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作者 付勇

無論哪種民主模式，都由憲政，法治，自由，權利，軍隊國家化
等基本要素合成，以至不僅可以到處移植，也能嫁接到各種文化傳統
中，還能在各種不同的國家紮下根來，因此，只有通過憲政化，通過
法治化，通過自由化，通過權利化，通過軍隊國家化，才能為新型民
主制度打下堅實的基礎，從而不但開闢中國民主化的捷徑，也讓新型
民主之路通往中國的每個角落，還讓新型民主之路布滿世界各地，更
讓新型民主之路不但造福中華民族，還造福全人類！


壹、憲政化

從古到今，人類在自我管理的同時，就不斷探索實現自我約束的
方式，由於政治權力是具有普遍約束力的合法的強制力，因此可通過
規約人們的行為解決分歧和衝突，可如果政治權力過於集中，而又不
受制約，不受監督，那必然導致政治壟斷，必然鑄成專制，必然會被
濫用。因為人不是天使，具有多面性，正如權力具有雙重效應，既可
為公眾服務，帶去有益影響，也能謀取私利，帶來不良後果，所以，
任何人，任何權力都要受到制約監督，否則必定為所欲為，以致為了
自身利益，不惜禍國殃民。因此，政治權力不能高度集中，必須分散
開來，必須受到嚴格限制，必須受到嚴密監控。

為了對政治權力進行有效地限制，以防遭到濫用，以防產生異化，
以防被用來侵犯人權和人的自由，而造成負面效應，帶來惡劣影響，
因此，以英國的約翰•洛克、法國的孟德斯鳩、美國的麥迪遜、漢密
爾頓等為代表的思想家提出三權分立、人權保護以及民主程序等壹系
列制度性措施，開創了憲政的基本理論體系。

如果說英國從1628年開始以《權利請願書》、《人身保護法》、
《權利法案》以及《王位繼承法》等壹系列憲法性文件為基礎奠定了
不成文憲法體系，那麼，美國1787年制定的《美利堅合眾國憲法》、
1791年生效的《權利法案》以及1789年法國的《人權與公民權宣言》
等文件的頒布則標志著憲政在實踐中的全面展開。

隨著憲政在實踐中的發展，憲政不僅是國家依據體現民主法治精
神的憲法進行活動，以充分維護和保障公民的權利和自由為目的，以
科學規範國家權力的運作為保障，以憲法精神的充分貫徹為樗的政治
形態或政治過程，也是由憲法所確認和規定的民主政治法治化的整個
過程。

進壹步說，憲政是壹種以民主為基礎、以法治為形式、以分權制
衡為手段、以個人自由為終極目標的現代政治制度，而其根本作用既
在於防止政府（包括民主政府）權力的濫用，又在於維護公民普遍的
自由和權利，不僅蘊涵自由、民主，還蘊涵共和及法治。其中自由是
目的，民主是根基，共和是架構，法治是約束，而其實質包含兩方面：
壹是限制政府及立法機構的專屬權力，而限權的壹個精巧的技術性手
段是分權；二是保障人民的各項基本權利，特別是洛克主張的生命、
自由和財產權。正如路易斯•亨金所言，憲政意指「成立的政府要受
到憲法的制約，而且只能根據其條款來進行統治並受制於其限制」 ，
而其包括以下要素：依照憲法成立的政府； 分權制衡； 人民主權和
民主政府； 違憲審查； 獨立司法機關； 遵守人權法案的有限政府；
對警察權進行控制； 對軍隊的文官控制。

起初，憲政本身並不涉及民主，憲政的根本目的是保障自由權；
而民主則關注政府的產生方式和權力來源。憲政可以讓政府受到約束
從而保障公民自由權；民主則可以讓政府執政為民，從而保障或增加
公民受益權。因此民主國家未必是憲政國家（例如古希臘），而憲政
國家也未必是民主國家（例如大憲章時代的英國）。正是由於憲政突
出了對權力的限制，尤其是對民主權力的限制，而使憲政傾向於保守，
造成了憲政與民主之間關係的持續緊張。而這種緊張突出反映在人民
主權與限權憲法之間的衝突、個人權利與公共權力之間的界限、公共
領域與私人領域的分離、積極自由與消極自由的區別等方面。

後來，隨著憲政在實踐中的發展，當代憲政精巧地化解了民主與
法治之間存在的緊張，形成當今世界的憲政形態，以至使得憲政不僅
是以憲法（立憲）為起點、以民主為基礎、以法治為原則、以人權為
目的的政治形態和政治過程，也是對政府權力和公民權利的制度安排，
既肩負保障公民權利，又擔負制約政府權力。

當然，憲政的確立，不僅僅取決於壹部有形的憲法，更重要的是
在於同憲政的基本要求相統壹的憲法的價值基礎、政權結構及其保障
機制等實質內容。

首先，在形式上，憲政有賴於憲法，並以「法之法」的憲法為基
礎；而在理念上，憲法形式也脫離不了人們對憲政所追求的理想價值
成分。憲法壹旦頒行就成為實施憲政的依據，指導憲政建設的運行。
而憲政所擔負的使命是，既要實施憲法，又要完善發展憲法。

其次，憲政是驗證憲法「正當性」的關鍵環節。憲法的「正當性」
特指憲法內蘊的應然價值取向，憲法規範應當體現公認的立憲主義的
憲法觀念和精神，表達人民的意志和利益。

此外，憲法自然性地意味著憲政，不僅包括「憲法權利」，也包
括「有限政府」。自從20世紀以來，儘管越來越多的國家以共和國命
名，紛紛立憲，但是未必存在有限政府。因此薩托利開始把憲法分成
三類：當壹部憲法是以保障個人自由為目的的「保障性憲法」，並能
夠得到有效施行和維護的時候，施行這樣的憲法才能稱之為憲政。而
名義性憲法指的是使某種不受制約的「無限政府」的政治體制，也通
過壹部憲法去獲得法律化的公開表達。這是壹種「醜話說在前面」的
憲法。 而字義性憲法，即壹部憲法在文本表述上和真正的 「保障性
憲法」並沒有多大區別，但現實中卻幾乎被束之高閣甚至背道而馳。
這是壹種立牌坊式的憲法，薩利托稱之為「冒牌憲法」。

象清末《欽定憲法大綱》企圖用根本法的形式把封建專制的國家
制度鞏固起來，因而即便它在現實中得到實施，也不會有「憲政」可
言。而就中國1975年憲法而言，若嚴格實施，也不會帶來人民所渴求
的「憲政」。可見，憲政是驗證憲法「正當性」本質所在，憲政運作
既是體現憲法「正當性」的實踐環節，又是驗證憲法「正當性」的手
段，不但是推動其「正當性」的手段，也是推動其「正當性」的動力
源泉。

而今，憲法是「基本法」在各國的化身，不僅是為了限制政府權
力、實現「基本法」而制定的組織政府的基本規則和方案，也構成制
定壹切具體法律的依據。憲法的目的是造就憲法政府，而使政府嚴格
遵守憲法，規定在維持社會秩序的前提下限制政府權力，禁止政府及
其官員濫用公共權力，從而保障基本法的實現。
　　
然而，許多憲法卻不在其規定的政府制度中提供懲罰政府濫用權
力的「機制」。也就是說，憲法沒有規定壹旦政府立法或行政違憲將
怎樣遭到嚴懲，沒有規定分權制衡，司法獨立，結果導致憲法不被政
府尊重，形同虛設；導致政府官員經常濫用公共權力，而以權牟私；
最終導致有憲法無憲政。
　　
儘管在正常的條件下，實行憲政是以正當性的憲法為前提，即無
憲法則無憲政，也就是說正當性的憲法是憲政的必要條件，但不是充
分條件。因為憲政是憲法的靈魂所在，沒有憲政動作，憲法就徒有其
名，虛有其表，所以，不僅憲法是依賴憲政來得以實施、維護和發展
完善的，而且，憲法權威的樹立，憲法的實施、完善和發展都寓於憲
政之中。

總之，如果說憲政奉行的原則是政府權力有限，必須遵照憲法和
法律治理國家，那麼憲政的宗旨則是限制政治權力，保障公民權利，
促進公共福利；而其優越性則主要表現在：壹是以憲法和法律對政府
權力加以限制；二是實行分權制衡；三是確立人民主權和民選政府；
四是建立憲法審查制度；五是司法獨立；六是保障個人權利和自由。

因此，通過憲政化壹方面能限制政治權力，建立完善的權力制約
機制，從而運用權力制約權力，利用社會監控權力，進而確保權力安
份守已，避免權力興風作浪，防止權力為非作歹；另壹方面既能確立
人民主權和民選政府，又能保障個人權利和自由，最終不僅促使社會
繁榮穩定，還促使國家發達文明，更促使政治權力提高生活水平！

綜上所述，由於憲政不僅是壹種以民主為基礎、以法治為形式、
以分權制衡為手段、以個人自由為終極目標的現代政治制度，也是保
護公民自由的壹系列原則和行為方式，或者說是自由的體制化表現；
不僅尊重多數人的意願，也保護個人和少數群體的基本權利；不僅把
國家權力橫向分解職能不同的機構，還分散到地方，而使中央或地方
政府最大程度地對人民敞開，及時回應人民的要求；不僅使政府遵循
法治，也確保全體公民獲得平等的法律保護，還使公民權利受到司法
體制的保護，因此確保憲政不僅是促進生產力發展的有力槓桿，也是
促進生產關係發展的重要依託，更是促進人類發展的坦途！

二、法治化

如果說法治是指以民主為基礎，以嚴格依法辦事為核心，以制約
權力為紐帶的社會狀態，那麼人治則是個人或少數人掌握了社會公共
權力，以軍事、經濟、政治、法律、文化、倫理等物質的與精神的手
段，對占社會絕大多數的其他成員進行等級統治的社會體制。

可見，法治與人治是相對立的兩種法律文化，前者的核心是強調
社會治理規則（主要是法律形式的規則）的普適性、穩定性和權威性；
而後者的核心是強調社會治理主體的自覺性、能動性和權變性。兩者
最大的區別在於法治是建立在民主的基礎上，具有民主的特點，體現
的是大眾意志，要求少數服從多數；而人治則是建立在專政的基礎上，
特點是君主專政，只體現少數人的意志。

具體地說，兩者的區別壹是基礎不同，人治建立在個人專斷與獨
裁的基礎上，而法治是建立在民主的基礎上。二是特點不同，人治呈
現出隨意性、多變性的弊端，造成社會的不穩定；而法治具有統壹性、
穩定性、權威性的特點，以國家強制力為後盾，能有效地制裁違法行
為，保證社會的穩定和有序發展。三是體現的原則不同，人治體現不
平等的原則，而法治體現平等的原則。四是法治賴以建立的權力基礎
卻是社會上的多元平等的利益集團或政治權力間互相控制、相互制約
而結成的多元化「網狀」控權模式；而人治的特徵是權力壹元化的狀
態，這是壹種單向的、自上而下的、等級森嚴的「線狀」控權模式，
而這種模式最大的弊端就在於缺乏平等的利益集團或政治權力與國家
權力間的橫向控制，從而滋生獨裁與專制。

因此，在人治社會裡，不僅以個人或某團體的專斷獨裁為存在的
基礎， 還產生某些特權階級，即可以做對於普通人屬於違法的事情，
及享受各種豁免權利。由於國家政權高度集中，而普通人民不能參与
其中，致使政府行政存在極大隨意性、多變性，以致普遍存在人亡政
息、任人唯親、朝令夕改的現象。而在法治社會中，法律具有凌駕壹
切的地位，不管是制定者，還是執行者；不管是立法機關，還是行政
機關；不管是司法機關，還是軍事機關；不管是國家首腦，還是地區
領導；不管是富豪大亨，還是普通百姓，都必須遵守法律，而其根本
目標不是治民，而是治吏，是治理政府，是限制政府濫用政治權力，
防止官員胡作非為。

顯然，法治與人治不僅是根本相對立的，更是不同的治國理念。
人治強調個人權力在法律之上，而法治理念正好與其相反。要法治就
不要人治，要人治就沒有法治。

由於法治以民主為基礎，以嚴格依法辦事為核心，以制約權力為
紐帶，因此能防止特定的個人或少數人凌駕法律之上而傷害大多數人
的利益，而其優越性具體表現在：（1）法律是集體智慧和審慎考慮的
產物；（2）法律沒有感情，不會偏私，具有公正性；（3）法律不會
說話，不能象人那樣信口開河；（4）法律藉助規範形式，具有明確性；
（5）實行人治容易貽誤國家大事，特別是世襲制更是如此；（6）時
代要求實行法治，不能實行人治；（7）實行壹人之治較為困難，君主
的能力和精力畢竟有限；（8）壹人之治剝奪了大家輪流執政的權利。

早在古希臘時期，法治與人治這兩種治理社會的理念就同時並存。
其中柏拉圖主張的實行「賢人政治」的人治，認為如果壹個國家的統
治者不是哲學家，則法治要比人治好，可法治只能稱為「第二等好的」
的政治，終究不如賢人政治好，以致堅持認為人治優於法治，而遭到
亞里士多德的批評。而亞里士多德在批評柏拉圖的人治論的基礎上建
立起法治論，並明確指出：「法治應當優於壹人之治」。從這個意義
上講，西方社會的法治傳統發源於亞里士多德的法治論。不過在亞里
士多德所處的奴隸社會裡的法治和現代西方社會的法治並非壹回事，
因為奴隸連人身自由都沒有，更別說在法律面前與奴隸主平等了。

隨著法治思想的發展，英國法學家戴雪認為法治包括三個方面的
內容：「第壹，法律具有超越也包括政府的廣泛裁量權在內的任何專
制權力的至高無上的權威；第二，任何公民都必須服從在壹般法院里
實施的國家壹般法律；第三，權力不是建立在抽象的憲法性文件上，
而是建立在法院的實際判決上。」

此外，儘管法治和法制是既有區別又有聯繫的兩個概念，是有壹
定內在聯繫但內涵並不完全相同的兩個詞，不容混淆，但有不少人常
不加區分地使用。

首先必須明確，「法治」與「法制」都是法律文化中的重要內容，
都是人類文明發展到壹定階段的產物，二者的聯繫在於：法制是法治
的基礎和前提條件，要實行法治，必須具有完備的法制；而法治則是
法制的立足點和歸宿，法制的發展前途必然是最終實現法治。兩者的
主要區別在於：

1、法制是法律制度的簡稱，屬於制度的範疇，是壹種實際存在的
東西；而法治是法律統治的簡稱，是壹種治國原則和方法，是相對於
「人治」而言的，是對法制這種實際存在東西的完善和改造。

2、法制的產生和發展與所有國家直接相聯繫，在任何國家都存在
法制；而法治的產生和發展卻不與所有國家直接相聯繫，只在民主制
國家才存在法治。

3、法制的基本要求是各項工作都法律化、制度化，並做到有法可
依、有法必依、執法必嚴、違法必究；而法治的基本要求是嚴格依法
辦事，法律在各種社會調整措施中具有至上性、權威性和強制性，不
是當權者的任性。

4、實行法制的主要標誌，是壹個國家從立法、執法、司法、守法
到法律監督等方面，都有比較完備的法律和制度；而實行法治的主要
標誌，是壹個國家的任何機關、團體和個人，包括國家最高領導人在
內，都嚴格遵守法律和依法辦事。

此外，法治與法制的區別還表現在： （l）內涵的差異。法治表
達的是法律運行的狀態、方式、程序和過程，包括法律的至上權威，
法律的公正性、普遍性、公開性等基本要求，以及法律制約公共權力
與保障人權等基本原則；而法制只是「法律和制度」的簡稱。

（2）價值取向的差異。法治強調人民主權（民主精神）、法律平
等、權力制約和人權保障；法制則不預設價值取向。

（3）在與人治的關係上，法治明確地與人治相對立，有人治無法
治，而法制可以與人治共存，可以有「人治下的法制」。

（4）在配套環境方面，法治需要市場經濟、民主政治等環境，法
制則可以在各種經院政治、文化體制中存在。可以說，法治是具有特
別價值內涵的法制，即以自由、民主、平等、人權為精神的法制秩序。

儘管法治與法制都強調了靜態的法律制度以及將這種靜態的法律
制度運用到社會生活當中的過程，可法制的概念不包含價值，而法治
包含了價值內涵，強調了人民主權。法制只是強調形式意義方面的內
容，而法治既強調形式意義的內容，又強調實質意義的內容，形式意
義的法治，強調「以法治國」、「依法辦事」的治國方式、制度及其
運行機制；而實質意義的法治，強調「法律至上」、「法律主治」、
「制約權力」、「保障權利」的價值、原則和精神。其中，形式意義
的法治體現法治的價值、原則和精神，而實質意義的法治必須通過法
律的形式化制度和運行機制予以實現，兩者均不可或缺。法制更偏重
於法律的形式化方面，強調「以法治國」的制度、程序及其運行機制
本身，它所關注的焦點是法律的有效性和社會秩序的穩定，這正是法
治的第壹方面（形式意義的法治）所要求達到的目標。可見，法制是
法治的前提條件和基礎。沒有法制，也就談不上法治。但如果僅僅強
調法律的形式化方面，那並不能揭示法治（尤其是實質意義的法治）
的更深壹層的內涵。

首先，形式意義的法治本身並不提供「公正」，只為人們提供了
壹個尋求公正的法律框架和程序；而實質的法治擴展了狹義的概念，
包括某些與此相關的個人的實質性權利。這個擴展不僅在法理上承認
天賦人權，也為憲政國家的憲法最終包括了人權法案建立了法理依據。
正因為此，只有在有法治的國家，人權才能獲得保障。

其次，實質意義的法治主張以憲法體系約束國家權力、規定公民
權利，而這種理念要求政府所有權力的行使都納入憲法的軌道，並受
憲法的制約，使政治運作進入法律化理想狀態。憲政是民主制度的基
礎和保障，同時也是對民主政治的制衡，在憲政國家，政府和公民的
行為都是有邊界的，不能互相僭越，政府所代表的行為世界是公部門，
相對來說公民的行為世界稱作公民社會。憲政的根本作用在於防止政
府權力的濫用，維護公民普遍的自由和權利；儘管憲政本身並不直接
涉及到政府是否通過民主選舉產生，但憲政與民主的相輔相成，密不
可分。由於憲政強調法律具有凌駕于包括政府在內的壹切的法治的必
要性，因此沒有法治也就沒有憲政。

此外，法治原則要求法律對政府權力與對人民具有普遍拘束力，
要求政府權力與人民共同尊重和遵守法律。因為如果不是透過民主機
制所制定的法律，必然淪為政府對人民的統治和壓迫工具，不能有效
拘束政府權力，所以民主是法治的必要前提和實質內涵之壹。民主制
度的具體表現之壹是在人民能直接或間接（透過民選的議員、代表）
制定各種法律，如果法律不被尊重或遵守（特別是不被政府所尊重或
遵守），民主制度也形同虛設，因此，民主制度的內涵也包含了落實
法治原則，而法治則是使民主制度能發生實際效力的方法。

簡括而言，「法制」是法律制度的簡稱，而「法治」則是壹種與
「人治」相對應的治理社會的理論、原則、理念和方法。總而言之，
法制是壹種社會制度，屬於法律文化中的器物層面；而法治是壹種社
會意識，屬於法律文化中的觀念層面。而與鄉規民約、民俗風情、倫
理道德等非正式的社會規範相比，法制是壹種正式的、相對穩定的、
制度化的社會規範。

當然，在法律產生之前，也就沒有法制，更不會有法治，而調節、
制約人們社會行為的是風俗習慣、倫理道德，這樣的社會只能是人治
社會。只有在人類文明發展到壹定階段之後，尤其是國家出現之後，
法律才產生。但是，法制的產生，並不意味著法治的誕生。作為壹種
社會制度，法制並不必然地排斥人治，法制既可以與法治相結合，也
可以與人治相結合。當法制與人治相結合時，法律權威是第二位的，
政府權威是第壹位的，法律制度是為人治理念服務的，以至調節國家
行為的主要是政府權威，調節民間行為的主要是道德權威，而法律權
威只是起壹種補充和輔助的作用。

當法制與法治相結合時，法律權威是第壹位的，是壹種超越所有
權威，包括政府權威、道德權威在內的社會權威，法律成了所有社會
群體、個人的行為準則，以至於政府權威源於法律權威，服從法律權
威，而道德權威只是起壹種補充和輔助的作用。此外，在法治社會裡，
法律權威源於大多數社會成員對法律的「合法性」的認同。而所謂合
法性，是指人們對法律或規則或制度的壹種態度，是對有關規則的產
生或有關規則制定者及其權威的判斷。正如英國法學家阿蒂亞所說的
那樣，「只有當人們認為有某種道義上的義務遵守法律時，人們才有
可能遵守法律。」

另外，法治是現代化社會的組織形式和治理國家的方略，是人類
社會進步和文明的標誌，是衡量壹個社會是否現代化的重要參數。實
現法治，就是要真正根據法治精神和法治原則，不僅構築建立在尊重
人的人格、尊嚴、自由、進取精神和合理要求基礎上的法律體系，還
明確定位政治主體的法律地位和作用，規定各種政治關係，規範各種
政治行為，保證各種政治制度依法運行，不斷強化政治主體的法律意
識，形成良好的法治社會環境。

綜上所述，如果說民主負責權力的歸屬，憲政負責權力的制約，
那麼法治則負責權力的實施，而其具體表現在：壹是通過法律保障、
限制公共權力；二是強調良法的治理；三是通過憲法確立分權和權力
制約的權力制衡關係；四是賦予廣泛的公民權利；五是確立普遍法的
司法原則。

由於法治是迫使政府遵守法律的制度，不僅要求政府只能做法律
明文規定的事情，也要求政府允許人民做壹切法律沒有明文禁止的事
情，總之要求政府嚴格依法行政，因此，通過法治化壹方面既能確立
人民主權和民選政府，又能保障個人權利和自由；另壹方面既能確保
通過選舉產生權力，又能確保權力定期轉換；既能確保權力縱橫分散，
又能確保權力運作規範；既能確保運用權力制約權力，又能確保利用
社會監控權力，進而確保權力減少操作失誤，確保權力提高運作效率，
確保權力降低運行費用，最終確保國民經濟持續增長，確保綜合國力
不斷增強，確保人民生活蒸蒸日上！

三、自由化

不管是人類發展，還是世界文明，都與自由息息相關，因為自由
不僅是人類智慧的根源，還是促進生產力發展的有力槓桿，還是促進
生產關係發展的重要依託，還具有其他不可估量的功能，以至於成為
公認的普世價值。

與其說自由是壹種免於恐懼、免於奴役、免於傷害和滿足自身欲
望、實現自我價值的壹種舒適和諧的心理狀態，不如說是人類在獲得
基本生存保障的前提下，渴求實現人生價值，提高生活質量進而提高
生命質量的行為取向和行為方式，而其既有為所欲為的權力，又有不
損害他人的責任和義務。由於存在自然條件和內在條件的局限性，因
此，這種取向有時是盲目的，甚至是非理性的。不僅如此，自由還是
壹個非常具有時限性和相對性的概念，所以不同的時代、不同的群體、
不同的個體對自由的看法是不同的。

撫今追昔，在古希臘、古羅馬時代，「自由」與「解放」基本同
義，包含著不受任何羈束地自然生活和獲得解放等意思，以至在西方，
最初意義上的自由，主要指自主、自立、擺脫強制，意味著人身依附
關係的解除和人格上的獨立。

儘管早在春秋戰國時期，中國的莊子就已經通過《逍遙遊》等名
篇為「自由」奠定了思想理論基礎，而到宋朝時，「自由」已成為流
行俗語，可「自由」壹詞的翻譯在晚清才開始使用，據熊月之研究，
1900年《萬國公報》從第136冊起連載斯賓寒爾《自由篇》，而1903年
嚴復翻譯出版了約翰•穆勒的《群己權界論》，同年，馬君武將此書
翻譯定名《自由原理》出版，把西方的自由思想比較完整地介紹到了
中國。然而，由於中國壹直處於封建君主專制統治之下，因此百姓根
本享受不到自由，以至於不象古希臘、古羅馬那樣出現過「自由民」
階級。

隨著時代的發展，自由不僅成為政治哲學的核心概念，也是壹種
社會概念，還是社會人的權利。從壹般意義上來講，自由不但意指由
憲法或根本法所保障的壹種權利或自由權，還能夠確保人民免於遭受
專制政權的奴役、監禁或控制，或是確保人民能獲得解放，從而使人
享有在自己所擁有的領域自主追求自己設定目標的權利。

儘管自由本身壹定要保存自己自由的本質，不能與非自由的東西
混雜，可同不少因素密切相關。首先，自由與意志有關，所以，自由
變成意志的壹個動向，也是意志的壹個本能的表達。但是當意志沒有
被任何力量控制的時候，這個意志就不能保證它的動向都是自由的，
以至那種控制意志的力量，既可能成為意志的障礙，也可能成為意志
自由的保障。

其次，自由與權利有關，自由不但與意志發生關係，也同權利也
發生關係。當涉及到權利時，壹般人都先注重尊嚴的問題，我用我的
權利，因為我是有尊嚴的；我用我的權利，因為在我的許可權之下，我
不能隨便被侵犯。因而，當自由與權利發生關係時，人的尊嚴問題就
變成壹個很重要的課題。

另外，自由與道德有關，凡是不因自由的催動而產生的道德行為，
都不需要負道德的責任，所以需要在人的生命中賜下自由，人才可以
成為道德的活物。由此可見，自由是道德的基礎。如果妳所做的不是
出於你的自由，而是出於別人的強迫，你不必負道德責任；但如果是
出於你的選擇，你就必需負道德責任，可見自由和道德有密切的關係。

再者，自由與愛有關，愛如果不是從自由發出來的，這個愛也就
沒有價值，愛在自由的這個關係中間的要求，就是使那有自由意志的
願意順從，所以自由和愛和順從之間，就變成壹個三足鼎立的關係。
愛與順中間的關聯是自由，自由使愛與順這兩個不同的位格中間產生
壹個很重要的責任與重要的關係。

尤其需要說明的是，對於壹個社會的個體人而言，自由是指他（她）
希望、要求、爭取的生存空間和實現個人意志的空間，這個空間包括
社會的、政治的、經濟的、文化及傳統的等外部條件，同時，也包括
個人體質、慾望、財富、世界觀、價值觀及理想觀的表達慾望等個人
因素和內在因素。

從意識形態來講，自由分為感性的自由和理性的自由，理性的選
擇和感性的選擇往往存在差異和衝突，因此可以說不存在絕對意義上
的自由。其實人們更看重感性意義上的自由，而感性的自由更容易和
外部世界發生衝突。而理性意義上的自由和對這種自由的尊重，是人
類個體、群體，以至民族和國家走向文明和發展的必然的先決條件。

從在心理學上說，自由是按照自己的意願做事，也就是人能按照
自己的意願決定自己的行為。儘管這種決定是有條件的，是受到自己
本身的能力、掌握的信息、外界環境的制約等限制，但是人的意識可
以自己按照各種條件的約束，自主的選擇如何行為。如果這種選擇是
發自內心的選擇，就可以說是自由了。如果是受到外界的強制和干涉，
就是不自由了。而這種自由意識，就是人的基本權利。而在這種自由
意識支配下，無論造成什麼後果，人都會自願承擔，這就是人的如意
選擇和尊嚴。因此不管基於什麼目地，凡是對自由意識的干涉，都是
違反人性的邪惡行為。

從社會學上說，自由是在不侵害別人的前提下可以按照自己的意
願行為。對於與他人無關的事情，是人自己的事情，那麼人有權決定
自己的行為。而與他人發生關係的事情，就必須服從不侵害的原則。
否則這個行為必然受到反擊，至少是思想上的厭惡和不滿。沒有侵害
他人的行為就是善行，就是自由的行為，而侵害他人的行為就是惡行，
就是不自由的行為。正常的社會是鼓勵善行而懲罰惡行的，並通過賞
罰歸正人們的思想，限制人們相互侵害的發生，保護人們行善的自由。

從法律上講，自由就是不違法。然而實際上很複雜，因為法律有
善法和惡法之分，善法是符合社會學的要求，限制侵害他人的行為的。
而惡法則限制人們的行為，規定只有按照其規定的行為才是允許的。
因此，在實行善法的地方，社會學的自由和法律的自由是基本壹致的；
而實行惡法的地方，法律則是限制自由的行惡的工具。

從政治方面看，自由是人們有權選擇自己贊同的執政者，也有權
不選擇自己不贊同的執政者。就像《道德經》說的，執政者是要「以
百姓心為心」，完全按照百姓的意願管理國家。如果執政者不能做的
時候，百姓有權更換，選擇能夠真正「以百姓心為心」的領導者。而
現代民主制度的本質就是保護人們的政治自由，尊重人們的自由意識，
維護人們行善的自由，並制止侵害他人的惡行。

另外需要說明的是，不管從哪方面說，自由的背後除了自律外，
還要接受他律，而他律就是外在的道德和法律規則的約束，因此為所
欲為的權力只是自由的壹部分，而自律和他律則是自由的另壹部分，
只有兩者結合在壹起，才是完整的自由。其實，自由很象太極，壹面
是為所欲為的陽，壹面是自律和他律的陰，而陰陽結合起來，形成相
互轉化和制約才是真正的自由。

特別需要展開來講的是，二十世紀下半葉，以賽亞•伯林開始用
「兩種自由」的概念來劃分自由：「消極自由」和「積極自由」。他
認為，積極自由是指人在「主動」意義上的自由，即作為主體的人做
的決定和選擇，均基於自身的主動意志而非任何外部力量。當壹個人
是自主的或自決的，那麼他就處於「積極」自由的狀態之中。而消極
自由指的是在「被動」意義上的自由。即人在意志上不受他人的強制，
而在行為上不受他人的干涉，也就是「免於強制和干涉」的狀態。

而今，世界上普遍認為自由是促進人類進步最偉大的原動力之壹。
因為自由有權做壹切無害於他人的任何事情，而自由的底線和原則是
保護每壹個個體的自由，所以，公民的財產和人權不應該受到侵犯，
並由構成人民之間契約而起草的法律來保障，從而確保遊行集會權、
著作出版權、新聞知情監督權等等為基本的人權。關於國家和個人的
關係，世界最主流的思潮認為早在國家出現之前的人的權利比國家的
權利更為珍貴和不可剝奪。任何壹個國家都沒有權利去限制人民的幸
福及追求幸福的權利。那種限制公民應有自由的觀念，來自不合法的
「君權神授」、「家天下」等舊思想的沿襲。由於不侵害他人自由的
行為都應該是自由和合法的，因此，國家應該保護人民的自由，並以
營建人民的幸福、保障人權為自己的責任，而這不僅是壹個國家存在
的合理前提，也是世界最主流的思潮。

