禁書下載 | 禁書 - 禁書網

作者 江濡山

本世紀初的2001年，中國加入WTO，意味著對外開放及對內搞活開始全面加速，工業化和城市化進程大大加快。但與此同時，中國的土地開發及房地產建設，出現前所未有的亂局，城鄉之間、社會各階層之間的財富積累及改革開放成果在很大程度上因此而分享不均，導致方方面面的利益衝突不斷加劇。儘管在壹些人士看來，有些情況是摸著石頭過河、犯點錯誤難以避免，但是很多錯誤確實是受權力及利益驅使人為造成的。

而從整個國家治理層面來看，伴隨這場以瓜分土地為特徵的盛宴及亂局，其中的壹大敗筆就是：土地管理及房地產政策嚴重扭曲和錯位，大大落後于社會發展進步的客觀訴求，人為製造了很多矛盾糾葛，直到現在，城鄉基層民眾的諸多不滿情緒，都歸因於此。然而遺憾的是，從決策層和管理層至今都沒有深刻認識到或者說在刻意迴避問題的根本癥結。

癥結之壹：《憲法》及《土地管理法》中關於土地所有權的「雙軌定性」，導致「政府」可以肆意剝奪人民事實擁有的土地，從而縱容了各類似是而非的違法行為。

《憲法》第10條規定：「城市的土地屬於國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償；任何組織或者個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。」與《憲法》的這壹內容相對應的是《土地管理法》第二條強調：「中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。任何單位和個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的範圍內劃撥國有土地使用權的除外。」實際上，文中的很多「依法」並沒有具體法律條文可循，主要是根據官員壹直決斷。

上述法規的表述主要是為了強調3個意思：

壹是中國的土地不能歸公民個人所有，就是說土地的產權不能個人私有，只能由「國家」或者「集體」替公民所有，即不能私有化，因為土地私有化是「罪惡」的資本主義的東西，這與社會主義制度精神格格不入；

二是土地是城鄉分級「國有」，即城市土地歸國家所有，國務院代表國家；農村土地歸村集體所有，這種兩極所有制等於形成了土地的雙規制，所不同的是國家所有的土地可以上市交易，集體所有的土地未經國家徵用，不得上市交易；

三是只有政府有權利代表國家徵用「集體所有」的土地歸國家所有，而且徵用的價格由政府說了算；政府徵收之後的土地，經過壹級開發后確權，然後出售給開放商，之後的壹切利益，與公民無關。現在國內基層連連發生的強拆事件，就在於政府徵收土地賣給開放商后，實際擁有土地的民眾不接受政府給予的補償，而政府又與開放商壹起，採取強拆，甚至不惜動用國家機器。

上述法律賦予了各級政府極大的土地資源配置權，由此土地資源的配置以政府的行政旨意為主導，於是政府權力之下，圍繞土地的扭曲的利益格局就「合理合法」地形成了。

癥結之二：土地法規的表述不清及資源配置的軟約束，導致土地徵收與開發亂局多多。

《土地管理法》第十壹條：「農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權;其中，中央國家機關使用的國有土地的具體登記發證機關，由國務院確定。」這壹法規意味著：土地所有權的確定只針對村集體和國家，不針對農民進行土地確權。因此，法律本身就剝奪了農民的土地所有權，所以農民當然就沒有土地的交易權。國家有關人士非正式地解釋理由是：這壹法律就是為了把農民固定在土地上，因為農民壹旦有權利把土地賣掉而壹無所有后，就會跑到城市找黨和政府鬧事，這樣就會導致社會的不穩定。這壹解釋若放到二三十年前還勉強可以糊弄很多人，但是面對今天的局勢，這種迂腐的理念則是誤國誤民。事實上，土地並沒有把農民禁錮在土地上，相反，正是大量的農村勞動力的流動，推動了城市化和工業化進程。今天的農村，能夠轉移出來打工的新壹代農民都進了城，而且拋荒的和轉租土地很多。

