權力失效恰恰是權力過分強大造成的，所以，繼續強化權力是死胡同、是絕路。強化權力不是出路，限制和控制權力才是出路；極化權力、壟斷權力不是出路，增強權力的公共性和擴大民眾的政治參与才是出路。這就是說，當代中國國家建構的主題是民主和憲政，也就是以現代的方式規範權力，相當於西方政治現代化的第二階段（17-19世紀）。考慮到前面所說的傳統和現實的因素，完成這個任務對中國來說有著特殊的困難。如果我們不能在這個問題上有明確的認識，會使我們的政治改革不得要領，甚至南轅北轍。
如何認識和對待國家權力，在當代中國思想界和學術界有著嚴重的分歧。新左派壹些學者認為，今天在我們國家，民族國家的建構是仍然迫切的政治主題，他們呼喚強大的國家權力，特別是所謂國家基礎能力的建設，比如說，財政汲取能力。部分自由主義者也有這樣的思路，認為按照西方國家的現代化進程，是先有民族國家的建構，然後才會有民主和憲政改革；先有強大的權力，然後才是對權力的控制和監督。這兩種人都認為，從政治發展的邏輯上看，中國還處於西方現代化的早期階段。
我認為上述觀念包含著對中國與西方的歷史傳統、中西現代化道路的特殊性以及當代中國現實的三重誤解。中國真正的問題在於權力的公共性嚴重缺失，民眾對國家權力的參与和分享嚴重匱乏，社會對國家權力的控制和規範嚴重缺位。這才是中國國家權力現代化的真問題，也是特殊的難題。
西方規範國家權力的傳統
在古典時期，西方人政治學思考的主題是國家權力的歸屬問題。到中世紀出現了政治學思考主題的轉換，開始由權力的歸屬問題轉向權力的性質和界限問題。由權力歸屬問題的思考產生民主思想，對權力性質和界限的思考導致憲政思想的萌發。與思想上的這個轉變相同步，西方政治制度建構的中軸也發生了壹個重要的轉換，即由權力的分配轉向對權力的規範。
圍繞著不同的主題產生相互關聯的壹系列問題。權力歸屬問題涉及到權力的來源、分配、組織、國民或臣民的身份、公民參与的權利和方式等等，這些問題最終都歸結為政體問題。古典時代的思想家壹般都將對政體問題的研究視為政治學的核心問題：是壹個人、少數人還是多數人掌握國家權力，或者是三種不同政體形式混合起來建立壹種混合政體。國家出現政治危機，壹般是從政體上反思：原來的政體有什麼弊端，需要怎樣調整或改革？這是古典時代西方政治學思考的主題。
中世紀以後發生了壹個根本性的轉換：對權力的性質和範圍問題的思考上升到第壹位。這是壹個新的問題域，由此也產生了壹套新的問題系統，包括權力的性質、權力的界限和邊界、規範公權力的方式和方法、個人權利的界定和依據、公權與私權（powervs.rights）的界限和關係、中央與地方（及其他次級共同體或單元）權力或權利的邊界、權力與法律的關係、服從與義務的依據和限度、消極自由或個人自由等等。這壹系列問題都要在政治思考的主題發生轉換之後才會提出來。
在政治現實中，中世紀國家面臨著三重障礙和約束：第壹是教權和教會的領地。基督教把國家權力定位於世俗權力，國家權力被從上帝的領域逐出，被限定在世俗的領地。而由教會掌管的上帝的領地就構成國家權力的邊界。在基督教把國家權力逼進世俗領地之後，國家權力在這裏又受到雙重的約束和障礙：其壹是由羅馬法傳統而來的私法和公法的區分，國家權力只在公法領域有效，私法領域受到法律的界定和保障，國家權力不能任意進入。國家權力在私法領域沒有統治權、支配權，只有仲裁權，即當人們的權利發生糾紛和衝突時依法進行裁判的權利。其二是封建主義的約束。在封建主義體系下，國王的權力是領主的權力，要受到封建契約的規範，而封建契約有法律的保障。雖然封建習慣對王權的約束常常是不確定的，但這種約束是有實在效力的。如果封建契約受到破壞，也常常能夠得到糾正。大憲章就是依據封建傳統對破壞契約行為的壹個糾正。現代西方的憲政就是上述三重傳統的遺產。
