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RSS/FEED訂閱蘇少奇-「南海仲裁案」之後：中國面臨的雙重挑戰
作者： 蘇少奇
2002年11月中國與東盟各國外長（及外長代表）簽署了《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)。十六年後，2018年中囯政府提出爭取三年達成「南海行為準則」的願景。然而，五年過後，國際社會仍然沒有看到這一願望「修成正果」。與此對應，「仲裁案」（菲律賓Vs.中國2013-2016)八年之後，南海局勢並未好轉，中菲在南海的對峙已常態，衝突朝向失控方向發展。中國作為南中國海最重要的當事大國，除習慣採用的政治-外交方式外，是否需要從法律層面對南海危機的解決有深入考察？
1.「仲裁案」中兩個關鍵實體性事項的難題
「仲裁案」引起了國際社會、特別是南中國海周邊國家的共同關切。
中方對「仲裁案」中關於「九段線」和「歷史性權利」兩個實體性事項的裁決予以全面批駁：「仲裁庭錯誤處理《公約》與歷史性權利的關係並錯誤否定中國在南海擁有的歷史性權利。」（中國國際法學會，2017：188）仲裁庭認定「歷史性權利不能超出《公約》規定，或者已為《公約》所取代的觀點是錯誤的。」仲裁庭「脫離中菲領土和海洋劃界爭議，錯誤處理中國在南海的歷史性權利。」（同前，2017：185）中方一直強調在《公約》生效很久之前中國就已經在南海存在并行使的「歷史性權利」。在《中國堅持通過談判解決中菲在南海爭議》白皮書的引言中，中國政府申明「中國人民在南海的活動已有2000多年歷史。……中國對南海諸島的主權和在南海的相關權益，是在漫長的歷史過程中確立的，具有充分的歷史和法理依據。」(國務院新聞辦，2016年7月13日)「……早在1948年，中國政府就在公開發行的官方地圖上標繪了南海斷續線，確認了中國對南海諸島及其附近海域的主權和相關海洋權益。」（楊潔篪，2016年7月14日）
「歷史性權利」是中國對南海（「九段線」範圍內）權利聲索的來源和基礎。「九段線」的法律地位（是主權性質？還是其他性質？）則是南海爭議的核心。因此，在解析中國在南中國海的歷史性權利之前，有必要對「九段線」的來歷、初衷和法律地位做一簡要分析。
1.1「九段線」:初衷和法律地位
南中國海「九段線」（台灣方面通常使用「U形線」的表述，）最初出現於1914年，那時只包括東沙群島和西沙群島（韓振華，1988：355）。后經二十世紀30年代三次變化（1933，1935和1936年），至1947年12月1日，中華民國政府正式確認「U形線」，對南海諸島嶼重新命名，並並將其划入海南特別行政區的行政管轄範圍。（鄒克淵，劉昕暢，2017：97）但是，從1947年正式公布至2009年之前，中方（包括海峽兩岸政府）對於「九段線」的法律地位一直沒有給予法律上的明確界定（台灣政府在1993年南海政策綱要中稱之為「歷史性水域」-但其中仍有許多爭議和矛盾之處）。中國學者對此評論說「儘管該線問世之初未被明示含義和性質，但從1948年斷續線產生到2009年半個多世紀的時間里，周邊國家和國際社會並未表示疑義或異議。」（賈宇，2015：194）應該承認，持續60多年中各方的這種不清楚、「未表示疑義或異議」與中方的作為或不作為直接相關。「國際社會對於中國在南海 U型線中歷史性權利不甚了解甚至有重大誤解，這與中國政府歷來未明確『U形線』的法律地位有關。」（鄒克淵，劉昕暢，2017：92）
賈宇在對「中國在南海的歷史性權利」的系統研究中注意到「九段線（斷續線）的這種法律地位不明的狀態：「『1958年領海聲明』未就南海斷續線作出規定。1992年的《領海及毗連區法》的規定中包括了領土組成條款與南海諸島。該法將南海斷續線內的四組群島包括在內，但（仍）未就斷續線本身作出任何規定。」（賈宇，2015：195，196）及至在1998年頒布的《專屬經濟區和大陸架法》中「依然沒有言及南海斷續線，……」(同前，2015：196)
