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作者 付勇

无论哪种民主模式，都由宪政，法治，自由，权利，军队国家化
等基本要素合成，以至不仅可以到处移植，也能嫁接到各种文化传统
中，还能在各种不同的国家扎下根来，因此，只有通过宪政化，通过
法治化，通过自由化，通过权利化，通过军队国家化，才能为新型民
主制度打下坚实的基础，从而不但开辟中国民主化的捷径，也让新型
民主之路通往中国的每个角落，还让新型民主之路布满世界各地，更
让新型民主之路不但造福中华民族，还造福全人类！


壹、宪政化

从古到今，人类在自我管理的同时，就不断探索实现自我约束的
方式，由于政治权力是具有普遍约束力的合法的强制力，因此可通过
规约人们的行为解决分歧和冲突，可如果政治权力过于集中，而又不
受制约，不受监督，那必然导致政治垄断，必然铸成专制，必然会被
滥用。因为人不是天使，具有多面性，正如权力具有双重效应，既可
为公众服务，带去有益影响，也能谋取私利，带来不良后果，所以，
任何人，任何权力都要受到制约监督，否则必定为所欲为，以致为了
自身利益，不惜祸国殃民。因此，政治权力不能高度集中，必须分散
开来，必须受到严格限制，必须受到严密监控。

为了对政治权力进行有效地限制，以防遭到滥用，以防产生异化，
以防被用来侵犯人权和人的自由，而造成负面效应，带来恶劣影响，
因此，以英国的约翰•洛克、法国的孟德斯鸠、美国的麦迪逊、汉密
尔顿等为代表的思想家提出三权分立、人权保护以及民主程序等壹系
列制度性措施，开创了宪政的基本理论体系。

如果说英国从1628年开始以《权利请愿书》、《人身保护法》、
《权利法案》以及《王位继承法》等壹系列宪法性文件为基础奠定了
不成文宪法体系，那么，美国1787年制定的《美利坚合众国宪法》、
1791年生效的《权利法案》以及1789年法国的《人权与公民权宣言》
等文件的颁布则标志着宪政在实践中的全面展开。

随着宪政在实践中的发展，宪政不仅是国家依据体现民主法治精
神的宪法进行活动，以充分维护和保障公民的权利和自由为目的，以
科学规范国家权力的运作为保障，以宪法精神的充分贯彻为樗的政治
形态或政治过程，也是由宪法所确认和规定的民主政治法治化的整个
过程。

进壹步说，宪政是壹种以民主为基础、以法治为形式、以分权制
衡为手段、以个人自由为终极目标的现代政治制度，而其根本作用既
在于防止政府（包括民主政府）权力的滥用，又在于维护公民普遍的
自由和权利，不仅蕴涵自由、民主，还蕴涵共和及法治。其中自由是
目的，民主是根基，共和是架构，法治是约束，而其实质包含两方面：
壹是限制政府及立法机构的专属权力，而限权的壹个精巧的技术性手
段是分权；二是保障人民的各项基本权利，特别是洛克主张的生命、
自由和财产权。正如路易斯•亨金所言，宪政意指“成立的政府要受
到宪法的制约，而且只能根据其条款来进行统治并受制于其限制” ，
而其包括以下要素：依照宪法成立的政府； 分权制衡； 人民主权和
民主政府； 违宪审查； 独立司法机关； 遵守人权法案的有限政府；
对警察权进行控制； 对军队的文官控制。

起初，宪政本身并不涉及民主，宪政的根本目的是保障自由权；
而民主则关注政府的产生方式和权力来源。宪政可以让政府受到约束
从而保障公民自由权；民主则可以让政府执政为民，从而保障或增加
公民受益权。因此民主国家未必是宪政国家（例如古希腊），而宪政
国家也未必是民主国家（例如大宪章时代的英国）。正是由于宪政突
出了对权力的限制，尤其是对民主权力的限制，而使宪政倾向于保守，
造成了宪政与民主之间关系的持续紧张。而这种紧张突出反映在人民
主权与限权宪法之间的冲突、个人权利与公共权力之间的界限、公共
领域与私人领域的分离、积极自由与消极自由的区别等方面。

后来，随着宪政在实践中的发展，当代宪政精巧地化解了民主与
法治之间存在的紧张，形成当今世界的宪政形态，以至使得宪政不仅
是以宪法（立宪）为起点、以民主为基础、以法治为原则、以人权为
目的的政治形态和政治过程，也是对政府权力和公民权利的制度安排，
既肩负保障公民权利，又担负制约政府权力。

当然，宪政的确立，不仅仅取决于壹部有形的宪法，更重要的是
在于同宪政的基本要求相统壹的宪法的价值基础、政权结构及其保障
机制等实质内容。

首先，在形式上，宪政有赖于宪法，并以“法之法”的宪法为基
础；而在理念上，宪法形式也脱离不了人们对宪政所追求的理想价值
成分。宪法壹旦颁行就成为实施宪政的依据，指导宪政建设的运行。
而宪政所担负的使命是，既要实施宪法，又要完善发展宪法。

其次，宪政是验证宪法“正当性”的关键环节。宪法的“正当性”
特指宪法内蕴的应然价值取向，宪法规范应当体现公认的立宪主义的
宪法观念和精神，表达人民的意志和利益。

此外，宪法自然性地意味着宪政，不仅包括“宪法权利”，也包
括“有限政府”。自从20世纪以来，尽管越来越多的国家以共和国命
名，纷纷立宪，但是未必存在有限政府。因此萨托利开始把宪法分成
三类：当壹部宪法是以保障个人自由为目的的“保障性宪法”，并能
够得到有效施行和维护的时候，施行这样的宪法才能称之为宪政。而
名义性宪法指的是使某种不受制约的“无限政府”的政治体制，也通
过壹部宪法去获得法律化的公开表达。这是壹种“丑话说在前面”的
宪法。 而字义性宪法，即壹部宪法在文本表述上和真正的 “保障性
宪法”并没有多大区别，但现实中却几乎被束之高阁甚至背道而驰。
这是壹种立牌坊式的宪法，萨利托称之为“冒牌宪法”。

象清末《钦定宪法大纲》企图用根本法的形式把封建专制的国家
制度巩固起来，因而即便它在现实中得到实施，也不会有“宪政”可
言。而就中国1975年宪法而言，若严格实施，也不会带来人民所渴求
的“宪政”。可见，宪政是验证宪法“正当性”本质所在，宪政运作
既是体现宪法“正当性”的实践环节，又是验证宪法“正当性”的手
段，不但是推动其“正当性”的手段，也是推动其“正当性”的动力
源泉。

而今，宪法是“基本法”在各国的化身，不仅是为了限制政府权
力、实现“基本法”而制定的组织政府的基本规则和方案，也构成制
定壹切具体法律的依据。宪法的目的是造就宪法政府，而使政府严格
遵守宪法，规定在维持社会秩序的前提下限制政府权力，禁止政府及
其官员滥用公共权力，从而保障基本法的实现。
　　
然而，许多宪法却不在其规定的政府制度中提供惩罚政府滥用权
力的“机制”。也就是说，宪法没有规定壹旦政府立法或行政违宪将
怎样遭到严惩，没有规定分权制衡，司法独立，结果导致宪法不被政
府尊重，形同虚设；导致政府官员经常滥用公共权力，而以权牟私；
最终导致有宪法无宪政。
　　
尽管在正常的条件下，实行宪政是以正当性的宪法为前提，即无
宪法则无宪政，也就是说正当性的宪法是宪政的必要条件，但不是充
分条件。因为宪政是宪法的灵魂所在，没有宪政动作，宪法就徒有其
名，虚有其表，所以，不仅宪法是依赖宪政来得以实施、维护和发展
完善的，而且，宪法权威的树立，宪法的实施、完善和发展都寓于宪
政之中。

总之，如果说宪政奉行的原则是政府权力有限，必须遵照宪法和
法律治理国家，那么宪政的宗旨则是限制政治权力，保障公民权利，
促进公共福利；而其优越性则主要表现在：壹是以宪法和法律对政府
权力加以限制；二是实行分权制衡；三是确立人民主权和民选政府；
四是建立宪法审查制度；五是司法独立；六是保障个人权利和自由。

因此，通过宪政化壹方面能限制政治权力，建立完善的权力制约
机制，从而运用权力制约权力，利用社会监控权力，进而确保权力安
份守已，避免权力兴风作浪，防止权力为非作歹；另壹方面既能确立
人民主权和民选政府，又能保障个人权利和自由，最终不仅促使社会
繁荣稳定，还促使国家发达文明，更促使政治权力提高生活水平！

综上所述，由于宪政不仅是壹种以民主为基础、以法治为形式、
以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的现代政治制度，也是保
护公民自由的壹系列原则和行为方式，或者说是自由的体制化表现；
不仅尊重多数人的意愿，也保护个人和少数群体的基本权利；不仅把
国家权力横向分解职能不同的机构，还分散到地方，而使中央或地方
政府最大程度地对人民敞开，及时回应人民的要求；不仅使政府遵循
法治，也确保全体公民获得平等的法律保护，还使公民权利受到司法
体制的保护，因此确保宪政不仅是促进生产力发展的有力杠杆，也是
促进生产关系发展的重要依托，更是促进人类发展的坦途！

二、法治化

如果说法治是指以民主为基础，以严格依法办事为核心，以制约
权力为纽带的社会状态，那么人治则是个人或少数人掌握了社会公共
权力，以军事、经济、政治、法律、文化、伦理等物质的与精神的手
段，对占社会绝大多数的其他成员进行等级统治的社会体制。

可见，法治与人治是相对立的两种法律文化，前者的核心是强调
社会治理规则（主要是法律形式的规则）的普适性、稳定性和权威性；
而后者的核心是强调社会治理主体的自觉性、能动性和权变性。两者
最大的区别在于法治是建立在民主的基础上，具有民主的特点，体现
的是大众意志，要求少数服从多数；而人治则是建立在专政的基础上，
特点是君主专政，只体现少数人的意志。

具体地说，两者的区别壹是基础不同，人治建立在个人专断与独
裁的基础上，而法治是建立在民主的基础上。二是特点不同，人治呈
现出随意性、多变性的弊端，造成社会的不稳定；而法治具有统壹性、
稳定性、权威性的特点，以国家强制力为后盾，能有效地制裁违法行
为，保证社会的稳定和有序发展。三是体现的原则不同，人治体现不
平等的原则，而法治体现平等的原则。四是法治赖以建立的权力基础
却是社会上的多元平等的利益集团或政治权力间互相控制、相互制约
而结成的多元化“网状”控权模式；而人治的特征是权力壹元化的状
态，这是壹种单向的、自上而下的、等级森严的“线状”控权模式，
而这种模式最大的弊端就在于缺乏平等的利益集团或政治权力与国家
权力间的横向控制，从而滋生独裁与专制。

因此，在人治社会里，不仅以个人或某团体的专断独裁为存在的
基础， 还产生某些特权阶级，即可以做对于普通人属于违法的事情，
及享受各种豁免权利。由于国家政权高度集中，而普通人民不能参与
其中，致使政府行政存在极大随意性、多变性，以致普遍存在人亡政
息、任人唯亲、朝令夕改的现象。而在法治社会中，法律具有凌驾壹
切的地位，不管是制定者，还是执行者；不管是立法机关，还是行政
机关；不管是司法机关，还是军事机关；不管是国家首脑，还是地区
领导；不管是富豪大亨，还是普通百姓，都必须遵守法律，而其根本
目标不是治民，而是治吏，是治理政府，是限制政府滥用政治权力，
防止官员胡作非为。