當然，也有觀點認為，西方由資產階級組成的政治團體，和自由
意志主義者認同的自由是消極自由。他們認為，積極自由實際上會去
干涉他人的消極自由。因此自由的底線和原則，是保護每壹個個體的
消極自由，而不是去推崇積極自由。他們保護公民的私人勞動所得財
產不受侵犯，非法財產可以由人民共同決定起草的法律來解決。應該
保證公民人權不受侵犯，他們主張包括法西斯主義者，馬克思主義者
在內被看作不益於西方社會穩定的政治團體在西方的人權，遊行集會
權也應該得到保障。而這些人的核心思想是「人權高於主權」，也就
是「愛自己就等於愛國家」，既堅持人文主義，又以人為本。

對此，西方壹些在野政治團體，如當代馬克思主義者，社會主義
者以及納粹主義者則不以為然，不僅批評消極自由過分強調個人的權
利，也批評消極自由忽視社會權利，還批評消極自由忽視平等。他們
完全傾向於積極自由，認為社會的積極干預可以在更大範圍內實現平
等。而在干預的過程中，個人的權益難免受到侵害，個人的自由難免
被抹殺。因為權利與自由都集中在統治者的手中，所以被普遍認為是
極權主義。同時，由於這些人在過去過於強調所謂的「領袖」的作用，
因此導致個人崇拜泛濫，而其實質則是舊時代「皇帝」權威的複製。
他們為了抵制自由觀念，把自由的觀念絕對化，認為絕對的自由是不
存在的，所以他們否認自由的存在與意義。他們提出「自由王國」的
哲學定義，指的是壹種絕對的自由。而事實上，絕對的自由是不存在
的，存在的是相對的自由。自由本來就以不侵害別人的自由的為前提，
是有限制的和有條件的。但這種限制，並不意味著自由觀念的無意義，
相反，在限制之外，存在廣闊的自由天地。這恰恰是需要保護的。而
專制主義者，反對的就是個人的自由和這些自由的天地。由於個人的
自由必然會瓦解專制者的專制統治，以致在專制國家，自由不但往往
不被統治者認可，還遭到緊緊束縛，而其意涵也受到統治者刻意扭曲。

正因為怕個人的自由會瓦解專制統治，所以，歷代封建專制統治
者，出於維護自身地位和利益，非但不認可自由，反而緊緊束縛自由，
不僅對自由刻意歪曲，還對自由嚴加防範，更對自由肆意壓制，致使
發展賴以生存的自由沃土壹直荒蕪。

歷史已經證明，自由不僅是人類智慧的根源，還是促進生產力發
展的有力槓桿，還是促進生產關係發展的重要依託，還具有其他不可
估量的功能。正如美國哈佛商學院的《管理與企業未來》壹書中所闡
述的那樣：「在知識經濟時代，財富不過是在自由價值觀普及的社會
里，無數個人活動的副產品。而在個人自由得到最大保障的社會，民
眾的智慧空前活躍，創新的東西也會不斷被提出，財富作為副產品也
會象火山爆發般噴涌而出。管理則沒有這樣的功能，管理可以聚攏現
有的智慧和力量，會創造壹時的強盛，但會使智慧之源枯竭，為強盛
的土崩瓦解埋下伏筆，而且無壹例外地都導向死亡。」

如果只看重科技與財富及其他方面發展的繁花，而忽視它們賴以
生存的自由沃土，那不僅是借鑒發達國家先進發展經驗屢犯的通病，
也是自身發展既不健康又難以持續的根由，更是造成社會畸形發展的
根本原因。僅這壹點就表明，過於強調積極自由，而刻意壓制消極自
由，既阻礙國家發展，又牽制社會進步，因此，無論哪個國家，都有
責任更有義務，尊重百姓的自由意識，維護百姓的政治自由，尤其是
維護百姓的言論和結社、信仰自由。不妨反過來說，尊重百姓的自由
意識，維護百姓的政治自由，尤其是維護百姓的言論和結社、信仰自
由，既是國家的責任，又是國家的義務。

總之，如果說世界是社會活動的平台，那麼自由則是社會活動的
準則。若沒有自由這片沃土，也就培植不出健康發展，也就培植不出
政治文明，也就培植不出人生價值和普世價值。因此通過自由化不僅
可促使國家尊重人們的自由意識，也可促使社會維護人們的政治自由，
更可促使政府維護言論和結社、信仰自由，以至於不僅促進國家健康
發展，也促進社會繁榮文明，更促進實現人生價值！


四、權利化

世上每壹個人，都不僅享有相應的權利，也要履行相應的義務，
還要盡相應的職責。如果說權利是人在相應的社會關係中應該得到的
價值回報，那麼義務則是人在相應的社會關係中應該進行的價值付出，
而 職責就是壹個人在其最重要的社會關係中應該進行的價值付出。

進壹步說，人類為了更好地生存與發展，人與人之間建立了各種
各樣的社會關係，按維繫方式的不同，所有社會關係可以分為親戚關
系、朋友關係與同事關係，而按社會領域的不同，所有社會關係可以
分為經濟關係、政治關係和文化關係，而所有社會關係的核心內容都
是價值關係或利益關係，即在所有的社會關係中，任何人壹方面應該
進行壹定的價值付出，另壹方面又應該得到壹定的價值回報，而義務
就是人在相應的社會關係中應該進行的價值付出，而權利則是人在相
應的社會關係中應該得到的價值回報。

此外，在所有的社會關係中，任何人通常有壹種最重要的社會關
系，這種社會關係決定著他的根本利益，是他主要的生活來源和生存
根本，而職責就是壹個人在其最重要的社會關係中應該進行的價值付
出。

儘管權利作為現代自由主義政治及法學的核心觀念，而源自於西
方，但權利文化現在不但成為壹種全球現象，還成為壹種普世價值。

迄今為止，在各派權利理論里，自然權利理論是源遠流長的經典
學說。該理論認為，每個人在作為人的意義上都享有某些權利，這些
權利與生俱來、不可轉讓、不可剝奪。而這樣的權利不以現實社會裡
的法律為根據的，而根據的是自然法。按照古希臘羅馬哲學里的自然
法理論，自然法與實在法構成二元對應的關係，它來自人的本性，普
遍適用，永恆不變。起初，自然法被作為主張自然義務的根據，後來，
則更多地被作為主張自然權利的根據。尤其是經過啟蒙思想家們的努
力，自然權利具備了比較完整的理論形式。按照自然權利理論，自然
權利出自人的本性，是本性的權利。它超越實在法而存在，既是不可
剝奪的，又是不可讓渡的。自然權利理論不僅為近代歐美政治革命和
法制變革提供了思想基礎，也為人權觀念和制度置下了雄厚的根基。
這壹理論從壹開始，就受到質疑和挑戰。對自然權利理論的非難，不
是簡單地主張法定權利，它主要是否定自然法學的認識方法，對正當
理性、永恆本性提出懷疑，早期以英國哲學家休謨和摩爾為代表，后
來則主要來自倫理懷疑主義和道德相對主義。面對挑戰，自然法學壹
方面不斷地修正自我，壹方面予以回擊。第二次世界大戰期間，德國
法西斯以法制、秩序的名義犯下的殘暴罪行，促使人們警醒，而讓人
意識到：每個人必須享有壹些與身俱來的權利；而這些權利，不論現
實政治如何需要、國家法律如何規定，都是不可剝奪的。
　　
隨著時代的發展，權利理論當今可以大致分為三類：壹是權利的
分析理論，二是權利的價值理論，三是權利的社會理論。

首先，就權利的分析理論而言，權利的分析理論旨在研究權利的
概念問題，弄清法律關係里所使用的權利語詞，從而使法律問題的解
決更容易，也更確定。如霍菲爾德認為「權利」壹詞可以囊括要求、
特權、權力和豁免，進而他試圖通過確定這四者在法理上的相對者和
相關者來弄清法律關係。又如，哈特與麥考米克之間關於意志論與利
益論的爭論也饒有趣味。對哈特來講，權利是受到法律保護的選擇；
對麥考米克來講，權利則是受到保護的某些利益。

其次，就權利的價值理論來說，權利的價值理論構成了最近壹百
多年來權利理論最光彩奪目的篇章，它接引現代最好的哲學智慧，與
正義理論密切相聯，也因此在較大程度上受政治立場的影響。如在自
由主義陣營里，以諾齊克為代表的自由權論者和以人權的絕對神聖不
可侵犯為前提，而德沃金所採納的自由主義觀點則從平等關懷和尊重
個人這個前提起步。

此外，就權利的社會理論來講，權利的社會理論是隨著最近幾十
年來法社會學的興起而出現的，它強調從社會闡釋權利，以權利闡釋
社會。主要研究權利的觀念、體系和保護機制產生、發展和演變的社
會條件、社會過程和社會機制，同時，還把較多的注意力投向社會生
活里的人們實際享有權利的狀況。儘管20世紀70年代以來，關於權利
的社會學分析在權利與社會發展、人權與文化等方面取得了顯著成就，
但迄今還未形成比較成熟的權利社會學理論。

總之，不管哪個權利理論，從根本上都必須以自然權利理論為基
礎，人們之所以要主張這樣壹種訴諸于天、訴諸于本性的權利，乃是
因為現存的政治強力和秩序不能自己證明自己是正當的。不論個人如
何應該服從和增進國家利益，不論個人如何依賴社會，不論個人如何
生來處在社群關係里，在國家強力和社會衝突面前，每個人都必須使
用道德權利概念來築起壹道防護牆，衛護自己的尊嚴和自由。也只有
每個人都能夠維護好自己作為人的最基本的尊嚴和自由，成為合格的、
負責的道德主體，國家才會健康發展，社會才會和諧安寧，而民族才
會昌盛文明。

這不僅是自然權利理論的社會功用，也是個人權利的道德基礎。
作為用來訴求和表達正義的方便而精巧的工具，權利提供了壹種表述
實踐理性要求的途徑。只要自己認為是合理、正當的需求，就可以稱
之為「權利」。而作為其負面的結果，權利語言經常被濫用，而關於
權利及其涵義的討論也時常發生壹些誤解。因為權利是現代政治法律
中的壹個核心概念，所以無論哪個學派或學者都不可能繞過權利問題，
相反，不同的學派或學者都可以通過界定和解釋「權利」壹詞來闡發
自己的主張，甚至確定其理論體系的原點。正因為此，在思想史上對
于究竟什麼是權利，有許多不同的解釋。而大致說來，對權利的界定
分為兩類：

壹類是從倫理的角度來界定權利。其中格勞秀斯和19世紀的形而
上學法學家強調的是倫理因素，如，格勞秀斯把權利看作「道德資格」；
霍布斯、斯賓諾莎等人將自由看作權利的本質，或者認為權利就是自
由；康德、黑格爾也用「自由」來解說權利，但偏重於「意志」，而
且，他們的自由概念與霍布斯的也很不相同。嚴格說來，康德的權利
定義是不限於意志自由的，他很重視人與人的協調共存。黑格爾指出：
「壹般說，權利的基礎是精神，它們的確定地位和出發點是意志。意
志是自由的，所以意志既是權利的實質又是權利的目標，而權利體系
則是己成現實的自由王國。」這些解釋都是將權利看作人基於道德上
的理由或超驗根據所應該享有之物，雖然也涉及利益，如擁有某物或
做某事，但並不以利益本身為基點。

另壹類是從實證角度來界定權利。如，實證主義把權利置於現實
的利益關係來理解，並側重於從實在法的角度來解釋權利。德國法學
家耶林使人們注意到權利背後的利益。他說，權利就是受到法律保護
的利益，不是所有的利益都是權利，只有為法律承認和保障的利益才
是權利。而功利主義者認為由社會功利規定全部的權利和義務並派生
出所有的道德標準。權利的實質是普遍的功利。 　　

儘管這兩類界定包含諸多小的分別，可兩者之間也有些交叉，所
以，壹些教科書對關於權利的界定作了許多的分類，主要有「自由說」、
「意思說」、「利益說」、「法律上之力說」。由此可見，僅僅從某
個特定的角度給權利下壹個定義並不難，而要全面、正確的理解權利
概念，關鍵不是權利的定義，而在於把握權利的要素。

在此簡要闡述權利的五個要素：第壹個要素是利益。壹項權利之
所以成立，是為了保護某種利益，是由於利在其中。從這個意義上說，
權利是受到保護的利益，是為道德和法律所確證的利益。利益既可能
是個人的，也可能是群體的、社會的；既可能是物質的，也可能是精
神的；既可能是權利主體自己的，又可能是與權利主體相關的他人的。
　　
第二個要素是主張。壹種利益若無人提出對它的主張或要求，就
不可能成為權利。壹種利益之所以要由利益主體通過表達意思或其他
行為來主張，是因為它可能受到侵犯或隨時處在受侵犯的威脅中。
　　
第三個要素是資格。提出利益主張要有所憑據，即要有資格提出
要求。資格有兩種，壹是道德資格，壹是法律資格。專制社會裡的民
眾沒有主張言論自由的法律資格，但是具有提出這種要求的道德資格，
這種道德資格是近代人權思想的核心，即所謂人之作為人所應有的權
利。同時，這個時代的壹些思想家又對國王和貴族所具有特殊的法律
資格，給予道德上的否定。
　　
第四個要素是力量，它包括權威和能力。壹種利益、主張、資格
必須具有力量才能成為權利。力量首先是從不容許侵犯的權威或強力
意義上講的，其次是從能力的意義上講的。由法律來賦予權威的利益、
主張或資格，稱法律權利。人權在獲得法律認可之前是道德權利，由
于僅具道德權威，因此侵害它並不招致法律處罰。在獲得法律確認后，
人權就既是道德權利，也是法律權利，因而侵犯人權會導致法律後果。
除了權威的支持外，權利主體還要具備享有和實現其利益、主張或資
格的實際能力或可能性。
　　
第五個要素是自由。在許多場合，自由是權利的內容，如出版自
由、人身自由。這種作為某些權利內容的自由，不屬於作為權利本質
屬性之壹的自由。因為奴役權利、監護權利並不以自由為內容，但其
本身的確是權利。作為權利本質屬性或構成要素的自由，通常指權利
主體可以按個人意志去行使或放棄該項權利，不受外來的干預或脅迫。
如果某人被強迫去主張或放棄某種利益、要求，那麼就不是享有權利，
而是履行義務。

此外，根據主體、內容、對象以及權利與義務的關係等，權利可
分出許多種類，如道德權利、法定權利與習俗權利；應有權利、法定
權利與實有權利；人權與公民權利；基本權利與派生權利；憲法性權
利與非憲法性權利；個人權利與群體權利；私人權利與公共權利或社
會權利；公法權利與私法權利；人身人格權利與財產權利；公民、政
治權利與經濟、社會、文化權利；行動權利與接受權利；積極權利與
消極權利；有選擇的權利與無選擇的權利；實體權利與程序權利；有
義務相對人的權利與無義務相對人的權利等等。

在此依照權利的根據，簡單介紹其中的道德權利、法定權利與習
俗權利。如果說道德權利由道德原理來支持，那麼法定權利則由法律
制度來規定，而習俗權利則是以習慣、民俗為根據。

其中，把握道德權利與法定權利的關係尤為重要。壹般說來，正
如法律規則通常表示道德規則那樣，法定權利通常可以看作道德權利
在法律上的體現。例如，壹個人對自己的生命、身體、貞操應該享有
不被專橫侵犯的權利首先是壹種道德原則，然後才由法律規定，以便
藉助國家的強制力來支持和保護。法律規則、法定權利通過國家意志
來表現，但其背後的主要是道德原則、道德權利，而不能看作是統治
者的任意安排。在不同的歷史階段，道德觀念不同，法律規則和權利
配置也不同。
　　
不過，道德權利與法定權利之間的許多差別也值得注意。壹個人
可能享有做某事的法定權利，但做某事是不道德的；反之，壹個人可
能享有某種道德權利，但該權利卻得不到法律的支持。因此有些權利
是道德的，而非法定的；有些權利是法定的，而非道德的；有些權利
則既是道德的，又是法定的。法定權利由於是由國家法律規定的，因
而也可以通過立法來改變或取消，道德權利則不僅不可能為國家權力
和立法所取消，而且，還是確證或批判國家權力和法定權利的根據。
儘管壹個處於不利境況中的人或者訴訟中的人所關心的、所需要的是
法定權利，而不是寬泛的道德權利，但法定權利並不像某些現代法律
理論，甚至道德理論所希望的那樣能自證其身，它必須得到道德原理
的支持。

其次，道德權利與法定權利的區別還體現在效力上。「甲對乙享
有壹項法定權利」，這意味著乙對甲負有壹項可以依靠法庭來履行的
義務，甲對乙享有壹項由實在法所確認的要求權。所以某人享有法定
權利就是享有對特定的法律個人提出要求並由法律保障實施的權利。
「甲對乙享有壹項道德權利」，雖然也意味著乙對甲負有某種義務，
但這種義務不是必然具有法律效力的義務。如，在道德上甲有權要求
乙講真話，乙對甲負有講真話的義務，但除了法律規定的特殊場合之
外，甲無權藉助國家強制力迫使乙講真話。
　　
再則，道德權利與法定權利的劃分與法的應然與實然的區分是相
適應的。深入研究兩者的關係，對於理解法律的原則和規則、立法者
和法官的角色和任務、以及人權等問題，都有重要意義。
　　
尤其需要說明的是，人權與公民權利的關係與道德權利與法定權
利的關係同理。人權是人之作為人所享有的權利。「人之作為人」是
壹個道德判斷，不是壹個法律判斷，因此，人權在本質上是道德權利。
也就是說，人權並不依賴國家的法律而存在。即便法律剝奪公民權利，
也不可能剝奪人權。因為每個人之享有人權是憑據人之作為人的道德
資格，而不是憑據公民資格。沒有公民資格的人雖不享有公民權利，
但享有人權。由於公民是壹個法律概念，因此公民權利與人權的根本
區別在於，公民權利是依賴主權國家的法律而存在的。當然，在當今
世界政治里，絕大多數人在身份上都是歸屬於某壹國家的公民，國家
主權仍然是國際法的重要原則，因此，人權在壹個國家裡得到尊重和
實施應主要通過對公民權利的保護。
　　
公民權利按根據的不同，又可分為法律權利和憲法權利。法律權
利是由立法機關制定的法律設定的權利，可由立法機關根據壹般法律
程序創設、制和廢止。憲法權利乃是由制憲會議制定的憲法所創設的
權利，是限制和制約國家立法機關的權利。立法機關不得侵犯此種權
利。憲法權利是公民提起違憲審查的根據，是有限政府的保障，體現
了公民和國家的對峙。 　　

另外，按照權利的存在形態劃分，可把權利分為應有權利、法有
權利和實有權利。這壹劃分的意義在於揭示理想的、道德的權利對於
實在法權利的指導和限定作用，尤其是揭示人們在社會生活中對權利
的實際享有構成了權利的壹種獨立存在形態。

按照權利的種屬關係和效力層次劃分，可把權利分為基本權利與
派生權利、憲法性權利與非憲法性權利。這壹劃分，對於規設權利體
系，對於規制立法機關的許可權，對於在處理立法和司法過程中不同權
利發生衝突時，決定哪壹種權利應占居優勢，都有著重要意義。
　　
按照權利主體劃分，可把權利分為個人權利與群體權利、私人權
利與公共權利或社會權利；而按照權利的具體內容劃分，可把權利分
為公法權利與私法權利、人身權利與財產權利、公民和政治權利與經
濟、社會和文化權利、以及實體權利與程序權利，這些劃分的意義主
要在於立法和教育。
　　
根據權利與義務之間的紛繁複雜的關係，還可以作更多的分類。
分類的價值，不在於敘述事實，而在於分類所支持的理論預設。在此
著重闡述壹下公民權利，公民權利不僅是為公民所擁有、為政府所保
障的合法權利，也是憲法、法律的規定公民享有參与公共社會生活的
權利。

具體地說，公民權利是社會成員的個體自主和自由在法律上的反
映，是國家對公民所承諾和維護的權利，是壹種社會所認可的賦予公
民個體可做或可不做的自由，包括依照憲法和法律所享有的各種政治、
經濟和社會權利。具有以下特徵：（1） 主體性。即作為社會主體的
公民，正因為享有相應的權利而成其為公民。在這壹意義上的公民權
利不同於人權，主要在它以積極的政治權利（其中心是選舉權和被選
舉權）使公民成為社會的政治主體。除此之外，其餘各項是包括人權
在內的各種權利的共同特徵。（2） 社會性。即公民權利乃至權利之
為權利，是由社會所認可的，而不是個人的任意主張。權利是被明文
寫在憲法和法律中，並由國家權力強制性維護著。（3） 形式性。即
社會和國家只承諾公民個體有相應的可做和可不做的自由，但並不保
證公民個體實際地能夠做什麼乃至於做成什麼。比如每個公民都有接
受高等教育的權利，而國家維護這壹權利只表現在糾正任何非法剝奪
任何公民該權利的行為，並不保證每個公民都能實際地接受高等教育。

此外，根據不同的標準，可對公民權利進行不同的分類：（1）
依據公民所參与的社會關係的性質，可以劃分為屬於政治生活的權利
和壹般民事權利。前者如各項政治和社會的自由權利、參加國家管理
的權利；後者如財產權等。（2） 依據承擔義務人的範圍，可以分為
絕對權和相對權。絕對權又稱對世權，所要求的義務的承擔者不是某
壹人或某壹範圍的確定的人，而是壹切人，如物權、人身權等。而相
對權，又稱對人權，所要求的義務的承擔者是壹定的個人或某壹集體，
如債權、損害賠償權等。（3） 依據權利發生的因果聯繫，可以劃分
為原權和派生權，派生權或稱救濟權。原權指基於法律規範之確認，
不待他人侵害而已存在的權利，又稱第壹權利，如所有權等；而派生
權指由於他人侵害原權利而發生的法律權利，也稱第二權利，如因侵
害物權而發生的損害賠償請求權。（4） 依據權利間固有的相互關係，
可以劃分為主權利和從權利。主權利指不依附其他權利而可以獨立存
在的權利，如對財物的所有權；從權利指以主權利之存在為前提的權
利，它的產生、變更和消滅均從屬於主權利的存在，如抵押權等。

簡括而言，公民權利分為四類：壹是法律權利，指基本人權，大
多是自由權，和法律程序性權利；二是政治權利，指公民參与政治生
活的基本權利；三是社會權利，指公民維持其社會存在的基本權利；
四是參与權利，公民參与市場和公共生活的基本權利。

其中，公民的基本權利不僅表明了壹國公民行使個人權利、參与
國家權力的正當性憲法依據，還在壹國法律權利體系中居於核心地位。
而所謂公民的基本權利即憲法權利，是指由憲法規定的，公民為實現
自己必不可少的利益、主張或自由，從而為或不為某種行為的資格或
可能性。進壹步說，公民的基本權利是公民依照憲法規定在政治、人
身、經濟、社會、文化等方面享有的主要權利，也叫憲法權利。它是
公民最主要的、也是必不可少的權利。

需要指出的是，實現權利化或維護權利雖然天經地義，可並不容
易，決不是輕鬆的事情。這不僅要求壹些人做出犧牲，也要求給政治
權力的行使和個人野心的發揮設置障礙；不僅要求為個人意願和利益
與公共意願和利益的協調創設足夠的價值空間和制度空間，也要求既
限制又擴展立法機關的工作範圍；不僅要求限制政府行政的靈活性和
自由裁量權，也要求政府既要以消極的不作為，免得侵犯公民的自由
權利，又要以積極的作為，促進人和社會的全面發展，增進福利，滿
足公民的經濟、社會和文化權利，併為自由權的保障提供穩定安全的
制度保障和社會環境。可以說，維護權利過程中的每壹場衝突、每壹
個方案、每壹次努力，都不僅會撥動權利價值的敏感神經，還會付出
壹定的代價。

綜上所述，人們之所以主張壹種訴諸于天、訴諸于本性的的權利，
是因為現存的政治強力和秩序不能自己證明自己是正當的。不論個人
如何應該服從和增進國家利益，不論個人如何依賴社會，不論個人如
何生來處在社群關係里，在國家強力和社會衝突面前，每個人都必須
使用天賦權利來築起壹道防護牆，衛護自己的尊嚴和自由。只有每個
人都能運用天賦權利，維護好自己作為人的最基本的尊嚴和自由，國
家才會健康發展，而社會才會和諧安寧，這不僅是自然權利理論的社
會功用，也是權利化唯壹的途徑。


五、軍隊國家化


除了通過憲政化，通過法治化，通過自由化，通過權利化為新型
民主制度夯實根基，更需要通過軍隊國家化為新型民主制度打下堅實
的基礎。

自古以來，軍隊不僅是壹個國家、政府或聯盟正規的武裝力量，
也是為國家、政府或聯盟執行各種任務而組建的武力集團，而按其所
有權可以分為私人軍隊、皇家軍隊、黨衛軍和國家軍隊。如果說軍閥
的軍隊屬於私人軍隊，那麼皇家軍隊則屬於皇族，而黨衛軍則是屬於
政黨的軍隊，儘管不論是私人軍隊，還是皇家軍隊和黨衛軍，都經常
負有保衛國家的責任，可前提往往是私人、皇家和政黨既控制著軍隊，
又控制著國家，至少對控制國家有強烈的企圖，以致軍隊就成了私人、
皇家和政黨控制國家的工具。

與此相反，國家軍隊不控制國家而屬於國家，不但只聽命於民選
政府而不會有意識形態色彩，也不介入國內合法的政治爭端，還不接
受任何私人和政黨的的控制，因為國家軍隊由全民供養，不屬於特定
政黨及其人士擁有，而屬於全國人民所擁有，既受國家的編組，又尊
重軍令與政令的統壹，只負責保國護民，而不能成為哪個黨派或個人
干涉和影響國內政治的工具。

具體地說，軍隊是壹個特殊團體，而軍人是壹個身分特殊的職業，
不管是言論，還是行為，都受到嚴格的規範，而其職責在於保衛國家，
在於服務全體國民，在於維護民族尊嚴。平時，軍隊要堅守行政中立
為原則，儘可能避免干預政治；而戰時，軍人需聽命國家最高領導人
指揮，捍衛國家主權與領土完整及民眾安全。因為軍隊是國家最強大
的武裝力量，只負責捍衛國家主權與領土完整及全國民眾安全，所以
不能被哪個人或哪個政黨所佔有，也就是說不能淪為哪個人的統治工
具，不能淪為哪個政黨掌控政治局勢變化的工具。

由於軍隊給養來自國庫，並非來自黨庫和個人；而軍人服兵役屬
於國家行為，並非黨派行為，因此軍隊天然屬於國家，而不屬於個人，
即軍隊不得為個人私有，成為私家軍隊；也不屬於哪個派系，即軍隊
不得成為派系政爭的籌碼；也不屬於地方，即軍隊不屬於地方軍閥，
成為地方割據的資本；更不屬於哪個政黨，即軍隊不得為黨軍，任何
政黨不得在軍隊中有公開或秘密之活動；所以軍隊只屬於國家，完全
由代表國家的民主政權的機構來統帥。而通過軍隊國家化不僅可將本
由全民出資供養的軍隊納入國家管理的軌道，而且國家的憲法對軍隊
的任何規定都可以視為這種精神的體現和對軍隊屬於國家之事實的法
律確認，即任何涉及軍隊的憲法都只能是軍隊國家化的憲法，這樣，
不但確保軍隊「公器公用」，也確保軍隊不屬於任何黨派和個人，更
確保軍隊只服從人民通過選票選舉出來的政府。

可見，軍隊國家化是指壹個國家的軍隊不屬於、不聽命于任何政
黨、任何社會團體及其領導人，既不介入國內的政治生活，又在政治
上保持中立，而只聽命于由人民選舉產生的、由法律所規定的武裝部
隊總司令，因此，軍隊國家化不僅是人類文明進步的重要指標，也是
民主化的重要標誌，而其作用是從根本上維護民主制度的穩定與發展；
而其內涵是軍隊由全民供養，負責保國護民，不得成為黨派或私人干
涉和影響國內政治的工具；而其優越性表現在：用於國防的且由全民
供養的軍隊不僅要符合「公器公用」的原則，還不得成為內戰和政治
鬥爭的工具，更不得利用槍杆子保衛政黨或捍衛政權。

不幸的是，中國的軍隊自古以來不是由軍閥掌控的私人軍隊，就
是由皇家掌控的皇家軍隊，要不就是由政黨掌控的黨衛軍，非但不屬
於國家，反而控制國家。

表面上中國軍隊國家化始於清末甲午戰爭后，清朝編練新軍，全
國統壹番號，並仿效西方國家軍隊模式建立軍隊等級制度。1912年，
中華民國成立，北洋軍奉袁世凱令鎮壓革命黨人。在北洋軍閥的脅迫
下，中華民國臨時政府被迫將臨時大總統職務移交袁世凱，由此開始
了北洋政府時期。而在這個時期，軍人禁止入黨，軍隊內部禁止黨派
活動。但是在此期間，各地軍閥混戰時斷時續，出現了各地軍閥相繼
攻入北京，而控制北京政權的軍人干政場面，致使軍隊國家化的努力
最終以北洋軍閥出現，各地軍閥擁兵自重而告終。

與此相呼應的是，廣東的孫中山深受蘇聯影響，建立中國國民黨
指揮下的黨軍即國民革命軍。1926年，國民革命軍北伐，並於1928年
統壹全國，結束了全國混戰的局面，但也開創了軍隊黨化的先例。