到中世紀末期和現代早期，西方國家權力開始掘起，西方社會開始了政治現代化之路。它大體上分為兩個階段：第壹階段是現代化早期，由封建國家到民族國家，現代國家權力逐漸形成。這種民族國家權力的特徵在於：第壹，世俗化；第二，以民族為單位組織國家，民族邊界與國家邊界重合；第三，在全國範圍內形成單壹的權力體系；第四，建構理性化的權力組織，它包括：（1）國家權力的組織化、制度化和結構分化，（2）系統的官僚體系、常備軍、財政稅收制度等，（3）王權的抽象化，也就是袪私人化、非個人化。
西方的政治現代化大體上經歷了兩個階段，民族國家的建構是第壹階段，以權力的現代化為主；第二階段是民主憲政，以規範權力為主。但是，在成功的政治現代化國家，這兩個階段並不是截然分開的，每壹個階段都不是純粹的，都包含著另壹階段的內容。現代國家權力在成長過程中並不是脫韁野馬，它是在受限制、受約束、受規範的過程中成長的，而國家權力轉向民主憲政第二階段的時候，是通過民主憲政的方式進壹步提升了國家權力的效能。實現了民主憲政，才是國家權力現代化的真正實現。所以，這兩個階段並不是截然分開的過程，而是相互滲透的過程，只是兩個階段的重心有所不同。
西方現代國家建設的三種模式
西方現代國家建設有三種模式：
第壹種模式是德國和義大利模式。這兩個國家在西方也屬於后髮型現代化國家，民族國家的形成滯后，現代化進程滯后。由於其現代國家建設面臨著民族整合與發展的緊迫任務，在這雙重的壓力下，在其早期國家建設時期，為了國家的統壹和強大，片面地強化權力。
從宗教改革時代起，德國人就與現代的中國人壹樣，形成壹種將傲慢的心理和恥辱的感受相混合的病態心理。他們心高氣傲，但現實卻很不爭氣。這樣壹種不健康的心態，導致他們走上壹條畸形的政治現代化之路：為創建民族國家，為統壹而強大的權力犧牲個人權利。黑格爾所追求的，就是通過克服法權來建立現代國家。他痛感"德國已不再是個國家"，它只是壹堆與國家對立的法權與特權體系的總匯。正是法權瓦解了國家。法權的存在便是國家的滅亡。因此他相信，德國國家建構的任務是將這種法權和特權融入普遍的民族國家權力中。以現代的觀點看，這些法權和特權就是對國家權力的障礙、約束，也是規範國家權力的資源。它們雖然屬於中世紀的遺產，但現代政治不是簡單地消除它們，而是要將其轉換為現代的形態。而黑格爾卻簡單地要求將其馴服於國家權力之下，消化於國家權力之中，卻沒有找到其現代的替代物。
比黑格爾更早的馬基雅弗利面臨的任務是創建義大利民族國家，為此，要讓權力擺脫基督教倫理的束縛。他以"國家理由"排除基督教倫理的約縛，聲稱"當人們的祖國成了絕對的問題時，那就決不能再去考慮什麼義或不義、仁慈或殘忍、值得稱道還是無恥之尤，相反，必須排除壹切顧慮、義無反顧地將任何可以拯救國家的生命、使其保持自由的計劃推向極端。"他的邏輯就是，國家即目的，為了國家的統壹、強大，可以不擇手段。