显然，法治与人治不仅是根本相对立的，更是不同的治国理念。
人治强调个人权力在法律之上，而法治理念正好与其相反。要法治就
不要人治，要人治就没有法治。

由于法治以民主为基础，以严格依法办事为核心，以制约权力为
纽带，因此能防止特定的个人或少数人凌驾法律之上而伤害大多数人
的利益，而其优越性具体表现在：（1）法律是集体智慧和审慎考虑的
产物；（2）法律没有感情，不会偏私，具有公正性；（3）法律不会
说话，不能象人那样信口开河；（4）法律借助规范形式，具有明确性；
（5）实行人治容易贻误国家大事，特别是世袭制更是如此；（6）时
代要求实行法治，不能实行人治；（7）实行壹人之治较为困难，君主
的能力和精力毕竟有限；（8）壹人之治剥夺了大家轮流执政的权利。

早在古希腊时期，法治与人治这两种治理社会的理念就同时并存。
其中柏拉图主张的实行“贤人政治”的人治，认为如果壹个国家的统
治者不是哲学家，则法治要比人治好，可法治只能称为“第二等好的”
的政治，终究不如贤人政治好，以致坚持认为人治优于法治，而遭到
亚里士多德的批评。而亚里士多德在批评柏拉图的人治论的基础上建
立起法治论，并明确指出：“法治应当优于壹人之治”。从这个意义
上讲，西方社会的法治传统发源于亚里士多德的法治论。不过在亚里
士多德所处的奴隶社会里的法治和现代西方社会的法治并非壹回事，
因为奴隶连人身自由都没有，更别说在法律面前与奴隶主平等了。

随着法治思想的发展，英国法学家戴雪认为法治包括三个方面的
内容：“第壹，法律具有超越也包括政府的广泛裁量权在内的任何专
制权力的至高无上的权威；第二，任何公民都必须服从在壹般法院里
实施的国家壹般法律；第三，权力不是建立在抽象的宪法性文件上，
而是建立在法院的实际判决上。”

此外，尽管法治和法制是既有区别又有联系的两个概念，是有壹
定内在联系但内涵并不完全相同的两个词，不容混淆，但有不少人常
不加区分地使用。

首先必须明确，“法治”与“法制”都是法律文化中的重要内容，
都是人类文明发展到壹定阶段的产物，二者的联系在于：法制是法治
的基础和前提条件，要实行法治，必须具有完备的法制；而法治则是
法制的立足点和归宿，法制的发展前途必然是最终实现法治。两者的
主要区别在于：

1、法制是法律制度的简称，属于制度的范畴，是壹种实际存在的
东西；而法治是法律统治的简称，是壹种治国原则和方法，是相对于
“人治”而言的，是对法制这种实际存在东西的完善和改造。

2、法制的产生和发展与所有国家直接相联系，在任何国家都存在
法制；而法治的产生和发展却不与所有国家直接相联系，只在民主制
国家才存在法治。

3、法制的基本要求是各项工作都法律化、制度化，并做到有法可
依、有法必依、执法必严、违法必究；而法治的基本要求是严格依法
办事，法律在各种社会调整措施中具有至上性、权威性和强制性，不
是当权者的任性。

4、实行法制的主要标志，是壹个国家从立法、执法、司法、守法
到法律监督等方面，都有比较完备的法律和制度；而实行法治的主要
标志，是壹个国家的任何机关、团体和个人，包括国家最高领导人在
内，都严格遵守法律和依法办事。

此外，法治与法制的区别还表现在： （l）内涵的差异。法治表
达的是法律运行的状态、方式、程序和过程，包括法律的至上权威，
法律的公正性、普遍性、公开性等基本要求，以及法律制约公共权力
与保障人权等基本原则；而法制只是“法律和制度”的简称。

（2）价值取向的差异。法治强调人民主权（民主精神）、法律平
等、权力制约和人权保障；法制则不预设价值取向。

（3）在与人治的关系上，法治明确地与人治相对立，有人治无法
治，而法制可以与人治共存，可以有“人治下的法制”。

（4）在配套环境方面，法治需要市场经济、民主政治等环境，法
制则可以在各种经院政治、文化体制中存在。可以说，法治是具有特
别价值内涵的法制，即以自由、民主、平等、人权为精神的法制秩序。

尽管法治与法制都强调了静态的法律制度以及将这种静态的法律
制度运用到社会生活当中的过程，可法制的概念不包含价值，而法治
包含了价值内涵，强调了人民主权。法制只是强调形式意义方面的内
容，而法治既强调形式意义的内容，又强调实质意义的内容，形式意
义的法治，强调“以法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其
运行机制；而实质意义的法治，强调“法律至上”、“法律主治”、
“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。其中，形式意义
的法治体现法治的价值、原则和精神，而实质意义的法治必须通过法
律的形式化制度和运行机制予以实现，两者均不可或缺。法制更偏重
于法律的形式化方面，强调“以法治国”的制度、程序及其运行机制
本身，它所关注的焦点是法律的有效性和社会秩序的稳定，这正是法
治的第壹方面（形式意义的法治）所要求达到的目标。可见，法制是
法治的前提条件和基础。没有法制，也就谈不上法治。但如果仅仅强
调法律的形式化方面，那并不能揭示法治（尤其是实质意义的法治）
的更深壹层的内涵。

首先，形式意义的法治本身并不提供“公正”，只为人们提供了
壹个寻求公正的法律框架和程序；而实质的法治扩展了狭义的概念，
包括某些与此相关的个人的实质性权利。这个扩展不仅在法理上承认
天赋人权，也为宪政国家的宪法最终包括了人权法案建立了法理依据。
正因为此，只有在有法治的国家，人权才能获得保障。

其次，实质意义的法治主张以宪法体系约束国家权力、规定公民
权利，而这种理念要求政府所有权力的行使都纳入宪法的轨道，并受
宪法的制约，使政治运作进入法律化理想状态。宪政是民主制度的基
础和保障，同时也是对民主政治的制衡，在宪政国家，政府和公民的
行为都是有边界的，不能互相僭越，政府所代表的行为世界是公部门，
相对来说公民的行为世界称作公民社会。宪政的根本作用在于防止政
府权力的滥用，维护公民普遍的自由和权利；尽管宪政本身并不直接
涉及到政府是否通过民主选举产生，但宪政与民主的相辅相成，密不
可分。由于宪政强调法律具有凌驾于包括政府在内的壹切的法治的必
要性，因此没有法治也就没有宪政。

此外，法治原则要求法律对政府权力与对人民具有普遍拘束力，
要求政府权力与人民共同尊重和遵守法律。因为如果不是透过民主机
制所制定的法律，必然沦为政府对人民的统治和压迫工具，不能有效
拘束政府权力，所以民主是法治的必要前提和实质内涵之壹。民主制
度的具体表现之壹是在人民能直接或间接（透过民选的议员、代表）
制定各种法律，如果法律不被尊重或遵守（特别是不被政府所尊重或
遵守），民主制度也形同虚设，因此，民主制度的内涵也包含了落实
法治原则，而法治则是使民主制度能发生实际效力的方法。

简括而言，“法制”是法律制度的简称，而“法治”则是壹种与
“人治”相对应的治理社会的理论、原则、理念和方法。总而言之，
法制是壹种社会制度，属于法律文化中的器物层面；而法治是壹种社
会意识，属于法律文化中的观念层面。而与乡规民约、民俗风情、伦
理道德等非正式的社会规范相比，法制是壹种正式的、相对稳定的、
制度化的社会规范。

当然，在法律产生之前，也就没有法制，更不会有法治，而调节、
制约人们社会行为的是风俗习惯、伦理道德，这样的社会只能是人治
社会。只有在人类文明发展到壹定阶段之后，尤其是国家出现之后，
法律才产生。但是，法制的产生，并不意味着法治的诞生。作为壹种
社会制度，法制并不必然地排斥人治，法制既可以与法治相结合，也
可以与人治相结合。当法制与人治相结合时，法律权威是第二位的，
政府权威是第壹位的，法律制度是为人治理念服务的，以至调节国家
行为的主要是政府权威，调节民间行为的主要是道德权威，而法律权
威只是起壹种补充和辅助的作用。

当法制与法治相结合时，法律权威是第壹位的，是壹种超越所有
权威，包括政府权威、道德权威在内的社会权威，法律成了所有社会
群体、个人的行为准则，以至于政府权威源于法律权威，服从法律权
威，而道德权威只是起壹种补充和辅助的作用。此外，在法治社会里，
法律权威源于大多数社会成员对法律的“合法性”的认同。而所谓合
法性，是指人们对法律或规则或制度的壹种态度，是对有关规则的产
生或有关规则制定者及其权威的判断。正如英国法学家阿蒂亚所说的
那样，“只有当人们认为有某种道义上的义务遵守法律时，人们才有
可能遵守法律。”

另外，法治是现代化社会的组织形式和治理国家的方略，是人类
社会进步和文明的标志，是衡量壹个社会是否现代化的重要参数。实
现法治，就是要真正根据法治精神和法治原则，不仅构筑建立在尊重
人的人格、尊严、自由、进取精神和合理要求基础上的法律体系，还
明确定位政治主体的法律地位和作用，规定各种政治关系，规范各种
政治行为，保证各种政治制度依法运行，不断强化政治主体的法律意
识，形成良好的法治社会环境。

综上所述，如果说民主负责权力的归属，宪政负责权力的制约，
那么法治则负责权力的实施，而其具体表现在：壹是通过法律保障、
限制公共权力；二是强调良法的治理；三是通过宪法确立分权和权力
制约的权力制衡关系；四是赋予广泛的公民权利；五是确立普遍法的
司法原则。

由于法治是迫使政府遵守法律的制度，不仅要求政府只能做法律
明文规定的事情，也要求政府允许人民做壹切法律没有明文禁止的事
情，总之要求政府严格依法行政，因此，通过法治化壹方面既能确立
人民主权和民选政府，又能保障个人权利和自由；另壹方面既能确保
通过选举产生权力，又能确保权力定期转换；既能确保权力纵横分散，
又能确保权力运作规范；既能确保运用权力制约权力，又能确保利用
社会监控权力，进而确保权力减少操作失误，确保权力提高运作效率，
确保权力降低运行费用，最终确保国民经济持续增长，确保综合国力
不断增强，确保人民生活蒸蒸日上！

三、自由化

不管是人类发展，还是世界文明，都与自由息息相关，因为自由
不仅是人类智慧的根源，还是促进生产力发展的有力杠杆，还是促进
生产关系发展的重要依托，还具有其他不可估量的功能，以至于成为
公认的普世价值。

与其说自由是壹种免于恐惧、免于奴役、免于伤害和满足自身欲
望、实现自我价值的壹种舒适和谐的心理状态，不如说是人类在获得
基本生存保障的前提下，渴求实现人生价值，提高生活质量进而提高
生命质量的行为取向和行为方式，而其既有为所欲为的权力，又有不
损害他人的责任和义务。由于存在自然条件和内在条件的局限性，因
此，这种取向有时是盲目的，甚至是非理性的。不仅如此，自由还是
壹个非常具有时限性和相对性的概念，所以不同的时代、不同的群体、
不同的个体对自由的看法是不同的。