1949年，中國共產黨佔領中國大陸，建立了中華人民共和國。自
此，黨對軍隊的絕對領導成為不容置疑的話題，即所謂的「黨」指揮
「槍」，軍隊國家化的提法成為「敵對勢力全盤西化，分化中國」的
手段，該說法至今仍未改變。然而，憲法非黨法，在憲法層面上如何
授權共產黨越過國家機構直接佔有國家供養的軍隊卻難以入手。起初，
1954年中國共產黨制定第壹部中華人民共和國憲法時規定了對全國人
大負責的國家主席統帥全國武裝力量，兼任國防委員會主席，這樣將
意味著黨既無法直接越過國家機關，也無法成立壹個軍事委員會以國
家名義領導軍隊。因此1954年憲法版本是中共執政以來的最接近軍隊
國家化的憲法版本，但也是將中共直接領導軍隊的行為最大限度置於
違憲狀態的版本。為了解決這壹違憲問題，在1975年和1978年重新制
定憲法時，都規定了「中國人民解放軍和民兵是中國共產黨領導的工
農子弟兵」，「中華人民共和國武裝力量由中國共產黨中央委員會主
席統率」。這種說法混淆黨政，公器黨有，違背憲法原則，使得憲法
成為了黨法。因此，在1982年重新起草憲法時，規定了新成立的中華
人民共和國中央軍事委員會領導全國武裝力量，在名義上完成了公器
公有的憲法原則。而在操作上為確保黨對軍隊的控制，該委員會與另
外壹個無法律地位的中央軍事委員會即中國共產黨中央軍事委員會人
員組成完全等同，使之具有了國家的名義而合乎憲法，兩者通常對外
統稱中央軍委迴避屬性，以同時適應憲法與黨章。

中國共產黨之所以通過各種方式抵制軍隊國家化，通過各種方式
反對軍隊國家化，通過各種方式抹黑軍隊國家化，完全出於維護自身
統治地位。

首先，由於中共是壹個主張暴力革命的政黨，當初建立軍隊的目
的就是將軍隊作為實現自己政治任務的武裝集團，因此由「黨指揮槍」
是中共暴力本質所決定的。如果說中國共產黨控制軍隊過去是為了用
暴力的手段奪取國家政權，那麼現在是為了用暴力的手段來維持自己
壹黨統治。

其次，中共是壹個極端崇尚權力的政黨，而軍隊正是權力的支柱，
堅持黨對軍隊和國家壹切武裝力量的絕對領導指揮，就是為了捍衛中
共的統治地位，防止和鎮壓任何對中共執政地位的挑戰。隨著前蘇聯
和東歐社會主義陣營的倒台，中共所進行的所謂社會主義革命也已經
徹底破產，致使中共的壹黨專制統治已經失去合法性，已經失去人民
的信任、擁護和支持。面對國內日趨尖銳而複雜的社會矛盾和中共內
部的權力鬥爭，中共的壹黨專制統治已經面臨的隨時崩潰的危險，只
能依靠暴力來支撐。而實行軍隊國家化，就等於自己下台。

此外，中共如果承認軍隊國家化，那不但事實上承認了國家的地
位和權威、還承認了人民的地位和權利，既要將黨置於國家的領導之
下，又要將黨的活動置於國家法律的監督之下。因此實行軍隊國家化
就意味著中共放棄政治特權，放棄對國家事務的包辦，放棄以黨代國，
也就等於開始進行實質性的政治體制改革。因此，除非中共宣布放棄
壹黨專制，進行政治體制改革，否則中共絕對不會將軍隊國家化。

由此可見，中共之所以抵制軍隊國家化，反對軍隊國家化，抹黑
軍隊國家化，不僅是出於政治本質，更出於維護壹黨專制統治的需要。
而正是由於中共靠著軍隊的支撐而維護壹黨專制獨裁統治，壹直控制
著軍隊和國家的壹切武裝力量，因此，對國家的民主建設造成嚴重的
危害。

首先，黨絕對領導指揮軍隊削弱國家的權力和作用。黨絕對領導
指揮國家軍隊，必然架空國家機器，必然弱化國家機器的職能，導致
國家機器不能正常運轉。黨絕對領導指揮軍隊，必然要將黨凌駕於國
家之上，凌駕於人民至上，凌駕於法律之上，以致必然要以黨的意志
代替國家意志，必然要將國家置於黨的領導和控制之下，這樣就從根
本上顛倒了黨和國家的關係。

其次，黨絕對領導指揮軍隊會改變人民軍隊的性質。實行黨對國
家軍隊的絕對領導指揮，軍隊就會擺脫國家和人民的制約。壹旦出現
黨的執政地位受到政治對手挑戰和威脅的時候，壹旦出現人民對黨不
在信任的情況，國家和人民將沒有任何能力可以制約黨使用軍隊來維
護自己的執政地位。

此外，黨絕對領導指揮軍隊是實現民主的最大障礙。建立民主不
僅是全中國人民的共同願望和要求，更符合國家的需要。而所謂民主
就是民眾不僅能自由發表意見，還能在定期的、有程序和有規則的競
爭性自由選舉中選擇國家執政者，而參与國家管理的政治制度。

然而，建國以來中共壹直對軍隊實行著絕對的領導指揮。面對壹
個控制著全國幾百萬現代化軍隊的政黨，誰能和中共競爭？誰敢和中
共競爭？國家能用什麼來保證中共壹定能夠接受人民的選擇，特別是
人民對中共不信任的選擇？國家又能用什麼來制約掌握著全國幾百萬
軍隊的中共能夠遵守民主的程序和規則？中共堅持壹黨絕對領導指揮
由國家憲法設立、由全國人民供養的國家軍隊，本身就嚴重違背了憲
法的原則和精神，國家又有什麼辦法能夠阻止這種違法行為？又有什
么辦法能夠糾正這種違法行為？事實證明：只要存在黨對軍隊和國家
壹切武裝力量的絕對領導指揮，黨就不可能受到有效的監督和制約，
國家就不可能實現真正的民主。

再者，黨絕對領導指揮軍隊是對社會的巨大威脅。軍隊是國家的
暴力機器，軍事決策事關國家和人民生命財產安危，軍事戰略決策的
失誤將會給國家和人民造成災難性後果。由黨絕對領導指揮軍隊，軍
隊就會完全按照黨的意志行動。在出現黨的利益與國家和人民的利益
發生衝突時，在黨的主張背離國家和人民利益時，黨對軍隊的絕對領
導指揮就會違背國家和人民的意志，而軍隊的使用和決策就會擺脫國
家的控制和制約，擺脫人民的授權和批准，這樣的軍隊還能是正義之
師嗎？

對此，儘管中共統治者早已心知肚明，可面對著中國人民和世界
民主國家越來越強烈的要求將軍隊國家化的正義呼聲，中共非但沒有
積極的回應，反而將其視為敵對勢力對解放軍的西化和分化。

殊不知，軍隊國家化的國家軍隊不控制國家而屬於國家，並只聽
命於民選政府，既不介入國內合法的政治爭端，也不接受任何個人和
政黨的的控制。當今，只有民主國家的軍隊，才是軍隊國家化的國家
軍隊，比如美國，民主黨上台還是共和黨上台與美國軍隊無關，誰被
選為美國總統誰就是美軍總司令，到了總統該下台的時候，軍隊也不
會再表忠心去挽留他，壹切按照憲法辦事。

由於民主國家的軍隊屬於國家，而國家主權都在人民手裡，因此
為了使人民主權的原則在軍隊管理中得到確認，法律會規定軍隊的最
高長官只能是民選政府的領導人，而軍方領導人只充當民選領導人的
顧問，只執行民選領導人的決定。在民主國家裡，文官統率軍隊不是
因他是天才，而是因他是民選的代表，必須履行指揮軍隊的義務。即
使偶爾要由軍人出身的人擔任國防部長，也應由法律規定擔任此職的
軍人必須在退役多少年後才能擔任此職。比如美國規定軍人必在退役
10年後方可擔任國防部長。另壹方面，在民主國家中，國家軍隊對服
役的人員不再實行無報酬的義務兵役制，而是象各行各業壹樣實行有
報酬的雇傭制；軍隊不去從事那些本職工作以外的社會活動，如修路、
修橋等公共建設活動，只壹心壹意專註于本職業的訓練和建設。軍人
以軍事為職業，不得經商，不得從事除軍事之外的其它活動。軍隊內
部非戰鬥人員的文職化、實行軍銜制等。再壹方面，在民主國家裡，
由法律明文禁止任何政黨和團體在軍隊中建立支部；軍隊必須與壹切
政黨徹底脫鉤，軍人不得組成政黨或加入任何政黨。更主要的是，禁
止軍隊干預政治，要求軍隊嚴格保持中立，無論在任何情況下都不介
入國家的政治生活，這是壹個國家在廢除專制后確保民主健康發展的
重要保障。此外，軍隊不支持任何政治觀點和任何派別，只服從憲法
和法律、服從民選的國家領導人，不服從任何政黨的領導。還有，軍
人必須退出立法機關，不得擔任議員。雖然軍人作為選民有選舉權，
可參加投票，但軍人只有在退役后才可參加政黨、充當政治候選人蔘
與競選，才可以在政府做官，這是民主國家政治生活的壹種常態。

總之，不論哪個國家，軍隊的政治化程度越低，發生政變的可能
性就越小。比如在軍隊高度中立化的英美等國，軍事政變的可能性為
零，即使毫無軍旅生涯的國家首腦，也完全不必擔心軍人的反叛企圖，
而軍人不必為政見的分歧做無謂的犧牲，老百姓也免於戰亂之苦，從
而實現社會的穩定與國家的長治久安。因此，不管對哪個國家而言，
軍隊國家化不僅是社會發展的現實需要，也是國家發展的根本保障，
更是民主建設的基本依託。

綜上所述，軍隊國家化不僅是人類文明進步的重要指標，也是民
主化的重要標誌，而其作用是從根本上維護民主制度的穩定與發展；
而其內涵是軍隊由全民供養，負責保國護民，不得成為黨派或私人干
涉和影響國內政治的工具；而其優越性表現在：用於國防的且由全民
供養的軍隊不僅要符合「公器公用」的原則，還不得成為內戰和政爭
的工具，更不得利用槍杆子保衛政黨或捍衛政權。由於軍隊國家化不
僅規定軍隊不屬於任何黨派和個人，而只服從人民通過選票選舉出來
的政府，還規定政黨退出軍隊，軍人不得干政，因此，既可防止暴力
引起的非法（即非選舉罷免程序）政權更疊，又表明軍隊國家化的軍
隊是真正的人民子弟兵，只服從於人民的意志。而通過軍隊國家化不
僅可將本由全民出資供養的軍隊納入國家管理的軌道，而且國家的憲
法對軍隊的任何規定都可以視為這種精神的體現和對軍隊屬於國家之
事實的法律確認，即任何涉及軍隊的憲法都只能是軍隊國家化的憲法，
這樣不但確保軍隊「公器公用」，也確保軍隊不屬於任何黨派和個人，
更確保軍隊只服從人民通過選票選舉出來的政府。

如果說「五化」的作用在於為新型民主制度打下堅實的基礎，那
么「五制」的作用則在於為新型民主制度澆築堅固的支柱，只有兩者
有機結合起來，才能使構築起來的新型民主制度，不但在政治方面以
民主為基礎，以憲政為支柱，以法治為準繩，以人權為核心，以自由
為媒介，以平等為紐帶，以多黨競爭為樞紐，以分權制衡為中樞，以
地方自治及軍隊國家化為前提，還在經濟方面則以公私混合所有製為
本，以公有經濟為主，以私有經濟為輔，以經濟競爭為媒介，以市場
經濟為紐帶，並廢棄哈耶克倡導的反對政府干預的自由市場經濟思想，
而進壹步弘揚和完善新凱恩斯主義提倡的政府管控的自由市場經濟主
張，以至通過新型五權分立構成完善的社會控制體系，從而不僅超越
資本主義私有制，也超越社會主義公有制，還超越以私有生產要素為
主的社會民主主義公私混合制，更超越中國現行的以公有生產要素為
主的公私混合制；不僅超越左派思想，也超越右翼主張，不僅講求公
平正義，也全面實行積極的福利政策。

儘管五化五制的作用及其優越性各不相同，但彼此既相輔相成，
又不可分割，都不僅促使有關民主、憲政、法治、自由、權利、軍隊
國家化和多黨制、聯邦制、新公私混合制、新獨立監察制、新五權分
立制等政治意識和政治觀念形成廣泛的共識，並成為指導人們從事政
治活動、參与政治生活的基本準則，也促使政府結構及其功能的專門
化以及政府治理社會能力的提高，還促使社會政治參与渠道的擴大以
及民眾政治參与的普遍性和有效性的提升。

誠然，中國民主轉型不僅受到歷史傳統、民族性格和國民素質等
因素的影響，也受到社會政治環境的牽制，但是，只要在夯實五化的
基礎上，再澆築多黨制、聯邦制、新公私混合制、新獨立監察制、新
五權分立制這五個支柱，就不僅能構築新型民主堡壘，還能使政治文
明得到升華。

壹、多黨制
　
人類自古以來隨著不斷發展，無論哪個國家的社會結構，都不是
單壹的，而都比較複雜。由於人們的階層、職業、教育、財富、信仰、
年齡等不同，必然存在多元的利益、思想和宗教，而這些多元的利益、
思想和宗教分別代表不同的政治主張，必然會有不同的思想傾向、利
益訴求和政治要求，因此自然形成不同派別或政黨，以至自然衍生多
黨制，即自然衍生多黨並存且競相執政的政治制度。而這不僅是多黨
制產生的理論根源，也是多黨制形成的現實基礎，還是多黨制發展的
社會前提。

儘管自古以來人類就日漸形成多元的利益、思想和宗教，可因為
遭受專制嚴酷的管控，所以不能實現這些多元的利益、思想和宗教分
別代表不同的政治主張，直到1688年英國通過光榮革命推翻封建專制
而建立了君主立憲制后，才開啟托利黨和輝格黨兩個政治派別並存且
競相執政的多黨制先河，過後，不僅得到逐漸完善，還在世界上蔓延
開來。

僅法國1789年大革命后，就有30多個政治派別在活動，並且參加
了當時國民議會的選舉。這些政治派別勢均力敵，沒有壹個政治派別
能夠左右政局、取得穩定的多數。為了爭取議會多數上台執政，各個
政治派別便結成聯盟參加競選。1875年，法蘭西第三共和國憲法通過
以後，法國正式確立多黨並存且競爭的政黨制度。

隨著議會制度在歐洲大陸的推行和發展，德國、義大利、愛爾蘭、
比利時、盧森堡、荷蘭、丹麥、希臘等國也實行了多黨制。而多黨制
興起於歐洲大陸國家的主要原因，壹是這些國家社會結構比較複雜，
存在多元的利益、思想和宗教，而這些多元的利益、思想和宗教分別
代表不同的政治主張，形成了多黨紛爭的局面；二是在選舉制度上，
這些國家普遍採用比例代表制或少數代表制，以至於使壹些小黨也能
取得選票，爭得壹定數量議席，從而在議會選舉中難以形成取得絕對
多數議席的大黨，而這種選舉制度有利於鞏固多黨政治的局面。

第二次世界大戰後，世界上許多國家都建立了多黨制。而實行多
黨制的國家，雖然在法律上和制度上允許任何政黨都可以單獨或聯合
參加競選，並在占議會多數席位情況下單獨或聯合執政，但實際上壹
個政黨單獨獲得議會的多數席位而執政的情況極少。儘管黨派聯盟是
多黨制下常見的政党參與競選和執政的形式，可是由於各政黨代表的
利益和政治主張不同，因此導致由黨派聯盟組成的聯合政府難以穩固，
進而往往導致政權更疊頻繁。

隨著多黨制的發展，多黨制逐漸分為三類：壹是溫和多黨制（限
定多黨制），以德國、比利時、瑞典、盧森堡、丹麥、瑞士和荷蘭等
國為典型，其特點是：政黨數量壹般在3——5個，政黨間的意識形態
距離較小，政黨間的相互作用基本上是向心力競爭，允許出現聯合政
權並且具有鼓勵聯合政權的政治結構，政局比較穩定。

二是極端多黨制（分極多黨制），不妨以義大利、法國、德國
(魏瑪共和國)為例，尤其是歷史上的魏瑪共和國和法蘭西第四共和國
為代表，其特點是：政黨數量6——8個或更多，政黨間的意識形態距
離較大，政黨分散化傾向嚴重，左翼和右翼存在著互不妥協的純綱領
政黨。相互排他的在野黨勢力向執政黨挑戰，壹個或幾個政黨佔據著
中間位置，展開多級競爭，向心力受阻，離心競爭盛行，政權交替頻
繁。有機會掌握政權的大多是中右或中左勢力，部分政黨常常被排除
在政權之外，因此存在著不負責任的在野黨，缺乏公平競爭。極端多
黨制常常造成政局不穩，如1946年——195法蘭西第四共和國時期，
11年半就更換了20屆政府，每屆政府執政時間不過半年，最短的僅
僅只有2天。義大利1945年到1979年34年中就更換了37屆政府，
每屆政府執政平均不到壹年。

三是壹黨獨大制。壹黨獨大制是多黨制中的壹種特殊情況，即在
壹些國家中，進入議會的政黨不止壹個，但政權長期為壹個政黨壟斷。
從理論上看，其他政黨都有執政的可能，但是實際上小黨處於劣勢，
很難打破壹黨獨佔政權的局面。過去，政治學界壹般把這種政黨制度
視為多黨制的壹種特殊情況。後來有的政治學家提出，既然政治制度
的劃分要把政黨的數目和掌權方式結合起來，那麼，執政黨長期只有
壹個，就應當將其划為壹黨制。 　　

另外，多黨制發展到今天，具有以下特點：壹是聯合執政。由於
政黨眾多，選票分散，壹黨往往難以單獨取得多數而執政，因此，各
主要政黨往往在大選之前和大選之後組成黨派間的聯盟，來爭取選舉
的勝利。

二是溫和多黨制政府穩定。傳統觀點認為多黨制政府往往不穩定，
而實際上主要是極端多黨制國家的政府不穩定，如德國的魏瑪共和國、
法國的第三、第四共和國和戰後的義大利等。而溫和多黨制國家的政
府都比較穩定，如荷蘭、盧森堡、瑞典、瑞士、丹麥、德國、冰島等。

三是選民的政治選擇更具有意義。因為兩黨制的黨綱往往向中間
溫和方向靠攏，因而兩黨的政綱往往非常接近，公民的投票就會因兩
黨之間相互雷同的方案所破壞，而失去政治選擇的意義，而多黨制可
有效地彌補這種缺陷。

四是政黨對政府的控制力相對較弱。由於政府往往由幾個政黨聯
合組成，這些政黨代表的利益又不盡相同，因此任何政黨都不可能把
自己的意志完全貫穿到政府行為中去，政府的政策往往是各黨派調和、
妥協的結果，以至於使執政呈現兩個特點：壹方面，政策體現了各種
意見的綜合性，能代表較多人的願望，因而其中的民主成份比兩黨制
和壹黨制更多；另壹方面，任何政策都不能由壹黨決定，都要由各執
政黨協商，因而決策的時間較長，效率相對較低。

五是小黨能量不可小視。小黨左右大黨在以色列表現得尤為突出。
比如，以色列的工黨和利庫德集團分別代表左、右兩翼，他們中無論
哪個黨組閣執政，不僅取決於其在選舉中能夠比對手獲得更多的議席，
還取決於誰能爭取到足夠的小黨的支持，湊足120個議席中的61席，
因此眾多的小黨往往在兩個大黨中待價而沽，起到「四兩撥千斤」的
作用。不過，左右兩個大黨有時也會聯合執政。 　　

又如在德國，基民盟（基督教民主聯盟）——基社盟（基督教社
會聯盟）為壹方，社會民主黨為另壹方，小黨自由民主黨、綠黨的地
位就舉足輕重，有些小黨忽左忽右，有時候比大黨執政的時間還多。

儘管多黨制存在壹些缺陷，不僅競選費用較大，而且各黨間往往
互相攻擊，醜聞不斷，而政策制定不但周期長，過程複雜，連續性也
不強，當針對政府的不信任案時，政府就得解散重新選舉，容易引發
政局動蕩，不利於政局穩定，可這並不能掩蓋多黨制的優越性。

首先，多黨制國家選舉往往採用比例代表制。比例代表制是按照
各黨派所得選票的比例分配議席，因此保證了相當小的政黨在議會中
也有自己的代表。這樣各政黨分散化和分裂的現象就比較普遍，這就
給為數眾多的政黨足夠的生存空間。

其次，政府廉潔。多黨制由於權力比較分散，壹黨難以獨掌政權，
政治權力受到的監督和制約比較大，有利於減少腐敗。因此，壹般
來說，實行多黨制的政府大多比較廉潔。

此外，由於多黨制競爭激烈，互相監督，互相競爭，因此，能夠
有效遏止腐敗案件的發生。因為有競爭才有進步，只要做好的話，人
民會繼續選擇原先的執政黨推薦的候選人連任，而做不好的話，任期
壹到就得滾蛋。

再者，多黨制每個黨會推薦壹位最優秀的候選人，然後全民壹人
壹票選出的國家領導人，更有公平性，讓人民有幸直接參与政治互動。

總之，由於多黨制不但是政治文明不可或缺的要素，還舉足輕重，
因此構築新型民主制度，而選擇多黨製作為支柱，既符合社會客觀要
求，又符合政治發展規律。

更主要的是，儘管多黨制也有缺陷，還有待完善，可與壹黨專制
相比，多黨制的積極作用遠遠超過消極影響，不象壹黨專制那樣正面
功效遠遠小於負面效應，以至不僅贏得全面共識，還已在多國實施，
從而成為普世價值，成為發展趨勢，成為時代潮流，而今，不僅已經
波及全球，還必將滲透世界各國各州！


二、聯邦制


不管哪個國家的國家結構形式，都是指壹個國家的整體與其組成
部分之間，中央和地方之間的相互關係。由於國家結構形式不僅決定
如何劃分國家的領土，也決定如何規範國家整體和組成部分及中央和
地方之間的許可權問題，因此不僅影響國家的興亡，也影響社會發展的
水平，還影響民族的前途，更影響生活的質量！

從古到今，世界上先後產生三種國家結構形式：壹種是單壹制，
壹種是邦聯制，壹種是聯邦制。首先，就單壹制而言，單壹制是指由
若干不享有獨立主權的壹般行政區域單位組成統壹主權國家的制度。
單壹制國家劃分為各個地方行政區劃，其劃分是國家根據統治需要，
按壹定原則進行區域劃分的結果，國家主權先於各個行政區劃存在，
地方行政區不是壹個政治實體，不具有任何主權特徵。國家本身是壹
個統壹的整體，只是為了便於管理，才把領土劃分成若干行政區域，
並據以建立起地方政權，即各地方行使的權力來源於中央授權，並不
是地方固有，地方的自主權或自治權是由國家整體通過憲法授予的，
各地方政權壹般沒有單獨退出該國的權利。

展開來說，單壹制是以按地域劃分的普通行政區域或自治區域為
組成單位的國家結構形式。在單壹制國家，中央政權享有最高權力，
地方政權在中央政權統壹領導下，在憲法和法律規定的許可權範圍內行
使其職權。在法理上，單壹制國家的壹切權力屬於中央，而地方的權
力由中央授權。單壹制國家的外部特徵是：全國只有壹個中央政權，
壹部憲法，壹種法律體系，是國際交往中的國際關係主體，它的公民
只有壹個國籍。而按照地方職權的大小，單壹制國家又可分為中央集
權型單壹制國家和地方分權型單壹制國家。在中央集權型單壹制國家，
地方政權在中央政權的嚴格控制下行使職權，由中央委派官員或由地
方選出的官員代表中央管理地方行政事務，地方居民沒有自治權或地
方雖設有自治機關，但自治機關受中央政權的嚴格控制。例如法國就
是典型的中央集權型單壹制國家。在法國，起主要作用的地方國家機
關是地方行政機關，地方行政首長具有中央官員和地方官員的雙重身
份。壹方面代表中央，依照中央的命令行事，對國家內政部負責；另
壹方面，作為地方官員，管理壹切地方行政事務。中央可撤換地方行
政首長。在地方分權型單壹制國家，地方居民依法自主組織地方公共
機關，並在中央監督下依法自主處理本地區事務，中央不得干涉地方
具體事務。例如英國就是典型的地方分權型單壹制國家。在英國，由
各地區居民選舉產生的地方議會依法自主處理本地區事務；中央政府
依法監督地方議會的行為，以立法監督為主要的監督形式，中央政府
若發現地方議會有越權行為，可訴請相對獨立的第三方司法機關糾正。

其次，就邦聯制來說，邦聯制是指若干個獨立的主權國家為實現
某種特定目的(如軍事、經濟方面的要求)而組成的壹種鬆散的國家聯
合，而其是壹種複合制的國家形式，是主權國家的聯盟，通常根據條
約組建。

邦聯制的特點：壹是邦聯是根據各成員國所締結的條約組成，而
成員國除了根據條約而明確表示讓予或委託邦聯機構的權力外，其他
權力仍然保留，維持著成員國主權的完整性，即邦聯的成員國各自保
留著自己的全部主權，各自有獨立的立法、行政、軍事、外交、行政
方面的全權；二是邦聯既無憲法，無統壹的行政機關，也無統壹的國
籍、軍隊和賦稅，因此不是國家主體；三是邦聯對成員國沒有強制力，
各成員國既可將讓予邦聯的權力收回，也可以自由退出邦聯，而邦聯
對各成員國沒有強制力，也不能發號施令；四是邦聯的事務由邦聯成
員國「首腦會議」或邦聯會議按條約的規定共同決定，儘管邦聯設立
議事機構和協商制度，但議事機關的壹些協議或決定，必須經過成員
國的認可方能生效；五是邦聯製作為由兩個以上主權獨立國家自願聯
合組成的壹種國家聯盟，具有各成員國地位平等，在內政外交上互不
從屬的特徵。由上可見，邦聯只是壹種國家聯盟的形式，而不是國家
實體，因此嚴格說來，邦聯算不上壹種國家結構形式。

此外，就聯邦制來講，與其說聯邦制是由兩個或兩個以上的政治
實體（共和國、州、邦）結合而成的壹種國家結構形式，不如說是壹
種多中心的複合共和制，是關於自治、非集權、多樣性的憲制安排。
聯邦制國家由各個聯邦成員組成，各成員單位先於聯邦國家存在。而
聯邦成員國在聯邦國家成立之前，是單獨的享有主權的政治實體；加
入聯邦之後，雖然不再有完全獨立的主權，但在聯邦憲法規定的範圍
內，聯邦成員的主權仍受到法律的保護，聯邦成員有自己的憲法和法
律。在組成聯邦制國家時，聯邦成員單位把各自的部分權力讓渡給聯
邦政府，同時又保留了部分管理內部事務的權力。

聯邦憲法明確界定了聯邦政府統壹行使的權力和各成員國的中央
政府所保留的權力，即聯邦的權力是來源於各成員國的參与。聯邦成
員有自己的獨立的立法、行政和司法機構，和聯邦國家的最高司法、
行政、立法機構不存在隸屬關係。聯邦國家的主權由聯邦和各成員單
位分享，儘管聯邦政府擁有對外代表國家主權，但是各聯邦成員也在
聯邦憲法允許的範圍內享有壹定的外交獨立性，可以與其他外交主體
簽訂壹些協議，而有些聯邦國家成員單位也可以參加國際組織。

現今世界上的聯邦國家，多數是在原來就存在的小型共和政治體
基礎上聯合而成，也有的是通過政治改革將以前的單壹制國家解構或
者說重組成聯邦共和國。而聯邦制的產生是小共和國為了增強軍事力
量，也為了謀求共同發展的需要，而組成聯邦共和國，而其歷史淵源
可以追溯到古希臘的城邦同盟，甚至遙遠的《聖經》時代。

據《聖經》記載，以色列諸部落為了擺脫埃及法老統治和對外幫
作戰，曾結成緊密的同盟（公元前12世紀——722年）。古希臘的城
邦國家結成過著名的安菲替溫尼同盟，進行了與波斯的戰爭。在希臘
晚期，又出現了名垂青史的亞該亞同盟、埃托利亞同盟。而這種結盟
傳統，在中世紀和近代的歐洲，仍綿延不絕。始於9世紀的德意志邦聯，
是當時存在時間最長、規模最大的同盟。1291年，為了抵抗哈布斯堡
王朝的進犯，中歐的三個自治市簽署永久聯盟條約，結成了後來發展
到有13個成員的瑞士同盟。16世紀宗教改革時代，面對天主教會和世
俗政權的雙重迫害，新教徒在荷蘭境內組成了尼德蘭聯省，它迅速強
盛起來。但這些同盟並不是現代意義上的聯邦國家，與後者相比，是
鬆散、脆弱的，學者們稱之為「邦聯」以示區別。

歷史上的邦聯，首要目的是共同防禦，其次才是共同發展。作為
國家之間的聯盟，邦聯實際上是指揮加盟成員採取共同行動、協調彼
此關係的政府間組織。它們的組織形式壹般都很簡單，最重要的機構
通常是壹個由各成員邦代表組成的議會，沒有行政和司法部門。邦聯
在對外方面也沒有完整的權力，加盟成員握有軍事實力，外交上的獨
立性很高。這是壹種以主權國家政府為管理對象的「政府」，不可能
是不脆弱的。翻開它們的歷史，雖然可以看到聯合所帶來的好處，甚
至於戰勝強敵的輝煌篇章，但也到處寫著猜忌、不公、爭鬥、內亂、
分裂，並不乏被外部勢力離間和征服的悲劇。

聯邦制正是在吸取了過去邦聯制的教訓后，通過制度創新而形成
的壹種緊密的、現代的新型共同體，而首先於美國誕生。美國1787年
憲法運用主權共和國組織政府的原則，來設計共同的政治組織，並明
確劃分共同體與構成單位的權力，賦予共同體足夠的手段追求聯合起
來的好處，建立了壹個直接對公民行使權力、三權鼎立的完備的共同
政府，從而在歷史上第壹次將邦聯改造成聯邦的國家。