南海的這種模糊-混沌的法律地位一直持續到2009年，「中國向聯合國秘書長提交外交照會，抗議越南以及越南、馬來西亞共同提交的外大陸架申請，並在文件中附上了有「U形線」的南海地圖。這是中國第一次正式向聯合國提交採用形線維護其南海主張的外交文件。」（鄒克淵，劉昕暢，2017：99）頓時，「這條線及線內海域的法律性質成為令人矚目的焦點。」（賈宇，2015：194）當然，筆者認為這種「初衷不明」模糊狀態並非意味著中國當時的（民國）政府的作為是無的放矢。追溯歷史背景，在1945年的美國總統杜魯門的大陸架聲明后，中國政府面臨接收二次大戰後在南海的日佔島嶼等使命。是故，初衷可能（筆者至今未檢索到任何這方面有說服力的文獻，故只能主觀猜測）是要控制南海島嶼與其中的資源。但先後因疲於戰爭（1946-1949年中國國共內戰）、朝鮮戰爭（1950-53年）以及此後大陸從50年代至70年代20多年一系列政治運動等原因，國共（兩黨）政府此後均無暇、無力、更無心關注此事，從此擱置，沒有後文。這也可能是當時採用11段虛線畫圖，而不用實線的原因。須知，按照公認的國際慣例，國與國的疆界都以實線標明（虛線往往表明有爭議或是未定國界/疆域-如：朝韓「三八線」、巴以之間邊界線等）。
總之，中國創設該線的初衷至今沒有被正式澄清，「九段線」的法律地位長期不明，這為圍繞「九段線」產生的南中國海爭端留下了長期隱患。
面對來自國際社會持續不斷的疑問，應國際與國內政治之需，2013年菲律賓提起仲裁后，中國學界相應大力加強了對「九段線」和與其相關的「歷史性權利」的研究，南海爭端中的這一焦點得以開始從長期的「戰略模糊」變為逐漸清晰。
「中國在南海的歷史性權利」一文對「九段線」的法理屬性曾做出認定：「考察南海斷續線的產生、發展的歷史之後，依然難以從正面得出確切的關於南海斷續線法律性質的結論。（故此）筆者嘗試反列名單，採用排除法以圖趨近答案。」（賈宇，2015：198）該學者依次排除了以下四種對「九段線」的（法律）界定：1）國界或海疆、2)島嶼歸屬；3）歷史性水域4）領海基線、領海外部界限和專屬經濟區或大陸架界限（第四種觀點更多人認為是歷史性權利（線）。此外，中國南海研究院的吳士存院長還提出了「『U形線』是基於『主權+海洋法公約+歷史性權利』的觀點。」「根據這一理論，中國在『U形線』內享有主權，以及《公約》項下的主權權利和管轄權。此外，中國在『U形線』內還享有歷史性權利，例如，漁業權、航行權、資源開發優先權。」）（鄒克淵，劉昕暢，2017：98）
中國政府迄今為止仍未對「九段線」的法律性質做出正式、明確的宣示，只是在頒布的涉海法規、發布的行政文件中反覆強調「對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權」。在強化主權立場的同時，中國從上世紀90年代末開始逐步重視對南中國海的「歷史性權利」的研究。迄今為止，中國學界代表性的觀點認為「南海九段線是一條歷史性的權利線，兼具歷史性所有權和歷史性權利的雙重性質。」（高之國，賈兵兵，2014：內容簡介）
「九段線」在歷經60餘年演變后，已經成為歷來屬於中國的南海諸島主權的宣示，並包括對在這些島嶼及其周圍海域中從事漁業、航行以及包括資源勘探開發等其他活動的歷史性權利。九段線還可能具有作為未來海洋劃界界限的剩餘功能。……結論：「九段線」的法律性質與地位是主權和管轄權。（同前，2014：20）
來源：議報
作者： 蘇少奇