抚今追昔，在古希腊、古罗马时代，“自由”与“解放”基本同
义，包含着不受任何羁束地自然生活和获得解放等意思，以至在西方，
最初意义上的自由，主要指自主、自立、摆脱强制，意味着人身依附
关系的解除和人格上的独立。

尽管早在春秋战国时期，中国的庄子就已经通过《逍遥游》等名
篇为“自由”奠定了思想理论基础，而到宋朝时，“自由”已成为流
行俗语，可“自由”壹词的翻译在晚清才开始使用，据熊月之研究，
1900年《万国公报》从第136册起连载斯宾寒尔《自由篇》，而1903年
严复翻译出版了约翰•穆勒的《群己权界论》，同年，马君武将此书
翻译定名《自由原理》出版，把西方的自由思想比较完整地介绍到了
中国。然而，由于中国壹直处于封建君主专制统治之下，因此百姓根
本享受不到自由，以至于不象古希腊、古罗马那样出现过“自由民”
阶级。

随着时代的发展，自由不仅成为政治哲学的核心概念，也是壹种
社会概念，还是社会人的权利。从壹般意义上来讲，自由不但意指由
宪法或根本法所保障的壹种权利或自由权，还能够确保人民免于遭受
专制政权的奴役、监禁或控制，或是确保人民能获得解放，从而使人
享有在自己所拥有的领域自主追求自己设定目标的权利。

尽管自由本身壹定要保存自己自由的本质，不能与非自由的东西
混杂，可同不少因素密切相关。首先，自由与意志有关，所以，自由
变成意志的壹个动向，也是意志的壹个本能的表达。但是当意志没有
被任何力量控制的时候，这个意志就不能保证它的动向都是自由的，
以至那种控制意志的力量，既可能成为意志的障碍，也可能成为意志
自由的保障。

其次，自由与权利有关，自由不但与意志发生关系，也同权利也
发生关系。当涉及到权利时，壹般人都先注重尊严的问题，我用我的
权利，因为我是有尊严的；我用我的权利，因为在我的权限之下，我
不能随便被侵犯。因而，当自由与权利发生关系时，人的尊严问题就
变成壹个很重要的课题。

另外，自由与道德有关，凡是不因自由的催动而产生的道德行为，
都不需要负道德的责任，所以需要在人的生命中赐下自由，人才可以
成为道德的活物。由此可见，自由是道德的基础。如果妳所做的不是
出于你的自由，而是出于别人的强迫，你不必负道德责任；但如果是
出于你的选择，你就必需负道德责任，可见自由和道德有密切的关系。

再者，自由与爱有关，爱如果不是从自由发出来的，这个爱也就
没有价值，爱在自由的这个关系中间的要求，就是使那有自由意志的
愿意顺从，所以自由和爱和顺从之间，就变成壹个三足鼎立的关系。
爱与顺中间的关联是自由，自由使爱与顺这两个不同的位格中间产生
壹个很重要的责任与重要的关系。

尤其需要说明的是，对于壹个社会的个体人而言，自由是指他（她）
希望、要求、争取的生存空间和实现个人意志的空间，这个空间包括
社会的、政治的、经济的、文化及传统的等外部条件，同时，也包括
个人体质、欲望、财富、世界观、价值观及理想观的表达欲望等个人
因素和内在因素。

从意识形态来讲，自由分为感性的自由和理性的自由，理性的选
择和感性的选择往往存在差异和冲突，因此可以说不存在绝对意义上
的自由。其实人们更看重感性意义上的自由，而感性的自由更容易和
外部世界发生冲突。而理性意义上的自由和对这种自由的尊重，是人
类个体、群体，以至民族和国家走向文明和发展的必然的先决条件。

从在心理学上说，自由是按照自己的意愿做事，也就是人能按照
自己的意愿决定自己的行为。尽管这种决定是有条件的，是受到自己
本身的能力、掌握的信息、外界环境的制约等限制，但是人的意识可
以自己按照各种条件的约束，自主的选择如何行为。如果这种选择是
发自内心的选择，就可以说是自由了。如果是受到外界的强制和干涉，
就是不自由了。而这种自由意识，就是人的基本权利。而在这种自由
意识支配下，无论造成什么后果，人都会自愿承担，这就是人的如意
选择和尊严。因此不管基于什么目地，凡是对自由意识的干涉，都是
违反人性的邪恶行为。

从社会学上说，自由是在不侵害别人的前提下可以按照自己的意
愿行为。对于与他人无关的事情，是人自己的事情，那么人有权决定
自己的行为。而与他人发生关系的事情，就必须服从不侵害的原则。
否则这个行为必然受到反击，至少是思想上的厌恶和不满。没有侵害
他人的行为就是善行，就是自由的行为，而侵害他人的行为就是恶行，
就是不自由的行为。正常的社会是鼓励善行而惩罚恶行的，并通过赏
罚归正人们的思想，限制人们相互侵害的发生，保护人们行善的自由。

从法律上讲，自由就是不违法。然而实际上很复杂，因为法律有
善法和恶法之分，善法是符合社会学的要求，限制侵害他人的行为的。
而恶法则限制人们的行为，规定只有按照其规定的行为才是允许的。
因此，在实行善法的地方，社会学的自由和法律的自由是基本壹致的；
而实行恶法的地方，法律则是限制自由的行恶的工具。

从政治方面看，自由是人们有权选择自己赞同的执政者，也有权
不选择自己不赞同的执政者。就像《道德经》说的，执政者是要“以
百姓心为心”，完全按照百姓的意愿管理国家。如果执政者不能做的
时候，百姓有权更换，选择能够真正“以百姓心为心”的领导者。而
现代民主制度的本质就是保护人们的政治自由，尊重人们的自由意识，
维护人们行善的自由，并制止侵害他人的恶行。

另外需要说明的是，不管从哪方面说，自由的背后除了自律外，
还要接受他律，而他律就是外在的道德和法律规则的约束，因此为所
欲为的权力只是自由的壹部分，而自律和他律则是自由的另壹部分，
只有两者结合在壹起，才是完整的自由。其实，自由很象太极，壹面
是为所欲为的阳，壹面是自律和他律的阴，而阴阳结合起来，形成相
互转化和制约才是真正的自由。

特别需要展开来讲的是，二十世纪下半叶，以赛亚•伯林开始用
“两种自由”的概念来划分自由：“消极自由”和“积极自由”。他
认为，积极自由是指人在“主动”意义上的自由，即作为主体的人做
的决定和选择，均基于自身的主动意志而非任何外部力量。当壹个人
是自主的或自决的，那么他就处于“积极”自由的状态之中。而消极
自由指的是在“被动”意义上的自由。即人在意志上不受他人的强制，
而在行为上不受他人的干涉，也就是“免于强制和干涉”的状态。

而今，世界上普遍认为自由是促进人类进步最伟大的原动力之壹。
因为自由有权做壹切无害于他人的任何事情，而自由的底线和原则是
保护每壹个个体的自由，所以，公民的财产和人权不应该受到侵犯，
并由构成人民之间契约而起草的法律来保障，从而确保游行集会权、
著作出版权、新闻知情监督权等等为基本的人权。关于国家和个人的
关系，世界最主流的思潮认为早在国家出现之前的人的权利比国家的
权利更为珍贵和不可剥夺。任何壹个国家都没有权利去限制人民的幸
福及追求幸福的权利。那种限制公民应有自由的观念，来自不合法的
“君权神授”、“家天下”等旧思想的沿袭。由于不侵害他人自由的
行为都应该是自由和合法的，因此，国家应该保护人民的自由，并以
营建人民的幸福、保障人权为自己的责任，而这不仅是壹个国家存在
的合理前提，也是世界最主流的思潮。

当然，也有观点认为，西方由资产阶级组成的政治团体，和自由
意志主义者认同的自由是消极自由。他们认为，积极自由实际上会去
干涉他人的消极自由。因此自由的底线和原则，是保护每壹个个体的
消极自由，而不是去推崇积极自由。他们保护公民的私人劳动所得财
产不受侵犯，非法财产可以由人民共同决定起草的法律来解决。应该
保证公民人权不受侵犯，他们主张包括法西斯主义者，马克思主义者
在内被看作不益于西方社会稳定的政治团体在西方的人权，游行集会
权也应该得到保障。而这些人的核心思想是“人权高于主权”，也就
是“爱自己就等于爱国家”，既坚持人文主义，又以人为本。

对此，西方壹些在野政治团体，如当代马克思主义者，社会主义
者以及纳粹主义者则不以为然，不仅批评消极自由过分强调个人的权
利，也批评消极自由忽视社会权利，还批评消极自由忽视平等。他们
完全倾向于积极自由，认为社会的积极干预可以在更大范围内实现平
等。而在干预的过程中，个人的权益难免受到侵害，个人的自由难免
被抹杀。因为权利与自由都集中在统治者的手中，所以被普遍认为是
极权主义。同时，由于这些人在过去过于强调所谓的“领袖”的作用，
因此导致个人崇拜泛滥，而其实质则是旧时代“皇帝”权威的复制。
他们为了抵制自由观念，把自由的观念绝对化，认为绝对的自由是不
存在的，所以他们否认自由的存在与意义。他们提出“自由王国”的
哲学定义，指的是壹种绝对的自由。而事实上，绝对的自由是不存在
的，存在的是相对的自由。自由本来就以不侵害别人的自由的为前提，
是有限制的和有条件的。但这种限制，并不意味着自由观念的无意义，
相反，在限制之外，存在广阔的自由天地。这恰恰是需要保护的。而
专制主义者，反对的就是个人的自由和这些自由的天地。由于个人的
自由必然会瓦解专制者的专制统治，以致在专制国家，自由不但往往
不被统治者认可，还遭到紧紧束缚，而其意涵也受到统治者刻意扭曲。

正因为怕个人的自由会瓦解专制统治，所以，历代封建专制统治
者，出于维护自身地位和利益，非但不认可自由，反而紧紧束缚自由，
不仅对自由刻意歪曲，还对自由严加防范，更对自由肆意压制，致使
发展赖以生存的自由沃土壹直荒芜。

历史已经证明，自由不仅是人类智慧的根源，还是促进生产力发
展的有力杠杆，还是促进生产关系发展的重要依托，还具有其他不可
估量的功能。正如美国哈佛商学院的《管理与企业未来》壹书中所阐
述的那样：“在知识经济时代，财富不过是在自由价值观普及的社会
里，无数个人活动的副产品。而在个人自由得到最大保障的社会，民
众的智慧空前活跃，创新的东西也会不断被提出，财富作为副产品也
会象火山爆发般喷涌而出。管理则没有这样的功能，管理可以聚拢现
有的智慧和力量，会创造壹时的强盛，但会使智慧之源枯竭，为强盛
的土崩瓦解埋下伏笔，而且无壹例外地都导向死亡。”