凡是實行聯邦制的國家，都具有以下的特點：第壹，國家整體與
組成部分之間是壹種聯盟關係，聯邦政府行使國家主權，是對外交往
的主體。第二，聯邦設有國家最高立法機關和行政機關，行使國家最
高權力，領導其聯邦成員。第三，實行聯邦制的國家都認同於統壹的
聯邦憲法，遵從代表國家利益的統壹法律。第四，聯邦各成員國有自
己的立法和行政機關，有自己的憲法、法律和國籍，管理本國內的財
政、稅收、文化、教育等公共行政事務。第五，聯邦和各成員國的權
限劃分，由聯邦憲法規定。如果聯邦憲法與成員國的憲法發生衝突，
以聯邦憲法和法律為準。
　
具體地說，聯邦製作為壹種多中心的複合共和制，作為關於自治、
非集權、多樣性的憲制安排，有兩個基本的建構原則，第壹，制定壹
部有嚴格修改程序的憲法，在全國政府與各構成單位（州、省、邦）
之間分割國家權力。全國政府管理國防、外交、統壹市場等與全國人
民密切相關、需要集中管理的特殊事項，其他與各構成單位人民密切
相關、能夠分別管理的壹般性事項，都由各構成單位政府管理。第二，
各構成單位人民有自治或自組織權。各構成單位議會議員、政府首長，
由當地人民選舉產生。絕大多數聯邦國家的構成單位都有自己的憲法，
規定自己的政府組織形式。此外，聯邦制還有兩個並非不重要的原則：
聯邦議會壹般實行兩院制，其中壹院按人口比例選舉產生，另壹院由
各構成單位選舉或任命的代表組成。當聯邦與各構成單位發生權力沖
突時，由獨立的司法機構——聯邦最高法院或憲法法院依據憲法裁決。

另外，聯邦制國家各構成單位政府，在國家中具有很高的獨立地
位，不同於單壹制國家的地方政府，不象單壹制國家的地方政府那樣
是全國政府的下屬。根據聯邦制原則，全國政府與構成單位政府並不
是核心與邊緣、上級與下級的關係，而是具有不同權力、職能範圍的
政府之間的關係。它們彼此獨立，權力都有限制。各構成單位也是國
家主權的組成部分，因為它們與聯邦在不同範圍內分別行使統治權。
當然，它們也不是國際法意義上的獨立、主權國家。並且聯邦是全體
人民建構的永久性共同體，是任何構成單位或群體無權隨意取消的主
權國家。

當今，儘管世界上只有20多個聯邦制國家，可是，它們的人口總
數在22億以上，而且佔了世界大約二分之壹的土地。其中，領土最小
的是拉美的聖基茨―尼維斯聯邦，267平方公里，最大的是橫跨歐亞的
俄羅斯，1700多萬平方公里。面積超過200多萬平方公里以上的國家中，
絕大多數是聯邦國家。而在亞洲、歐洲、北美、南美、大洋洲、非洲
面積最大的國家中，除了中國以外，俄羅斯、加拿大、巴西、澳大利
亞、蘇丹無不實行聯邦制。

這麼多大國之所以都選擇了聯邦制，原因就在於聯邦製作為多中
心、自治、非集權的制度安排，是壹種有著巨大包容性的政治體。而
自其誕生以後，人們不僅用它來將分散的政治體結合成統壹的國家，
還用它來在統壹的國家中實現不同種族、民族、語言、宗教、文化、
習俗的人民和平相處。雖然聯邦制實踐有成功也有失敗，但實行聯邦
制或引進其某些制度安排，是迄今在統壹的國家中，處理高度差異性
問題的最佳選擇。最早的現代聯邦國家之壹瑞士，就是這方面的著名
典範，在瑞士的境內，生活著具有不同民族身份、宗教信仰，分別講
著法語、德語、義大利語三種語言的人，但他們卻結成了壹個和諧的
統壹國族。在聯邦制下，分權、自治、多中心的制度安排，為不同種
族、民族、宗教、文化、社會利益群體，提供了表達政治願望的最充
分渠道。在這種情境下，「統壹性」與「多樣性」，並不是兩個相互
對立的東西，而是分別與「解體」、「同質性」相對。由於存在多個
政治中心，因此政治生活不像單壹制共和政體那樣由壹個全國性的單
壹多數所決定，而是由許多個多數或者說「複合多數」所決定。總之，
這種制度可為防止多數人的暴政、保護少數人的權利提供有力的保障。

此外，聯邦主義也為人類自由所不可缺少的共和政體，開闢了非
常廣闊的適用範圍。眾所周知，古希臘的城邦共和國，以直接民主為
其特徵之壹，無壹不是小國，而其人口、土地還不及當今中國壹個普
通的縣。所以，人類長期以來壹直為這樣壹個問題所苦惱：共和政體
似乎只能適用於小國，較大的國家則需要君主或君主專制統治。而代
議製為人們解除這壹煩惱作出了巨大貢獻，聯邦制更是功不可沒。雖
然歷史已經證明可以通過代議制在較大的國家成功地運用共和政體，
但是並沒有證明壹個大型國家如果不藉助于聯邦制是否能建立穩固的
共和政體，從而成為持久的自由國家。早在1748年以前，現代共和主
義的卓越奠基人之壹孟德斯鳩，就敏銳地意識到聯邦制對於小國獲得
安全、大國實現自由的價值，而他的話至今仍值得銘記於心：「壹個
共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內部的邪惡
……這種弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能夠醫治的。要
是人類沒有創造出壹種政制，既具有共和政體的內在優點，又具有君
主政體的外在力量的話，則很可能，人類早已被迫永遠生活在單人統
治的政體之下了。我說的這種政制，就是聯邦共和國。」

後來，以美國第三任總統傑弗遜和漢密爾頓為首的聯邦派，在此
基礎上不僅發展了這壹理論，還為制衡思想的發展做出了新的貢獻：
第壹，聯邦派以英國的政治現實為觀察，提出要防止民選的議會權力
過大。在民主制下，立法部門權力過大是最危險的，防止議會專權，
就能有效遏止多數人的暴政，維護少數人的合法權利；第二，聯邦派
提出要防止行政權力的膨脹，控制總統的權力，以防範獨裁專制。更
需要說明的是，他們不但把「三權分立以制衡」的政治思想變成了政
治現實，還擴充分權制衡理論，宣揚國家權力除了橫向分為立法、行
政、司法外，還務須縱向分解到各級地方政府，以使中央權力和地方
權力相互監控，相互促進。

在此，有必要概括壹下聯邦制的訴求。締造現代第壹個聯邦共和
國的美國1787年憲法，在其簡潔而莊嚴的序言中說道：「我們美利堅
合眾國人民，為了組成壹個更完善的共同體，以樹立正義，保障國內
的和平，安排共同的國防，增進全民的福利，並確保我們自己及我們
的後代永享自由的生活，特為美利堅合眾國制定本憲法。」而法國19
世紀政治家和思想家托克維爾，對於美國聯邦制所產生的政治效果稱
贊不已，認為美國人民自立自強、進取創新、關心公益的精神得益於
其自治和分權制度，說聯邦「既像壹個小國那樣自由和幸福，又像壹
個大國那樣光榮和強大」。美國當代著名政治學家愛拉扎爾這樣評價
聯邦制：「人類，因而也是理論家對於政治的關注，聚焦在三個普遍
性問題上：追求政治正義以獲得政治秩序；探明政治權力及其運用的
真實經驗；利用能夠將這兩個問題統壹起來而造就良好政治生活的文
明社會與文明社群，來創造壹種適宜的公民環境……而說明和包納了
上述三個問題、反覆表現出生命力的重要政治原則之壹，就是聯邦主
義。」

總而言之，如果說將小國的優點與大國的優點結合起來，既使小
國得到安全，又使大國實現自由，是聯邦制的追求，那麼多中心、自
治、非集權，尊重多樣性，保護少數，以及維護「自由的生活」、
「國內和平」、「安全」、「全民的福利」等則是聯邦制的價值譜系。

由於聯邦制比起單壹制和邦聯具有無可比擬的優越性，因此，從
二百多年前現代第壹個聯邦制國家誕生到今天，聯邦制不僅已在許多
大國登陸，還已在世界五大洲留下了成功的足跡。

可悲的是，對中國而言，聯邦制仍然是壹個新生事物，因為除了
壹些學術討論和政治呼籲之外，除了民國有壹段時期提出的「聯省自
治」以及幾部沒有實施的軍閥憲法，除了毛澤東領導下的中共曾在對
抗國民黨統治時曾提出聯邦制設想外，中國從來就沒有實行過聯邦制。
不管是過去，還是現今，在中國提倡地方自治的壹般都是權力鬥爭中
的弱勢群體，而他們的政治訴求不是被完全忽略，就是等到他們成為
強勢群體的時候便把原來作為壹種鬥爭策略的制度構想徹底拋諸腦後。

進壹步說，中國之所以壹直都是中央集權型的單壹制國家，根本
原因就在於缺乏實質意義的比較，中國思想家向來都是老祖宗那口井
里的青蛙，總是跳不出自己頭頂上的那壹小片藍天。這是中國作為大
國的悲劇，因為過早的統壹和中央集權扼殺了地方制度沿著不同方向
發展的可能性。儘管在沒有外來文明的衝擊下，制度突破的可能性並
不大，但高度統壹和集權無疑將中國的政治制度鎖定在固有的模式上，
禁錮了思想家和潛在制度設計者的想象力，從而完全扼殺了制度創新
的可能性。更主要的是，實踐中制度的單壹性限制了思想自由，而僵
化的思想又反過來加強了制度的穩定性，排除了任何可能挑戰現有制
度的替換方案。

由於人治文化和中央集權的制度傳統緊密聯繫在壹起，致使中國
分而治之的制度實踐難以展開，因此中國歷史上根本就沒有將聯邦制
作為壹種值得認真探討的可能政體模式，以致中國從古到今都是中央
集權型的單壹制國家，儘管現今在法律上規定地方自治，但因各種限
制而致使地方自治處於名存實亡的狀態，因為中央政府採取各種手段
嚴格控制地方政府。

總之，自從秦朝統壹六國以來，中國就壹直都是壹個名副其實的
中央集權型單壹制大國，壹直都是地大人多、民族龐雜的中央集權型
單壹制大國，壹直都是處於壹個最高權力統治之下的中央集權型單壹
制大國。由於國家結構形式存在嚴重的弊端，以致不僅壹直都面對法
制統壹和地方自治的矛盾，也壹直都面對尖銳的民族問題，還壹直都
面對如何規範國家整體和組成部分及中央和地方之間的許可權問題。

儘管在壹個最高權力的統治之下，國家的統壹有利於國內的和平
安定，使百姓免於各地諸侯為爭奪疆土所引發的戰亂之苦，但和平並
不是沒有代價的。在人類的政治智慧沒有充分發揮之前，國家統壹只
是簡單意味著最高統治權的集中；權力的集中也給權力的濫用造就絕
好的機會，而權力的濫用反過來為社會動蕩埋下了伏筆。由於制度安
排不當，以致統壹只是標誌專制，而團結更是強化專制，致使原始意
義上的統壹和團結未必給社會帶來長久的和平。

展開來講，在專制統治下國家掌握的權力未必會被用在正途上，
以致國家權力越大，濫用的可能性就越大，對個人自由就越危險。如
果壹個國家缺乏民主機制，那麼國家規模越大，就越容易維護專制統
治，鎮壓平民以合法或暴力形式的請願或抗議活動。在這個意義上，
大國顯然是壹把雙刃劍。國家權力只是為安全保障提供了壹種能力，
但不受控制的國家權力未必會為個人安全提供可靠的保障。而要保證
大國給民眾帶來更多的福而不是禍，那國家權力必須受到限制；否則
這個不受限制的龐然大物壹旦揮舞鋒利無比的國家權力之劍，那後果
不堪設想。而要限制國家權力，那就必須實行民主代議制度，保證掌
握國家權力的人受到社會的控制。但光有民主制度還不夠，因為人民
代表還是會濫用權力，而產生多數人的暴政。因此還須採取另壹種更
直接的限制，而這就是奉行有限政府原則的聯邦制。儘管在理論上不
排除單壹制國家也採納這種原則，可實際上只有建立聯邦制才能真正
實行有限政府原則，因為有限政府的憲法將國家權力限制在憲法規定
的範圍內，並通過司法審查制度在個案中界定政府是否侵越了其憲法
許可權，從而有效控制了國家權力的濫用。

首先，由於聯邦制將國家的大部分權力下放地方，而地方自治並
不是絕對的，任何地方政權都受中央政府和其它地方的牽制，因此克
服了簡單中央集權的弊端。如果壹個地方通過了壓制自由的法律，那
么這個地方的居民即使沒有辦法反抗，也可以用腳投票，遷徒到更為
寬容的地方去。正是由於「鄰居」的存在，每個地方才感受到尊重自
由和人權的壓力，而中央政府和地方政府之間相互監督、相互制約，
也有利於防止各自的權力過度膨脹，不至於對權利構成太大的威脅。　

其次，由於聯邦制限制中央政府的權力，因此使它不能侵犯公民
權利和自由，不能侵越地方許可權，不能隨心所欲地利用地方資源為中
央利益服務，而只有在這些憲法限制之下，才能信任中央政府去制約
地方政府。另外在這個前提下，需要保證中央政令暢通，中央在憲法
授權範圍內的具有全國性影響的法律和政策在地方獲得有效實施，地
方法規和規章不得與之相抵觸，因此只有這樣的制度安排才能保證大
國的長治久安。　

而今，既然世界上許多大國都實行了聯邦制，為什麼中國就不能
突破大壹統中央專制的思維模式，而建立聯邦制？僅從中國地大人多、
民族龐雜這壹點來看，中國不但適合實行聯邦制，還能藉助聯邦制持
續健康發展，而其原因壹是聯邦制不僅是經自由選舉產生的、由負責
管理同壹人口群和同壹地區的兩個或兩個以上政府分擔權力和決策的
體制，還作為多中心、自治、非集權的制度安排，是壹種有著巨大包
容性的政治體。

二是聯邦制不僅使高層政府有決策權，而且也使受決策直接影響
的地方社區有決策權，並保護這壹權力。同時聯邦制允許地方政府制
定和執行法律，從而促使政府對人民負責，並鼓勵公民的參与和履行
公民職責。

三是聯邦制通過成文憲法規定出各級政府的權力和責任分工而得
到鞏固；而地方法令反映地方社區的意願。再者，政府間關係意味著
在壹些具有法定必要性的問題需要通過合作解決時，聯邦國家的各級
政府(國家、地區和地方)將共同努力，而國家政府往往有權調解地區
間的爭端。再者，在地域遼闊和經濟多樣化的國家，各個地區在收入
和社會福利上的差距可以通過國家政府的稅收再分配政策得到調整。

四是聯邦制反應靈敏，包容力強，不僅公民可以自由競選各級政
府職務，還為各政黨提供為其選民服務的多種機會，即使某壹政黨在
國家立法機構或行政機構內不佔多數，它仍可以參加地區和地方壹級
的立法和行政。

五是聯邦制建立在代議制民主的基礎上，因為受到選民約束和憲
法限制，所以執政者不能不顧大多數人的根本利益而任意發動戰爭或
做其它勞民傷財的事情；由於限制中央政府的權力，致使它不能侵犯
公民權利和自由，不能侵越地方許可權，不能隨心所欲地利用地方資源
為中央利益服務；由於中央政府在憲法授權範圍內的具有全國性影響
的法律和政策在地方獲得有效實施，而使地方法規和規章不能與之相
抵觸，因而保證長治久安。

綜上所述，中國自古以來壹直都是壹個大國，而大國的制度意義
是多種多樣的，所以未必就意味著簡單的統壹和集權。美國、加拿大、
澳大利亞、俄羅斯與正在向聯邦制過渡的歐洲聯盟都是大國，但它們
都不是單壹制國家，而中國作為壹個唯壹的單壹制大國，不僅壹直都
面對法制統壹和地方自治的矛盾，也壹直都面對尖銳的民族問題，還
壹直都面對如何規範國家整體和組成部分及中央和地方之間的許可權問
題，為什麼就不能廢除中央集權型的單壹制，而建立聯邦制？

由於中央集權型的單壹制給國家和人民往往帶來更多的是禍而不
是福，而聯邦制則帶來更多的是福而不是禍，因此廢除單壹制而實行
聯邦制，不但是大國最佳的選擇，也是壹般國家理性的選擇。儘管中
國如今不僅綜合國力不斷攀升，還具有壹定的的國際地位，但因為沒
有造就憲政民主，沒有建立聯邦制，沒有保障公民權利和自由，所以
正在掘起中國難免重蹈覆轍。而為了防止重蹈覆轍，那就必須從根本
上改變中國的現行專政制度，既從觀念上突破傳統的框框，又拋棄集
權主義的思維模式：既造就憲政民主，又保障公民權利和自由：既在
理論上放手重構新的中央和地方關係，也在實踐上建立中國的聯邦制，
最終不僅徹底廢除中央集權型的單壹制，而讓聯邦制在中國開花結果。


三、新公私混合制


無論哪個國家，要想確保科學發展，確保和諧繁榮，確保人民生
活水平不斷提升，除了在政治方面建立完善的民主體制，更要在經濟
方面構築科學的管理體系，最終構建公平合理的社會制度。

儘管公私混合制是全體人民共有壹部分生產要素，另壹部分歸個
人所有的所有制形式，但由於兩者不僅同時對經濟產生作用，還通過
市場需要配置資源，調控經濟運行，更藉助市場監控和調節，對市場
缺陷及時進行彌補修正，因此既符合國家發展要求，也符合社會發展
目標，又符合人民生活需要。

進壹步說，公私混合制是指在生產社會化和專業分工進壹步發展
的條件下，各種不同所有制經濟按照壹定的原則，主要以入股的方式
將生產要素組織起來，進行統壹經營、按股分紅並負有限責任的所有
制經濟形式。公私混合制中的私有成分，並不改變公有經濟的性質，
而其公有經濟成分通過與其他所有制經濟的融合，不僅能更好地發揮
公有經濟凝結其他經濟成分形成規模經濟效益，還能保證和促進公有
資本保值增值。

由於以公有經濟為主的公私混合制不僅藉助公有生產要素對經濟
產生作用，也藉助私有生產要素對經濟產生作用，並推行新凱恩斯主
義提倡的政府管控的自由市場經濟，而其指導思想是國家在通過市場
需要配置資源、調控經濟運行的過程中，不斷藉助市場監控和調節，
對市場缺陷進行彌補修正，使之不但符合國家發展要求，也符合社會
發展目標，還符合人民生活需要，因此，不管哪個國家，都應確立並
維護以公有經濟為主的公私混合所有制在國家中的主導地位，以至於
確立並維護公有經濟在國家中的主導地位，這樣不但符合社會客觀要
求，也符合經濟發展規律，還具有深遠而重要的戰略意義，最終既有
利於國家科學發展，也有利於營造公平的社會環境。

1、公有經濟地位

迄今為止，經濟形態不外乎三種：壹種是私有制，壹種是公有制，
壹種是公私混合制。而經濟運行方式卻僅有兩種：壹種是市場經濟，
壹種是計劃經濟。

相比而言，在經濟發展過程中經濟運行方式起著主導作用，不僅
影響人類發展的進程，也影響社會發展的水平，還影響人民生活的質
量。由於計劃經濟是生產由統壹安排、產品由統壹分配的經濟方式，
完全寵信壟斷而扼殺競爭，以致機制僵化，效率低下，缺乏生機。而
市場經濟則不僅是生產由各個生產主自己安排，生產主之間互相交換
產品的經濟方式，還積極維護競爭而禁止壟斷，所以富有活力，以至
長盛不衰。市場經濟有兩個特點：壹是有大量獨立自主的分散決策，
二是產品以交換為目的進行生產。經濟活動雖然應該有宏觀的調節，
但大量獨立的決策主體才能反映經濟人的自主性和創造性，生產主要
是為了交換，而不是自給自足。簡而言之，由於市場經濟依據市場規
則、市場價格、市場競爭進行資源配置，因此不僅實現效益最大化，
還實現效率最優化，以至市場決定資源配置既是市場經濟的壹般規律，
又是市場經濟的根本原則。

儘管私有制崇尚競爭，推崇市場經濟，不僅機制靈活，還講求效
率，富有活力，可因是個人擁有生產要素，只顧追求個人利益，從而
造成社會不公，最終導致貧富懸殊，導致社會變形，導致國家失衡。

儘管公有制是全體人民共有壹切生產要素，講求分配公平，可因
推行壟斷，以致不僅排斥私有生產要素，還扼殺經濟競爭；不僅寵信
計劃經濟，還推崇平均主義；不僅生產效率低下，還機制僵化，缺乏
生機。

儘管公私混合制是全體人民共有壹部分生產要素，另壹部分歸個
人所有，但由於兩者不僅同時對經濟產生作用，還通過市場需要配置
資源，調控經濟運行，更藉助市場監控和調節，對市場缺陷及時進行
彌補修正，因此既符合國家發展要求，也符合社會發展目標，又符合
人民生活需要。

具體地說，公私混合制是指在生產社會化和專業分工進壹步發展
的條件下，各種不同所有制經濟按照壹定的原則，主要以入股的方式
將生產要素組織起來，進行統壹經營、按股分紅並負有限責任的所有
制經濟形式。公私混合制中的私有成分，並不改變公有經濟的性質，
而其公有經濟成分通過與其他所有制經濟的融合，不僅能更好地發揮
公有經濟凝結其他經濟成分形成規模經濟效益，還能保證和促進公有
資本保值增值。

如今，公私混合制分為兩種，壹種是以私有生產要素為主而以公
有生產要素為輔的公私混合制，壹種是以公有生產要素為主而以私有
生產要素為輔的公私混合制，前者從資本主義私有制自由市場經濟演
變來的，而後者是從社會主義公有制高度計劃經濟向市場經濟過渡中
演化來的。其中以私有生產要素為主的公私混合制雖能彌補市場缺陷，
但不能遏制社會不公；而以公有生產要素為主的公私混合制儘管推崇
公平公正，並能修補市場缺陷，但由於實行政治壟斷，不僅致使社會
道德全面滑坡，也致使公有資產損失慘重，還致使腐敗到處泛濫！

在公私混合制中，代表公有生產要素的為公有經濟，而代表私有
生產要素的為私有經濟，由此可見，公有經濟不等於公有制，所以並
不是社會主義的表現形式；同樣私有經濟不等於私有制，因此並不是
資本主義的標誌。此外，公有經濟與私有經濟並不象公有制和私有制
那樣相互排斥，以至彼此水火不容，反而能在共同利益驅動下融為壹
體，不是形成以公有經濟為主的公私混合制，就是形成以私有經濟為
主的公私混合制。

相比較而言，以公有經濟為主的公私混合制，不僅比以私有經濟
為主的公私混合制優越，還比以私有經濟為主的公私混合制科學，因
為公有經濟不僅能集中社會大量經濟資源，混同私有經濟資源，根據
市場需要進行科學配置，投入國家各項建設，而且，還以公有資本為
龍頭，藉助股份制吸納私有資本，既帶動各方面投資，又能實現共同
增殖；既帶動內需，又能擴大出口；既帶動相關產業，又能不斷擴充
就業崗位，以至於不但有助於提高生產力的水平，也有利於促進生產
關係的完善；不但有助於宏觀經濟平穩運行，也有利於國民經濟持續
增長；不但有助於創造各種就業門路，也有利於通過全民分紅提升社
會福利標準，最終促使國家健康發展，促使社會繁榮文明，促使生活
日新月異！

簡而言之，由於以公有經濟為主的公私混合制可使公有資本、非
公有資本等交叉持股、相互融合，因此既有利於公有資本放大功能、
保值增值、提高競爭力，也有利於非公有資本取長補短、相互促進、
共同發展。

更主要的是，公有經濟不僅是國家的命脈，也是國民經濟的支柱，
還是國家財政收支重要的來源，既肩負調控宏觀經濟運行的使命，又
擔負調整微觀產業結構的重任，不但要為社會提供大量的就業崗位，
還要為社會縮小貧富差距，為社會保障體系輸送給養，為失業人員和
弱勢群體提供基本生活福利。

此外，不管從社會發展規律來看，還是從經濟運行規律來看，如
果社會財富過度集中、沈澱，而積累在少數人手裡，壹方面導致貧富
懸殊，導致社會變形，導致國家失衡；壹方面導致社會購買能力嚴重
不足，使社會經濟循環中斷，而不斷引發經濟危機，以致既危害國家
發展，又損害的多數人的利益。由於私有經濟導致社會財富都積累在
少數人手裡，因此通過發展公有經濟每年向全民分紅，不僅促進社會
消費，還避免社會財富過度集中、沈澱，從而既達到促使經濟持續發
展的目的，又能為多數人牟利。　　

總之，由於以公有經濟為主的公私混合制不僅藉助公有生產要素
對經濟產生作用，也藉助私有生產要素對經濟產生作用，並推行新凱
恩斯主義提倡的政府管控的自由市場經濟，而其指導思想是國家在通
過市場需要配置資源、調控經濟運行的過程中，不斷藉助市場監控和
調節，對市場缺陷進行彌補修正，使之不但符合國家發展要求，也符
合社會發展目標，還符合人民生活需要，因此，不管哪個國家，都應
確立並維護以公有經濟為主的公私混合所有制在國家中的主導地位，
進而確立並維護公有經濟在國家中的主導地位，這樣不但符合社會客
觀要求，也符合經濟發展規律，還具有深遠而重要的戰略意義，從而
既有利於國家科學發展，也有利於營造公平的社會環境。

儘管以公有經濟為主的公私混合所有制存在公有經濟和私有經濟
之分，但彼此並非勢不兩立，反而能在共同利益驅動下有機結合起來，
不但形成合力，也能相互制約，還能同甘共苦。另外，雖然公有成分
超過私有份額，可兩者享有平等權利，誰都不能鑄就壟斷，只能控股
經營，因為限制公有資本高度集中，迫使公有資本化整為零，只能混
同私有資本組成股份制企業。而在關係國計民生的企業，公有股份至
少佔有壹半；對於壹般行業，公有經濟或控股或參股，或退出或不介
入，這都根據具體情況決定。

由於這種以公有經濟為主的公私混合所有制國家以公有經濟為主
體，以私有經濟為輔助，因此公有經濟不僅是國家的命脈，也是國民
經濟的支柱，還是國家財政收支重要的來源，既肩負調控宏觀經濟運
行的使命，又擔負調整微觀產業結構的重任，並基於市場需要，配置
公有資源，分佈公有資產，監管公有資產經營主體，指引公有資本流
動方向，監控公有資本流動速度。也就是說，為了優化調配公有資源，
為了防止公有資產流失，為了促進公有資本增殖，不但酌情調整公有
經濟戰略布局，還要酌情調整公有經濟運作戰線，以至酌情調整公有
資源全盤布置，調整公有資產分佈結構，調整公有資本流動方向及其
流動速度。凡是關係國計民生的重要行業、重點產業、大型企業，公
有資產都佔主導地位，私有資本只起輔助作用。而其它普通行業、壹
般產業、中小企業，公有資本或控股或參股，或退出或不介入。對於
富有發展潛力的高新技術企業，公有資本通過風險投資，或控股或參
股。如果公有資產因為企業倒閉，或者因為經營虧損，而遭受損失，
壹方面通過資產重組，把損失降到最低程度，壹方面通過追究項目經
理人的責任以儆效尤。而即使有些公有資本損失殆盡，只要確保絕大
多數的公有資產繁衍生息，也就確保公有經濟的總體利潤不斷攀升，
從而確保國民經濟持續增長，確保綜合國力越來越強，確保人民生活
蒸蒸日上。

2、公有經濟管理

過去，不論是推行計劃經濟的國家，還是實行市場經濟的地區，
公有經濟都由政府託管，因而，導致政資不分、政企不分；導致政府
機構臃腫不說，還不務正業；導致政府直接管理公有經濟，直接配置
公有資源，直接調配公有資產，以至於直接從事經濟活動，直接參与
金融管理，直接干涉企業經營等。

儘管改革開放三十年多年來，中國已經廢棄計劃經濟，而漸漸轉
向市場經濟，但因為公有經濟壹直都由政府託管，所以不僅導致改革
成本不斷增加，還導致開放支出不斷加大；不僅導致政府不堪重負，
還導致腐敗泛濫成災；不僅導致社會怨聲載道，還導致公有經濟發展
緩慢……

為此，有的學者認為這是公有經濟不能與市場經濟融合造成的，
可事實上，公有經濟會使得市場經濟更有效率，而這壹論斷理論的依
據出自1977年諾貝爾經濟獎獲得者詹姆斯•米德。詹姆斯•米德，他
不僅是凱恩斯的學生，也是現在世界各國使用的GDP核演算法的兩個發明
人之壹，而他最深刻的論證就是：「公有資產的市場收益可以降低對
稅收和國債的過度依賴，提高整體經濟效率。」國家如果不能依賴國
有資產的市場收益，則只能依賴稅收和國債。但稅率過高會降低個人
和企業工作和創新的積極性；而發行國債過多又會抬高利率，不利於
生產性投資。將國有資產、稅收和國債三者做整體通盤的考慮，通過
國有資產的市場收益來降低稅率和減少國債，是米德對西方「自由社
會主義」理論的重要貢獻。

在此以香港為例來直觀說明米德的「自由社會主義」中公有資產
收益和稅收的關係。香港連續數年被國際評級機構評為世界上「最自
由的經濟體」，因為香港稅率很低，所以不僅鼓勵人們創業，還增強
人們工作的積極性。香港之所以能承受低稅率的同時又能給居民提供
免費的基本醫療，原因就在於香港政府有壹大塊公有資產——土地，
而土地使用權的市場拍賣收益為政府所有。在以公有經濟為主的公私
混合所有制中，公有資產可以發揮類似香港土地的作用，因此，不能
把出賣公有資產作為發展的指導思想，尤其不能腐敗性的、運動性的、
指令性的售賣公有資產。為此，米德提出「倒轉」英國的國有化模式，
政府減少行政管理，但從國資中代表全民真正拿到市場收益。

以往在計劃經濟體制下，政府直接管理公有經濟，直接調劑公有
資源，直接調理公有資產，直接從事經濟活動，直接參与金融管理，
直接干預企業經營等，尚且越俎代庖，尚且貽害國民經濟，尚且貽誤
各行各業，既分散政府精力，又浪費公有資源；既加大政府管理費用，
又損耗公有資產；既加重政府財政負擔，又亂用公有財產，結果政府
焦頭爛額不說，國民經濟還每況愈下，何況在市場經濟的大潮中，更
會成事不足，敗事有餘，不但損害政府基本職能，還不利於公有資源
配置；不但加劇政府機構擴張，還不利於公有資產布局；不但加大政
府財政支出，還不利於公有資本流動，因而，致使政府沒有干好本職
工作不說，財政赤字遞增不說，管理成本攀升不說，還使公有資源不
斷亂置，還使公有資產不斷流失，還使公有資本不斷虧蝕！