《土地管理法》第四十三條：「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外。」《土地管理法》第四十七條：「徵收土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照徵收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高徵收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。」《土地管理法》第五十五條：「以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用於耕地開發。」

上述法規，至少說明兩點：壹是針對公民的土地補償，實際上是用行政長官意志而不是按照市場價值，迫使實際擁有土地的公民個人接受，這等於用行政法令壓制了市場價值，因此，民眾非常不服，並因此怨氣衝天；二是政府徵收土地后，則是按照市場價值招拍掛給開發商，政府從土地中的收益，按照三七開的分賬制度，分別歸地方及中央政府享用，因此，利益立場決定了政府和開發商的利益與公民是對立的，弱勢群體自然會以生命和鮮血相抗爭。」

《土地管理法》第六十三條：「農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。」而對於小產權房，根據2013年最新政策《關於農村集體土地確權登記發證的若干意見》：「小產權房不得登記發證。要嚴格規範農村集體土地確權登記發證行為，嚴禁搞虛假土地登記，嚴禁對違法用地未經依法處理就登記發證。對於借戶籍制度改革或者擅自通過『村改居』等方式非經法定徵收程序將農民集體土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用於非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或『小產權房』等違法用地，不得登記發證。對於不依法依規進行土地確權登記發證或登記簿規範造成嚴重後果的，嚴肅追究有關人員責任」。

上述法規在很大程度上與憲法精神是不壹致的，因此導致：既然農村土地歸村集體所有，村集體有權力為了集體經濟的發展合理配置資源開發房地產，因此，小產權房是建立在合法擁有土地產權的基礎上，且可以低成本解決民眾居住問題；而城市商品房，在很大程度上是從村集體土地基礎上，獲得的間接土地產權搞的開發，而且開發商巨額利潤加劇了消費者負擔。那麼到底小產權房與城市商品房比起來，誰更合法更合理呢？正是因為從法律上，有這樣的模糊地帶，才導致小產權房很難被政府禁止。相關數據顯示，1995～2010年間全國小產權房竣工建築面積累計達7.6億平方米，相當於同期城鎮住宅竣工面積總量的8%。其中，「十壹五」時期小產權房竣工規模達2.83億平方米，比「十五」時期增長17.8%。對於小產權房，華遠地產股份有限公司董事長任志強建議，對於符合城鄉統籌發展規劃、土地利用規劃，且未佔用耕地的小產權房，應該通過補辦手續等方式使之合法化。另外，將小產權房作為城市住房供給體系的組成部分。淡化小產權房建設用地的集體所有制而非國有的土地性質，允許城市和城鎮周邊集體性質土地和小產權房的長期存在。

癥結之三：土地沒有確權，致使土地事實上缺乏所有權主體，導致農村土地價值被嚴重掩埋和房產市場矛盾縱橫交織、亂局滋生。

土地是最核心的經濟及財富資源，縱觀全世界各個發達國家的土地管理，有多種所有制形態，從社會基層民眾個人到各個機構單位，乃至各級政府，都有自己的土地產權。壹個國家的生產力水平及社會制度發達到壹定程度后，必然要進行土地確權-----使國家的每壹寸土地都有明確的看護主人，使所有權、經營權、收益權和交易權高度壹致。而中國改革開放三十多年，至今由於受極左的迂腐政治理念影響，土地確權問題壹致沒有絲毫進展。所謂的集體所有和國家所有，實際上是各級政府和村集體黨政在位的領導者提國家和人民「做主」，由此產生極大的腐敗和土地資源的扭曲配置。從產權關係來看，集體土地產權不明產生的各種亂象，已經威脅到農村的穩定，村壹級的很多矛盾糾紛都是在土地問題上。

從產權、市場與價格理論的角度來看，農村土地沒有確權，則意味著不可上市交易，其真實的市場價值及價格就無法顯現出來；而當政府以非市場的手段徵收農民土地並確權后，再上市交易，土地的真實價值才會顯示出來，但是溢價收益早已經與農民無關，由政府與開發商分享。