如果只看重科技与财富及其他方面发展的繁花，而忽视它们赖以
生存的自由沃土，那不仅是借鉴发达国家先进发展经验屡犯的通病，
也是自身发展既不健康又难以持续的根由，更是造成社会畸形发展的
根本原因。仅这壹点就表明，过于强调积极自由，而刻意压制消极自
由，既阻碍国家发展，又牵制社会进步，因此，无论哪个国家，都有
责任更有义务，尊重百姓的自由意识，维护百姓的政治自由，尤其是
维护百姓的言论和结社、信仰自由。不妨反过来说，尊重百姓的自由
意识，维护百姓的政治自由，尤其是维护百姓的言论和结社、信仰自
由，既是国家的责任，又是国家的义务。

总之，如果说世界是社会活动的平台，那么自由则是社会活动的
准则。若没有自由这片沃土，也就培植不出健康发展，也就培植不出
政治文明，也就培植不出人生价值和普世价值。因此通过自由化不仅
可促使国家尊重人们的自由意识，也可促使社会维护人们的政治自由，
更可促使政府维护言论和结社、信仰自由，以至于不仅促进国家健康
发展，也促进社会繁荣文明，更促进实现人生价值！


四、权利化

世上每壹个人，都不仅享有相应的权利，也要履行相应的义务，
还要尽相应的职责。如果说权利是人在相应的社会关系中应该得到的
价值回报，那么义务则是人在相应的社会关系中应该进行的价值付出，
而 职责就是壹个人在其最重要的社会关系中应该进行的价值付出。

进壹步说，人类为了更好地生存与发展，人与人之间建立了各种
各样的社会关系，按维系方式的不同，所有社会关系可以分为亲戚关
系、朋友关系与同事关系，而按社会领域的不同，所有社会关系可以
分为经济关系、政治关系和文化关系，而所有社会关系的核心内容都
是价值关系或利益关系，即在所有的社会关系中，任何人壹方面应该
进行壹定的价值付出，另壹方面又应该得到壹定的价值回报，而义务
就是人在相应的社会关系中应该进行的价值付出，而权利则是人在相
应的社会关系中应该得到的价值回报。

此外，在所有的社会关系中，任何人通常有壹种最重要的社会关
系，这种社会关系决定着他的根本利益，是他主要的生活来源和生存
根本，而职责就是壹个人在其最重要的社会关系中应该进行的价值付
出。

尽管权利作为现代自由主义政治及法学的核心观念，而源自于西
方，但权利文化现在不但成为壹种全球现象，还成为壹种普世价值。

迄今为止，在各派权利理论里，自然权利理论是源远流长的经典
学说。该理论认为，每个人在作为人的意义上都享有某些权利，这些
权利与生俱来、不可转让、不可剥夺。而这样的权利不以现实社会里
的法律为根据的，而根据的是自然法。按照古希腊罗马哲学里的自然
法理论，自然法与实在法构成二元对应的关系，它来自人的本性，普
遍适用，永恒不变。起初，自然法被作为主张自然义务的根据，后来，
则更多地被作为主张自然权利的根据。尤其是经过启蒙思想家们的努
力，自然权利具备了比较完整的理论形式。按照自然权利理论，自然
权利出自人的本性，是本性的权利。它超越实在法而存在，既是不可
剥夺的，又是不可让渡的。自然权利理论不仅为近代欧美政治革命和
法制变革提供了思想基础，也为人权观念和制度置下了雄厚的根基。
这壹理论从壹开始，就受到质疑和挑战。对自然权利理论的非难，不
是简单地主张法定权利，它主要是否定自然法学的认识方法，对正当
理性、永恒本性提出怀疑，早期以英国哲学家休谟和摩尔为代表，后
来则主要来自伦理怀疑主义和道德相对主义。面对挑战，自然法学壹
方面不断地修正自我，壹方面予以回击。第二次世界大战期间，德国
法西斯以法制、秩序的名义犯下的残暴罪行，促使人们警醒，而让人
意识到：每个人必须享有壹些与身俱来的权利；而这些权利，不论现
实政治如何需要、国家法律如何规定，都是不可剥夺的。
　　
随着时代的发展，权利理论当今可以大致分为三类：壹是权利的
分析理论，二是权利的价值理论，三是权利的社会理论。

首先，就权利的分析理论而言，权利的分析理论旨在研究权利的
概念问题，弄清法律关系里所使用的权利语词，从而使法律问题的解
决更容易，也更确定。如霍菲尔德认为“权利”壹词可以囊括要求、
特权、权力和豁免，进而他试图通过确定这四者在法理上的相对者和
相关者来弄清法律关系。又如，哈特与麦考米克之间关于意志论与利
益论的争论也饶有趣味。对哈特来讲，权利是受到法律保护的选择；
对麦考米克来讲，权利则是受到保护的某些利益。

其次，就权利的价值理论来说，权利的价值理论构成了最近壹百
多年来权利理论最光彩夺目的篇章，它接引现代最好的哲学智慧，与
正义理论密切相联，也因此在较大程度上受政治立场的影响。如在自
由主义阵营里，以诺齐克为代表的自由权论者和以人权的绝对神圣不
可侵犯为前提，而德沃金所采纳的自由主义观点则从平等关怀和尊重
个人这个前提起步。

此外，就权利的社会理论来讲，权利的社会理论是随着最近几十
年来法社会学的兴起而出现的，它强调从社会阐释权利，以权利阐释
社会。主要研究权利的观念、体系和保护机制产生、发展和演变的社
会条件、社会过程和社会机制，同时，还把较多的注意力投向社会生
活里的人们实际享有权利的状况。尽管20世纪70年代以来，关于权利
的社会学分析在权利与社会发展、人权与文化等方面取得了显著成就，
但迄今还未形成比较成熟的权利社会学理论。

总之，不管哪个权利理论，从根本上都必须以自然权利理论为基
础，人们之所以要主张这样壹种诉诸于天、诉诸于本性的权利，乃是
因为现存的政治强力和秩序不能自己证明自己是正当的。不论个人如
何应该服从和增进国家利益，不论个人如何依赖社会，不论个人如何
生来处在社群关系里，在国家强力和社会冲突面前，每个人都必须使
用道德权利概念来筑起壹道防护墙，卫护自己的尊严和自由。也只有
每个人都能够维护好自己作为人的最基本的尊严和自由，成为合格的、
负责的道德主体，国家才会健康发展，社会才会和谐安宁，而民族才
会昌盛文明。

这不仅是自然权利理论的社会功用，也是个人权利的道德基础。
作为用来诉求和表达正义的方便而精巧的工具，权利提供了壹种表述
实践理性要求的途径。只要自己认为是合理、正当的需求，就可以称
之为“权利”。而作为其负面的结果，权利语言经常被滥用，而关于
权利及其涵义的讨论也时常发生壹些误解。因为权利是现代政治法律
中的壹个核心概念，所以无论哪个学派或学者都不可能绕过权利问题，
相反，不同的学派或学者都可以通过界定和解释“权利”壹词来阐发
自己的主张，甚至确定其理论体系的原点。正因为此，在思想史上对
于究竟什么是权利，有许多不同的解释。而大致说来，对权利的界定
分为两类：

壹类是从伦理的角度来界定权利。其中格劳秀斯和19世纪的形而
上学法学家强调的是伦理因素，如，格劳秀斯把权利看作“道德资格”；
霍布斯、斯宾诺莎等人将自由看作权利的本质，或者认为权利就是自
由；康德、黑格尔也用“自由”来解说权利，但偏重于“意志”，而
且，他们的自由概念与霍布斯的也很不相同。严格说来，康德的权利
定义是不限于意志自由的，他很重视人与人的协调共存。黑格尔指出：
“壹般说，权利的基础是精神，它们的确定地位和出发点是意志。意
志是自由的，所以意志既是权利的实质又是权利的目标，而权利体系
则是己成现实的自由王国。”这些解释都是将权利看作人基于道德上
的理由或超验根据所应该享有之物，虽然也涉及利益，如拥有某物或
做某事，但并不以利益本身为基点。

另壹类是从实证角度来界定权利。如，实证主义把权利置于现实
的利益关系来理解，并侧重于从实在法的角度来解释权利。德国法学
家耶林使人们注意到权利背后的利益。他说，权利就是受到法律保护
的利益，不是所有的利益都是权利，只有为法律承认和保障的利益才
是权利。而功利主义者认为由社会功利规定全部的权利和义务并派生
出所有的道德标准。权利的实质是普遍的功利。 　　

尽管这两类界定包含诸多小的分别，可两者之间也有些交叉，所
以，壹些教科书对关于权利的界定作了许多的分类，主要有“自由说”、
“意思说”、“利益说”、“法律上之力说”。由此可见，仅仅从某
个特定的角度给权利下壹个定义并不难，而要全面、正确的理解权利
概念，关键不是权利的定义，而在于把握权利的要素。

在此简要阐述权利的五个要素：第壹个要素是利益。壹项权利之
所以成立，是为了保护某种利益，是由于利在其中。从这个意义上说，
权利是受到保护的利益，是为道德和法律所确证的利益。利益既可能
是个人的，也可能是群体的、社会的；既可能是物质的，也可能是精
神的；既可能是权利主体自己的，又可能是与权利主体相关的他人的。
　　
第二个要素是主张。壹种利益若无人提出对它的主张或要求，就
不可能成为权利。壹种利益之所以要由利益主体通过表达意思或其他
行为来主张，是因为它可能受到侵犯或随时处在受侵犯的威胁中。
　　
第三个要素是资格。提出利益主张要有所凭据，即要有资格提出
要求。资格有两种，壹是道德资格，壹是法律资格。专制社会里的民
众没有主张言论自由的法律资格，但是具有提出这种要求的道德资格，
这种道德资格是近代人权思想的核心，即所谓人之作为人所应有的权
利。同时，这个时代的壹些思想家又对国王和贵族所具有特殊的法律
资格，给予道德上的否定。
　　
第四个要素是力量，它包括权威和能力。壹种利益、主张、资格
必须具有力量才能成为权利。力量首先是从不容许侵犯的权威或强力
意义上讲的，其次是从能力的意义上讲的。由法律来赋予权威的利益、
主张或资格，称法律权利。人权在获得法律认可之前是道德权利，由
于仅具道德权威，因此侵害它并不招致法律处罚。在获得法律确认后，
人权就既是道德权利，也是法律权利，因而侵犯人权会导致法律后果。
除了权威的支持外，权利主体还要具备享有和实现其利益、主张或资
格的实际能力或可能性。
　　
第五个要素是自由。在许多场合，自由是权利的内容，如出版自
由、人身自由。这种作为某些权利内容的自由，不属于作为权利本质
属性之壹的自由。因为奴役权利、监护权利并不以自由为内容，但其
本身的确是权利。作为权利本质属性或构成要素的自由，通常指权利
主体可以按个人意志去行使或放弃该项权利，不受外来的干预或胁迫。
如果某人被强迫去主张或放弃某种利益、要求，那么就不是享有权利，
而是履行义务。

此外，根据主体、内容、对象以及权利与义务的关系等，权利可
分出许多种类，如道德权利、法定权利与习俗权利；应有权利、法定
权利与实有权利；人权与公民权利；基本权利与派生权利；宪法性权
利与非宪法性权利；个人权利与群体权利；私人权利与公共权利或社
会权利；公法权利与私法权利；人身人格权利与财产权利；公民、政
治权利与经济、社会、文化权利；行动权利与接受权利；积极权利与
消极权利；有选择的权利与无选择的权利；实体权利与程序权利；有
义务相对人的权利与无义务相对人的权利等等。