首先必須明確，政府基本的職責在於捍衛人民利益，在於捍衛國
家主權，在於捍衛民族尊嚴，在於維護社會安定，在於維護公有資產
和私有產權，在於維護社會經濟和其它方面的秩序，在於主持社會公
平公正，在於保護公民及團體的合法權益，在於基礎設施建設，在於
保障弱勢群體的基本福利，在於提供優質的公共產品和周到的公共服
務，在於制定對外政策，創造有利的國際環境，在於保障公平競爭，
在於加強市場監管，在於推動可持續發展，在於促進共同富裕，在於
彌補市場失靈……而不在於確定經濟增長指標，不在於直接調控宏觀
經濟運作，不在於直接管理經濟，不在於直接調整公有經濟戰略布局，
不在於直接調整公有資源宏觀配置，不在於直接調整公有資產分佈結
構，不在於直接操控公有資本流動方向和流動速度，不在於直接從事
金融管理，不在於直接干預企業經營……

因此，為了確保政府集中精力，干好本職工作；為了確保政府精
兵簡政，提高服務質量；為了確保政府輕裝上陣，切實履行職能；同
時，為了確保宏觀經濟平穩運行；這了確保公有經濟持續增長；為了
確保公有資源得到優化配置；為了確保公有資產不斷增殖；為了確保
公有資本不斷贏利，必須專門設立壹個不受政府管制的權力機構，全
面負責公有經濟的管理，而其基本職能在於調控宏觀經濟運作，不但
制定公有經濟的發展戰略，也制定公有經濟的運行方針，還制定公有
經濟的運作機制，並且指導公有資源配置，指導公有資產布局，指導
公有資本流動。

表面上看，公有經濟管理機構同行政管理部門壹樣，都屬於國家
權力執行機關，實際上是國家擁有的巨型財團，也是國家最大的經濟
實體，不僅負責管理公有經濟，還負責配置公有資源，還負責監管公
有資產，還負責經營公有資本。

具體下設有工業管理部、農林管理部、金融管理部、科技管理部、
文教管理部、紅利分配部、衛生及綜合管理部、財務管理部、審計管
理部。除了紅利分配部負責每年分紅，其他各部的職責在於優化配置
公有資源，指導公有資產布局，監管公有資本流動，監控下屬各局運
作。僅以工業管理部為例，其下設信息產業管理局、航空航天管理局、
機械製造管理局、冶金煤炭管理局、石化輕紡管理局、軍工管理局等。
而各局的基本職責在於指導公有資本和私有資本融合，監管公有資產
經營主體，監控公有資本流動。而各公有資產經營主體，直接管理公
有資產，直接調動公有資本，直接調整產品結構。必須說明的是，凡
是公有資本控股或參股的經營主體，不管是選人管理，還是聘人經營，
都必須建立內部制約系統，建立內部監督網路，建立內部獎懲機制。
更主要的是，充分發揮工會的作用，實行有工會參与的民主管理、民
主經營、民主決策，以防揮霍公款，以防貪污腐化，以防損公肥私，
以防資產流失，以防資本虧蝕，以防無的放矢。

展開來說，工業管理部的職能壹是在於根據現代企業制度，不但
確立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全協調運轉、有效制衡
的法人治理結構，還以規範經營決策、資產保值增值、公平參与競爭、
提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，建立企業優勝
劣汰、經營者能上能下、人員能進能出、收入能增能減的市場化經營
機制。

二是在於不僅打造符合市場經濟運行規律的公眾公司，實現整體
上市或核心業務資產上市，還培育具有國際競爭力和影響力的企業集
團，支持有條件的企業開展境外投資和跨國經營，提升國際化經營水
平。而推進企業上市發展規範運營，不但利用國內外多層次資本市場，
推動企業整體上市、核心業務資產上市或引進戰略投資者，成為公眾
公司，也實現投資主體多元化、經營機制市場化，還根據上市公司管
理模式和運作規則，建立企業真實、準確、完整、及時披露相關信息
的制度體系。

三是在於建立公開透明規範的公有資本流動平台，通過統籌規劃，
優化完善公有資本流動平台運營機制，充分發揮市場配置資源功能，
推動公有資本控股上市公司、非上市公司開放性市場化重組整合，實
現資源、資產、資本、資金的良性循環。另外，既健全公有資本收益
保障機制，又完善覆蓋全部經營性公有資本控股企業、分級管理的公
有資本經營預算制度。

四是在於明確功能定位並實施分類管理，不僅突出企業市場屬性，
也兼顧股權結構、產業特徵、發展階段，實現差異化管理。競爭類企
業，以市場為導向，以企業經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效
益；功能類企業，以完成戰略任務或國家重大專項任務為主要目標，
兼顧經濟效益；而公共服務類企業，以確保項目正常運行和穩定，實
現社會效益為主要目標，引入社會評價。

五是在於規範設置法人治理結構，競爭類企業，推進以外部董事
占多數的董事會建設，強化董事會專門委員會功能，董事長為法定代
表人。而功能類和公共服務類企業，公有多元投資企業原則上董事長
為法定代表人，非多元投資企業設壹名執行董事任法定代表人。履行
出資人職責的機構委派或推薦監事會主席和外派監事，與企業內部監
事組成監事會。功能類和公共服務類企業，外派財務總監。

六是在於建立市場化導向的選人用人和管理機制，不僅全面推行
企業領導人員任期制契約化管理，也明確責任、權利、義務，還嚴格
任期管理和目標考核，保持合理的穩定性和必要的流動性。競爭類企
業，按有關規定落實董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權。合理
提高市場化選聘比例，在市場化程度較高的企業，積極推行職業經理
人制度，更好發揮企業家作用。此外，加強對董事會市場化選聘經理
層工作的指導，明確選人用人標準，規範管理辦法，完善配套政策。
總之，建立完善企業領導人員發現培養、選拔任用、考核評價、激勵
約束機制，建立壹支勇於創新的企業家隊伍。

七是在於完善注重長效的激勵約束分配機制，不僅企業領導人員
收入與職工收入、企業效益、發展目標聯動，連行業之間和企業內部
都形成合理的分配激勵關係，從而建立健全企業核心骨幹長效激勵約
束機制、與市場機制相適應的分配機制。符合法定條件、發展目標明
確、具備再融資能力的公有資本控股上市公司，實施股權激勵或激勵
基金計劃。人力資本密集的高新技術和創新型企業，則實施科技成果
入股、專利獎勵等激勵方案。另外，完善企業領導人員薪酬體系，符
合條件的競爭類企業實施股權、現金兩種類型的中長期激勵，功能類
和公共服務類企業完成重大任務后，經考核配套實施專項獎勵，以至
健全與長效激勵相配套的業績挂鉤，財務審計和信息披露、延期支付
和追索扣回等約束機制。

八是在於完善公有經濟管理機構監管體制機制，以管資本為主加
強公有資本控股企業監管，健全經營性公有資本集中統壹監管的公有
資本管理體制，同時，以產權為紐帶，推進產業與金融結合，加快產
業與金融等各類資本優化配置，切實履行資產收益、選擇管理者和參
與重大決策等出資人職責。另外，優化公有資本監管方式方法，不但
履行出資人職責的機構依法制定或參與制定公司章程，使之成為各類
治理主體履職的主要依據，還加強戰略管理、發展目標、布局結構、
公司治理、考核分配和風險控制等管理，從而構建科學合理的公有資
本監管體系。

總之，公有經濟管理機構作為國家公有資產監管機構，主要是對
全國公有資產進行價值形態上的監管。在這個平台上，實行統壹的公
有資產價值管理、財務管理，建立以「價值管理」為核心的財務管理
體系，建立統壹的壹體化的信息系統，不僅使公有資產集中統壹管理
和分層次、分行業管理相結合，也使統壹規範管理和個性化管理相結
合，還使價值形態管理與運行同步，使資產形態管理與運行同步，使
價值形態與資產形態管理、運行同步等。而通過公有經濟管理機構，
國家可隨時了解和把握公有資產總體狀況、運行態勢，及時有效地進
行宏觀調控。

顯然，公有經濟管理機構脫離政府獨立，不但有助於政府減肥，
有助於政府加強基本職能，有助於政府幹好本職工作，有助於政府提
升服務水平，有助於政府降低管理成本，有助於政府減輕財政負擔，
有助於政府提高工作效率，有助於政府提供優質的公共產品和周全的
公共服務……而且，有利於公有經濟混同私有經濟建立科學的經濟體
系，有利於公有資源優化配置，有利於公有資產茁壯成長，有利於公
有資本百花齊放，有利於公有經濟不斷結出碩果，有利於國民經濟不
斷髮展壯大……

不僅如此，由於公有經濟管理機構掌控社會大量經濟資源，既能
根據市場需要進行科學配置，又能藉此帶動、吸納、引導私有經濟資
源，投入國家各項建設，而且，還以公有資本為龍頭，藉助股份制吸
納私有資本，既帶動各方面投資，又能實現共同增殖；既帶動內需，
又能擴大出口；既帶動相關產業，又能不斷擴充就業崗位，因此不但
有助於提高生產力的水平，也有利於促進生產關係的完善；不但有助
于宏觀經濟平穩運行，也有利於國民經濟持續增長；不但有助於創造
各種就業門路，也有利於通過全民分紅提升社會福利標準，最終不僅
促使國家健康發展，也促使社會繁榮文明，還促使生活日新月異！

更重要的是，由於公有經濟管理機構只受法律約束，不受任何權
力機關控制，並同行政部門壹樣，也是國家權力執行機關，雖然彼此
職能各異，卻都擁有同等權力，因此，不但相互制約，也相互監督，
相互促進，既擴充了分權制衡系統，又加強了分權制衡的功效。

3、公有經濟分紅

由此可見，既然公有經濟管理機構脫離政府獨立，那除了是國家
權力執行機關，也是國家最大的企業集團，還是全民所有的經濟實體，
而其職責則在於：既要根據市場需求配置公有資源，又要藉助股份制
吸納私有資本投入國家各項建設；既要肩負公有資產增殖的重任，又
要擔負每年向全民分紅的使命，既要確保公有資本控股的企業可持續
發展，又要滿足全民對公有資本投資的報酬率要求，而最終確保國民
經濟持續增長，確保綜合國力越來越強，確保全民生活蒸蒸日上。

其中，全民分紅也就是「社會分紅」，是指每個公民，沒有任何
其他條件、僅根據其年齡和家庭狀況就可以獲得免稅的社會紅利。而
設立社會紅利既給每個人提供同樣的、基本的、無條件的收入來促進
平等，又提供壹部分不受勞動市場靈活性所要求的變化的影響的收入，
來減小個人風險。

早在1936年，米德就在《經濟分析與政策導論》壹書中已提出了
「社會分紅」的構想，即國家把從投入社會化企業的資本和土地獲得
利潤的壹部分作為社會分紅分給消費者，而將另壹部分作為對社會化
企業的再投資。1938年，米德又在《消費者信貸和失業》壹書中進壹
步明確將直接分給每個公民的「社會分紅」作為「反周期」的政策工
具，使它起到在經濟蕭條時期的擴大消費的作用。

其實，在米德看來，「社會分紅」的作用遠不只是作為「反周期」
的政策工具，更重要的是「社會分紅」比有條件的「失業救濟」更能
促進就業。「有條件」是指只有失業了才能領救濟，而且失業者還得
證明自己在不斷找工作。而「社會分紅」則給每個公民提供同樣的、
無條件的基本收入，即無論就業與否均享有「社會分紅」，這就調動
了「社會分紅」受益者接受低收入職業的積極性。這乍聽起來違反直
覺，因為「無條件的社會分紅」似乎比有條件的失業救濟更加削弱了
接受低報酬工作的積極性。但米德用下面這個例子來反對這種直覺：
如果現行的有條件的「失業救濟」是100元，米德的方案則是，無條件
的社會分紅80元，如果失業再加20元。這樣壹來，失業者如果找到工
作，則不再領20元救濟，但仍有80元無條件的社會分紅。因此，只要
外面工作機會的收入大於20元，就會激勵失業者去找工作。

1978年，以米德為首的「米德委員會」發表改革英國稅制的報告。
該報告認為，當代西方稅制在效率和公平兩方面都有嚴重缺陷。例如，
雖然名義上英美等國個人所得稅是累進的，但有著極為複雜的減免條
件，富人有很多合理避稅途徑，而工薪階層則成為納稅主體。更重要
的是，當代西方稅制的管理成本很高。「米德委員會」經測算后認為，
可以選擇不太低的單壹稅稅率，廢除現有的稅收減免，並同時對每個
公民進行無條件的「社會分紅」。這種「單壹稅」加「社會分紅」比
起現行的名義上的累進所得稅，更促進效率與公平。而米德委員會所
設想的社會分紅的來源，不只是稅收，還包括公有資產的收入。

同樣，利用公有資產的收益進行社會分紅，現在世界各地有很多
實踐。比如自1982年以來，美國阿拉斯加州政府用該州的石油資源收
入撥款設立壹個獨立於政府之外來運營的資源永久基金，迄今連續24
年給在該州居住6個月以上的公民發放社會分紅，每人每年幾百至上千
美元不等。

儘管米德並不主張公有資產的全部收益都用於對公民個人的社會
分紅，但認為把壹部分收益用於直接對個人的社會分紅有多種益處，
除了擴大消費，除了促進就業，除了簡化稅制，直接對個人的社會分
紅還可以加強人們對公有資產的關心度，還能使社會保障體制更完善。
事實上，英國在布萊爾推動下，已經向社會分紅的方向邁出了第壹步，
即英國已開始給每個新生兒童壹筆錢，存入該兒童的「教育賬戶」。
而中國不少地方也已出現了社會分紅的初步形式，比如江蘇、浙江省
為了獎勵計劃生育，規定對60歲以上只有女孩的父母每年發放壹定數
額的生活費。

過去，以私有經濟為主的國家普遍通過社會福利制度、捐贈鼓勵
措施、個人收入調節稅、遺產稅、財產稅等渠道，對社會財富進行再
分配，可並沒有避免社會財富過度集中、沈澱，從而既達到促進社會
消費，促使經濟持續發展的目的，又能為多數人牟利。而大力發展公
有經濟，藉助公有經濟管理機構每年向全民分紅，並綜合利用社會福
利制度、捐贈鼓勵措施、個人收入調節稅、遺產稅、財產稅等途徑，
對社會財富進行再分配，那不但避免社會財富過度集中、沈澱，而積
累在少數人手中，還既促進社會消費，又為多數人牟利；既加強人們
對公有資產的關心度，又使社會保障體制更完善；既促進就業，簡化
稅制，又促使經濟持續發展。

需要說明的是，公有經濟管理機構向全民分紅與把公有經濟股份
分配給全民有所不同，原因就在於公有經濟股份分配給全民是壹種將
公有資產私有化的行為，雖然分股時的行為與公民身份有關，但之後
以公有資本控股的企業的分紅行為只與股份的所有權有關，也許若干
年以後，以公有資本控股的企業會同其它股份制企業沒什麼區別。而
公有經濟管理機構全民分紅只與公民身份有關，因而保存以公有資本
控股的企業全民所有制性質。

如果公有經濟管理機構盈利而不分紅，不但導致利潤留在內部而
無法進入社會形成購買力，以致造成社會內需不足，還導致自身資金
充裕，導致投資旺盛，造成局部經濟過熱，進而引發通貨膨脹。而公
有經濟管理機構把利潤按壹定的比例直接分給全體公民，不僅向社會
添加了經濟持續運轉的強勁動力，直接帶動消費而拉動需求，而促進
經濟增長，還能減少公有經濟管理機構資金留存，防止公有經濟管理
機構投資主導的通貨膨脹，以至於既能促進經濟持續增長，又能抑制
通貨膨脹。
　　
不消說，社會消費的增長可使各類企業更好的盈利，而公有經濟
管理機構的盈利增加又可向全民提供更多的分紅，這是壹個不斷良性
循環的發展過程。如果公有經濟管理機構把利潤留存，那就起不到這
樣良性循環的作用。由於私有經濟使得社會財富積累在少數人手中，
而公有經濟管理機構如把利潤留存而不分紅，必會導致社會購買能力
嚴重不足，使社會經濟循環中斷，以致不斷引發經濟危機。而通過公
有經濟管理機構向全民分紅，壹方面促進社會消費，壹方面避免社會
財富過度集中、沈澱，從而既達到促使經濟健康發展的目的，又能為
多數人牟利。　　

此外，公有經濟管理機構把壹部分利潤直接分給全體公民，並沒
改變社會中流通貨幣的總量，而改變的只是貨幣分配的方向。公有經
濟管理機構的利潤是企業創造社會價值的體現，公民得到的貨幣與社
會中的財富是相對應的，公民多消費壹點，企業相應就少消費壹點。
這樣全民分紅使百姓得到的收入才是真正的財產性收入。而通過普遍
加薪並不能提高百姓的財產性收入，因為通過行政手段全國性大範圍
短時間的增發工資，向社會投放的貨幣與社會中創造的財富並沒有掛
鉤，也就是說購買力的增加與社會供應並不同步。這樣增發的工資只
不過向社會中多投入了壹部份貨幣，只會造成貨幣貶值，從而轉化成
為物價上升，使拉動內需的效果化為烏有。而全民分紅在拉動內需方
面由於能惠及每個公民，具有非常精細的渠道，受益非常均等，有利
于營造壹個公平的社會環境，避免了經濟發展在時間和範圍上的忽熱
忽冷。這也是其它拉動內需手段如基礎建設等所不具備的。因此，公
有經濟管理機構把利潤按壹定的比例向全民分紅既是自己的責任，又
是國民經濟發展的必然要求。

尤其重要的是，建立公有經濟分紅的長效機制，不但具有重要的
戰略意義，還具有重要的現實意義；不但是國民經濟發展的必然要求，
還是增加居民財產性收入的最佳措施；不但是順應科技發展的必然結
果，還為宏觀政策精細化調控打下堅實的基礎；不但不會使公有企業
實力削弱，還是經濟終極發展的必然產物。

第壹，就公有經濟分紅具有重要的戰略和現實意義來講。毋庸置
疑，公有經濟分紅可以大力促進社會消費，而社會消費的增長可以使
企業更好的盈利，而企業盈利的增加又可以向社會提供更多的分紅，
這洋就形成良性循環的發展過程。如果公有企業利潤留在企業內部或
者留在公有經濟管理機構內部，就起不到這樣良性循環的作用。而如
果被公有經濟管理機構收繳後用來投資，那同留在企業進行投資沒什
么本質區別，如不繼續投資就起不到拉動經濟的作用。　　

如今，無論是依靠投資拉動經濟，還是漲工資都容易使經濟面臨
通貨膨脹的壓力；而漲工資會使企業經營面臨更大壓力，因此，都只
能解壹時之需，難以從根本上改變經濟的發展模式。而對養老醫療等
社會保障體系的加大投入，雖然也有助於刺激內需保增長，但這部分
投入見效時間太長，以致陷入遠水解不了近渴窘境。而公有經濟分紅
在拉動內需方面由於能惠及每個公民，具有非常精細的渠道，受益非
常均等，有利於營造壹個公平的經營環境，避免了經濟發展在時間和
範圍上的忽熱忽冷，而這是其它拉動內需手段（如基礎建設、招商引
資等）所不具備的。　　

因此，不管是在應對經濟危機方面，還是在拉動內需方面，還是
在促使經濟可持續發展方面，公有經濟分紅都會產生舉足輕重的作用。

最主要的是，公有經濟分紅不僅能大力刺激消費，還能有效拓展
消費市場，從而使消費成為經濟發展的火車頭，以至徹底改變過去那
種以出口或投資為主導的發展模式，而這不管是對轉變經濟發展方式，
還是對國民經濟健康持續增長，都具有重要的戰略意義和現實意義。

第二，就公有經濟分紅是國民經濟發展的必然要求而言。如果占
主導地位的公有企業不分紅，壹方面使得企業的盈利留在企業內部，
無法進入社會形成購買力，因而導致社會內需不足，另壹方面使得企
業資金充裕，投資旺盛，造成局部經濟過熱。而這樣日積月累，就會
產生通貨膨脹與內需不足兩種特徵重迭的現象。以致經濟越發展，企
業盈利越多，這個問題也就越突出，這種現象在過去經濟發展歷程中
曾多次發生。　　

這種矛盾的存在，既給宏觀調控管理帶來極大的難度，又使調控
政策經常在刺激經濟與控制通脹之間周期性頻繁轉換。遠的不講，就
說金融危機以來，中國開始實行低利率的寬鬆的貨幣政策，並不斷調
低銀行準備金率。但時隔壹年，經濟剛有起色，還達到真正好轉之時，
通脹來臨的徵兆卻已十分明顯了，致使央行不得不再次調增銀行準備
金率。雖然國家壹再重申寬鬆的貨幣政策沒有改變，但已很明顯的流
露出對通脹的憂慮。　　

如果把公有企業壹部分利潤，直接分配給全體公民，那壹方面能
直接迅速地拉動需求，促進經濟增長；另壹方面又可以減少企業內部
資金留存，防止企業投資主導的通貨膨脹，因而既能促進經濟發展，
又能抑制通貨膨脹。可見，如果不建立公有經濟分紅的長效機制，不
落實公民享有公有經濟分紅的權利，那國民經濟就不會持續健康發展。　　

第三，就公有經濟分紅是增加居民財產性收入的最佳措施來說。
其實，把公有經濟壹部分利潤直接分配給全體公民，並沒有改變社會
中流通貨幣的總量，改變的只是貨幣分配的方向。企業的利潤是企業
創造社會價值的體現，而公民得到的貨幣與社會中的財富是相對應的，
公民多消費壹點，企業相應就少消費壹點。因此公有經濟分紅使百姓
得到的收入成為財產性收入。而藉助提高工資水平，藉助政府通過財
政支出發紅包消費券，並不能提高百姓的財產性收入。因為通過行政
手段大範圍短時間的增發工資等，向社會中投放的貨幣與社會中創造
的財富並沒有挂鉤，也就是說購買力的增加與社會供應並不同步。這
樣增發的工資只不過向社會中多投入了壹部份貨幣，只會造成貨幣貶
值，從而轉化成為物價上升，使拉動內需的效果化為烏有，而這也是
歷次加薪時社會反映的實際情況所驗證的。　　

由此可見，建立公有經濟分紅的長效機制，既是增加百姓財產性
收入的良策，更是拉動內需最佳的措施。　　　

第四，就公有經濟分紅是是順應科技發展的必然結果而言。顯然，
科技的發展在帶給人類福音的同時，也使就業崗位不斷縮減。過去，
工業的發展曾為社會提供了許多就業渠道，但工業自動化的發展將使
無數的傳統工人陷入失業狀態，而隨著信息及智能技術的發展，連不
少白領的地位都岌岌可危。　　

即便國家千方百計提供儘可能多的就業機會，但科學與技術發展
的車輪，將把壹個個就業崗位碾碎。因此不論是通過增加就業來發展
經濟，還是通過發展經濟來增加就業，這種措施在壹段時間里是可行
的，但放在整個歷史發展進程中是徒勞無益的。　　

那麼，要想保持社會的穩定，只有使人們共同受益於科技的進步，
即建立起利益共享機制。具體來說，社會保障可以起到部份作用，而
採用公有經濟分紅則更為恰當，因此，建立公有經濟分紅的長效機制
是最適合不過的選擇。　　

這樣，國家無需在提高企業經濟效益與保就業之間左右為難，以
至無論企業如何壓低人工要素成本，如何裁員，只要企業能將壓縮成
本所帶來的盈利廣泛地分配給社會，或通過公有經濟分紅讓百姓享有
基本的生活保障，那麼即使所有工作都由機器人生產線來完成，每個
人照樣衣食無憂！

第五，就公有經濟分紅為宏觀政策精細化調控打下堅實的基礎來
講。大家都知道，要想灌溉先得修好水渠。為什麼中國的很多宏觀政
策往往在執行中走了樣，效果打了折，這是因為水渠沒修好，基礎不
完善。就拿美元來說吧，美元可以做到持續大幅貶值，而人民幣卻不
敢去做。為什麼？因為美國在市場分配之外，可以通過社會保障體系、
政府補貼、捐贈等再分配渠道，使國民得到壹部份額外收入。這樣美
元貶值后，如果每人再補貼壹部份收入，每人的相對收入還等於是不
變。而美國之外美元的持有人手中的鈔票卻是實實在在發生了貶值。
如果人民幣貶值，無論是國外還是國內老百姓手中持有的人民幣全部
貶值。這樣不但毫無意義，反而所冒風險巨大。　　

正因為美國有這樣完善的基礎制度，所以，美國可以將很多宏觀
調控手法運用得揮灑自如，以至為本國人民篡取儘可能多的利益。同
樣的事情，中國總是煞有介事地進行這樣那樣的宏觀調控，比如利率、
存款準備金等，其實也就是充當擰擰水龍頭角色，卻弄得管理層很累。
豈不知別人也是同樣擰水龍頭，可效果卻不壹樣，別人是精細化的滴
灌，而我們是漫灌，效果可想而知。　　

由於全民分紅賬戶具有唯壹性，因此將來既可以進壹步作為精細
化社會管理的基礎，也可以作為稅收制度改革及反腐的監管賬戶，而
全民分紅渠道的快捷性與精確性，還可以使其用作扶貧賑災的快速發
放通道等。　　

壹旦建立起來全民分紅機制，無論有沒有紅利可分，不管對中國
而言，還是對世界來說，都開創了壹個新時代，必將會為未來的宏觀
調控政策帶來更大的施展空間。　　

第六，就公有經濟分紅不會使公有企業實力削弱來講。由於公有
經濟分紅讓百姓重新認識到公有企業的重要性，因此對公有企業的種
種批評將會轉化為對公有企業的呵護，以至將到處縈迴百姓要求增強
和壯大公有企業的呼聲與訴求。　　

所以，公有經濟分紅不僅不會使公有企業實力削弱，反而會使公
有企業實力不斷增強。不僅如此，公有經濟分紅還會使百姓增強主人
翁意識，既加強了對公有企業的監督管理，又會使國企的經營管理者
更加清楚自身的使命感，也會使公有經濟管理機構所擔負的責任更加
清晰具體，從而增強自身的責任意識。　　

此外，全民分紅不僅使公有企業成為全體國民永久的福利源泉，
還有助於使全民養老醫療等社會保障制度順利普及，使國家早日實現
幼有所養、老有所扶、孤弱病殘皆有所依，經濟發展全民共享的和諧
社會。　　

總之，全民分紅不僅能全面解決經濟問題，更能有效地解決政治、
文化、教育、醫療、道德、環境保護、社會治安等各方面存在的問題，
從而使百姓的生活水平越來越高。　　　
　　　
第七，就公有經濟分紅是經濟終極發展的必然產物而言。從經濟
運行的規律來說，如果社會貧富差別過大，財富嚴重積累在少數人手
中，將會導致社會經濟循環停滯，從而產生經濟危機。而市場經濟中
的叢林法則是大資本家和大企業佔有更大的生存優勢，也更容易獲得
財富，從而使整個經濟生態失衡。　　

為此，西方國家藉助反托拉斯法、社會福利制度、鼓勵捐贈、個
人收入調節稅、遺產稅、財產稅等，千方百計想把自身的弊端降到最
低程度。同時，不但通過法律手段防止企業獲取壟斷地位，而且普遍
採取市場經濟之外的各種措施對財富進行再分配，促進社會消費，避
免社會財富過度集中、沈澱，以達到經濟持久健康發展的目的，形成
政府與非政府組織、個人、強制與公益等多渠道多層次分配方式。甚
至連他們的股票交易市場也在體現著這種理念，儘可能使企業向社會
分紅，並向社會最大範圍內分紅。因此，以美國為代表的西方國家在
過去的幾十年內經濟波動的幅度都不大。　　

不過西方國家畢竟是以私有製為主的資本主義，國家的調節措施
雖然在壹定程度上延緩了貧富分化的速度，可無法控制貧富分化的最
終程度，因此自身只能延後病情的發作，而不能根治。

由於公有經濟可以使國民經濟永遠處於國家可控範圍之內，而全
民分紅機制又像遍布整個國民經濟的毛細血管，可源源不斷地為社會
經濟發展提供著新鮮的營養和動力，因此，公有經濟分紅是根除兩極
分化的有力手段。而要想實現全民分紅，那就必鬚髮展公有經濟，並
充分利用市場調節的效率，來實現企業的最大盈利，然後把這些盈利
的壹部分，通過全民分紅機制公平地分配到全社會，從而產生新的社
會需求。　　

當然，確定公有經濟分紅比例，不僅要根據公有經濟管理機構可
持續發展需要，還要滿足全民對公有資本投資的報酬率要求。只有這
樣，才能既確保公有經濟的健康發展，又確保全民享有應得的紅利。

總之，由於公有經濟管理機關象行政管理機構壹樣只受法律約束，
只受其它權力機關制約，只受社會全面監督，而不受任何權力機構管
制，更不受哪個政黨操縱，而其首腦完全通過普選產生，任期有限，
到期更疊，壹旦走入邪門歪道，必將遭到嚴懲，因此，可根據自身的
職能，不僅調整宏觀經濟運行，也調整微觀產業結構，更通過發展公
有經濟每年向全民分紅，調節社會分配，併為社會縮小貧富差距，為
社會保障系統輸送給養，為失業人員和弱勢群體提供基本生活福利，
以至促進社會消費，避免社會財富過度集中、沈澱，從而既達到促使
經濟持續健康發展的目的，又能為多數人牟利。


四、新獨立監察制


儘管自古以來中國就已建立御史監察制度，但由於國家權力都被
壹種政治勢力控制，因此效用有限。到了民主革命時期，孫中山借鑒
古代御史監察制度，藉助五權分立的政治主張，專門把監察設為權力
機構，以便充分發揮監察的作用，以至後來通過五權憲法，把監察院
確立為中華民國中央政府最高監察機關，不僅行使彈核權，也行使糾
舉權，還行使審計權。

按照五權憲法的規定：監察院由監察委員組成，而監察委員分別
由各省市議會、蒙古、西藏地方會議及華僑團體選舉產生，而其監督
功能雖類似西方國家國會，但是又與西方國家的國會不盡相同。而不
同於西方國家的國會的是，監察院行使同意、彈核、糾舉及審計權，
而監察委員由各省、市議會，蒙藏地方議會及華僑團體選出。另外，
監察院設院長、副院長各1人，由監察委員互選產生，選舉時由全體
監察委員三分之壹以上的出席，以無記名投票方式，以出席人數過半
數以上者當選。1947年中華民國政府選出第壹屆監察委員180人，任
期6年。