在德意兩國，民族國家權力在形成和成長過程中沒有受到有效的規範和約束。這種方式在短期內對國家整合與發展都有壹定效果，但最終走向法西斯主義和納粹主義的自我毀滅的道路。實際上，法西斯主義和納粹主義在德意兩國走向現代國家的早期，也就是在建設民族國家的過程中，就已經埋下了禍根。這個權力成長起來最初階段的發展方式和走向必然導致後來的結果。為了建立統壹的民族國家、實現追趕型的現代化，呼喚強大的國家權力，解除對它的約束，在民族統壹和強國的任務完成後，這個權力魔鬼便成了民族之禍，繼續按其慣性前行，直到將這個民族帶進災難的深淵。
第二個模式是法國模式。在法國封建時代的早期，王權非常微弱，但在封建時代後期，王權逐漸成長。作為此前王權微弱的壹個反彈，王權壹路高歌猛進，不斷突破中世紀各種障礙，成功地實現了掘起。到現代早期，王權取得了壓倒性的優勢，社會沒有足夠的制約它的力量。這樣壹種不受規範的王權最終也走上絕路，其結局是歐洲歷史上最劇烈的暴力革命和長期動蕩。
在英國，王權與貴族間長期形成壹種不穩定的平衡，但在法國，這個平衡沒有形成。早期是貴族跋扈，王權式微，後來，是天秤擺了過來，王權佔有壓倒性的優勢，貴族權力被剝奪。正是權力失衡，王權失去了制約力量，導致了權力的潰敗。王權看起來取得到了戰勝教會和貴族的壹勞永逸的勝利，但這種勝利使它成了脫韁之野馬，註定了它最終走向絕路。由於王權獨大，使它不可阻遏地日益家產化，議會被馴服和邊緣化，司法的獨立性也逐漸喪失，官僚淪為王室僕役。"法國式的主權制度及其理論片面強調強化權力，卻並不提供防止國王將權力私有化的制度裝置，結果是國家權力的潰敗。"（李筠）法國的歷史從反面證明，對王權的制約和規範對王權本身是有利的。失去制約的王權必然脫離社會，過分地壓榨社會，結果是遭遇社會的劇烈反抗。權力的失衡是暫時的，王權的勝利是幻象，最終權力的天平還會擺回來，只是這種回擺不是回到平衡點，而是再次失衡，反覆動蕩，社會為此要付出極大的代價。
第三個模式是英美模式。以加強權力的公共性、規範性來提升權力，受到規範的權力成為強大而高效的權力。
英國的模式是通過規範王權來提高國家權力的效能；以民主憲政的方式加強國家權力；通過君權的抽象化、非人格化和機構化來強化王權。根據李筠博士的研究，英國王權成長的特別之處在於，通過司法途徑來強化王權。由於司法權本身具有被動性、規範性、相對獨立性、保守性和非人格性的特徵，使它對權力的人格化、私有化，權力的任性，都具有天然的免疫力和抵抗性。司法權按照自身的邏輯運作，自然能夠展現其法治的品質，形成對王權的規範和約束。此外，英國王權掘起之時，並沒有像法國那樣把等級議會當作絆腳之物踢到壹邊，具有相對獨立性、公共性和競爭性的議會與王權形成壹個結構性的統壹，構成壹種相互構成的關係，而並不是相互搗亂、破壞的關係。
所以，英國模式的現代國家建設之路的特徵在於，通過提升王權的公共性來加強王權的合法性，通過擴大王權的社會基礎來強化王權的社會控制能力，通過對王權的規範來擴張王權的權力範圍，通過權力分工和機構分化來提高王權的效率。王權在成長過程中實現非人格化和抽象化、袪私人化，實現王權與王國的結合，實現王權的制度化和規範化。這樣壹種國家建設之路，規範權力之路，註定是通向民主憲政之路。後來的民主憲政因素從思想上和制度上都已經內置於前壹階段王權成長的過程中和結構中。（參見李筠《論西方中世紀的王權觀--現代國家權力觀念的中世紀起源》（社會科學文獻出版社2013年）以及我為該書所寫的序言中。）