上述學者對「九段線」的法律地位和中國在南海的「歷史性權利」這一核心議題上的觀點兼具權威解釋和學理解釋的雙重意義。鑒於中國政府仍未正式宣告「九段線」的法律地位，若將這些學者對「九段線」地位和性質的論證與中國政府對南海的立場聲明結合在一起，大致就可以推斷出中國政府對「九段線」的基本法律定位：「九段線」兼有「主權+歷史性權利+管轄權」的性質。如此以來，中國首要的是要對其在南海的「歷史性權利」進行更嚴格、令人信服的舉證。未來中國還要面對與南海主權聲索相關的一系列更艱巨的權益主張的舉證責任。
1.2亟待進一步釐清的「歷史性權利」
1998年中國在國家立法《專屬經濟區和大陸架法》中第一次出現了「歷史性權利」的概念。該法第14條規定:「本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利。」對此，有學者認為「該法關於歷史性權利的規定，清楚地表明了中國政府的立場:不因200海里專屬經濟區、大陸架等海洋區域制度的建立而影響、放棄中國在周邊海域享有和可能享有的歷史性權利。」（賈宇，2015：196）這位學者進而把「中國在南海的歷史性權利」具體歸納為四個方面：(一)對水域的歷史性所有權，包括瓊州海峽、四組（東沙、中沙、西沙、南沙)群島水域；（二)在南海的傳統捕魚權；（三)在南海的歷史性航行權；(四)對南海大陸架資源的歷史性權利。（同前，2015：201-203）然而，對於究竟什麼是「歷史性權利」，包括賈宇在內的國內外的法律學者仍在爭辯、論證之中。
這裏需要明確，國際法上迄今為止並未形成對「歷史性權利」的明確定義或概念，這理當是學界與國際司法領域的共識。Andrea Gioia在「歷史性所有權」（historic titles）一文中認為「國際法學界逐漸形成一個比較寬泛的歷史性權利的概念，包括領土主權、通行權和捕魚權。」（賈宇，2015：190）這從一個方面說明這一概念仍在發展、演化中，它「並無明確的外延和內涵。」(鄒克淵，劉昕暢，2017:99)。
更需要考察國際司法實踐。歷史性權利」（historic rights）的產生、演化與歷史性海灣、「歷史性水域」（historic waters）「歷史性所有權」（historic titles）等一組概念密切相關。中方學者認為「《公約》在相關條款中使用了歷史性海灣、歷史性所有權、傳統捕魚權以及歷史性海灣或所有權等「歷史性」概念，確認了歷史性權利規則的存在。」（加重號系筆者所做）（賈宇，2015：182）但稍後該作者也承認第三次聯合國海洋法會議上「儘管對這些議題進行了多次協商，但最後通過的《公約》未能就歷史性海灣、歷史性水域、歷史性所有權的定義、性質、要件等作出明確和具體規定。」（同前，2015：182）《南海仲裁案裁決之批判》（以下簡稱「批判」）在484段回應仲裁庭的裁決中辯稱「歷史性權利在一般國際法上早已確立。」（中國國際法學會，2017：203）「批判」進而引用以色列法學家、外交家Yehuda Z. Blum的研究說「『歷史性權利』，通常指『一個國家在國際法的一般規則下一般不能獲得但通過歷史性鞏固的過程取得的一些在陸地或者海域上的權利。』」但與此同時又承認「歷史性權利在國際法上並無統一定義。」（同前，2017：204）仲裁庭也承認，「『歷史性權利』一詞在性質上是一般性的，用來描述一國可擁有的某種權利，該種權利在不具備特定歷史因素的情況下，根據國際法的一般規則通常不能產生。」（同前，2017：204）「批判」一書（485段）得出結論說「歷史性權利由一般國際法調整」（意即不歸《公約》調整-筆者注）。