不幸的是，中共奪取國家政權后，仿效御史監察制度只在中央人
民政府政務院設立了政務院人民監察委員會，根據首屆中國人民政治
協商會議所通過的中央人民政府組織法，人民監察委員會負責監察政
府機關和公務人員是否履行其職責。

1954年，中央人民政府政務院改為中華人民共和國國務院，而政
務院人民監察委員會改為中華人民共和國監察部。1959年第二屆全國
人民代表大會第壹次會議決定撤銷監察部，原職能改由中共中央監察
委員會負責。1986年12月，第六屆全國人民代表大會常務委員會決定
復設監察部。1987年7月1日，監察部正式對外辦公。

1993年2月，根據中共中央、國務院的決定，監察部與中國共產
黨中央紀律檢查委員會的機關合署辦公，機構列入國務院序列，編製
列入中共中央直屬機構。而國家預防腐敗局列入國務院直屬機構序列，
在監察部加掛牌子。

根據《中華人民共和國行政監察法》規定，監察部主管全國監察
工作，對國務院各部門及其公務員、國務院及國務院各部門任命的其
他人員和各省、自治區、直轄市人民政府及其領導人員實施監察。監
察部內部設辦公廳、預防腐敗室（國家預防腐敗局辦公室）、法規室、
糾正部門和行業不正之風室（國務院糾正行業不正之風辦公室）、執
法監察室、績效管理監察室、信訪室（監察部舉報中心）、外事局等
26個職能廳（室、局）。

監察部依照《中華人民共和國行政監察法》第十八條等規定履行
職責。根據該法第十八條規定，監察機關對監察對象執法、廉政、效
能情況進行監察，履行下列職責： 1、檢查國家行政機關在遵守和執
行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題； 2、受理對國家行
政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為
的控告、檢舉； 3、調查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機
關任命的其他人員違反行政紀律的行為； 4、受理國家行政機關公務
員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予處分決定的
申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴； 5、
法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。

此外，監察機關按照國務院的規定，組織協調、檢查指導政務公
開和糾正損害群眾利益的不正之風工作。 根據《中華人民共和國行
政監察法》第十七條規定，監察部可以辦理各省、自治區、直轄市人
民政府監察機關管轄範圍內的監察事項，必要時也可以辦理各級監察
機關管轄範圍內的監察事項。

再則，依據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國行政監
察法》，監察部享有檢查權、調查權、建議權和行政處分權。

1、檢查權。是指對監察對象貫徹執行國家法律、法規和政策的
情況，以及違反行政紀律的行為進行檢查。

2、調查權。是指對監察對象違反國家法律、法規和政策的行為，
以及違反行政紀律的行為進行調查。

3、建議權。是指監察機關可以對國家行政機關違反國家法律、
法規和政策的行為，向有處理權的機關提出處理建議；可以對如何提
高行政工作效能提出建議；對監察對象模範執行國家法律、法規、政
策和遵守行政紀律的行為，對同監察對象的違紀違法行為進行堅決鬥
爭，作出顯著貢獻的個人或單位，向有處理權的機關提出獎勵的建議。

4、行政處分權。監察部根據檢查、調查的結果，對拒不執行法
律、法規或者違反法律、法規以及人民政府決定、命令的行為，對違
反行政紀律的監察對象，可以向有關部門提出監察建議，予以糾正和
處理；也可以作出監察決定，直接給予責任人警告、記過、記大過、
降級、撤職、開除的行政處分。

儘管當局不斷採取各種方式加強監察，但在壹黨專制的情況下，
權力非但不受有力制約，反而既排斥來自黨外力量的制約，又排斥來
自黨內及其下級組織及黨員的制約；非但不受有效監督，反而既排斥
來自黨外力量的監督，又排斥來自黨內及其下級組織及黨員的監督；
總之非但不受縱橫監管，反而既排斥來自黨外縱橫監管，又排斥來自
黨內縱橫監管，因此不但導致監察名不符實，更導致監察形同虛設。

儘管1947年中華民國政府在大陸曾選出第壹屆監察委員180人，
可到台灣后因無法改選，第壹屆監察委員留任至90年代的政治革新時。
政治革新后，經修憲規定，從1993年第二屆開始，監察委員由總統提
名、國民大會同意任命。同時，監察院的政治地位發生重大變化，由
民意機關轉變為準司法機構，監察院不再行使同意權，不再享有對總
統、副總統的彈核權。而監察委員不再享有言論免責權與不受逮捕與
拘禁權。

修憲后，監察委員（包括監察院長、副院長）改由總統提名，經
國民大會同意任命。根據有關法規，監察委員必須年滿35歲以上，並
具備下列資格之壹：（1）曾任國民大會代表或立法委員6年以上，或
者省（市）議員8年以上，聲譽卓著者；（2）曾任簡任司法官10年以
上，並曾任高等法院、高等法院檢察署以上司法機關司法官，成績優
異者；（3）曾任簡任公務員10年以上，成績優異者；（4）曾任大學
教授10年以上，聲譽卓著者；（5）國內專門職業及技術人員高等考
試及格，執行業務15年以上，聲譽卓著者；（6）清廉正直，富有政
治經驗或主持新聞文化事業，聲譽卓著者。 監察委員不得兼任其他
公職或執行業務。而所謂公職，包括各級民意代表、政府機關公務員
及其他依法從事公務者，如公營事業機關的董事、經理。所謂執行業
務，是指民營公司的董事、經理以及醫務人員等。從監察委員的任職
資格與條件可以看出，其要求比較高且需要專司其職。

儘管1947年選出的第壹屆監察委員180名，任期6年，但1949
年隨蔣介石去台灣的監委只有104人。而到台灣后，它和國代、立法
委員壹樣遇到不能改選第二屆監委的危機，於是採取如下變通辦法：
（1） 釋憲。1954年1月，司法院大法官會議以釋字第31號解釋，
使第壹屆監察委員仍繼續行使其職權，成為終身監委。（2）補選和增
選。依動員戡亂時期自由地區中央公職人員增選補選辦法規定，于
1969年12月，增選監委2人。以後又從台灣和僑居國外的華僑中增
補監委，如1973年12月增選15名，1980年12月，又補選32人。
1991年4月通過的憲法增修條文重新規定52個名額中台灣選出45人，
僑選2人，「余國不分區」5人，取消了大陸地區蒙藏等少數民族、
職業團體、婦女團體的名額。但規定婦女有壹定的名額。

修憲后，監察院設監察委員29人，其中1人為院長、1人為副院長，
任期6年，院長、副院長改由總統提名，經國民大會同意任命。院長
的職責有：擔任監察院會議主席；提請任命秘書長；綜理院務及監督
所屬機關。 監察院設審計長1人，負責審核全國會計事務，由總統提
名，經立法院同意任命。審計長職責是在行政院提出決算后3個月內，
審核結果，編成報告，提交立法院，供立法院下年度預算參考。監察
院設秘書處，置秘書長1人，另有會計處、統計室、人事室，負責院
內事務。審計部，掌握政府及其所屬機關財務的審計事務，為院直屬
機構。監察院還設10個委員會，包括內政、外交、國防、財政、經濟、
教育、交通、司法、邊政和僑務委員會。目前，邊政委員會和任務委
員會實際上合併為1個委員會，各委員會的職權是，對行政院及其所
屬機關的施政工作進行調查、審議，注意有否違法及失職；對其違法
或失職之處，提出糾正案，由監察院移送行政院或有關部會，促其注
意改進。 此外，監察院還設立下列委員會：監察院會議程序委員會、
整飭紀律委員會、經費稽核委員會、糾彈案件委員會、決議案辦理進
度監察委員會、法規研究委員會及公報編審委員會等。

修憲后，監察院的性質改為準司法機構。依憲法規定，監察院的
職權包括：「同意權、調查權、糾正權、糾舉權、彈核權，審計權和
法律提案權」，而主要的是「同意權、糾舉權、彈核權和審計權」。

同意權，即由總統提名的司法院、院長、副院長、大法官，而考
試院院長、副院長、考試委員，必須經監察院同意后才能任命。而修
憲后，此同意權移轉給國大。

糾舉權，是指監察院有權對中央及地方公務人員的失職或違法行
為提出糾舉案。

彈核權，指監察院有權對中央及地方公務人員，司法院和考試院
人員，乃至總統、副總統的失職或違法行為提出彈核。而修憲后，已
將對總統、副總統的彈核權賦予了立法院，並將彈核權的行使範圍適
用於監察院人員。

審計權，是指對政府各級機關財務收支的稽核權。

另外，監察院還有巡察和監試權。所謂巡察權，即由監察委員若
幹人組成小組，分區巡迴監察。所謂監試權，即考試院在舉行考試時
（除監核外）應咨請「監察院」派員監試。

司法權為五個治權之壹。按憲法的規定：司法院為國家最高司法
機關，掌握民事、刑事、行政訴訟之審判，及公務員懲戒，此外，它
還有解釋憲法和法律的權力。

民事訴訟審判權，即關於民事上法律關係的糾紛，目的在於確定
私權關係界限。民事訴訟的審判權，屬於司法院所屬各級普通法院。
刑事訴訟審判權，即刑事訴訟適用的範圍是凡人民行為觸犯刑法及其
他壹些特別刑事法規的行為。刑事訴訟分為公訴和自訴。審判權屬於
司法院所屬的各級普通法院。

台灣的審級管理制度分三級三審制。所謂三級，台灣方面定之為
地方法院、高等法院和最高法院；所謂三審依其規定，不服地方法院
判決者，得上訴于高等法院，不服高等法院判決者得上訴于最高法院，
是為終審。可見，民事和刑事審判權，實際上是由其各級法院行使。

行政訴訟審判權，指人民因受台灣政府的違法處分，致損害其利
益，經依訴願法提出再訴願，而不服其決定，或提起再訴願逾3個月
不為決定時，而向行政法院提起的訴訟。

公務員懲戒權。指公務員有違法、廢馳職務或其他失職行為，由
監察院或各院部會首長或地方行政長官，向司法院公務員懲戒委員會
提出懲戒案。由公務員懲戒委員會對其審查並作出決議，決議案由司
法院呈請總統轉令有關機關執行，或者由司法院徑函被付懲戒人所在
機關執行。

對其憲法的解釋，以及法律命令的統壹解釋，實際上是由司法院
大法官會議作出。對申請解釋案，由大法官會議接受審查，並做出解
釋決議，由司法院公布。

2004年底，陳水扁提名的監察院正副院長人選與監察委員，被立
法院程序委員會凍結，無法排入議事程序，導致監察院正副院長與監
察委員長期處於缺位狀態。

立法院國民黨與親民黨擱置總統提出監委名單的理由主要有三點：
第壹是認為總統為提名適當人選組成的審薦委員會組成似欠公正。第
二是認為正式提名名單包括審薦委員會委員張建邦，蕭新煌等，且居
正副院長提名人。而其他提名名單似具有較強的黨派偏向，與國會朝
野結構不盡呼應。第三是針對台灣股市上市公司—大陸工程公司董事
長，也是台灣高速鐵路公司董事長殷琪擔任審薦委員表示不滿，認為
殷琪女士於2000年總統大選涉入較深，擔任陳水扁總統候選人的國政
顧問團成員，黨派色彩強烈。國親聯盟之意見是否足以正當化擱置該
案，現由司法院的大法官會議進行審查中。

2008年中國國民黨重新上台，監察院又重新得以運轉，而關於立
法院不將此案排入議事程序是否違憲，目前正提付大法官解釋中。

由此可見，自從台灣修憲以後，監察院已經名存實亡，由於修憲
后監察委員（包括監察院長、副院長）改由總統提名，經國大同意任
命，因此已喪失了獨立性，不再具有制衡功能，也就起不到制約作用。

顯然，不管是大陸的監察體制，還是台灣的監察模式，都不僅存
有弊端，還不適合中國國情，因此只能通過制度創新，構建壹種新的
監察制度。

為了確保監察充分發揮效用，那就必須確保監察獨立自主，而要
確保監察獨立自主，那就必須掙脫行政機構的束縛，而專門設立壹個
不受行政管制的權力監察機構，讓監察機構的領導由全民選舉產生，
而其幹部則由監察機構的領導任免，以便充分行使彈核、糾舉及審計
等權力，從而完全發揮監察的作用，不僅掃除貪污腐敗，還圍剿行賄
受賄；不僅震懾腐化墮落，還嚴防權力越軌；不僅嚴打營私舞弊，還
嚴懲各種敗類。

因此，除了設置獨立的公有經濟管理機構，使之從行政管理機關
分離出來，還要設置獨立的監察管理機構，並使之脫離政府完全獨立
自主，而與社會監督有機結合起來，建立公正嚴密的社會監察制度，
而其運作的制度保證就在於監察管理機構獨立自主，既不受行政機關
節制，又不受其他權力機關約束。而這種獨立性，具體可概括為四個
方面，壹是機構獨立，二是人事獨立，三是財政獨立，四是執法辦案
獨立。而上述四個獨立性，從體制及運行上切斷了與可能形成掣肘的
各部門的聯繫，因而使「壹查到底」成為可能。

還需要說明的是，如同行政管理機關，如同公有經濟管理機關，
監察管理機構也只受法律約束，只受其它權力機關制約，只受社會全
面監督，而不受任何權力機構管制，更不受哪個政黨操縱，因此不但
有權調查立法代表，也有權調查行政官員；不但有權調查公有經濟管
理機構領導，也有權調查司法幹部；不但有權調查軍隊將領，也有權
調查警官及所有公務員。而其首腦完全通過普選產生，任期有限，到
期更疊。如果監察人員濫用職權，或是瀆職包庇，或是栽贓誣陷，或
是以權謀私，或是違法亂紀，或是執法犯法，那麼壹經立法機關查實，
必將受到嚴厲懲罰。

綜上所述，由於同行政管理機構和公有經濟管理機構壹樣，監察
管理機構也是國家權力執行機關，不僅代表社會行使彈核、糾舉及審
計等權力，而監控其它權力機構運行，還全面管理公有資本控股或參
股的媒體，負責制定新聞出版系統的發展方略及其運行機制，監管私
營傳媒運作，並與立法機關、行政管理機關、公有經濟管理機關、司
法管理機關構成新型五權分立，從而使國家權力不能高度集中在壹個
政治團體身上，不但橫向分解到五個職能不同的權力機關，分解到不
同的政黨身上，分解到多數人手裡，而且縱向分解到地方權力機構，
分解到地方各個黨派身上，分解到地方多數人手中，加上五個權力機
關完全獨立，彼此職能迥異，各自能量均等，以至於相互制約有力，
相互監控有效，因此不僅達到分權制衡目的，還提高監察地位，擴大
監察權力，增強監察作用，加大監察力度，拓展監察空間，進而迫使
權力安份守已，防止權力踏入禁區，促使權力強國富民，而最終強化
社會道德，凈化社會空氣，美化社會環境。這樣既進壹步減輕行政的
負擔，又進壹步加強分權制衡的功效，還使分權制衡體系更加科學，
更加健全，更加完善。


五、新五權分立制


自古以來，不管哪個國家，不管哪個民族，不管是經濟，還是科
教文化等方面，都受政治權力操控，因此，政治權力不僅決定國家的
興亡，也決定民族的前途，還決定個人的命運。

與其說政治權力是政治主體對壹定政治客體的制約能力，體現在
政治主體為實現某種利益或原則的實際政治過程中，不如說政治權力
是人們選擇以力量對比和力量制約方式作為實現和維護自己利益要求
的過程中，聚集形成的壹種力量，或者說它是在特定的力量對比關係
中，政治權力主體擁有的對其他社會和政治力量及其他政治權力客體
的制約力量，而其包含以下要素：

（1）政治權力的主體
政治權力的主體相對政治權力的客體而言，在壹定的政治關係中，
處於主動和支配地位的即是主體，而處於被動和被支配地位的則是客
體。壹般來說，政治權力的主體主要是國家。此外各政治集團和社會
集團、有組織的和無組織的群眾、各種政治個體等，也可以成為政治
權力的主體。在某種特定條件下，通過互相作用，主客體的地位可以
互易。

（2）目的性
政治權力的主體通過政治權力所要實現的目的，主要表現為利益
或價值。這種利益或價值表現在廣泛的方面，並對於政治主體具有根
本性的意義。它不僅構成政治權力運行的內在動力，還使政治主體的
支配意識不斷地轉化為支配的意志和行為而施加於政治客體，以期得
到其所追求的利益或價值。

（3）強制力
政治權力主要是壹種強制力，同時包括各種半強制力和非強制力。
在政治權力的運行中，這些力量往往結合在壹起發揮作用。

（4）權力作用的方式
政治主體對政治客體的作用方式和手段是多樣的。作為強制性的
支配它可以是直接使用暴力的鎮壓或反抗，或是以暴力為後盾的威懾
作用，或以威懾為後盾的法律制裁，或以法律為後盾的行政命令或獎
懲等。作為半強制性和非強制性的支配，可以是依靠財富實行的獎懲，
或依據宗族制度所進行的支配，或依靠人們對權威的崇拜所施加的影
響，或運用諮詢性的知識和才能所施加的影響等。

（5）權力作用的過程和實現
政治權力的大小和效能（即其實現的程度），是通過政治客體的
行為符合政治主體意志的程度表現出來的。在政治權力作用的過程中，
政治客體並非絕對被動，必然會對政治主體產生反作用，並造成政治
主體能量的消耗（即付出某種代價）。政治權力作用的過程，實際上
是主、客體之間的某種鬥爭和較量的過程，其結果必定是某種相對平
衡狀態（即動態平衡狀態）。壹般說，政治權力的實現只表現為政治
客體的行為大體符合政治主體意志的要求。

（6）權力關係的穩定度
政治權力壹旦實現，政治主體必然要以各種方式和手段將這種權
力關係儘可能長久和牢固地維持下去，從理論上和實踐上使某些重大
的權力關係合法化、合理化、普遍化甚至神聖化，以保證政治主體的
意志能夠持續地發生作用，而使其所追求的利益或價值能不斷地實現。
不過，政治權力關係本質上是壹種動態平衡，永恆的、絕對的權力是
不存在的。隨著權力運行中各方力量的變化，到壹定時候將引起權力
關係的變化，壹種權力關係模式便發展到另壹種權力關係模式。 　　

概括來講，政治權力概念反映的是各種政治實體之間的相互影響、
相互作用和相互制約的關係，它強調的是這種影響、作用、制約的壹
定方向和某種特定的實際結果。因為政治過程中的各種實體不是孤立
的和靜止的，所以其相互關係中必然貫穿著權力現象。

進壹步說，由於政治權力具有強制性，因此，無論客體是否願意
接受，權力主體都能將自身的意志強加在客體之上，對客體產生影響
和控制；其次，政治權力具有自我膨脹性，會在運行過程中自我擴展，
自我膨脹，而這種膨脹往往會帶來壹些消極的結果；另外，政治權力
具有主體利益性，權力是壹種權力主體的利益以強制方式實現的手段，
權力本身帶有強烈的利益性色彩；再者，政治權力具有專屬排他性，
而其不僅對於自身所具有的力量具有專有性，還排斥其他力量的同等
存在。

簡而言之，由於政治權力具有巨大的強制性與排他性，既能自我
膨脹，又能自我擴展，並通過自身運行實現主體利益，因此導致掌握
權力的人往往會為壹己私利而濫用權力。

總之，政治權力在本質上表現為特定的力量制約關係，而在形式
上呈現為特定的公共權力。儘管公共權力是公民的共同權力，為全體
公民共同所有，但是在現實社會生活中，公共權力的行使不可能由全
體公民來共同行使，而只能由其代表（或委託人）來行使。因為代表
（或委託人）有限，所以公共權力只能為極少數人所掌握，以致在實
際運行過程中，公共權力就變成極少數人的支配力量，而通過這種強
制力量，既可造福大多數人，也能危害大多數人，而且掌權者可根據
自己的意志，給壹部分人帶來好處，而對另壹部分人造成侵害。

如果政治權力過於集中，而又不制約，不受監督，那麼必然導致
政治壟斷，必然鑄成專制，必然會被濫用。因為人不是天使，具有多
面性，正如權力具有雙重效應，既可為公眾服務，帶去有益影響，也
能謀取私利，帶來不良後果，所以任何人，任何權力都要受到制約監
督，否則必定為所欲為，以致為了自身利益，不惜禍國殃民。

此外，政治權力越是集中，能量也就越大，以至控制範圍也就越
廣，支配能力也就越強，壹旦誤入歧途，結果不堪設想，而權力越大，
後果就越嚴重，危害就越深遠，因此，必須限制政治權力，不能使之
高度集中，而必須使之分散開來，使之受到有力制約，使之受到有效
監控，以防政治權力產生異化，造成負面效應，帶來惡劣影響。

由於權力是壹種具有巨大的強制性與排他性，既能自我膨脹，又
能自我擴展，並通過自身運行實現主體利益的力量，因此，導致掌握
權力的人往往會為壹己私利而濫用權力。

為了防止政治權力造成危害，設計出壹種能夠限制權力的體制，
人類自古以來就不斷探索。因為「人性本惡」，所以想要構建能夠保
障人民權利的國家制度，就難以依靠對人性的道德純化，而要從外部
對掌握權力的人進行足夠的限制與約束。出於天性，所有掌權者只要
有機會就會濫用權力，因此以獲取政治權利與自由為現實訴求的百姓，
不能把對自身利益的期望構築在掌權者的自我或受外力強制的道德自
律與完善上，只能把訴求的途徑鎖定在制度的安排與設計上。由於權
力具有強制性與排他性，不僅能自我膨脹，也能自我擴展，還能通過
自身運行實現主體利益，因此從性惡論的前提出發，人們對於權力會
產生難以抗拒的追求，而掌握權力的人則會不可避免地為壹己私利而
濫用權力。因為防止這種現象發生的道德教化途徑難以取得成效，所
以只能從制度設計上來進行根治。

正是出於這種人性本惡的假定，思想家們才對人醜惡和自私的壹
面，不但保持高度警惕，還不斷努力設計壹種能夠限制政治權力的體
制。為此，早在古希臘時期，著名哲學家與政治學家亞里士多德就在
《政治學》壹書中，不僅提到壹切政體都有三個要素構成的基礎，即
議事機能、行政機能和審判機能，還提出混合政體學說，藉此通過兼
顧貧富利益而使社會保持穩定。過後，波里比阿倡導權力制衡，主張
人民大會、元老院、執政宮三種權力只有互相配合，彼此均衡，才能
建立穩固的政權結構。在這種分權的政權體系裡，任何權力活動都要
嚴格遵守制定好的法律，當權力系統哪壹部分企圖獨攬大權，就會受
到其它權力部門的抵制。

17世紀，英國著名的政治理論家洛克在其著作《政府論》中首次
闡發近代意義的分權思想，提出立法權、行政權和聯盟權三權分立。
他主張立法權是國家最高權力，應由民選的議會行使，而行政權與聯
盟權處於次要的從屬地位，歸於國王，同時提出國王的行動必須受法
律制約。洛克在論證分權制衡的重要性時強調「如果同壹批人同時擁
有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們
動輒要攫取權力，藉以使他們自己免於服從他們所制定的法律，並且
在制定和執行法律時，使法律適合於他們自己的私人利益，因而他們
就與社會的其餘成員有不相同的利益，違反了社會和政府的目的。」
儘管這在當時具有很大的進步意義，但因為洛克的這種分權主張行政
權與聯盟權在實質上具有壹致性，所以實際上是兩權分立而不是正式
意義上的三權分立，並沒有司法權的分立。

在此基礎上，法國的思想家孟德斯鳩加以補正，他不僅對洛克思
想中的不足之處加以改進，也明確提出防止專制最好的辦法就是分權，
還首次提出了司法獨立的思想。孟德斯鳩主張立法權屬於代議機關，
行政權歸國王，而司法權屬於獨立的審判法院，三種權力分立，並相
互制衡。他在其名著《論法的精神》中論述法和政體以及自由的關係
時，強調了專制政體與法律的水火不容，認為壹切有權力的人都容易
濫用權力，要防止權力被濫用，保障人民的自由，就必須以權力約束
權力。他認為，如果國家的權力全部或部分地集中在同壹個人或同壹
個機關的手裡，那麼人民的自由便不復存在。因此他主張國家的立法、
行政、司法三項權力應當分別由三個不同的國家機關去行使，形成三
項權力間的相互牽制和相互約束的格局，以保持國家權力間的平衡狀
態．防止某個機關或某個人的獨斷專行。由於孟德斯鳩的分權理論對
權力的劃分更加明確和科學，因此，不僅推動分權制衡理論日益趨向
完備，還相繼被許多國家採用，並以不同的形式得以體現。 　　

後來，以美國第三任總統傑弗遜和漢密爾頓為首的聯邦派，在將
分權制衡的理論付諸實踐的過程中，發展了這壹理論，為制衡思想的
發展做出了新的貢獻：第壹，聯邦派以英國的政治現實為觀察，提出
要防止民選的議會權力過大。在民主制下，立法部門權力過大是最危
險的，防止議會專權，就能有效遏止多數人的暴政，維護少數人的合
法權利；第二，聯邦派提出要防止行政權力的膨脹，控制總統的權力，
以防範獨裁專制。更需要說明的是，他們不但把「三權分立以制衡」
的政治思想變成了政治現實，還擴充分權制衡理論，宣揚國家權力除
了橫向分為立法、行政、司法外，還務須縱向分解到各級地方政府，
以使中央權力和地方權力相互監控，相互促進。

儘管分權制衡不但對於防止權力濫用、規範政府行為、推進民主
法治和政治現代化具有重要意義，更在保障公民權利與自由方面發揮
著重要作用，但由於三權分立的具體制度設計還有壹些缺陷，還不能
完全達到分權制衡的目的，因此，我國民主革命的先驅孫中山先生，
通過制度創新，提出「五權分立」的政治思想，不僅把國家權力明確
分為立法、行政、司法、考試、檢察五種權力，還使之彼此分立，各
自均等，相互制約，相互監督，相互促進。雖然這壹政治主張不但擴
展了西方的分權制衡理論，還使分權制衡體系更加完善，可付諸實施
后，各方面都表現不佳，尤其是不但檢察的作用沒發揮出來，考試的
功效更差，以致沒有產生預期的效果。

因此，只能再通過制度創新，不斷彌補這壹政治創見的缺陷，而
使之更加科學，更加健全，更加完備，以至建立完善的權力制約機制，
從而運用權力制約權力，利用社會監控權力，進而確保權力安份守已，
避免權力興風作浪，防止權力為非作歹。

由於中國的國情既特殊又複雜，不僅公有經濟規模龐大，至少佔
社會總資產的六成以上（截止2012年11月底，全國國資委系統監管
企業資產總額高達69萬億元；另據黃孟復2013年說，現在國有資產
總額有100多萬億元，加上金融資產、全國國有資產高達140萬億元；
而據國資委主任張毅2013年12月26日講，2013年1－11月，全國
國資委系統監管企業實現營業收入38.1萬億元，同比增長11.6%；實
現利潤1.8萬億元，同比增長6.7%；上交稅金2.7萬億元，同比增長
4.4%。其中，中央企業實現營業收入21.8萬億元，同比增長9.5%；
實現利潤1.2萬億元，同比增長7.5%；上交稅金1.8萬億元，同比增
長5.4%。）而且，社會環境及其文化等自古遭到專制嚴重污染，因此
不能照搬哪個國家現成的分權制衡體系，而必鬚根據中國的特點設計
出適合中國的分權制衡模式，這不但是解構現行體制和建構新體制並
存的過程，也意味著中國社會轉型必須另闢蹊徑，而創建壹種新的分
權制衡制度。

過去，由於沒有根據國情民意，沒有根據社會客觀要求，沒有根
據歷史發展規律，設計適合中國的分權制衡制度，而想壹味照搬西方
現行三權分立的模式，以致沒使當局和百姓的利益預期在壹定程度上
形成契合，結果時至今日非但還沒喚起民眾沒攻破專制的防線，構築
適合中國的分權制衡體系，反而付出許多不該付出的代價，浪費許多
不該浪費的時間，搭上許多不該搭上的成本！

因此，建立中國的分權制衡制度，不僅要根據中國的國情民意，
也要根據社會客觀要求，還要根據歷史發展規律。而不管是基於中國
現狀，還是從其他方面來看，世界上現行的三權分立模式都不僅存有
弊端，還不適合中國國情，因此，只能通過制度創新，構建壹種新的
分權制衡制度，壹方面在政治上廢除專制，而以民主為基礎，以憲政
為支柱，以法治為準繩，以人權為核心，以自由為媒介，以平等為紐
帶，以多黨競爭為樞紐，以分權制衡為中樞，以地方自治及其軍隊國
家化為前提；另壹方面在經濟上既廢棄私有制，也廢止公有制，而以
公私混合所有製為本，以公有經濟為主，以私有經濟為輔，以經濟競
爭為媒介，以市場經濟為紐帶，並廢棄哈耶克倡導的反對政府干預的
自由市場經濟思想，而進壹步弘揚和完善新凱恩斯主義提倡的政府管
控的自由市場經濟主張，最終把國家權力橫向分為：立法機構，行政
管理機構，公有經濟管理機構，監察管理機構，司法管理機構，也就
是把國家權力橫向分為立法，政務，公務，監察，司法五個權力機關。

由於五個權力機關構成新型五權分立，各自不僅職能明確，權力
均等，而且相互制約，相互監督，相互促進，因此既提高了制衡水平，
又加強了制衡功效；既富有中國特色，又符合中國國情；既超越三權
分立，又具有普世功效。

再則，把國家權力縱向分解到各省、各市、各縣，以至於各省、
各市、各縣基本實行自治，不受上面管制，只受法律約束；不對上面
負責，只對當地百姓負責，所以擁有自主權力。

由於新型五權分立使國家權力不再高度集中在壹個政治團體身上，
不但橫向分解到五個職能不同的權力機關，分解到不同的政黨身上，
分解到多數人手裡，而且縱向分解到地方權力機構，分解到地方各個
黨派身上，分解到地方多數人手中，加上五個權力機關完全獨立，彼
此職能迥異，各自能量均等，以至於相互制約有力，相互監控有效，
因此既達到了分權制衡目的，又加強了分權制衡功效，從而不但迫使
權力安份守已，也防止權力踏入禁區，還促使權力強國富民，而最終
不僅強化社會道德，也凈化社會空氣，還美化社會環境。