美國的情況比較特殊。美國建國時期提出的任務是，建立壹個權力受控的強大的聯邦國家。麥迪遜在建國時期提出的問題是非常有代表性的。他說，在組建壹個人控制人的政府時，最大的困難在於：首先必須使政府控制其臣民，其次是使它控制自身。在西歐，這是政治現代化的兩個過程，而美國建國時期，則畢其功為壹役。美國制憲會議的初衷是想建立強大的聯邦政府，但不是那種掌握壹邊倒的壓倒性權力的聯邦政府，而是在國家權力和個人權利之間、聯邦和州的權力之間、政府內部的三種權力之間，實現壹種有張力的平衡。那麼，制憲會議爭論的就是平衡點應該設在哪裡。有人要朝左壹點，有人要朝右壹點，大家都是要找到壹種平衡，沒有人主張壹面倒的權力建構方式。美國政府是強大而穩定的，但它是通過成功地規範和控制國家權力、保障個人權利和州權實現的。
三種模式中，英美模式是比較成功的，法國是不成功的，而德意模式完全是失敗的。
中國政治傳統：無約束的強大權力
中國兩千多年的政治傳統是皇權至上的傳統。中國古代人政治思考的焦點，是權力如何運行以實現政治穩定和有效的治理，即對治國之道的探討。中國古人不思考權力的所有和分配問題，也就是說，不考慮政體問題。雖然他們也會部分地涉及權力的組織問題，但都是在君主專制這樣壹個大的框架內來組織權力。他們也不會考慮權力的性質和界限問題，更不會考慮個人權利和國家權力之間的關係問題。
經過春秋戰國時代的變革，中國古代的國家權力在壹定程度上具備了西方國家在現代化早期才出現的許多特徵，包括國家權力的世俗化；確立全國統壹的最高權力和建立單壹的權力體系，實現對國內全體居民的直接統治；國家權力組織的結構性分化；中央政府控制的系統的財政稅收系統；由中央政府控制的常備軍；權力集團平民化並向全社會開放。也就是說，西方政治現代化第壹階段的大部分內容，中國從秦漢開始已經接近完成。
中國傳統政治的早熟帶來壹大特點，就是國家權力過分強大，它形成壹邊倒之勢，掃平所有障礙，沒有對它的有效分割、監督和制約，更沒有民眾的參与。
有人認為中國的皇權也是受限制的，禮法、天道、聖與師的權威、天下為公的要求、江山社稷的利益、相權和臣子諫爭之權、內部的權力分工，甚至權力鬥爭和扯皮等，都被壹些學者解釋為對皇權的限制和制約。最近幾年又有人提出，中國古代就有憲政。我認為這是壹種思維的混亂。
如果以西方限權制度為參照系，君權是否受到限制，要考慮到這樣幾個維度：
第壹，限制君權的主體是什麼？是君主的臣下還是獨立於君主的權力主體？是平行的、平等的權力主體還是權力體系中的在下者？
第二，是籲求、懇請、勸阻式的權力還是依法實行裁判、制止和懲罰的權力？
第三，限制和約束君權的程序是否能夠獨立運行，不受君主的控制和干擾？
第四，約束君權的要求是由民權出發，將民權視為君權不可逾越的障礙，還是出於君主的長遠和整體利益的考慮，要求君權有所克制，以實現君主家族統治的長治久安？
第五，約束君主的規範是剛性的還是彈性的、柔性的？在君主的意志足夠強、能力也足夠強時，如果不是君主自律，是否有辦法以合法的、制度化的方式強迫其就範？
從這幾個方面考慮，我認為中國古代對於君主的所謂限制都不是剛性的限制，而是壹種軟限制、柔性限制、彈性限制；它有時起作用，多數時候不起作用；起作用是偶然，不起作用是常態；這種約束和限制是否有效，取決於皇帝是否願意採納；它雖然給君權設置了壹些障礙，但不是絕對的不可逾越的障礙，如果君主任性而為，突破各種限制，仍是合法的，在制度以內沒有辦法制止，更沒有辦法懲罰他。也就是說，這些所謂限制，在制度上都是無效的。