目前中國學界主流與政府趨於一致的看法是認為「中國對於南海的各項權益主張，很大一部分源於習慣國際法，例如，歷史性權利的主張等。」（鄒克淵，劉昕暢，2017：97）依據這種觀點，即便《公約》對此沒有明確規定，但依據習慣國際法仍然可以主張「歷史性權利」，進而據此權利應辯對方（或任何爭端中的另一方）在《公約》下所賦予的權利。在對「歷史性權利」的認知上，「批判」注意到該權利的不確切、不穩定性：「基於國家和國際司法實踐，歷史性權利可以是主權性的，也可以是未達到主權程度的歷史性權利。仲裁庭也承認此點。就達到主權程度的歷史性權利而言，主權也可能受到一定限制；就未達到主權程度的歷史性權利而言，可進一步分為排他性的歷史性權利和非排他性的歷史性權利。」（同前，2017：204）之後，中方對這種莫衷一是的複雜狀況進行了歸納總結：「歷史性權利基於國家實踐和歷史事實產生，歷史性權利的種類和性質具有多樣性，歷史性權利所涉水域也具有多樣性。為判定一國歷史性權利的性質和內容，必須基於相關國家的實踐、相關地區地理和歷史的具體情況，個案處理。」（同前，2017：209）
如此以來，在一般國際法上對「歷史性權利」定義不明、內涵和外延不清的前提和基礎上，中國將一般性的「歷史性權利」引入、適用於本案的具體案情來支持中國在南海的歷史性權利就成了應辯中的一大技術難題。應該看到，中方在這一方面做出了一些基礎性的研究，但從仲裁或訴訟的角度看，這些研究遠不夠充分、嚴謹。試以上文提到的賈宇發表在中國法學研究最頂級刊物上的研究為例。她歸納認定的中國在南海的「四大歷史性權利」中第一項是「對水域的歷史性所有權」(包括瓊州海峽、四組（東沙、中沙、西沙、南沙)群島水域（賈宇，2015：201-203），即是指中國對這一「群島水域」擁有所有權-主權。然而依據現行《公約》相關規定，除對四組群島中的極少數符合規定的島礁可以合法擁有12海里（領海海域）的主權-所有權外，任何一國都不能合法的對藉由零零散散的極小島礁連接、構成的這片巨大水域（約200多萬平方公里）提出籠統的「所有權」的聲索。況且，中國作為大陸國家主張「群島水域」（或曰「遠海群島」）的權利在本案之內和之外都大有爭議；至於第二項在南海的傳統捕魚權和第三項歷史性航行權則並非為中國獨家-排他享有，其他沿南海國家（菲律賓、越南等國）更加臨近南海，從歷史到如今天然的能夠更加便利的航行和捕魚，所有這些南海國家當然都平等的（甚至可以更優先的）分享和使用這些權利。至於在對第四項「對南海大陸架資源的歷史性權利」的認定上，作者忽視了「大陸架」作為國際法上的概念始於1945年的基本事實。無論從科技發現、勘探-開發能力還是法律依據，中國（或任何其他國家）都無法主張「對南海大陸架資源的歷史性權利」，換句話說，對南海大陸架資源（主要是油氣和礦物資源）的權利只能是在當代具有的科學和技術能力、從現行的條約法-《公約》中產生，無法從歷史的習慣國際法產生！
綜上所述，與菲方依據《公約》賦予的明確權利相比，中方依據習慣法提出的「歷史性權利」相對模糊，論證不夠嚴謹，應辯缺乏說服力。可以預見，除非中國在自己主張的「歷史性權利」和「九段線」上給出符合國際法（國際習慣和/或國際條約）的清晰的界定和充分有力的證據，中國的「九段線」及其「歷史性權利」主張將會不斷被削弱、或者中國主動修改甚至淘汰。與此同時，中國將面對來自各方越來越大的挑戰，導致衝突的解決朝著不利於中國的方向發展！
2.「仲裁案」之後：中國亟需解決的三個基本問題
在對爭端追根溯源的同時，中國需要進一步在「仲裁案」之外對與爭議密切相關的三個基本問題做深入、嚴格論證：第一，國際習慣法的識別和認定
中國學者強調認為「中國對於南海的各項權益主張，很大一部分源於習慣國際法，」（鄒克淵，劉昕暢，2017：97）其中首先包括歷史性權利的主張。中共黨媒批評道「仲裁庭…對習慣國際法熟視無睹。」（人民日報，2015年12月17日）因此，對國際習慣法的識別和認定對中國在爭端中的權利聲索就具有特殊重要的價值。