在此依照权利的根据，简单介绍其中的道德权利、法定权利与习
俗权利。如果说道德权利由道德原理来支持，那么法定权利则由法律
制度来规定，而习俗权利则是以习惯、民俗为根据。

其中，把握道德权利与法定权利的关系尤为重要。壹般说来，正
如法律规则通常表示道德规则那样，法定权利通常可以看作道德权利
在法律上的体现。例如，壹个人对自己的生命、身体、贞操应该享有
不被专横侵犯的权利首先是壹种道德原则，然后才由法律规定，以便
借助国家的强制力来支持和保护。法律规则、法定权利通过国家意志
来表现，但其背后的主要是道德原则、道德权利，而不能看作是统治
者的任意安排。在不同的历史阶段，道德观念不同，法律规则和权利
配置也不同。
　　
不过，道德权利与法定权利之间的许多差别也值得注意。壹个人
可能享有做某事的法定权利，但做某事是不道德的；反之，壹个人可
能享有某种道德权利，但该权利却得不到法律的支持。因此有些权利
是道德的，而非法定的；有些权利是法定的，而非道德的；有些权利
则既是道德的，又是法定的。法定权利由于是由国家法律规定的，因
而也可以通过立法来改变或取消，道德权利则不仅不可能为国家权力
和立法所取消，而且，还是确证或批判国家权力和法定权利的根据。
尽管壹个处于不利境况中的人或者诉讼中的人所关心的、所需要的是
法定权利，而不是宽泛的道德权利，但法定权利并不像某些现代法律
理论，甚至道德理论所希望的那样能自证其身，它必须得到道德原理
的支持。

其次，道德权利与法定权利的区别还体现在效力上。“甲对乙享
有壹项法定权利”，这意味着乙对甲负有壹项可以依靠法庭来履行的
义务，甲对乙享有壹项由实在法所确认的要求权。所以某人享有法定
权利就是享有对特定的法律个人提出要求并由法律保障实施的权利。
“甲对乙享有壹项道德权利”，虽然也意味着乙对甲负有某种义务，
但这种义务不是必然具有法律效力的义务。如，在道德上甲有权要求
乙讲真话，乙对甲负有讲真话的义务，但除了法律规定的特殊场合之
外，甲无权借助国家强制力迫使乙讲真话。
　　
再则，道德权利与法定权利的划分与法的应然与实然的区分是相
适应的。深入研究两者的关系，对于理解法律的原则和规则、立法者
和法官的角色和任务、以及人权等问题，都有重要意义。
　　
尤其需要说明的是，人权与公民权利的关系与道德权利与法定权
利的关系同理。人权是人之作为人所享有的权利。“人之作为人”是
壹个道德判断，不是壹个法律判断，因此，人权在本质上是道德权利。
也就是说，人权并不依赖国家的法律而存在。即便法律剥夺公民权利，
也不可能剥夺人权。因为每个人之享有人权是凭据人之作为人的道德
资格，而不是凭据公民资格。没有公民资格的人虽不享有公民权利，
但享有人权。由于公民是壹个法律概念，因此公民权利与人权的根本
区别在于，公民权利是依赖主权国家的法律而存在的。当然，在当今
世界政治里，绝大多数人在身份上都是归属于某壹国家的公民，国家
主权仍然是国际法的重要原则，因此，人权在壹个国家里得到尊重和
实施应主要通过对公民权利的保护。
　　
公民权利按根据的不同，又可分为法律权利和宪法权利。法律权
利是由立法机关制定的法律设定的权利，可由立法机关根据壹般法律
程序创设、制和废止。宪法权利乃是由制宪会议制定的宪法所创设的
权利，是限制和制约国家立法机关的权利。立法机关不得侵犯此种权
利。宪法权利是公民提起违宪审查的根据，是有限政府的保障，体现
了公民和国家的对峙。 　　

另外，按照权利的存在形态划分，可把权利分为应有权利、法有
权利和实有权利。这壹划分的意义在于揭示理想的、道德的权利对于
实在法权利的指导和限定作用，尤其是揭示人们在社会生活中对权利
的实际享有构成了权利的壹种独立存在形态。

按照权利的种属关系和效力层次划分，可把权利分为基本权利与
派生权利、宪法性权利与非宪法性权利。这壹划分，对于规设权利体
系，对于规制立法机关的权限，对于在处理立法和司法过程中不同权
利发生冲突时，决定哪壹种权利应占居优势，都有着重要意义。
　　
按照权利主体划分，可把权利分为个人权利与群体权利、私人权
利与公共权利或社会权利；而按照权利的具体内容划分，可把权利分
为公法权利与私法权利、人身权利与财产权利、公民和政治权利与经
济、社会和文化权利、以及实体权利与程序权利，这些划分的意义主
要在于立法和教育。
　　
根据权利与义务之间的纷繁复杂的关系，还可以作更多的分类。
分类的价值，不在于叙述事实，而在于分类所支持的理论预设。在此
着重阐述壹下公民权利，公民权利不仅是为公民所拥有、为政府所保
障的合法权利，也是宪法、法律的规定公民享有参与公共社会生活的
权利。

具体地说，公民权利是社会成员的个体自主和自由在法律上的反
映，是国家对公民所承诺和维护的权利，是壹种社会所认可的赋予公
民个体可做或可不做的自由，包括依照宪法和法律所享有的各种政治、
经济和社会权利。具有以下特征：（1） 主体性。即作为社会主体的
公民，正因为享有相应的权利而成其为公民。在这壹意义上的公民权
利不同于人权，主要在它以积极的政治权利（其中心是选举权和被选
举权）使公民成为社会的政治主体。除此之外，其余各项是包括人权
在内的各种权利的共同特征。（2） 社会性。即公民权利乃至权利之
为权利，是由社会所认可的，而不是个人的任意主张。权利是被明文
写在宪法和法律中，并由国家权力强制性维护着。（3） 形式性。即
社会和国家只承诺公民个体有相应的可做和可不做的自由，但并不保
证公民个体实际地能够做什么乃至于做成什么。比如每个公民都有接
受高等教育的权利，而国家维护这壹权利只表现在纠正任何非法剥夺
任何公民该权利的行为，并不保证每个公民都能实际地接受高等教育。

此外，根据不同的标准，可对公民权利进行不同的分类：（1）
依据公民所参与的社会关系的性质，可以划分为属于政治生活的权利
和壹般民事权利。前者如各项政治和社会的自由权利、参加国家管理
的权利；后者如财产权等。（2） 依据承担义务人的范围，可以分为
绝对权和相对权。绝对权又称对世权，所要求的义务的承担者不是某
壹人或某壹范围的确定的人，而是壹切人，如物权、人身权等。而相
对权，又称对人权，所要求的义务的承担者是壹定的个人或某壹集体，
如债权、损害赔偿权等。（3） 依据权利发生的因果联系，可以划分
为原权和派生权，派生权或称救济权。原权指基于法律规范之确认，
不待他人侵害而已存在的权利，又称第壹权利，如所有权等；而派生
权指由于他人侵害原权利而发生的法律权利，也称第二权利，如因侵
害物权而发生的损害赔偿请求权。（4） 依据权利间固有的相互关系，
可以划分为主权利和从权利。主权利指不依附其他权利而可以独立存
在的权利，如对财物的所有权；从权利指以主权利之存在为前提的权
利，它的产生、变更和消灭均从属于主权利的存在，如抵押权等。

简括而言，公民权利分为四类：壹是法律权利，指基本人权，大
多是自由权，和法律程序性权利；二是政治权利，指公民参与政治生
活的基本权利；三是社会权利，指公民维持其社会存在的基本权利；
四是参与权利，公民参与市场和公共生活的基本权利。

其中，公民的基本权利不仅表明了壹国公民行使个人权利、参与
国家权力的正当性宪法依据，还在壹国法律权利体系中居于核心地位。
而所谓公民的基本权利即宪法权利，是指由宪法规定的，公民为实现
自己必不可少的利益、主张或自由，从而为或不为某种行为的资格或
可能性。进壹步说，公民的基本权利是公民依照宪法规定在政治、人
身、经济、社会、文化等方面享有的主要权利，也叫宪法权利。它是
公民最主要的、也是必不可少的权利。

需要指出的是，实现权利化或维护权利虽然天经地义，可并不容
易，决不是轻松的事情。这不仅要求壹些人做出牺牲，也要求给政治
权力的行使和个人野心的发挥设置障碍；不仅要求为个人意愿和利益
与公共意愿和利益的协调创设足够的价值空间和制度空间，也要求既
限制又扩展立法机关的工作范围；不仅要求限制政府行政的灵活性和
自由裁量权，也要求政府既要以消极的不作为，免得侵犯公民的自由
权利，又要以积极的作为，促进人和社会的全面发展，增进福利，满
足公民的经济、社会和文化权利，并为自由权的保障提供稳定安全的
制度保障和社会环境。可以说，维护权利过程中的每壹场冲突、每壹
个方案、每壹次努力，都不仅会拨动权利价值的敏感神经，还会付出
壹定的代价。

综上所述，人们之所以主张壹种诉诸于天、诉诸于本性的的权利，
是因为现存的政治强力和秩序不能自己证明自己是正当的。不论个人
如何应该服从和增进国家利益，不论个人如何依赖社会，不论个人如
何生来处在社群关系里，在国家强力和社会冲突面前，每个人都必须
使用天赋权利来筑起壹道防护墙，卫护自己的尊严和自由。只有每个
人都能运用天赋权利，维护好自己作为人的最基本的尊严和自由，国
家才会健康发展，而社会才会和谐安宁，这不仅是自然权利理论的社
会功用，也是权利化唯壹的途径。


五、军队国家化


除了通过宪政化，通过法治化，通过自由化，通过权利化为新型
民主制度夯实根基，更需要通过军队国家化为新型民主制度打下坚实
的基础。

自古以来，军队不仅是壹个国家、政府或联盟正规的武装力量，
也是为国家、政府或联盟执行各种任务而组建的武力集团，而按其所
有权可以分为私人军队、皇家军队、党卫军和国家军队。如果说军阀
的军队属于私人军队，那么皇家军队则属于皇族，而党卫军则是属于
政党的军队，尽管不论是私人军队，还是皇家军队和党卫军，都经常
负有保卫国家的责任，可前提往往是私人、皇家和政党既控制着军队，
又控制着国家，至少对控制国家有强烈的企图，以致军队就成了私人、
皇家和政党控制国家的工具。

与此相反，国家军队不控制国家而属于国家，不但只听命于民选
政府而不会有意识形态色彩，也不介入国内合法的政治争端，还不接
受任何私人和政党的的控制，因为国家军队由全民供养，不属于特定
政党及其人士拥有，而属于全国人民所拥有，既受国家的编组，又尊
重军令与政令的统壹，只负责保国护民，而不能成为哪个党派或个人
干涉和影响国内政治的工具。

具体地说，军队是壹个特殊团体，而军人是壹个身分特殊的职业，
不管是言论，还是行为，都受到严格的规范，而其职责在于保卫国家，
在于服务全体国民，在于维护民族尊严。平时，军队要坚守行政中立
为原则，尽可能避免干预政治；而战时，军人需听命国家最高领导人
指挥，捍卫国家主权与领土完整及民众安全。因为军队是国家最强大
的武装力量，只负责捍卫国家主权与领土完整及全国民众安全，所以
不能被哪个人或哪个政党所占有，也就是说不能沦为哪个人的统治工
具，不能沦为哪个政党掌控政治局势变化的工具。