權力過分強大，沒有分割、監督和制約，必然會任意壓榨社會並導致自身的潰敗，超強高壓必然導致權力體系的崩塌，而任性專斷的權力必然是暴虐的權力，在它的壓迫之下喘息著順民，但順民只是在權力高壓下才是順民，壹旦權力體系崩塌，他們轉眼就會成為暴民。暴民是暴政培養出來的。沒有了權力的壓制，他們會放肆地發泄人性中最兇殘的壹面。我們常講中國古代治亂循環，但很少有想到，亂的根源恰恰在於治。正是那樣壹種皇權絕對統治的秩序，也就是"治"的狀態，必然導致亂，並且壹亂就不得了。秦暉教授有壹篇文章談到中國古代頻繁的大亂帶來的人口變化，壹次大亂，就可能導致人口損失三分之壹、二分之壹，有時甚至會有五分之四的人死掉了。（秦暉：《為什麼人們厭惡帝制？》，《南方周末》2011年8月18日）
正是世界上最強大的皇權，造成世界上最嚴重和最頻繁的動亂。建立強大的國家權力是為了實現政治秩序，但正是這個權力成為製造動亂的禍根。每壹大的動亂后，中國人都沒有正確的反思，反而去進壹步強化皇權。看到權力失效，就去強化權力；恐懼暴民肆虐，就進壹步抽緊權力的韁索，加重對臣民的壓迫。但這樣做的結果，只是重蹈前面發生過的由治而亂的復轍。所以，整個古代，中國社會都沒有走出壹治壹亂的周期性的惡性循環。
在現代早期，即15-17世紀，歐洲雖然有過王權的掘起，與中國從戰國到秦漢時期君主專制制度的形成有某種相似性，但歐洲的王權即使在實現掘起之後，也與中國古代的皇權有著巨大差別：
（1）歐洲的王權實現對整個國家全體居民的控制，即絕對主義時代，不過二、三百年時間。還在其立足未穩之時，便發生了民主革命，王權紛紛被推翻或被迫實現民主化轉型。而中國的皇權非常早熟，有著二千多年漫長的歷史。約為歐洲絕對主義時代的十倍。不但其制度高度成熟，其權力深深地紮下了根，還培育了臣民文化的深厚土壤。
（2）歐洲王權即使在其絕對主義的頂峰時代，其權力也遠沒達到中國古代皇權的地步。中世紀的多元政治實體對王權的制約雖然大大地削弱了，但並沒有完全消失。壹旦條件成熟，它們又會重新浮出水面，或以變化了的形式復現。中世紀歐洲王權從沒有擺脫對它如影隨形般的制約。
（3）以英國為代表的中世紀歐洲王權的掘起並非單壹的集權過程，無論是在現實生活還是在政治法律思想領域，人們出於現實需要賦予國王以權利和權力時，都帶有保留條款或限制條款。在給予國王牙齒的同時也給他套上籠頭和拴上韁繩。當社會成長人民意識覺醒之時，這些似有似無的限制便會日益被人記起和發揮，成長起來的人民就會抽緊韁索，將王權關進籠子。
在中國古代，皇權不像在歐洲那樣是在多元權力競爭中掘起的，而是在內部征服戰爭中勝出的，具有絕對壓倒性的優勢。沒有任何有效的、合法的、制度化和程序化的約束皇權的機制，甚至連這樣的理論要求也不曾出現過。對皇權惟壹有效的威懾力量便是臣民造反和謀反，但臣民造反和謀反的前景反倒使皇權不計成本的強化對社會的控制和對臣民的馴化，結果使對皇權制度化的約束更加成為不可能。
可見，中國與西方歷史發展道路是不同的，將西方現代化早期建設現代國家、強化中央集權的任務搬到當代中國社會，就完全忽視了壹個基本事實：這個任務在中國早已完成了，且國家權力對社會的統治遠遠超過西方現代早期的水平。因此，在西方政治現代化第二階段的馴化國家權力的任務，成為中國政治現代化的首要任務。