《國際法院規約》第38條列舉了國際法淵源的具體表現形式，其中包括「（丑）國際習慣，作為通例之證明而經接受為法律者。」於1947年成立的（聯合國）國際法委員會在履行國際條約法編篡等職責的同時，也特別關注國際習慣法的發展，為此從2012年起多次召開專題會議討論習慣國際法的形成與證據。最終成果收錄在聯合國第六十八屆會議的國際法委員會報告中（聯合國，2016：A/71/10)。其中第五章正式以「習慣國際法的識別」為標題，通過了由七部分組成的「關於習慣國際法的識別的結論草案案文」。與中國在南海「歷史性權利」主張直接相關的內容主要包括在以下（國際法委員會）做出的5個結論中（聯合國，2016：A/71/10：73-74)：結論2兩個構成要素要確定一項習慣國際法規則的存在及內容，必須查明是否存在一項被接受為法律(法律確信)的一般慣例。
結論3評估兩個構成要素的證據
為查明是否存在一項一般慣例及該慣例是否被接受為法律(法律確信)而對證據進行評估時，必須考慮到總體背景、規則的性質以及有關證據所處的具體情況。
來源：議報
作者： 蘇少奇
兩個構成要素中的每一要素必須單獨予以確定。這就要求評估每一要素的證據。……
結論8慣例必須具備一般性
有關慣例必須具備一般性，即必須足夠普及和有代表性，還必須是一貫的。
只要慣例具備一般性，就不要求特定存續時間。
論9被接受為法律(法律確信)的要求
關於一般慣例須被接受為法律(法律確信)的要求作
為習慣國際法的構成要素，意味著有關慣例的採用必須帶有一種法律權利或義務感。
被接受為法律(法律確信)的一般慣例不同於單純的常例或習慣。
結論10被接受為法律(法律確信)的證據形式[1]
被接受為法律(法律確信)的證據可有多種形式。
被接受為法律(法律確信)的證據形式包括但不限於：以國家名義發表的公開聲明；官方出版物；政府的法律意見；外交信函；國內法院的判決；條約規定；與國際組織通過的或在政府間會議上通過的決議有關的行為。
在有關國家有能力做出反應並且有關情況也要求做出某種反應的情況下，對一種慣例經過一定時間而沒有做出反應，可用作已接受其為法律(法律確信)的證據。
（聯合國，2016：A/71/10：73-75)
上述「習慣國際法的識別」中的各個結論對中國在爭端中強調依據習慣法產生相關權利的主張具有十分重要的指導和規範作用。鑒於圍繞這一焦點中方與裁判庭之間有重大分歧，因而這份報告中的結論及其詳細評註對判定孰是孰非意義非凡。中國應當以此為原則依據重新審視以往針對南中國海提出的以國際習慣法（包括歷史性權利/主權/所有權等）在內的所有權益主張。對照這份清單認真回溯、核查，由此便可以基本確認自己提出的主張是否具有合法性、以及程度如何。在此過程中，同時要注意區分一些基本（卻可能帶來嚴重後果）的關鍵概念：國際習慣與國際慣例等
和法律關係的區別和聯繫。（李偉芳，2005：55）他們的法律定位不同，往往導致不同的法律後果。此外，在國際習慣法的識別過程中，法律確念的意義對認定中國的主張十分重要，這是中國特別應加強論證的薄弱環節。
第二，如何平衡處理援引國際習慣法與適用國際條約法（主要是《公約》）之間的「衝突」關係
中國強調以國際習慣法來支持自己的主張，同時卻忽視了（抑或時忘記了？）自身作為安理會五常之一所承擔的《公約》當事國在條約之下的義務，因此是否應檢討有片面強調某一方面之嫌？中國部分主流學者至今沒有釐清其強調的「歷史性權利」-一種仍未達致成熟、穩定，尚未被國際公認的國際習慣（抑或是國際慣例?）與其已經承諾的《公約》下義務之間的關係，忽視了其主張的「歷史性權利」與《公約》第123條（閉海或半閉海沿岸國的合作)、第74條（專屬經濟區）和第83條（大陸架）200海里劃界規定之間的張力。除此之外，中國還要面對如何以慣例法的理論來論證、支持中國以後更多、更大的海洋權益（如，主權權利），贏得國際社會（而不是主要只對國內權威和民眾）承認的挑戰。中國明智的選擇或許是在強調從習慣國際法（可能）產生權利的同時，重視《公約》明確賦予的現實權利和履行的義務。就南中國海的實際情形而言，儘管《公約》的規定仍有各種不足，但與習慣法相比，作為舉世公認的最重要的國際條約，其作用與價值仍然不容低估。當然，這並非指《公約》不可被質疑、甚至挑戰，而是強調任何此類作為必須深思熟慮、嚴格論證，清楚預見到這樣做的後果與影響。從以上對「仲裁案」相關部分的分析中不難看出中國在處理援引國際習慣法與適用以《公約》為主的國際條約法關係方面明顯失當，不利於爭端朝向解決的方向發展。