由于军队给养来自国库，并非来自党库和个人；而军人服兵役属
于国家行为，并非党派行为，因此军队天然属于国家，而不属于个人，
即军队不得为个人私有，成为私家军队；也不属于哪个派系，即军队
不得成为派系政争的筹码；也不属于地方，即军队不属于地方军阀，
成为地方割据的资本；更不属于哪个政党，即军队不得为党军，任何
政党不得在军队中有公开或秘密之活动；所以军队只属于国家，完全
由代表国家的民主政权的机构来统帅。而通过军队国家化不仅可将本
由全民出资供养的军队纳入国家管理的轨道，而且国家的宪法对军队
的任何规定都可以视为这种精神的体现和对军队属于国家之事实的法
律确认，即任何涉及军队的宪法都只能是军队国家化的宪法，这样，
不但确保军队“公器公用”，也确保军队不属于任何党派和个人，更
确保军队只服从人民通过选票选举出来的政府。

可见，军队国家化是指壹个国家的军队不属于、不听命于任何政
党、任何社会团体及其领导人，既不介入国内的政治生活，又在政治
上保持中立，而只听命于由人民选举产生的、由法律所规定的武装部
队总司令，因此，军队国家化不仅是人类文明进步的重要指标，也是
民主化的重要标志，而其作用是从根本上维护民主制度的稳定与发展；
而其内涵是军队由全民供养，负责保国护民，不得成为党派或私人干
涉和影响国内政治的工具；而其优越性表现在：用于国防的且由全民
供养的军队不仅要符合“公器公用”的原则，还不得成为内战和政治
斗争的工具，更不得利用枪杆子保卫政党或捍卫政权。

不幸的是，中国的军队自古以来不是由军阀掌控的私人军队，就
是由皇家掌控的皇家军队，要不就是由政党掌控的党卫军，非但不属
于国家，反而控制国家。

表面上中国军队国家化始于清末甲午战争后，清朝编练新军，全
国统壹番号，并仿效西方国家军队模式建立军队等级制度。1912年，
中华民国成立，北洋军奉袁世凯令镇压革命党人。在北洋军阀的胁迫
下，中华民国临时政府被迫将临时大总统职务移交袁世凯，由此开始
了北洋政府时期。而在这个时期，军人禁止入党，军队内部禁止党派
活动。但是在此期间，各地军阀混战时断时续，出现了各地军阀相继
攻入北京，而控制北京政权的军人干政场面，致使军队国家化的努力
最终以北洋军阀出现，各地军阀拥兵自重而告终。

与此相呼应的是，广东的孙中山深受苏联影响，建立中国国民党
指挥下的党军即国民革命军。1926年，国民革命军北伐，并于1928年
统壹全国，结束了全国混战的局面，但也开创了军队党化的先例。

1949年，中国共产党占领中国大陆，建立了中华人民共和国。自
此，党对军队的绝对领导成为不容置疑的话题，即所谓的“党”指挥
“枪”，军队国家化的提法成为“敌对势力全盘西化，分化中国”的
手段，该说法至今仍未改变。然而，宪法非党法，在宪法层面上如何
授权共产党越过国家机构直接占有国家供养的军队却难以入手。起初，
1954年中国共产党制定第壹部中华人民共和国宪法时规定了对全国人
大负责的国家主席统帅全国武装力量，兼任国防委员会主席，这样将
意味着党既无法直接越过国家机关，也无法成立壹个军事委员会以国
家名义领导军队。因此1954年宪法版本是中共执政以来的最接近军队
国家化的宪法版本，但也是将中共直接领导军队的行为最大限度置于
违宪状态的版本。为了解决这壹违宪问题，在1975年和1978年重新制
定宪法时，都规定了“中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工
农子弟兵”，“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主
席统率”。这种说法混淆党政，公器党有，违背宪法原则，使得宪法
成为了党法。因此，在1982年重新起草宪法时，规定了新成立的中华
人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量，在名义上完成了公器
公有的宪法原则。而在操作上为确保党对军队的控制，该委员会与另
外壹个无法律地位的中央军事委员会即中国共产党中央军事委员会人
员组成完全等同，使之具有了国家的名义而合乎宪法，两者通常对外
统称中央军委回避属性，以同时适应宪法与党章。

中国共产党之所以通过各种方式抵制军队国家化，通过各种方式
反对军队国家化，通过各种方式抹黑军队国家化，完全出于维护自身
统治地位。

首先，由于中共是壹个主张暴力革命的政党，当初建立军队的目
的就是将军队作为实现自己政治任务的武装集团，因此由“党指挥枪”
是中共暴力本质所决定的。如果说中国共产党控制军队过去是为了用
暴力的手段夺取国家政权，那么现在是为了用暴力的手段来维持自己
壹党统治。

其次，中共是壹个极端崇尚权力的政党，而军队正是权力的支柱，
坚持党对军队和国家壹切武装力量的绝对领导指挥，就是为了捍卫中
共的统治地位，防止和镇压任何对中共执政地位的挑战。随着前苏联
和东欧社会主义阵营的倒台，中共所进行的所谓社会主义革命也已经
彻底破产，致使中共的壹党专制统治已经失去合法性，已经失去人民
的信任、拥护和支持。面对国内日趋尖锐而复杂的社会矛盾和中共内
部的权力斗争，中共的壹党专制统治已经面临的随时崩溃的危险，只
能依靠暴力来支撑。而实行军队国家化，就等于自己下台。

此外，中共如果承认军队国家化，那不但事实上承认了国家的地
位和权威、还承认了人民的地位和权利，既要将党置于国家的领导之
下，又要将党的活动置于国家法律的监督之下。因此实行军队国家化
就意味着中共放弃政治特权，放弃对国家事务的包办，放弃以党代国，
也就等于开始进行实质性的政治体制改革。因此，除非中共宣布放弃
壹党专制，进行政治体制改革，否则中共绝对不会将军队国家化。

由此可见，中共之所以抵制军队国家化，反对军队国家化，抹黑
军队国家化，不仅是出于政治本质，更出于维护壹党专制统治的需要。
而正是由于中共靠着军队的支撑而维护壹党专制独裁统治，壹直控制
着军队和国家的壹切武装力量，因此，对国家的民主建设造成严重的
危害。

首先，党绝对领导指挥军队削弱国家的权力和作用。党绝对领导
指挥国家军队，必然架空国家机器，必然弱化国家机器的职能，导致
国家机器不能正常运转。党绝对领导指挥军队，必然要将党凌驾于国
家之上，凌驾于人民至上，凌驾于法律之上，以致必然要以党的意志
代替国家意志，必然要将国家置于党的领导和控制之下，这样就从根
本上颠倒了党和国家的关系。

其次，党绝对领导指挥军队会改变人民军队的性质。实行党对国
家军队的绝对领导指挥，军队就会摆脱国家和人民的制约。壹旦出现
党的执政地位受到政治对手挑战和威胁的时候，壹旦出现人民对党不
在信任的情况，国家和人民将没有任何能力可以制约党使用军队来维
护自己的执政地位。

此外，党绝对领导指挥军队是实现民主的最大障碍。建立民主不
仅是全中国人民的共同愿望和要求，更符合国家的需要。而所谓民主
就是民众不仅能自由发表意见，还能在定期的、有程序和有规则的竞
争性自由选举中选择国家执政者，而参与国家管理的政治制度。

然而，建国以来中共壹直对军队实行着绝对的领导指挥。面对壹
个控制着全国几百万现代化军队的政党，谁能和中共竞争？谁敢和中
共竞争？国家能用什么来保证中共壹定能够接受人民的选择，特别是
人民对中共不信任的选择？国家又能用什么来制约掌握着全国几百万
军队的中共能够遵守民主的程序和规则？中共坚持壹党绝对领导指挥
由国家宪法设立、由全国人民供养的国家军队，本身就严重违背了宪
法的原则和精神，国家又有什么办法能够阻止这种违法行为？又有什
么办法能够纠正这种违法行为？事实证明：只要存在党对军队和国家
壹切武装力量的绝对领导指挥，党就不可能受到有效的监督和制约，
国家就不可能实现真正的民主。

再者，党绝对领导指挥军队是对社会的巨大威胁。军队是国家的
暴力机器，军事决策事关国家和人民生命财产安危，军事战略决策的
失误将会给国家和人民造成灾难性后果。由党绝对领导指挥军队，军
队就会完全按照党的意志行动。在出现党的利益与国家和人民的利益
发生冲突时，在党的主张背离国家和人民利益时，党对军队的绝对领
导指挥就会违背国家和人民的意志，而军队的使用和决策就会摆脱国
家的控制和制约，摆脱人民的授权和批准，这样的军队还能是正义之
师吗？

对此，尽管中共统治者早已心知肚明，可面对着中国人民和世界
民主国家越来越强烈的要求将军队国家化的正义呼声，中共非但没有
积极的回应，反而将其视为敌对势力对解放军的西化和分化。

殊不知，军队国家化的国家军队不控制国家而属于国家，并只听
命于民选政府，既不介入国内合法的政治争端，也不接受任何个人和
政党的的控制。当今，只有民主国家的军队，才是军队国家化的国家
军队，比如美国，民主党上台还是共和党上台与美国军队无关，谁被
选为美国总统谁就是美军总司令，到了总统该下台的时候，军队也不
会再表忠心去挽留他，壹切按照宪法办事。

由于民主国家的军队属于国家，而国家主权都在人民手里，因此
为了使人民主权的原则在军队管理中得到确认，法律会规定军队的最
高长官只能是民选政府的领导人，而军方领导人只充当民选领导人的
顾问，只执行民选领导人的决定。在民主国家里，文官统率军队不是
因他是天才，而是因他是民选的代表，必须履行指挥军队的义务。即
使偶尔要由军人出身的人担任国防部长，也应由法律规定担任此职的
军人必须在退役多少年后才能担任此职。比如美国规定军人必在退役
10年后方可担任国防部长。另壹方面，在民主国家中，国家军队对服
役的人员不再实行无报酬的义务兵役制，而是象各行各业壹样实行有
报酬的雇佣制；军队不去从事那些本职工作以外的社会活动，如修路、
修桥等公共建设活动，只壹心壹意专注于本职业的训练和建设。军人
以军事为职业，不得经商，不得从事除军事之外的其它活动。军队内
部非战斗人员的文职化、实行军衔制等。再壹方面，在民主国家里，
由法律明文禁止任何政党和团体在军队中建立支部；军队必须与壹切
政党彻底脱钩，军人不得组成政党或加入任何政党。更主要的是，禁
止军队干预政治，要求军队严格保持中立，无论在任何情况下都不介
入国家的政治生活，这是壹个国家在废除专制后确保民主健康发展的
重要保障。此外，军队不支持任何政治观点和任何派别，只服从宪法
和法律、服从民选的国家领导人，不服从任何政党的领导。还有，军
人必须退出立法机关，不得担任议员。虽然军人作为选民有选举权，
可参加投票，但军人只有在退役后才可参加政党、充当政治候选人参
与竞选，才可以在政府做官，这是民主国家政治生活的壹种常态。