儘管這種新型五權分立體制，既是壹種新的制度安排，又是壹種
新的政治思想，可不但建立完善的分權制衡體系，還使國家權力之間
相互橫向制約，還使中央權力和地方權力縱向相互制約，還嚴禁權力
高度統壹，以至建立完善的權力制約機制，不僅加強分權制衡的功效，
還使分權制衡體系更加科學，更加健全，更加完備，從而確保通過選
舉產生權力，確保權力定期轉換，確保權力縱橫分散，確保權力運作
規範，確保運用權力制約權力，確保利用社會監控權力，進而確保權
力減少操作失誤，確保權力提高運作效率，確保權力降低運行費用，
最終確保國民經濟持續增長，確保綜合國力不斷增強，確保人民生活
蒸蒸日上！

此外，不管是立法代表，還是行政首長；不管是公有經濟管理機
構領導，還是監察管理機關首腦，都是通過民主選舉產生，任期有限，
到期更疊。而且，立法機關由不同政黨的代表組成；行政管理機關、
公有經濟管理機關以及監察管理機關，分別由不同黨派控制，任期有
限，期滿換屆，不但相互制約，還受社會嚴密監控，壹旦走入邪門歪
道，必將遭到打擊。

最主要的是，不論是立法機構，還是行政管理機構；不論是公有
經濟管理機構，還是監察管理機構；不論是司法管理機構，還是軍隊
武警，都不隸屬哪個政治團體，而隸屬人民；都不受哪個政治組織控
制，而只受人民管束；都不許哪個政治勢力操縱，而只有人民才能掌
控，以防政治壟斷，以防專制復燃，以防強權踐踏民主、憲政、法治、
人權、自由、平等、多黨競爭、分權制衡、地方自治和軍隊國家化；
以便所有權力竭盡所能，不但齊心為人民著想，也齊心為人民服務，
還齊心為人民造福！

不論是通過「五化」為新型民主制度夯實基礎，還是通過「五制」
為新型民主制度澆築支柱，都不僅取其精華而去其糟粕，也藉助創新
彌補各自缺陷，激發各自潛能，發揮各自優勢，還使兩者有機結合起
來，以至構築完善的新型民主制度，從而不但開闢中國民主化的捷徑，
還讓民主植根于中國的每個角落，還讓民主在中國遍地開花結果，還
讓民主造福中華民族，進而不但鋪築中國持續發展的坦途，也打造中
國社會健康發展的路標，還澆築中華民族騰飛的跑道，以至不但徹底
改變中國的命運，也徹底改變中華民族的命運，還徹底改變每個炎黃
子孫的命運，最終不僅造福人類，還造福中華民族，更造福每個炎黃
子孫！

儘管當今世界上還沒有哪個國家創建新型民主，但是有許多國家
不僅有條件創建，也具有創建的軟硬環境，而誰先創建新型民主制度，
誰就搶到先機，誰就先受益，誰就佔據領先地位，以至既有助於提高
生產力的水平，也有利於促進生產關係的完善；既有助於國家建設，
也有利於社會發展；既有助於宏觀經濟平穩運行，也有利於國民經濟
持續增長；既有助於創造各種就業門路，也有利於提升社會福利標準。

不過，從現有條件及其軟硬環境上來看，各國有各國的優勢，也
有各的不足。其中，民主發達國家雖然在政治方面優勢顯著，可私有
經濟成分過多，還需要進行公有化；而中國除了缺乏民主，其他現有
條件及其軟硬環境不但適合創建新型民主制度，而且，既便於施工，
又節省費用。

首先，中國公有經濟規模龐大，至少佔社會總資產的六成以上
（截止2012年11月底，全國國資委系統監管企業資產總額高達69
萬億元；另據黃孟復2013年說，現在國有資產總額有100多萬億元，
加上金融資產、全國國有資產高達140萬億元；而據國資委主任張毅
2013年12月26日講，2013年1－11月，全國國資委系統監管企業
實現營業收入38.1萬億元，同比增長11.6%；實現利潤1.8萬億元，
同比增長6.7%；上交稅金2.7萬億元，同比增長4.4%。其中，中央
企業實現營業收入21.8萬億元，同比增長9.5%；實現利潤1.2萬億元，
同比增長7.5%；上交稅金1.8萬億元，同比增長5.4%。）不用再公有
化就能集中社會大量經濟資源，而混同私有經濟資源，根據市場需要
進行科學配置，投入國家各項建設。因為公有經濟不僅是國家的命脈，
也是國民經濟的支柱，還是國家財政收支重要的來源，既肩負調控宏
觀經濟運行的使命，又擔負調整微觀產業結構的重任，所以不但要為
社會提供大量的就業崗位，還要通過發展公有經濟每年向全民分紅調
節社會分配，併為社會縮小貧富差距，為社會保障系統輸送給養，為
失業人員和弱勢群體提供基本生活福利。

其次，對於公有經濟管理，中國不但擁有豐富的經驗，也具有很
高的水平，而這既是創建新型民主制度的技術前提，又是可靠的技術
保障。

而今，創建新型民主制度已是大勢所趨，只要中國全面進行政治
改革，徹底剷除專制的地基，而夯實民主的基礎，則不僅有利於創建
新型民主，也有利於開闢中國民主化的捷徑，還有利於打造中國持續
發展的路標，更有利於澆築中華民族騰飛的跑道！

為了全面展現新型民主制度的內涵，也為了全面展現新型民主制
度的功效，更為了全面展現新型民主制度的優越性，以中國為例繪製
新型民主制度的藍圖。

首先，通過民主立憲，確保憲法體現廣大人民的意志，而不代表
哪個政治團體的意志。

其次，通過憲法明確規定，國家主權屬於全體人民，而不屬於哪
個政治集團。任何政黨，任何組織，任何個人，都不能凌駕於國家之
上，不能凌駕於民族之上，不能凌駕於法律之上。

通過憲法明確規定，聯邦共和制度是國家的基本制度；而民主是
國家基本的政治制度；而以公有經濟為主、以私有經濟為輔的混合所
有制是國家基本的社會制度；而新型五權分立制衡是國家基本的權力
制約制度，任何政黨，任何組織，任何個人都不能廢除。

通過憲法明確規定，公有經濟不但是國家的命脈，也是國民經濟
的支柱，還是國家財政收支重要的來源；而公有經濟管理機構是獨立
的權力執行機關，在法律規定的範圍內全面負責國家公有經濟的管理，
而其基本職責在於調控宏觀經濟運行，調節公有經濟分紅比例，制定
公有經濟的發展戰略，制定公有經濟的運行方針，制定公有經濟的運
作機制，以確保公有經濟不斷發展壯大，而免遭私有化肢解。

通過憲法明確規定，監察管理機構也是國家最高權力執行機關之
壹，代表社會監控其它權力機構運行，在法律規定的範圍內全面管理
公有資本控股或參股的媒體，負責制定新聞出版系統的發展方略及其
運行機制，負責監管私營傳媒運作。

通過憲法明確規定，人人生來享有人權，生來享有生存、民主、
自由、平等、發展的權利，任何人都不可剝奪。

通過憲法明確規定，私有合法財產和公有合法財產不可侵犯，不
可剝奪，不可踐踏。

通過憲法明確規定，不論立法機構，還是行政機關；不論公有經
濟管理機構，還是司法機關；不論監察管理機構，還是軍隊警察，都
壹律制度化，都不隸屬哪個政治團體，而只隸屬人民。

通過憲法明確規定，所有媒體，不管是廣播電視，還是報刊雜誌，
都是人民的話筒，而不是哪個政黨的喉舌。任何政治勢力，都不能壟
斷新聞出版，都不能獨霸傳媒機構，都不能壓制言論自由，都不能封
殺不同聲音，都不能圍剿反對意見，都不能違反法律規定。

此外，國家權力橫向分為：立法機構，行政管理機構，公有經濟
管理機構，監察管理機構，司法管理機構，即立法，政務，公務，監
察，司法五個權力機關。而五個權力機關構成新型五權分立，各自不
僅職能明確，權力均等，而且相互制約，相互監督，相互促進。

再則，國家權力縱向分解到各省、各市、各縣，以至於各省、各
市、各縣基本實行自治，不受上面管制，只受法律約束；不對上面負
責，只對當地百姓負責，所以擁有自主權力。

再則，立法機構議員（不管是參議員，還是眾議員）全都通過普
選產生，不管哪個政黨的席位，都不能超過三分之壹。這樣不但防止
立法機關被壹黨控制，也避免引起紛爭混亂，從而確保各項重要立法、
各項重大決策、各項重大裁決科學、公正、無誤，完全體現廣大人民
的意志。

再則，政務管理機關、公有經濟管理機關、監察管理機關分別由
三個不同的政黨控制，不對立法機構負責，而對人民負責；不受立法
機構管制，而受法律約束，受其他權力機關制約，受社會全面監督。
而其領導都通過全民選舉產生，任期都是五年，期滿全都改選，頂多
能任兩屆。不管哪個政黨，只能推選壹個候選人，要麼競選政務機關
的首腦，要麼競選公有經濟管理機關的領導，要麼競選監察管理機關
的負責人，只能根據自身情況選擇壹個。這樣不但公平公正，還能避
免政務管理危機、公有經濟管理危機、監察管理危機，不象國外那些
多黨聯合政府那樣危機四伏，內訌不斷，更疊頻繁。

下面僅以中國為例對各級權力機關簡要作下說明：

1、全國人民代表大會

國家最高權力機構，國家最高立法機關，國家最高軍事中心，是
全國人民代表大會。

全國人民代表大會，不設委員長的職位，只下設三個委員會：壹
個是參議委員會，壹個是眾議委員會，壹個是軍事委員會。不管是參
議委員會，還是眾議委員會，都由各政治團體代表組成，而每個黨派
最多只能佔三分之壹的席位，以免全國人民代表大會被壹黨控制，以
免引起紛爭，以免造成混亂，從而確保各項重要立法、各項重大決策、
各項重大裁決科學、公正、無誤，完全體現廣大人民和社會各個階層
的共同意志。

國家主要法律的制定、修正、補充，必須通過參眾兩個委員會審
議后，經過全體表決，必須有四分之三上的委員贊成，並經國家元首
批准，才能頒布執行。

國家特大決策，國家重大軍事行動，國家重大裁決，必須通過參
眾兩個委員會審議后，經過全體表決，必須有四分之三以上的委員贊
同，並經國家元首批准，才能付諸實施。若是彈核政務院總統、公務
院總理、監察院總督，只要參眾兩個委員會審查后，有三分之二以上
的委員贊成即可。若是有關公有經濟的特大決策，只有經過公務院總
理批准，才能貫徹執行。

國家壹般法律的制定、修正、補充，必須通過眾議委員會審議后，
經過全體表決，必須有四分之三的委員贊同，並經國家元首批准，方
可生效。另外，眾議委員會還要負責國家審計事務，負責技術監督事
務。國家重大決策，國家壹般軍事行動，必須通過參議委員會審議后，
經過全體表決，必須有四分之三以上的委員贊同，並經國家元首批准，
方可付諸實施。

此外，不論是參議委員，還是眾議委員，都必須通過各省全民選
舉產生。凡是現役軍人，凡是在政務、公務、監察、法院任職的人員，
任期內壹律都不能參加競選。其中，參議委員每個省三名，任期六年，
每三年改選二分之壹。而且，年齡不能低於30歲，必須是選舉所在地
的居民，不能擁有雙重國籍，只是中國公民。另外，不管哪個政黨的
成員，都必須通過全民選舉，才能獲得參議委員資格。

再者，眾議委員每個省15名，任期三年，期滿全部改選，而且年
齡不能小於25歲，必須是選舉所在地的居民，不能擁有雙重國籍，只
是中國公民。另外，不管哪個政黨的成員，都必須通過全民選舉，才
能獲得眾議委員資格。

不同於參眾委員會的是，軍事委員會由各兵種司令員組成，擔任
國家元首及其國防部的軍事顧問，也是全軍指揮系統的中心，具體負
責管理軍隊壹切事務，負責制定軍事戰略戰術，負責捍衛國家主權，
保障國家安全，維護民族尊嚴。而全軍總參謀長主管軍事委員會的日
常工作，也是在國家元首和國防部領導下的全軍最高長官，由政務院
總統提名，必須經過參議委員會批准，才能走馬上任。儘管國家元首
兼任軍事委員會主席，但如果沒有參議委員會的授權，國家元首不得
私自下令，採取壹般軍事行動。如果沒有參眾兩個委員會批准，那麼，
國家元首就不得私自下令，採取重大軍事行動，否則軍事委員會依法
拒絕執行，而依法彈核。如果沒有參議委員會授權，也沒有國家元首
的指令，而軍事委員會擅自採取軍事行動，有關人員必遭嚴懲不說，
軍隊依法概不服從。另外現役軍人壹律不能從政，而國家元首和國防
部長及其國防部的工作人員壹律都是文職人員，下屬軍事委員會除外，
以免危害國家安全。

2、政務院

政務院是國家最高行政管理機構，也是國家最高權力執行機關之
壹，既主管國家外交事務，又主管國家國防事務；既主管國家財政事
務，又主管國家安全事務；既主管國家稅收事務，又主管國家工商事
務；既主管國家公安檢察事務，又主管國家社會保障及其福利事務。
有關具體部門，由參眾兩個委員會設置。

總統是政務院首腦，也是國家元首，兼任國家軍事委員會主席，
掌管國家壹切行政事務，並有權任免各部部長，有權任命高級軍政人
員和最高法院法官，不過必須經過參議委員會的同意；還有權與它國
締結條約，但是必須經過參議委員會批准，而締結的壹切行政協定，
無須參議委員會同意。另外，有權批准或否決參眾兩個委員會通過的
法案、決議、裁決，可如果參眾委員會以四分之三的票數堅持原議，
那麼必須無條件服從。在壹般情況下，總統藉助各種咨文，向參眾委
員會提出政策建議，並要求參議委員會或眾議委員會討論通過，藉此
跟各立法委員溝通交流。還有，總統的行政命令與法律有同等的效力，
並且不對全國人民代表大會負責，而直接對人民負責；不受參眾委員
會直接管制，而直接受法律約束，直接受到其它權力執行機構制約，
直接受到社會全面監督。

3、公務院

公務院是國家公有經濟最高管理機構，也是國家最高權力執行機
關之壹，全面負責國家公有經濟的管理，基本職責在於調控宏觀經濟
運行，調節公有經濟分紅比例，制定公有經濟的發展戰略，制定公有
經濟的運行方針，制定公有經濟的運作機制，並指導公有資源配置，
指導公有資產布局，指導公有資本流動，確保公有經濟持續增長，促
進公有資產增殖，防止公有資本虧蝕。具體下設有工業管理部、農林
管理部、科技管理部、文教管理部、金融管理部、紅利分配部、衛生
及綜合管理部、財務管理部、審計管理部、社會福利管理部。有關具
體部門，由參眾委員會設置。

總理是公務院最高的首長，全面負責管理公有經濟，有權任免直
屬部門領導，有權提名最高法院法官，不過必須經過參議委員會同意；
還有權與國外跨國公司簽署商務協議，而數額巨大的必須經過參議委
員會批准。另外有權酌情調控宏觀經濟運行，有權調節公有經濟分紅
比例，有權酌情調整公有經濟的發展戰略，有權酌情調整公有經濟的
運行方針，有權酌情調整公有經濟的運作機制，有權酌情調整公有經
濟的戰略部署，有權酌情調整公有經濟的產業布局。而且有權批准或
否決參眾委員會通過的有關公有經濟的重大決策，但如果參眾委員會
有三分之二以上的票數堅持原議，那麼必須無條件服從。另壹方面，
總理通過各種咨文，向參眾委員會提出政策建議，並要求參議委員會
或眾議委員會討論通過，藉此跟立法委員溝通交流。再則，總理的指
令在壹般情況下，具有跟法律相同的效力，並且不受參眾委員會直接
管制，而直接受法律約束，直接受其它權力執行機構制約，直接受到
社會全面監督。還有，不對參眾委員會負責，只對國家負責，只對社
會負責，只對人民負責。

4、監察院

監察院是國家最高監督管理機構，也是國家最高權力執行機關之
壹，代表社會監控其它權力機構運行，全面管理公有資本控股或參股
的媒體，負責制定新聞出版系統的發展方略及其運行機制，負責監管
私營傳媒運作，有權依法調查任何權力部門、任何政治團體、任何社
會組織、任何企業、任何公民，以便凈化社會空氣，強化社會道德，
美化社會環境。而有關具體部門，參眾委員會設置。

總督是監察院最高的長官，全面負責監察管理，有權任免直屬部
門領導，有權提名最高法院法官，不過必須經過參議委員會同意；還
有權與國外跨國媒體簽署有關協議，要是重大的必須經過參議委員會
批准。

另外，有權下令依法調查涉嫌立法委員、政務高級官員、公務高
級管理人員、司法高級官員、軍政高級要員。再者，總督通過各種咨
文，向參眾委員會提出政策建議，並要求參議委員會或眾議委員會討
論通過，藉此同立法委員溝通交流。另壹方面，總督的指令在壹般情
況下，具有跟法律相同的效力，並且不對參眾委員會負責，而直接對
社會民眾負責；不受參眾委員會管制，而直接受法律約束，直接受其
它權力執行機構制約，直接受社會全面監督。

5、全民選舉

不論是總統，還是總理，還是總督，都必須經過全民選舉產生，
全都任期五年，全都到期改選，全都只能任職兩屆。此外，不管哪個
政黨，都只能推選壹個候選人，要麼參加總統競選，要麼參加總理競
選，要麼參加總督競選，而候選人的年齡不能小於35歲，不能擁有雙
重國籍，只是中國公民。再則，不管是總統選舉，還是總理選舉，還
是總督選舉，全都同時進行，如果競選總統，那就不能競選總理和總
督；如果競選總理，那就不能競選總統和總督；如果競選總督，那就
不能競選總統和總理，總之，只能根據自身情況選擇壹個。要是總統
或總理或總督的候選人超過兩位以上，那麼得票過半者直接當選；要
是得票都沒超過壹半，那麼得票多的前兩位再經全國間接大選，也就
是通過全國各地選舉人選舉，勝者進行組閣，任期都是五年，期滿全
都改選，最多能任兩屆。這樣不但公平公正，還能避免政務管理危機，
避免公務管理危機，避免監察管理危機，不象國外那些多黨聯合政府
那樣危機四伏，內訌不斷，更疊頻繁。再加上由於總統、總理、總督
選舉同步進行，因此，三個國家權力執行機關，分別由三種政治力量
控制，以至於彼此相互制約，相互監督，相互促進。

6、最高人民法院

國家最高司法機構是最高人民法院，由壹名首席最高法官和八名
最高法官組成，不僅擁有最高的裁決權，也擁有監督立法和解釋憲法
的權力，實際上也是憲法法院。首席最高法官也是最高人民法院院長，
主持最高人民法院的日常工作，由國家元首提名，並報經參議委員會
審批，獲准才能上任。而其它八名法官，由總統提名兩人，由總理提
名三人，還由總督提名三人，報經參議委員會批准，才能獲得最高法
官的職位，最多可任職15年。

7、各省級、各市級、各縣級權力機關

各省級、各市級、各縣級權力機關，設立形式及其產生方式與國
家基本相同，並有權根據當地情況相應變通，還有權制定相應的法規，
但不能跟國家權力機關發生衝突，更不能違反有關法律。另外，各省
級、各市級、各縣級權力機構，擁有壹定的自治權利，在壹般情況下，
不會受到國家權力機關干預。

8、各省、各市、各縣人民代表大會

各省、各市、各縣人民代表大會，不設軍事委員會，只設參議委
員會和眾議委員會。其中，參議委員任期四年，每兩年改選二分之壹；
而眾議委員任期兩年，期滿全部改選。另外，省參議委員名額不能超
過90位，而眾議委員席位不能超過150個，而每個黨派最多只能佔三分
之壹的席位。再則，省會城市參議委員不得超過30名，眾議委員不得
超過50名，而壹般市縣參議委員名額按地區分配，人數不能超過60名；
眾議委員按人口分配，人數不能超過100名。而不管是參議委員，還
是眾議委員，都必須通過本省、市、縣全民選舉產生，而且，年齡不
能低於25歲，必須是選舉所在地的居民，不能擁有雙重國籍，只是中
國公民。至於各省、各市、各縣的政務部門、公務部門、監察部門及
其司法部門領導選舉、任期、職責，可以參照國家權力機關的模式，
在此就不壹壹贅述，不過根據有關規定，職員人數有限，以防人浮於
世，而利於精兵簡政。

9、公職人員違紀違法：罷免、法律制裁

不管是立法委員，還是政務高官；不管是公務要員，還是司法官
員；不管是監察要員，還是高級軍官，任期內無論在什麼場合，都必
須遵紀守法，維護公德，講求禮儀，嚴禁爭鬧鬥毆，否則，不僅遭到
罷免，還會遭到嚴懲！

不管是立法委員，還是政務高官；不管是公務要員，還是司法官
員；不管是監察要員，還是高級軍官，如果營私舞弊，如果腐化墮落，
如果觸犯法律，那麼不僅遭到罷免，還要遭到法律制裁。對此，決不
姑息，嚴懲不殆！

儘管以上淺見只是框架而沒完全細化，但可以看出這種新型民主
制度不但是根據人類發展規律繪製的政治藍圖，也是從各種促進人類
發展的政治思想中提取的政治結晶，既能削弱資本主義的不公，又能
清除社會主義的僵化；既能彌補社會民主主義的不足，又能消除中國
以公有生產要素為主的公私混合制的專制缺陷；既能促進生產力發展，
又能促進生產關係完善；既符合社會客觀要求，又符合歷史發展規律。
因此，不僅切實可行，也便於操作，更便於實施，尤其易在中國培植，
易在中國生長，易在中國開花結果。

首先，中國公有經濟規模本龐大，至少佔社會總資產的六成以上
（截止2012年11月底，全國國資委系統監管企業資產總額高達69
萬億元；另據黃孟復2013年說，現在國有資產總額有100多萬億元，
加上金融資產、全國國有資產高達140萬億元；而據國資委主任張毅
2013年12月26日講，2013年1－11月，全國國資委系統監管企業
實現營業收入38.1萬億元，同比增長11.6%；實現利潤1.8萬億元，
同比增長6.7%；上交稅金2.7萬億元，同比增長4.4%。其中，中央企
業實現營業收入21.8萬億元，同比增長9.5%；實現利潤1.2萬億元，
同比增長7.5%；上交稅金1.8萬億元，同比增長5.4%。）以至於不僅
是國家的命脈，也是國民經濟的支柱，還是國家財政收支重要的來源，
因此，不用再公有化就能設立公有經濟管理機構，從根本上不但還以
行政本來面目，促使行政專心提供優質的公共產品和公共服務，而且
有利於公有經濟健康發展，有利於國民經濟持續增長，有利於綜合國
力不斷增強！

其次，需要說明的是，之所以設置公有經濟管理機關，原因不僅
在於中國公有經濟規模龐大，至少佔社會總資產的六成左右，也在於
公有經濟不但是國家的命脈，也是國民經濟的支柱，還是國家財政收
支重要的來源；既肩負調整宏觀經濟運行的使命，又擔負調整微觀產
業結構的重任，不但要為社會提供壹多半的就業崗位，還要通過發展
公有經濟每年向全民分紅，調節社會分配，併為社會縮小貧富差距，
為社會保障系統輸送給養，為失業人員和弱勢群體提供基本生活福利，
以至促進社會消費，避免社會財富過度集中、沈澱，從而既達到促使
經濟持續發展的目的，又能為多數人牟利，

此外，之所以設置公有經濟管理機關，原因還在於公有經濟能集
中社會大量經濟資源，混同私有經濟資源根據市場需要進行科學配置，
投入國家各項建設。儘管公有成份超過私有份額，可兩者享有平等權
利，誰都不能鑄就壟斷，只能控股經營，因為限制公有資本高度集中，
迫使公有資本化整為零，只能混同私有資本組成股份制企業。而在關
系國計民生的企業，公有股份至少佔有壹半；對於壹般行業，公有經
濟或控股或參股或不介入。這樣既有助於提高生產力的水平，也有利
于生產關係的完善；既有助於宏觀經濟平穩運行，也有利於國民經濟
持續增長；既有助於創造各種就業門路，也有利於提升社會福利的標
准；最終以公有資本為龍頭，藉助股份制吸納私有資本，在共同利益
驅動下，與私有資本有機結合起來形成合力，實現共同增殖，從而促
使國家健康發展，促使社會繁榮文明，促使生活蒸蒸日上！

再者，監察管理機關不僅代表社會行使彈核、糾舉及審計等權力，
而監控其它權力機構運行，還全面管理公有資本控股或參股的媒體，
負責制定新聞出版系統的發展方略及其運行機制，監管私營傳媒運作，
並與立法機關、行政管理機關、公有經濟管理機關、司法管理機關構
成新型五權分立，以至提高監察地位，擴大監察權力，拓展監察空間，
從而充分發揮監察的威力，不僅掃除貪污腐敗，圍剿行賄受賄，震懾
腐化墮落，而且，嚴防權力越軌，嚴打營私舞弊，嚴懲各種敗類，這
樣不但進壹步加強分權制衡的功效，還使分權制衡體系更加科學，更
加健全，更加完善！

再者，由於新型民主制度使國家權力不再高度集中在壹個政治團
體身上，不但橫向分解到五個職能不同的權力機關，分解到不同的政
黨身上，分解到多數人手裡，而且縱向分解到地方權力機構，分解到
地方各個黨派身上，分解到地方多數人手中，加上五個權力機關完全
獨立，彼此職能迥異，各自能量均等，以至相互制約有力，相互監控
有效，因此，既達到了分權制衡目的，又加強了分權制衡功效，從而
迫使權力安份守已，防止權力踏入禁區，促使權力強國富民，而最終
強化社會道德，凈化社會空氣，美化社會環境。

還需要說明的是，不論哪個國家，要想發展都離不開社會穩定，
如果不通過憲法確立公有經濟的主導地位，那麼公有經濟就沒有保障，
而壹旦遭私有化肢解，那又重蹈資本主義的覆轍，不僅引發社會動蕩，
更誘發社會危機，因此，必須通過憲法確立公有經濟在政治上的特殊
地位，庶幾不但避免公有資產遭到肢解，還確保社會安定，確保政治
經濟平穩運行，確保國家沿著正確的航道乘風破浪！

總之，新型民主制度不是單壹的結構，而是壹個多元的複合結構，
儘管合成新型民主制度的每個要素的作用及其優越性各不相同，可彼
此既相輔相成，又不可分割；既相互聯繫，又相互作用，其中任何要
素的地位和作用都是不可替代的，因此在建設新型民主制度的過程中，
不僅要避免片面性，還既要重視政治主體的理性化程度的提高，又要
重視要組織結構的完善，既要重視各種政治關係的協調，也要注重社
會意識體系的構造和政治意識的創新，並逐步使政治行為規範化，以
至不僅推動政治制度的健全和完善，還使社會文明的建設更加系統和
全面，從而推動政治發展和社會全面進步。

綜上所述，無論哪個國家營建社會制度，都不僅要具有政治合法
性，還要具有道義正當性，確切地說至少要遵循以下基本準則：壹是
在政治方面造就民主，樹立憲政，實行法治，保障人權，擴展自由，
落實平等，推行地方自治和軍隊國家化，建立多黨競爭機制，構築分
權制衡體系；二是在經濟方面，既能可持續性發展，又能建立公平合
理的分配機制；三是在社會發展方面，不但讓社會成員享有充分的政
治權利，還享有充分的經濟權利。

由於新型民主制度在政治方面以民主為基礎，以憲政為支柱，以
法治為準繩，以人權為核心，以自由為媒介，以平等為紐帶，以多黨
競爭為樞紐，以分權制衡為中樞，以地方自治及其軍隊國家化為前提，
而在經濟方面以公私混合所有製為本，以公有經濟為主，以私有經濟
為輔，以經濟競爭為媒介，以市場經濟為紐帶，通過新型五權分立制
度構成的社會控制體系，不僅超越資本主義私有制，也超越社會主義
公有制；不僅超越左派思想，也超越右翼主張，不僅講求公平正義，
還全面實行積極的福利政策，因此不但符合社會客觀要求，還符合曆
史發展規律；不但滿足絕大多數百姓的政治訴求，還滿足絕大多數百
姓的經濟等方面的要求，不但能集中社會大量經濟資源，而混同私有
經濟資源，根據市場需要進行科學配置，投入國家各項建設，而且既
有助於提高生產力的水平，也有利於促進生產關係的完善；既有助於
宏觀經濟平穩運行，也有利於國民經濟持續增長；既有助於創造各種
就業門路，也有利於提升社會福利標準；最終以公有資本為龍頭，借
助股份制吸納私有資本，不僅帶動各方面投資，還能實現共同增殖；
不僅通過公有經濟每年向全民分紅帶動內需，還能擴大出口；不僅帶
動相關產業，還能不斷擴充就業崗位，從而確保國民經濟持續增長，
確保綜合國力不斷增強，確保人民生活蒸蒸日上，確保國家科學發展，
確保社會和諧繁榮！

對中國而言，只要全面進行政治改革，徹底剷除專制的地基，而
夯實民主的基礎，則既能搶先創建這種新型民主制度，又能鋪築中國
民主化的捷徑，以至不但有助於縮短中國民主化的歷程，還有助於減
少中國民主化的時間；不但有助於降低中國民主化的成本，還有助於
減輕中國民主化陣痛；不但有助於減小中國民主化的代價，還有助於
加快中國民主化的步伐……