第三，如何正確處理（中國）國內法與國際法的關係
檢視中國應對「仲裁案」表達的觀點使觀察者有理由相信中國在處理該爭端上所採用的是國內法與國際法二元論的立場和方法：國內法與國際法互不相干。即，通俗講：「你說你的；我說/做我的」。倘若中國是持一元論的觀點，那理當是國際法優於國內法，或者國內法優於國際法。無論怎樣二者都應保持一致。而中國的做法似乎在理論上是國際法優於國內法（至少在國內立法上是要與相關國際法的規定一致），實踐中卻是國內法優於國際法，給人一種似是而非、莫衷一是割裂的印象。對此需要引起注意：1949年國際法委員會在《國家權利義務宣言草案》第14條宣稱：「各國有責任遵照國際法及國際法高於各國主權之原則，處理其與他國之關係。」（R. P. Anand，1986，II：37）「約定必須遵守」是公認的國際法基本原則。從司法實踐看，中國既然在批准、加入《公約》時已經嚴格審查了其與國內法相關規定的關係，理所當然的，在適用國內法的過程中就不能、也不應與自己承諾的條約義務相抵觸，從理論到實踐保持國際法優於國內法的一貫性而不是割裂或相反。
中國的特色政治體制決定了中方目前在處理國際、國內糾紛中仍然沿用以黨的政策替代法律的「家常習慣做法」，以國內的思維方式來解釋、適用國際法的相關規定，影響、甚至左右了對爭端的分析和認識，導致與國際社會公認的看法不僅不合，甚至有時截然相反，給解決爭端帶來了更多的困難。
總之，在南中國海中國主張的「九段線」內約200多萬平方公里的海域中涵蓋了《公約》規定的內海、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架、公海、國際航道、空域等各種不同法律制度；涉及領土-島礁歸屬、海域劃界、各種資源（漁業等生物、油氣、礦物等）開發、利用、航行與飛越、海洋科研、海洋環保、公務與民事使用、軍事與和平利用等眾多領域各種活動的調整和管理。在如此浩瀚又複雜的海域中，任何一個南中國海爭端當事國如果忽視《公約》賦予的權利和義務都有可能招致不同程度的國家責任。對中國而言，還需清醒的意識到：作為歷史悠久的傳統大陸國家，中國在處理國際海洋爭端過程中需要經歷從觀念到機制的根本改變，包括從人治到法治、由大陸意識向海洋意識；從「九龍治海」、各自為政到整合強化管控海上危機的系統改進。中國一直在強調「歷史性權利」，但同樣不可忘記的是在追溯、主張這一權利的同時，留心反思中國在國家發展、經略、管理海洋事務中的「歷史性的教訓」。藉助「歷史性的反思」，將有助於中國從歷史上的「大陸人格」蛻變成現代的「海洋人格」，從而有清晰的意識和整合能力來管理包括爭端在內的各種複雜的國際國內海洋事務。
3.小結：中國面對的考驗與可能的擇決
南中國海爭端不僅兼有政治與法律的複合性質，在兩者背後更有當事國經濟文化以及國家政治體制特質等多重複雜因素。由於南中國海所處的地理位置使其在目前突出表現為地緣政治與軍事上的敏感與重要性，但爭端久拖不決的根本原因則是相關國家的政治體制及其決策、運行機制。一方面，國際社會不應輕視爭端解決的艱巨與複雜性。但另一方面，也必須相信：爭端或遲或早總要得到解決。對現階段而言首要的是爭端主要當事國的判斷、決斷與行動。毋庸置疑,在歷史重大變遷之際,中國正面臨著嚴峻考驗。