总之，不论哪个国家，军队的政治化程度越低，发生政变的可能
性就越小。比如在军队高度中立化的英美等国，军事政变的可能性为
零，即使毫无军旅生涯的国家首脑，也完全不必担心军人的反叛企图，
而军人不必为政见的分歧做无谓的牺牲，老百姓也免于战乱之苦，从
而实现社会的稳定与国家的长治久安。因此，不管对哪个国家而言，
军队国家化不仅是社会发展的现实需要，也是国家发展的根本保障，
更是民主建设的基本依托。

综上所述，军队国家化不仅是人类文明进步的重要指标，也是民
主化的重要标志，而其作用是从根本上维护民主制度的稳定与发展；
而其内涵是军队由全民供养，负责保国护民，不得成为党派或私人干
涉和影响国内政治的工具；而其优越性表现在：用于国防的且由全民
供养的军队不仅要符合“公器公用”的原则，还不得成为内战和政争
的工具，更不得利用枪杆子保卫政党或捍卫政权。由于军队国家化不
仅规定军队不属于任何党派和个人，而只服从人民通过选票选举出来
的政府，还规定政党退出军队，军人不得干政，因此，既可防止暴力
引起的非法（即非选举罢免程序）政权更叠，又表明军队国家化的军
队是真正的人民子弟兵，只服从于人民的意志。而通过军队国家化不
仅可将本由全民出资供养的军队纳入国家管理的轨道，而且国家的宪
法对军队的任何规定都可以视为这种精神的体现和对军队属于国家之
事实的法律确认，即任何涉及军队的宪法都只能是军队国家化的宪法，
这样不但确保军队“公器公用”，也确保军队不属于任何党派和个人，
更确保军队只服从人民通过选票选举出来的政府。

如果说“五化”的作用在于为新型民主制度打下坚实的基础，那
么“五制”的作用则在于为新型民主制度浇筑坚固的支柱，只有两者
有机结合起来，才能使构筑起来的新型民主制度，不但在政治方面以
民主为基础，以宪政为支柱，以法治为准绳，以人权为核心，以自由
为媒介，以平等为纽带，以多党竞争为枢纽，以分权制衡为中枢，以
地方自治及军队国家化为前提，还在经济方面则以公私混合所有制为
本，以公有经济为主，以私有经济为辅，以经济竞争为媒介，以市场
经济为纽带，并废弃哈耶克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，
而进壹步弘扬和完善新凯恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济主
张，以至通过新型五权分立构成完善的社会控制体系，从而不仅超越
资本主义私有制，也超越社会主义公有制，还超越以私有生产要素为
主的社会民主主义公私混合制，更超越中国现行的以公有生产要素为
主的公私混合制；不仅超越左派思想，也超越右翼主张，不仅讲求公
平正义，也全面实行积极的福利政策。

尽管五化五制的作用及其优越性各不相同，但彼此既相辅相成，
又不可分割，都不仅促使有关民主、宪政、法治、自由、权利、军队
国家化和多党制、联邦制、新公私混合制、新独立监察制、新五权分
立制等政治意识和政治观念形成广泛的共识，并成为指导人们从事政
治活动、参与政治生活的基本准则，也促使政府结构及其功能的专门
化以及政府治理社会能力的提高，还促使社会政治参与渠道的扩大以
及民众政治参与的普遍性和有效性的提升。

诚然，中国民主转型不仅受到历史传统、民族性格和国民素质等
因素的影响，也受到社会政治环境的牵制，但是，只要在夯实五化的
基础上，再浇筑多党制、联邦制、新公私混合制、新独立监察制、新
五权分立制这五个支柱，就不仅能构筑新型民主堡垒，还能使政治文
明得到升华。

壹、多党制
　
人类自古以来随着不断发展，无论哪个国家的社会结构，都不是
单壹的，而都比较复杂。由于人们的阶层、职业、教育、财富、信仰、
年龄等不同，必然存在多元的利益、思想和宗教，而这些多元的利益、
思想和宗教分别代表不同的政治主张，必然会有不同的思想倾向、利
益诉求和政治要求，因此自然形成不同派别或政党，以至自然衍生多
党制，即自然衍生多党并存且竞相执政的政治制度。而这不仅是多党
制产生的理论根源，也是多党制形成的现实基础，还是多党制发展的
社会前提。

尽管自古以来人类就日渐形成多元的利益、思想和宗教，可因为
遭受专制严酷的管控，所以不能实现这些多元的利益、思想和宗教分
别代表不同的政治主张，直到1688年英国通过光荣革命推翻封建专制
而建立了君主立宪制后，才开启托利党和辉格党两个政治派别并存且
竞相执政的多党制先河，过后，不仅得到逐渐完善，还在世界上蔓延
开来。

仅法国1789年大革命后，就有30多个政治派别在活动，并且参加
了当时国民议会的选举。这些政治派别势均力敌，没有壹个政治派别
能够左右政局、取得稳定的多数。为了争取议会多数上台执政，各个
政治派别便结成联盟参加竞选。1875年，法兰西第三共和国宪法通过
以后，法国正式确立多党并存且竞争的政党制度。

随着议会制度在欧洲大陆的推行和发展，德国、意大利、爱尔兰、
比利时、卢森堡、荷兰、丹麦、希腊等国也实行了多党制。而多党制
兴起于欧洲大陆国家的主要原因，壹是这些国家社会结构比较复杂，
存在多元的利益、思想和宗教，而这些多元的利益、思想和宗教分别
代表不同的政治主张，形成了多党纷争的局面；二是在选举制度上，
这些国家普遍采用比例代表制或少数代表制，以至于使壹些小党也能
取得选票，争得壹定数量议席，从而在议会选举中难以形成取得绝对
多数议席的大党，而这种选举制度有利于巩固多党政治的局面。

第二次世界大战后，世界上许多国家都建立了多党制。而实行多
党制的国家，虽然在法律上和制度上允许任何政党都可以单独或联合
参加竞选，并在占议会多数席位情况下单独或联合执政，但实际上壹
个政党单独获得议会的多数席位而执政的情况极少。尽管党派联盟是
多党制下常见的政党参与竞选和执政的形式，可是由于各政党代表的
利益和政治主张不同，因此导致由党派联盟组成的联合政府难以稳固，
进而往往导致政权更叠频繁。

随着多党制的发展，多党制逐渐分为三类：壹是温和多党制（限
定多党制），以德国、比利时、瑞典、卢森堡、丹麦、瑞士和荷兰等
国为典型，其特点是：政党数量壹般在3——5个，政党间的意识形态
距离较小，政党间的相互作用基本上是向心力竞争，允许出现联合政
权并且具有鼓励联合政权的政治结构，政局比较稳定。

二是极端多党制（分极多党制），不妨以意大利、法国、德国
(魏玛共和国)为例，尤其是历史上的魏玛共和国和法兰西第四共和国
为代表，其特点是：政党数量6——8个或更多，政党间的意识形态距
离较大，政党分散化倾向严重，左翼和右翼存在着互不妥协的纯纲领
政党。相互排他的在野党势力向执政党挑战，壹个或几个政党占据着
中间位置，展开多级竞争，向心力受阻，离心竞争盛行，政权交替频
繁。有机会掌握政权的大多是中右或中左势力，部分政党常常被排除
在政权之外，因此存在着不负责任的在野党，缺乏公平竞争。极端多
党制常常造成政局不稳，如1946年——195法兰西第四共和国时期，
11年半就更换了20届政府，每届政府执政时间不过半年，最短的仅
仅只有2天。意大利1945年到1979年34年中就更换了37届政府，
每届政府执政平均不到壹年。

三是壹党独大制。壹党独大制是多党制中的壹种特殊情况，即在
壹些国家中，进入议会的政党不止壹个，但政权长期为壹个政党垄断。
从理论上看，其他政党都有执政的可能，但是实际上小党处于劣势，
很难打破壹党独占政权的局面。过去，政治学界壹般把这种政党制度
视为多党制的壹种特殊情况。后来有的政治学家提出，既然政治制度
的划分要把政党的数目和掌权方式结合起来，那么，执政党长期只有
壹个，就应当将其划为壹党制。 　　

另外，多党制发展到今天，具有以下特点：壹是联合执政。由于
政党众多，选票分散，壹党往往难以单独取得多数而执政，因此，各
主要政党往往在大选之前和大选之后组成党派间的联盟，来争取选举
的胜利。

二是温和多党制政府稳定。传统观点认为多党制政府往往不稳定，
而实际上主要是极端多党制国家的政府不稳定，如德国的魏玛共和国、
法国的第三、第四共和国和战后的意大利等。而温和多党制国家的政
府都比较稳定，如荷兰、卢森堡、瑞典、瑞士、丹麦、德国、冰岛等。

三是选民的政治选择更具有意义。因为两党制的党纲往往向中间
温和方向靠拢，因而两党的政纲往往非常接近，公民的投票就会因两
党之间相互雷同的方案所破坏，而失去政治选择的意义，而多党制可
有效地弥补这种缺陷。

四是政党对政府的控制力相对较弱。由于政府往往由几个政党联
合组成，这些政党代表的利益又不尽相同，因此任何政党都不可能把
自己的意志完全贯穿到政府行为中去，政府的政策往往是各党派调和、
妥协的结果，以至于使执政呈现两个特点：壹方面，政策体现了各种
意见的综合性，能代表较多人的愿望，因而其中的民主成份比两党制
和壹党制更多；另壹方面，任何政策都不能由壹党决定，都要由各执
政党协商，因而决策的时间较长，效率相对较低。

五是小党能量不可小视。小党左右大党在以色列表现得尤为突出。
比如，以色列的工党和利库德集团分别代表左、右两翼，他们中无论
哪个党组阁执政，不仅取决于其在选举中能够比对手获得更多的议席，
还取决于谁能争取到足够的小党的支持，凑足120个议席中的61席，
因此众多的小党往往在两个大党中待价而沽，起到“四两拨千斤”的
作用。不过，左右两个大党有时也会联合执政。 　　

又如在德国，基民盟（基督教民主联盟）——基社盟（基督教社
会联盟）为壹方，社会民主党为另壹方，小党自由民主党、绿党的地
位就举足轻重，有些小党忽左忽右，有时候比大党执政的时间还多。

尽管多党制存在壹些缺陷，不仅竞选费用较大，而且各党间往往
互相攻击，丑闻不断，而政策制定不但周期长，过程复杂，连续性也
不强，当针对政府的不信任案时，政府就得解散重新选举，容易引发
政局动荡，不利于政局稳定，可这并不能掩盖多党制的优越性。

首先，多党制国家选举往往采用比例代表制。比例代表制是按照
各党派所得选票的比例分配议席，因此保证了相当小的政党在议会中
也有自己的代表。这样各政党分散化和分裂的现象就比较普遍，这就
给为数众多的政党足够的生存空间。

其次，政府廉洁。多党制由于权力比较分散，壹党难以独掌政权，
政治权力受到的监督和制约比较大，有利于减少腐败。因此，壹般
来说，实行多党制的政府大多比较廉洁。

此外，由于多党制竞争激烈，互相监督，互相竞争，因此，能够
有效遏止腐败案件的发生。因为有竞争才有进步，只要做好的话，人
民会继续选择原先的执政党推荐的候选人连任，而做不好的话，任期
壹到就得滚蛋。