既然改革開放三十五年來當局能夠通過撥亂反正，能夠通過解放
思想，能夠通過轉變觀念，走出壹片片思想誤區，拆除壹個個觀念牢
籠，摸著壹塊塊石頭過河，開闢壹條條發展彎路，因而促使國家順利
轉型，促使社會循序轉變，促使經濟和其他方面機制逐漸轉換，進而
促使國民經濟高速增長，促使綜合國力不斷提高，促使人民生活蒸蒸
日上，那為什麼就不能全面實事求是，通過解放政治思想，通過轉變
政治觀念，通過全面政治改革，廢除四項基本原則，廢止政治壟斷，
廢棄壹黨專政，以至於通過五化五制，促使中國在政治方面以民主為
基礎，以憲政為支柱，以法治為準繩，以人權為核心，以自由為媒介，
以平等為紐帶，以多黨競爭為樞紐，以分權制衡為中樞，以地方自治
及其軍隊國家化為前提，而在經濟方面則以公私混合所有製為本，以
公有經濟為主，以私有經濟為輔，以經濟競爭為媒介，以市場經濟為
紐帶，並廢棄哈耶克倡導的反對政府干預的自由市場經濟思想，而進
壹步弘揚和完善新凱恩斯主義提倡的政府管控的自由市場經濟主張，
從而根據新型五權分立制衡原理，構築高效廉潔而又廉價的社會控制
體系，進而不僅為中國的掘起提供充足的能量，也為中華民族的騰飛
提供清潔的燃料，還為中國社會的發展提供強大的動力，進而既創建
新型民主制度，又鋪築人類發展的坦途；既開闢中國民主化的捷徑，
又降低中國民主轉型的成本；既打造中國持續發展的路標，又澆築中
華民族騰飛的跑道，以至不但徹底改變中國的命運，也徹底改變中華
民族的命運，還徹底改變每個炎黃子孫的命運，最終不但造福人類，
也造福中華民族，還造福每個炎黃子孫！？



後記

如果說世界五千多年的歷史，不僅展現進化的過程，也展現原始
社會的狀況，還展現奴隸社會的形態；不僅展現封建主義的興亡，也
展現資本主義的不公，還展現社會主義的衰敗；不僅展現國家從專制
到民主的演變，也展現社會從人治到法治的變遷，還展現人民從奴僕
到主人的轉換，那麼中國五千多年的歷史，僅僅展示五千多年的專制，
而五千多年的專制，既帶來五千多年的壓迫，又帶來五千多年的剝奪；
既帶來五千多年的磨難，又帶來五千多年的坎坷；既帶來五千多年的
災害，又帶來五千多年的人禍，不但致使中國百姓從古到今壹直走在
專制的彎道上，到死都沒踏上過民主之路，而且，致使中國百姓至今
還沒真正站起來，而不是壹路跪拜，就是忍痛爬行；也致使中國百姓
至今不能暢所語言，而不是違心說謊，就是裝聾作啞；更致使中國百
姓至今都沒當過家做過主，而不是淪為車夫，就是淪為奴僕！

更不幸的是，在專制政權的封堵下，中國民眾普遍缺乏對民主的
認識，因此不僅導致民眾民主意識淡薄，還導致民眾對民主產生曲解。
儘管改革開放三十多年來，隨著改革不斷深化，隨著開放不斷擴大，
隨著放開經濟和有些方面自由，中國的政治環境有所改善，可是中共
當局出於維護自身的統治地位，不但依然採取高壓政策，也鉗制言論
及其結社、信仰自由，還僅僅根據自己的政治需要，利用各種詭辯竭
力醜化民主，竭力為自己辯解，竭力為壹黨專制貼金，致使中國民眾
至今普遍缺乏對民主的認識，至今普遍缺乏民主觀念，至今普遍都對
民主有些誤解。

由於百姓不僅是民主轉型的動力，更是民主轉型的著力點，因此
必須通過各種方式，挖掘各種資源，疏通各種渠道，不僅普及民主常
識，也加強民眾的民主意識，還消除對民主產生曲解，以至不但提高
百姓的民主認知，還要激發百姓的民主精神，更要激活百姓的民主斗
志，從而激勵國內各界凝聚有限力量不斷齊心奮力爭取民主，激勵國
內民眾積極投身民主運動，激勵國內百姓踏上民主化的征程。

為此，我用四年多時間寫了這部政治專著，壹方面藉此普及民主
知識，壹方面藉此闡明壹黨專制的危害，壹方面藉此不但全面展現壹
種新型民主模式，還全面對這種新型民主制度進行理論建構。

為了把這部政治專著寫得深入淺出，我在行文上不僅力求簡潔，
也力求流暢，還力求既樸實又雅緻；為了把這部政治專著寫得雅俗共
賞，不僅概述了壹些中國民主革命的縮影，也概述了壹些歷史事件的
內幕，還概述了壹些政治人物的經歷，既經常運用各種複句，也經常
運用積極修辭和消極修辭，以便不但增強可讀性，還使之既充滿激情
又富有理性；而為了把這部政治專著寫得深刻全面，在寫作的過程中，
通過上網查閱了許多資料，從中不僅吸取壹些不知名作者的思想養分，
也從劉軍寧、應克複先生以及何清廉女士等身上吸取壹些思想精髓，
還在有關公有經濟分紅方面，吸取了畢德琪先生和崔之元先生的壹些
思想精華，在此，謹表示由衷的感謝！

儘管這部政治專著寫得還不盡人意，但還是希望藉此讓民眾認識
到民主是民眾不僅能自由發表意見，還能在定期的、有程序和有規則
的競爭性自由選舉中選擇國家執政者，而參与國家管理的政治制度；
不僅是按照平等和少數服從多數原則來共同管理國家事務的政治制度，
也是保護公民自由的壹系列原則和行為方式，或者說是自由的體制化
表現；不僅尊重多數人的意願，也保護個人和少數群體的基本權利；
不僅把國家權力橫向分解到職能不同的機構，還分散到地方，而使中
央或地方政府最大程度地對人民敞開，及時回應人民的要求；不僅使
政府遵循法治，也確保全體公民獲得平等的法律保護，還使公民權利
受到司法體制的保護，以至不僅是促進生產力發展的有力槓桿，也是
促進生產關係發展的重要依託，因此，既是國家的基礎，又是社會的
支柱；既是發展的坦途，又是科學的制度；既是百姓的護身符，又讓
百姓選任政府，從而成為公認的普世價值。

而與此相反，專制是統治者獨自掌握政權，僅憑自己的意志獨斷
獨行，僅由自己操縱壹切的政治制度，以致不僅是國家發展的障礙，
也是社會發展的隱患，還是人民生活的剋星。

具體地說，由於民主是民眾不僅能自由發表意見，還能在定期的、
有程序和有規則的競爭性自由選舉中選擇國家執政者，而參与國家管
理的政治制度，因此在民主國家裡，人民不但擁有超越立法者和政府
的最高主權，還享有公民基本權利，更負有參与政治體制的責任，而
其權利和自由也正是通過這壹體制得到保護。

而與此相反，由於專制是統治者獨自掌握政權，僅憑自己的意志
獨斷獨行，僅由自己操縱壹切的政治制度，以致在專制社會中，人民
非但不擁有超越立法者和政府的最高主權，還不享有公民基本權利，
反而成為統治的對象，而其權利和自由根本得不到保障。

在民主國家裡，每個公民都能隨自己的意志活動，而且活動空間
廣闊，不受多少限制，既擁有競選的權利，也擁有選舉的權利；既擁
有議政的權利，也擁有督政的權利；既擁有結社的權利，也擁有組黨
的權利；既擁有遊行請願的權利，也擁有示威抗議的權利；既擁有發
表不同言論的權利，也擁有公開反對意見的權利。

而與此相反，在專制社會中，公民不能隨自己的意志活動，而且
活動空間狹小，受到許多限制，既無競選的權利，也無選舉的權利；
既無議政的權利，也無督政的權利；既無結社的權利，也無組黨的權
利；既無遊行請願的權利，也無示威抗議的權利；既無發表不同言論
的權利，也無公開反對意見的權利。

在民主國家裡，國家權力不僅橫向分解到不同職能的權力機構，
使之彼此均等，各自獨立，形成橫向制約，還分成中央權力和地方權
力，形成縱向制約，從而達到分權制衡，以至於防止權力擴張，防止
權力為所欲為，防止權力為非作歹。

而與此相反，在專制社會中，國家權力由壹種政治勢力控制，不
管是橫向分立的權力機構，還是縱向分立的權力機構，即使都履行職
能，也起不到制衡作用，頂多只是權力分支部門，因為仍是壹個整體，
實質上並沒有分立，只是形式而已，內容完全相同以至鑄成政治壟斷，
非但不受制約監督，反而隨心所欲，不斷興風作浪，不斷到處擴張，
不斷禍國殃民！

在民主國家裡，權力自下而上產生，壹方面必須通過選舉競爭，
符合多數選舉人的要求方可獲得；壹方面必須通過考試競爭，達到規
定的標準，才能獲取相關職位，而任職都有壹定的時限，到期如未獲
得連任就得離職。

而與此相反，在專制社會中，權力自上而下產生，壹方面通過世
襲制世代相傳，不受外在因素影響；壹方面必須通過委任制，只憑個
別人好惡授予，而且只要擁有權力，不受時間限制，以至終身受益。

在民主國家裡，如果說媒體是社會輿論的平台，那麼言論自由則
是社會輿論的載體。民眾壹旦發現什麼問題，會藉助新聞媒體報道出
來，引起社會和有關部門關注。更主要的是，新聞媒體本身就很敏銳，
哪有風吹草動，很快就會發現，而壹發現權力違規行為，就會嚴加譴
責，督促有關部門處理。

而與此相反，在專制社會中，不僅新聞媒體被統治者壟斷，公民
言論更受統治者鉗制，以致社會輿論完全被統治者操控，既能把黑的
說成白的，又能把壞的說成好的，不管什麼是非曲直，都由統治者判
定。

在民主國家裡，政治幾乎就是政黨政治，社會只是各政黨競爭的
舞台。不管是執政黨，還是在野黨，都享有平等權利，誰都不能凌駕
於國家之上，都不能凌駕於民族之上，都不能凌駕於法律之上。儘管
執政黨行使權力，可在野黨的制約和監控不僅讓執政黨謹言慎行，還
讓執政黨難以胡作非為，難以越軌牟利，難以造成危害。如果當權者
濫用職權，或瀆職失職，或違法亂紀，或營私舞弊，或貪污受賄，或
迫害陷害，那麼，不是遭到罷免，就是遭到彈核，而觸犯法律的，還
要遭到嚴懲。

而與此相反，在專制社會中，政治與其說是統治者的專利，不如
說是統治者玩的遊戲。由於統治者不但凌駕於國家之上，也凌駕於民
族之上，更凌駕於法律之上，既不受制約，又不受監督，因此我行我
素，隨心所欲，肆意妄為，不管造成什麼危害，都不會遭到懲處。

在民主國家裡，政府服務的對象是人民，因為政府不僅由人民委
任，還代為人民管理國家，所以與其說政府是行使國家權力的機構，
不如說是人民的公僕，以至不僅為人民著想，也為人民服務，還為人
民造福。

而與此相反，在專制社會中，政府服務的對象是統治階層，因為
政府不僅被統治階層利用暴力強行霸佔，還協助統治階層進行並維持
統治，所以與其說政府是行使國家權力的機構，不如說是人民的主人，
以至不僅只為統治階層著想，也只為統治階層服務，還只為統治階層
造福。

總之，由於民主既體現廣大人民的意志，又僅以人民的需要為出
發點；既兼容並包，又選舉限任；既不鉗制言論和結社、信仰自由，
又實行地方自治；既有多黨競爭，又有分權制衡；而不管是軍隊，還
是警察，都完全國家化，以至不僅擴展百姓的活動空間，還接受制約，
監督有效，唯民是從，因此民主不但是國家的基礎，也是社會的支柱，
還具有其他不可估量的功能，既對國家有利，對社會有利，對民族有
利，也對人民有益，對家庭有益，對個人有益。

而與此相反，由於專制不但只體現統治者的意志，還僅以統治者
的需要為立足點；不但中央集權，還世襲委任；不但排除異己，還鉗
制言論及其結社、信仰自由；不但獨霸軍隊警察，還限制百姓的活動
空間，以致不受制約，監控無效，唯我獨尊，因此專制既是國家發展
的障礙，也是社會發展的隱患，還是人民生活的剋星，不僅危害國家，
危害社會，危害民族，更貽害人民，貽害家庭，貽害個人。

其次，讓民眾認識到不管是私有制，還是公有制，還是公私混合
制，凡是與專制結合，必然導致社會扭曲變形，嚴重阻礙人類發展，
而同民主融合，就連私有制也能促使人類日新月異，促使社會繁榮文
明，促使國家先進發達，促使民族興旺昌盛，促使生活蒸蒸日上！

讓民眾認識到最近幾十年裡，壹個個代表私有制的資本主義專制
國家的相繼衰亡，壹個個實行公有制的社會主義專政國家的接連夭折，
壹個個推行私有制的資本主義民主國家的持續強盛，就是不可辯駁的
例證，就是發人深省的例證，就是民主救國救民的例證！

讓民眾認識到民主不但是人類發展的強大動力，也是最大的生產
力，還具有其他不可估量的功能；不但是國家的基礎，也是社會的支
柱，還是強國富民安邦的根本；不但促進國家科學發展，也促進社會
和諧繁榮，還促進生活質量不斷提升……

讓民眾認識到民主制度不是單壹的結構，而是壹個多元的複合結
構。而民主制度的建立不但以憲政為支柱，還以法治為準繩；不但以
人權為核心，還以自由為媒介；不但以平等為紐帶，還以多黨競爭為
樞紐；不但以分權制衡為中樞，還以地方自治及其軍隊國家化為前提，
彼此既相輔相成，又不可分割，因此民主是由多個因素構成的完整的
系統，而各因素之間相互依賴、相互影響，彼此不可或缺。

儘管合成民主制度的每個要素的作用及其優越性各不相同，可彼
此既相輔相成，又不可分割，既相互聯繫，又相互作用，其中任何要
素的地位和作用都是不可替代的，因此，在建設民主制度的過程中，
不僅要避免片面性，還既要重視政治主體的理性化程度的提高，又要
重視組織結構的完善，既要重視各種政治關係的協調，也要注重社會
意識體系的構造和政治意識的創新，並逐步使政治行為規範化，不僅
推動政治制度的健全和完善，還使社會文明的建設更加系統和全面，
從而推動政治發展和社會全面進步。

儘管世界各民主政體間存在細微差異，但民主政府有著區別於其
他政府形式的特定原則和運作方式，而其首要職能是保護言論和結社、
信仰自由等基本人權，保護法律面前人人平等的權利，保護公民及其
組織充分參与社會政治、經濟和文化生活的機會。其次定期舉行全體
公民參与的自由和公正的選舉，使選舉不會成為獨裁者或單壹政黨的
門面裝飾，而是爭取人民支持的真正角逐。

儘管民主並不是完美的政治制度，但因為自身具有調節、糾錯的
機制，所以能夠克服自身的缺陷；儘管民主制度的創建者和參与者，
都不是完人，甚至有可能是惡魔，可民主的自我完善機制會使惡得到
遏制，而使善得到回報；儘管民主制度還有待完善，卻是迄今為止最
優越、最不壞以及最廉潔的社會控制方式，而其積極作用遠遠超過消
極影響，不像專制那樣正面功效遠遠小於負面效應，以至不僅贏得全
面共識，還得到各方支持，從而成為普世價值，成為發展趨勢，成為
時代潮流，而今已經波及全球，還必將滲透世界各洲！

此外，讓民眾認識到改革開放以來，由於中共當局奉行「黨權至
上」，不僅把自己凌駕於國家之上，還把自己凌駕於民族之上，更把
自己凌駕于憲法之上，致使中國「有法律而無法治，有憲法而無憲政，
有黨主而無民主」，從而既導致「黨權」不受任何制約，又導致公民
權利缺失，致使改革開放走了許多不該走的彎路，付出了許多不該付
出的代價，損失了許多不該損失的國有資產！

讓民眾認識到中國實行所謂的「多黨合作制」，實際上推行的是
「中國共產黨領導的多黨合作制」，而其本質則是壹黨專制。由於8個
民主黨派的預算都由中共中央機關事務管理局列編，並由中共中央統
戰部管理，都壹律由中共開支，因此必須聽從中國共產黨領導，而其
命運完全掌握在中共手中，以致與其說是中共領導下的8個「衛星黨」 ，
不如說是8個政治花瓶，怎麼能起到制約監督作用？

讓民眾認識到由於中共奉行「主權在黨」，而不推行「主權在民」，
因此完全實行黨主制，而所宣稱的「民主」，既是黨賜予的「民主」，
又是黨領導的「民主」，完全是壹種假民主真專制。儘管通過所謂的
憲法明確規定，「中華人民共和國的壹切權力屬於人民」，可實際上，
中華人民共和國的壹切權力屬於中國共產黨；儘管通過所謂的憲法明
確規定，「全國人民代表大會是最高國家權力機關」；可實際上，中
共中央政治局及其政治局常委才是最高國家權力機關，而人大隻不過
是政治擺設；儘管通過所謂的憲法明確規定，各級政府由各級人大授
權並對人大負責，可實際上，各級政府官員都是由中共指定，以致政
府只對中共負責，而不對人民負責。

讓民眾認識到在壹黨專制的情況下，權力非但不受有力制約，反
而既排斥來自黨外力量的制約，又排斥來自黨內及其下級組織及黨員
的制約；非但不受有效監督，反而既排斥來自黨外力量的監督，又排
斥來自黨內及其下級組織及黨員的監督；總之非但不受縱橫監管，反
而既排斥來自黨外縱橫監管，又排斥來自黨內縱橫監管。

讓民眾認識到哪個國家能夠實現民主化，與經濟發展水平、國民
素質、社會結構、人口多少、單壹民族還是多個民族的都沒有多大關
系，而主要取決於公民的民主認知和利益需求。也就是說，國家的經
濟發展水平、國民素質、社會結構、人口多少、是單壹民族還是多個
民族，並不是民主化的先決條件，而只是不同的反映。因此所謂國民
素質前提論、經濟發展水平前提論、社會結構前提論等各種各樣的民
主前提論，不僅是妨礙民主化的步伐，還產生不同程度的負面效應。

讓民眾認識到不管哪個國家實現民主轉型，都是民眾由壹次次社
會呼籲啟動，都是民眾由壹次次社會發難孕育，都是民眾由壹次次社
會民主化浪潮催生，因此民眾不僅是民主轉型的基礎，也是民主轉型
的動力，更是民主轉型的支點，如果廣大民眾因為怕遭統治者迫害鎮
壓而選擇忍氣吞聲，以致既不敢表示不滿，又不敢付諸行動，那就不
可能造就民主。

尤其是讓民眾認識到鋪築中國民主之路，不但要借鑒民主發達國
家的經驗，更要吸取過去的教訓；不但要靠血性，也要憑理性，更要
講策略；不但要根據國情民意，也要根據社會客觀要求，還要根據歷
史發展規律，創立適合中國的民主制度。

尤其是讓民眾認識到由於過去沒有根據國情民意，沒有根據社會
客觀要求，沒有根據歷史發展規律，設計適合中國的民主制度，而想
壹味照搬西方現行民主模式，以致沒有繪製出不僅能落實民眾政治訴
求，也能滿足民眾經濟和其他方面需要，更能使民眾同當局的利益預
期在壹定程度上形成契合的民主藍圖，結果時至今日非但還沒有攻破
專制的防線，促使中國走上民主化的道路，反而付出了許多不該付出
的代價，浪費了許多不該浪費的時間，搭上了許多不該搭上的成本！

尤其是讓民眾認識到鋪築中國民主之路，不僅要根據中國國情，
也要根據社會客觀要求，還要根據歷史發展規律，既要確立適合中國
的轉型目標，又要選擇適合中國的轉型路徑。由於中國的國情既特殊
又複雜，不僅公有經濟規模龐大，至少佔社會總資產的六成以上（截
止2012年11月底，全國國資委系統監管企業資產總額高達69萬億元；
另據黃孟復2013年說，現在國有資產總額有100多萬億元，加上金融
資產、全國國有資產高達140萬億元；而據國資委主任張毅2013年12
月26日講，2013年1－11月，全國國資委系統監管企業實現營業收入
38.1萬億元，同比增長11.6%；實現利潤1.8萬億元，同比增長6.7%；
上交稅金2.7萬億元，同比增長4.4%。其中，中央企業實現營業收入
21.8萬億元，同比增長9.5%；實現利潤1.2萬億元，同比增長7.5%；
上交稅金1.8萬億元，同比增長5.4%。）而且，社會環境及其文化等
自古遭到專制嚴重污染，因此，不能照搬哪個國家現成的民主體制，
而必鬚根據中國的特點設計出適合中國的民主制度，這不但是解構現
行體制和建構新體制並存的過程，也意味中國民主轉型必須另闢蹊徑，
以至既不同於那些民主發達的資本主義國家，也不同於那些先於中國
實現了初期民主化的東歐前社會主義國家，還不同於那些處於民主轉
型的阿拉伯國家，從而創建壹種新型民主制度，並使之既富有中國特
色，又具有普世功效。

由於現行民主還有壹些缺陷，不僅存在選舉的可操縱性和選舉結
果的非理性的問題，也存在民主對原有社會結構強化的問題，還存在
民主社會的媚俗性等問題，而最主要的問題則在於缺乏公平合理的分
配機制，以致難以化解日益尖銳的分配矛盾，因此還有待于完善。

其中，不管是選舉的可操縱性和選舉結果的非理性的問題，還是
民主對原有社會結構的強化的問題，還是民主社會的媚俗性等問題，
都能通過技術創新使之功能不斷弱化，而分配問題只有上升到社會制
度的層面才能得到解決，也就是說只有更新社會制度，只有通過社會
制度創新，才能緩解分配矛盾，以至從根本上彌補民主制度的缺陷，
而進壹步發揚民主的優越性，進壹步提升民主的質量，進壹步完善民
主制度。

由於資本主義推行私有制，並推崇哈耶克倡導的反對政府干預的
自由市場經濟思想，因此既忽視市場缺陷，又造成社會不公，以至於
不但導致市場缺陷難於及時得到修補，也導致社會財富都積累在少數
人手裡，還導致社會購買能力嚴重匱乏，使得社會經濟循環中斷，而
不斷引發經濟危機，以致既危害國家發展，又損害的多數人的利益，
最終不僅導致貧富懸殊，也導致社會變形，還導致國家失衡。

儘管社會主義實行公有制，但由於政治上崇尚專制，不但只體現
統治者的意志，還僅以統治者的需要為立足點；不但中央集權，還世
襲委任；不但排除異己，還鉗制言論及其結社、信仰自由；不但獨霸
軍隊警察，還限制百姓的活動空間，以致不受制約，監控無效，唯我
獨尊；而經濟上雖講求全體人民共有壹切生產要素，講求分配公平，
可因象政治上壹樣推行壟斷，以致不僅排斥私有生產要素，還扼殺經
濟競爭；不僅寵信計劃經濟，還推崇平均主義；不僅生產效率低下，
還機制僵化，缺乏生機。

儘管社會民主主義講求民主，也講求公平，並推行新凱恩斯主義
提倡的政府管控的自由市場經濟，可由於推崇以私有經濟為主的公私
混合制，只通過私有經濟實現自身政治經濟訴求，而不藉助公有經濟
大展宏圖，以致不僅在經濟建設上也沒具體的表現形式，還在公平分
配方面沒有多少作為，結果不僅導致社會財富都積累在少數人手裡，
還導致社會購買能力嚴重匱乏，使得社會經濟循環中斷，而不斷引發
經濟危機，以致既危害國家發展，又損害的多數人的利益。

儘管中國改革開放以來推行以公有生產要素為主的公私混合制，
但是由於政治上崇尚專制，不但只體現統治者的意志，還僅以統治者
的需要為立足點；不但中央集權，還世襲委任；不但排除異己，還鉗
制言論及其結社、信仰自由；不但獨霸軍隊警察，還限制百姓的活動
空間，以致不受制約，監控無效，唯我獨尊。而經濟上雖然推行新凱
恩斯主義提倡的政府管控的自由市場經濟，而能不斷修補市場缺陷，
可由於沒有通過公有經濟每年向全民分紅，因此，不僅導致社會財富
過度集中、沈澱，還導致社會消費（內需）嚴重不足，結果既阻礙經
濟可持續性發展，又沒能為多數人牟利。更主要的是，由於實行政治
壟斷，壹味推行壹黨專制而扼殺民主，因此，致使改革開放不斷發生
變異，結果不僅導致改革成本不斷遞增，還導致開放支出不斷攀升；
不僅導致社會劇痛不斷蔓延，還導致貧富差距不斷擴大；不僅導致社
會道德不斷滑坡，導致國家不斷大量失血；不僅導致社會污水不斷亂
流，還導致國有資產損失慘重；不僅導致富國窮民，還導致腐敗層出
不窮，既席捲全國，又上下泛濫！……

更主要的是，讓民眾認識到如要削弱資本主義的不公，清除社會
主義的僵化，彌補社會民主主義的不足，消除中國以公有生產要素為
主的公私混合制的專制缺陷，那麼只能通過制度創新，創建新型民主
制度，壹方面在政治上廢除專制，而以民主為基礎，以憲政為支柱，
以法治為準繩，以人權為核心，以自由為媒介，以平等為紐帶，以多
黨競爭為樞紐，以分權制衡為中樞，以地方自治及其軍隊國家化為前
提；壹方面在經濟方面既廢除私有制，又廢止公有制，還廢棄以私有
經濟為主的公私混合制，而建構以公有經濟為主的公私混合所有制，
以至以公有經濟為主，以私有經濟為輔，以經濟競爭為媒介，以市場
經濟為紐帶，並廢棄哈耶克倡導的反對政府干預的自由市場經濟思想，
而進壹步弘揚和完善新凱恩斯主義提倡的政府管控的自由市場經濟主
張，從而不僅通過憲政化，通過法治化，通過自由化，通過權利化，
通過軍隊國家化，夯實新型民主制度的基礎，而且通過確立多黨制，
通過確立聯邦制，通過確立以公有經濟為主的公私混合所有制，通過
確立新獨立監察制，通過確立新五權分立制，而澆築新型民主制度的
支柱，以至既繪製出適合中國的民主轉型藍圖，又確立適合中國的轉
型目標，進而既利於實現中國民主轉型，又根據國情開闢中國民主化
的捷徑，最終既創立適合中國而又具有普世功效的新型民主制度，又
鋪築人類發展的坦途！

這樣通過五化五制創建的新型民主制度，由於設置公有經濟管理
機關，而使公有經濟不但是國家的命脈，也是國民經濟的支柱，還是
國家財政收支重要的來源；既肩負調整宏觀經濟運行的使命，又擔負
調整微觀產業結構的重任，因此能集中社會大量經濟資源，混同私有
經濟資源根據市場需要進行科學配置，投入國家各項建設，以至不但
要社會提供大量的就業崗位，還通過發展公有經濟每年向全民分紅，
最終以公有資本為龍頭，藉助股份制吸納私有資本，在共同利益驅動
下，與私有資本有機結合起來形成合力，而實現共同增殖，從而促使
國家健康發展，促使社會繁榮文明，促使生活蒸蒸日上！

這樣通過五化五制創建的新型民主制度，由於設置監察管理機關，
而使監察管理機關同行政管理機構和公有經濟管理機構壹樣也是國家
權力執行機關，不僅代表社會行使彈核、糾舉及審計等權力，而監控
其它權力機構運行，還全面管理公有資本控股或參股的媒體，負責制
定新聞出版系統的發展方略及其運行機制，監管私營傳媒運作，並與
立法機關、行政管理機關、公有經濟管理機關、司法管理機關構成新
型五權分立，以至於提高監察地位，擴大監察權力，拓展監察空間，
從而充分發揮監察的威力，不僅掃除貪污腐敗，圍剿行賄受賄，震懾
腐化墮落，而且，嚴防權力越軌，嚴打營私舞弊，嚴懲各種敗類，這
樣不但進壹步加強分權制衡的功效，還使分權制衡體系更加科學，更
加健全，更加完善！

這樣通過五化五制創建的新型民主制度，由於使得國家權力不再
高度集中在壹個政治團體身上，不但橫向分解到五個職能不同的權力
機關，分解到不同的政黨身上，分解到多數人手裡，而且縱向分解到
地方權力機構，分解到地方各個黨派身上，分解到地方多數人手中，
加上五個權力機關完全獨立，彼此職能迥異，各自能量均等，以至相
互制約有力，相互監控有效，因此，既達到了分權制衡目的，又加強
了分權制衡功效，從而迫使權力安份守已，防止權力踏入禁區，促使
權力強國富民，而最終強化社會道德，凈化社會空氣，美化社會環境。

這樣通過五化五制創建的新型民主制度，由於廢棄哈耶克倡導的
反對政府干預的自由市場經濟思想，而進壹步弘揚和完善新凱恩斯主
義提倡的政府管控的自由市場經濟主張，因此不僅促使政府通過市場
需要配置資源，調控經濟運行，使之符合國家發展要求，符合社會發
展目標，符合人民生活需要；還促使政府藉助市場監控和調節，及時
對市場缺陷進行彌補修正。

這樣通過五化五制創建的新型民主制度，由於通過公有經濟每年
向全民分紅，因此壹方面藉此提高百姓的收入而促進社會消費，壹方
面避免社會財富過度集中、沈澱，防止投資造成局部經濟過熱而引發
通貨膨脹，從而既達到促使經濟持續發展的目的，又能為多數人牟利。　　

這樣通過五化五制創建的新型民主制度，不僅有助於政府行為合
理規範，也有助於政府提供優質的公共產品和公共服務，更有助於政
府正視自身的不足；不僅有利於社會進步，也有利於國家發展，更有
利於民族前途；不僅能得到國際社會的壹致肯定，也能得到世界輿論
的壹致好評，更能得到中國百姓的壹致響應！

總之，這樣通過五化五制創建的新型民主制度，由於不但繪製出
能落實民眾政治訴求的民主藍圖，也建立能滿足民眾經濟和其他方面
需要的民主機制，更構築能使民眾同當局的利益預期在壹定程度上形
成契合的民主制度，因此能激起民眾參与民主運動的勇氣，激活民眾
參与民主運動的潛能，激發民眾參与民主運動積極性，以至喚起民眾
凝聚起來形成合力，匯成壹浪接壹浪的社會呼聲，合成壹片接壹片的
社會發難，聚成壹次接壹次的社會風潮，不斷自下而上衝擊現行腐朽
而落後的政治體制，而迫使當局全面通過政治改革，廢除四項基本原
則，廢止政治壟斷，廢棄壹黨專政，進而不僅構築廉潔而又廉價的新
型社會控制體系，還建立適合中國的民主制度；不僅鋪築人類發展的
坦途，還開闢中國民主化的捷徑；不僅打造中國健康發展的路標，還
澆築中華民族騰飛的跑道，從而徹底改變中國的命運，改變中華民族
的命運，改變每個炎黃子孫的命運，最終造福人類，造福中華民族，
造福每個炎黃子孫！