「人類命運共同體」與「一帶一路」一道，作為中共為「解決人類問題貢獻的中國智慧和中國方案」（「十九大報告」，2017：10）中的一個核心命題引起了國際社會的廣汎關注。然而，以嚴肅、務實的態度看，中國若要真正實踐「人類命運共同體」的宏偉願景仍需要經過一系列處理國際國內事務危機事件的測試與考驗。諸如：如何平息海峽兩岸的鬩牆之釁？能否妥善解決南中國海爭端？這些只是涉及國際關係與國內政治的兩個典型實例。只有妥善處理好諸如此類的國際政治中的治理難題，中國才有可能逐漸贏得國際社會的信任和擁戴。而在上述危機治理過程中，南中國海爭端（以及台海危機）與中國發展大戰略的實施之間的必然聯繫是顯而易見的。這一點正如一位中國學者在一項（「一帶一路」框架下）「海上絲綢之路」建設對南海爭端解決的影響的研究中所指出的『「海上絲綢之路」建設將對南中國海爭端的解決產生積極影響，而爭端則是「海上絲綢之路」建設的最大挑戰』。（楊澤偉，2016：31，35-36）。試想，南中國海爭端不解決，「一屋不掃，何以掃天下」?!台海兩岸案劍拔弩張的對峙不從根本上消除，何來和諧並存的「人類命運共同體」？！
中國必須在國際利益與國家利益、整體長遠戰略與近期局部策略之間的做出輕重、得失的艱難擇決。何去何從？
事實上，中國在南中國海爭端中仍然可以有積極的作為。目前首要的是做對的事情-做出正確的擇決。國際社會幾十年來為解決南中國海爭端已經投入了難以勝數的人力和財力，積累了許多很有價值、具有可操作性的成果。因此，（包括中國在內的）爭端當事國有義務在《公約》第九部分規定的基礎上，以此為決策基本框架，進而做出新的解決爭端的努力。該部分第123條規定了「閉海或半閉海沿岸國的合作」的國際義務，涉及生物資源、環境保護和海洋科學研究方面的合作。這是突破衝突困境、朝向南中國海合作開發的直接法律依據。與此相關的還有《公約》第74條和第83條的規定以及與《公約》第九部分相對應還有「21世紀議程」第二部分第17章「保護大洋和各種海洋,包括封閉和半封閉海以及沿海區,並保護、合理利用和開發其生物資源…」。這是聯合國為世界各國提供的明確的行動政策指南。
就目前南海衝突現狀而言，在法律和政治層面推動建立新規範和制度的時機不成熟，可能近期很難有所突破。但對一些爭議相對不敏感的領域，尤其是在當事各國間具有共同-相同利益的環境生態養護與資源開發領域可以有意識的嘗試逐步推進新規範和制度的建立。這方面近年由CSIS組織完成的研究項目「Defusing the South China Sea Disputes– A REGIONAL BLUEPRINT」（CSIS，2018）中在草擬的（各方）「行為守則」框架下，為南中國海爭端亟需處理的兩個優先事項，即漁業管理和環境合作；油氣生產合作草擬了行動藍圖（CSIS，2018：6-17）。中國多年來一直堅持「擱置爭議、共同開發」的原則，外界也一直在「聽其言、觀其行」。中國相關決策部門應該對諸如此類的研究成果予以應有的重視，秉持「誠信」（bona-fide）精神以獲得互信，將「共同開發」的願望與政策化為實際行動，以此向國際社會證實作為一個崛起的、有自信的泱泱大國是「言而有信，信而有果」。在一個急劇變化的世界格局中中國是真誠的實踐「人類命運共同體」。
中國應該、而且需要做出明知的擇決。
南中國海是一典型的半閉海。這一自然屬性特徵對該海域周邊國家的國際發展具有特別重要的現實法律-政治和經濟意義。從人與自然的關係看，這種自然屬性客觀上要求南中國海區域周邊國家合作開發、共同發展。事實與依據再明顯不過，在《公約》和「21世紀議程」框架內推動建立環南中國海國家共同開發合作區不僅利在當代、更將惠及南中國海周邊國家的可持續發展，有助於中國實踐「人類命運共同體」的美好願望！
中國能夠與其他國家一道做出經得起歷史檢驗的這一重大擇決嗎？國際社會正拭目以待。
[1]其他結論詳略。
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來源：議報