當代中國的政治現實：超強的權力巨無霸
那麼，當代中國的政治現實是什麼？當代的黨國體制是馬克思主義意識形態、列寧主義的政黨組織，與中國傳統的強勢國家傳統和臣民文化相結合的體制，國家權力達到登峰造極的程度。所以，中國不是那些新左派學者所說的國家能力還不夠，而是國家能力相當強。研究比較政治和政治發展的美國學者亨廷頓曾說過：共產主義政府也許在其它方面不比自由國家做得好，"但有壹種事共產主義政府能夠辦到，那就是實行統治。"（亨廷頓：《變動社會的政治秩序》：第9-10頁。）亨廷頓講的是上個世紀70年代以前的情況，但對當前也仍然是適用的。新左派的學者壹方面痛感國家權力羸弱，呼喚強大的國家權力；另壹方面，又常常為現實中強大的國家權力而感到驕傲，讚賞這個權力能夠"集中力量辦大事"，動不動就動用"舉國之力"，能夠像推土機壹樣無情地剷平面前的所有障礙。他們將其視為中國模式的優越性。
這不僅是少數新左派學者的觀點。幾十年的宣傳教育，加上政治文化傳統的慣性作用，使中國社會中的國家主義價值觀和思維方式根深蒂固，滲入掌權者和民眾的骨髓中。為解決社會問題，就求諸於強大的國家權力，而對規範國家權力的努力卻懷著近乎病態的警惕和反感。新左派的政治主張，反映的就是瀰漫于社會的這種國家主義觀念和思維方式。
中國現代國家的建構、國家獨立和統壹（除台灣問題外）、國家的權力建構，就是前面所講的相當於西方國家在現代早期完成的國家建設內容，都已經完成或接近完成。中國真正的問題在於向第二階段的轉變相當困難。權力的公共性嚴重缺失，民眾對國家權力的參与和分享嚴重匱乏，社會對國家權力的控制和規範嚴重缺位。只有解決了這些問題，國家權力的現代化才真正完成，否則，它就只停留在現代化的初級水平上。
對當代中國來說，國家權力弱小不是主要危險，國家權力過於強大才是主要危險。目前出現的權力失效或者低效、權力私人化和腐敗等問題，不是權力太弱，而是權力太強造成的，是權力沒有分割、不受控制和沒有有效的監督造成的。有的時候，看起來強大的權力並沒有帶來高效率或治理能力，不是這個權力還不夠強大，而是它專斷任性、缺乏公共參与、沒有受到規範和監督，因而不能及時回應社會的要求、適應現代社會的變化而造成的。權力不等於能力，不能用能力的低下證明權力的匱乏。權力過於強大也能夠造成權力的低效和失效。
所以，控制、規範、限制、監督權力是當代中國政治改革的主題，強大而任性的權力是主要危險。如果我們還延用兩千多年和最近六十多年的治理思路，仍然用強化權力的方法來解決社會問題，是沒有出路的。面對權力失效就盲目地強化權力，其實權力失效恰恰是權力過分強大造成的，所以，繼續強化權力是死胡同、是絕路。強化權力不是出路，限制和控制權力才是出路；極化權力、壟斷權力不是出路，增強權力的公共性和擴大民眾的政治參与才是出路。這就是說，當代中國國家建構的主題是民主和憲政，也就是以現代的方式規範權力，相當於西方政治現代化的第二階段（17-19世紀）。考慮到前面所說的傳統和現實的因素，完成這個任務對中國來說有著特殊的困難。如果我們不能在這個問題上有明確的認識，會使我們的政治改革不得要領，甚至南轅北轍。
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