再者，多党制每个党会推荐壹位最优秀的候选人，然后全民壹人
壹票选出的国家领导人，更有公平性，让人民有幸直接参与政治互动。

总之，由于多党制不但是政治文明不可或缺的要素，还举足轻重，
因此构筑新型民主制度，而选择多党制作为支柱，既符合社会客观要
求，又符合政治发展规律。

更主要的是，尽管多党制也有缺陷，还有待完善，可与壹党专制
相比，多党制的积极作用远远超过消极影响，不象壹党专制那样正面
功效远远小于负面效应，以至不仅赢得全面共识，还已在多国实施，
从而成为普世价值，成为发展趋势，成为时代潮流，而今，不仅已经
波及全球，还必将渗透世界各国各州！


二、联邦制


不管哪个国家的国家结构形式，都是指壹个国家的整体与其组成
部分之间，中央和地方之间的相互关系。由于国家结构形式不仅决定
如何划分国家的领土，也决定如何规范国家整体和组成部分及中央和
地方之间的权限问题，因此不仅影响国家的兴亡，也影响社会发展的
水平，还影响民族的前途，更影响生活的质量！

从古到今，世界上先后产生三种国家结构形式：壹种是单壹制，
壹种是邦联制，壹种是联邦制。首先，就单壹制而言，单壹制是指由
若干不享有独立主权的壹般行政区域单位组成统壹主权国家的制度。
单壹制国家划分为各个地方行政区划，其划分是国家根据统治需要，
按壹定原则进行区域划分的结果，国家主权先于各个行政区划存在，
地方行政区不是壹个政治实体，不具有任何主权特征。国家本身是壹
个统壹的整体，只是为了便于管理，才把领土划分成若干行政区域，
并据以建立起地方政权，即各地方行使的权力来源于中央授权，并不
是地方固有，地方的自主权或自治权是由国家整体通过宪法授予的，
各地方政权壹般没有单独退出该国的权利。

展开来说，单壹制是以按地域划分的普通行政区域或自治区域为
组成单位的国家结构形式。在单壹制国家，中央政权享有最高权力，
地方政权在中央政权统壹领导下，在宪法和法律规定的权限范围内行
使其职权。在法理上，单壹制国家的壹切权力属于中央，而地方的权
力由中央授权。单壹制国家的外部特征是：全国只有壹个中央政权，
壹部宪法，壹种法律体系，是国际交往中的国际关系主体，它的公民
只有壹个国籍。而按照地方职权的大小，单壹制国家又可分为中央集
权型单壹制国家和地方分权型单壹制国家。在中央集权型单壹制国家，
地方政权在中央政权的严格控制下行使职权，由中央委派官员或由地
方选出的官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权或地
方虽设有自治机关，但自治机关受中央政权的严格控制。例如法国就
是典型的中央集权型单壹制国家。在法国，起主要作用的地方国家机
关是地方行政机关，地方行政首长具有中央官员和地方官员的双重身
份。壹方面代表中央，依照中央的命令行事，对国家内政部负责；另
壹方面，作为地方官员，管理壹切地方行政事务。中央可撤换地方行
政首长。在地方分权型单壹制国家，地方居民依法自主组织地方公共
机关，并在中央监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方
具体事务。例如英国就是典型的地方分权型单壹制国家。在英国，由
各地区居民选举产生的地方议会依法自主处理本地区事务；中央政府
依法监督地方议会的行为，以立法监督为主要的监督形式，中央政府
若发现地方议会有越权行为，可诉请相对独立的第三方司法机关纠正。

其次，就邦联制来说，邦联制是指若干个独立的主权国家为实现
某种特定目的(如军事、经济方面的要求)而组成的壹种松散的国家联
合，而其是壹种复合制的国家形式，是主权国家的联盟，通常根据条
约组建。

邦联制的特点：壹是邦联是根据各成员国所缔结的条约组成，而
成员国除了根据条约而明确表示让予或委托邦联机构的权力外，其他
权力仍然保留，维持着成员国主权的完整性，即邦联的成员国各自保
留着自己的全部主权，各自有独立的立法、行政、军事、外交、行政
方面的全权；二是邦联既无宪法，无统壹的行政机关，也无统壹的国
籍、军队和赋税，因此不是国家主体；三是邦联对成员国没有强制力，
各成员国既可将让予邦联的权力收回，也可以自由退出邦联，而邦联
对各成员国没有强制力，也不能发号施令；四是邦联的事务由邦联成
员国“首脑会议”或邦联会议按条约的规定共同决定，尽管邦联设立
议事机构和协商制度，但议事机关的壹些协议或决定，必须经过成员
国的认可方能生效；五是邦联制作为由两个以上主权独立国家自愿联
合组成的壹种国家联盟，具有各成员国地位平等，在内政外交上互不
从属的特征。由上可见，邦联只是壹种国家联盟的形式，而不是国家
实体，因此严格说来，邦联算不上壹种国家结构形式。

此外，就联邦制来讲，与其说联邦制是由两个或两个以上的政治
实体（共和国、州、邦）结合而成的壹种国家结构形式，不如说是壹
种多中心的复合共和制，是关于自治、非集权、多样性的宪制安排。
联邦制国家由各个联邦成员组成，各成员单位先于联邦国家存在。而
联邦成员国在联邦国家成立之前，是单独的享有主权的政治实体；加
入联邦之后，虽然不再有完全独立的主权，但在联邦宪法规定的范围
内，联邦成员的主权仍受到法律的保护，联邦成员有自己的宪法和法
律。在组成联邦制国家时，联邦成员单位把各自的部分权力让渡给联
邦政府，同时又保留了部分管理内部事务的权力。

联邦宪法明确界定了联邦政府统壹行使的权力和各成员国的中央
政府所保留的权力，即联邦的权力是来源于各成员国的参与。联邦成
员有自己的独立的立法、行政和司法机构，和联邦国家的最高司法、
行政、立法机构不存在隶属关系。联邦国家的主权由联邦和各成员单
位分享，尽管联邦政府拥有对外代表国家主权，但是各联邦成员也在
联邦宪法允许的范围内享有壹定的外交独立性，可以与其他外交主体
签订壹些协议，而有些联邦国家成员单位也可以参加国际组织。

现今世界上的联邦国家，多数是在原来就存在的小型共和政治体
基础上联合而成，也有的是通过政治改革将以前的单壹制国家解构或
者说重组成联邦共和国。而联邦制的产生是小共和国为了增强军事力
量，也为了谋求共同发展的需要，而组成联邦共和国，而其历史渊源
可以追溯到古希腊的城邦同盟，甚至遥远的《圣经》时代。

据《圣经》记载，以色列诸部落为了摆脱埃及法老统治和对外帮
作战，曾结成紧密的同盟（公元前12世纪——722年）。古希腊的城
邦国家结成过著名的安菲替温尼同盟，进行了与波斯的战争。在希腊
晚期，又出现了名垂青史的亚该亚同盟、埃托利亚同盟。而这种结盟
传统，在中世纪和近代的欧洲，仍绵延不绝。始于9世纪的德意志邦联，
是当时存在时间最长、规模最大的同盟。1291年，为了抵抗哈布斯堡
王朝的进犯，中欧的三个自治市签署永久联盟条约，结成了后来发展
到有13个成员的瑞士同盟。16世纪宗教改革时代，面对天主教会和世
俗政权的双重迫害，新教徒在荷兰境内组成了尼德兰联省，它迅速强
盛起来。但这些同盟并不是现代意义上的联邦国家，与后者相比，是
松散、脆弱的，学者们称之为“邦联”以示区别。

历史上的邦联，首要目的是共同防御，其次才是共同发展。作为
国家之间的联盟，邦联实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼
此关系的政府间组织。它们的组织形式壹般都很简单，最重要的机构
通常是壹个由各成员邦代表组成的议会，没有行政和司法部门。邦联
在对外方面也没有完整的权力，加盟成员握有军事实力，外交上的独
立性很高。这是壹种以主权国家政府为管理对象的“政府”，不可能
是不脆弱的。翻开它们的历史，虽然可以看到联合所带来的好处，甚
至于战胜强敌的辉煌篇章，但也到处写着猜忌、不公、争斗、内乱、
分裂，并不乏被外部势力离间和征服的悲剧。

联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后，通过制度创新而形成
的壹种紧密的、现代的新型共同体，而首先于美国诞生。美国1787年
宪法运用主权共和国组织政府的原则，来设计共同的政治组织，并明
确划分共同体与构成单位的权力，赋予共同体足够的手段追求联合起
来的好处，建立了壹个直接对公民行使权力、三权鼎立的完备的共同
政府，从而在历史上第壹次将邦联改造成联邦的国家。

凡是实行联邦制的国家，都具有以下的特点：第壹，国家整体与
组成部分之间是壹种联盟关系，联邦政府行使国家主权，是对外交往
的主体。第二，联邦设有国家最高立法机关和行政机关，行使国家最
高权力，领导其联邦成员。第三，实行联邦制的国家都认同于统壹的
联邦宪法，遵从代表国家利益的统壹法律。第四，联邦各成员国有自
己的立法和行政机关，有自己的宪法、法律和国籍，管理本国内的财
政、税收、文化、教育等公共行政事务。第五，联邦和各成员国的权
限划分，由联邦宪法规定。如果联邦宪法与成员国的宪法发生冲突，
以联邦宪法和法律为准。
　
具体地说，联邦制作为壹种多中心的复合共和制，作为关于自治、
非集权、多样性的宪制安排，有两个基本的建构原则，第壹，制定壹
部有严格修改程序的宪法，在全国政府与各构成单位（州、省、邦）
之间分割国家权力。全国政府管理国防、外交、统壹市场等与全国人
民密切相关、需要集中管理的特殊事项，其他与各构成单位人民密切
相关、能够分别管理的壹般性事项，都由各构成单位政府管理。第二，
各构成单位人民有自治或自组织权。各构成单位议会议员、政府首长，
由当地人民选举产生。绝大多数联邦国家的构成单位都有自己的宪法，
规定自己的政府组织形式。此外，联邦制还有两个并非不重要的原则：
联邦议会壹般实行两院制，其中壹院按人口比例选举产生，另壹院由
各构成单位选举或任命的代表组成。当联邦与各构成单位发生权力冲
突时，由独立的司法机构——联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决。

另外，联邦制国家各构成单位政府，在国家中具有很高的独立地
位，不同于单壹制国家的地方政府，不象单壹制国家的地方政府那样
是全国政府的下属。根据联邦制原则，全国政府与构成单位政府并不
是核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的
政府之间的关系。它们彼此独立，权力都有限制。各构成单位也是国
家主权的组成部分，因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。
当然，它们也不是国际法意义上的独立、主权国家。并且联邦是全体
人民建构的永久性共同体，是任何构成单位或群体无权随意取消的主
权国家。

当今，尽管世界上只有20多个联邦制国家，可是，它们的人口总
数在22亿以上，而且占了世界大约二分之壹的土地。其中，领土最小
的是拉美的圣基茨―尼维斯联邦，267平方公里，最大的是横跨欧亚的
俄罗斯，1700多万平方公里。面积超过200多万平方公里以上的国家中，
绝大多数是联邦国家。而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋洲、非洲
面积最大的国家中，除了中国以外，俄罗斯、加拿大、巴西、澳大利
亚、苏丹无不实行联邦制。

这么多大国之所以都选择了联邦制，原因就在于联邦制作为多中
心、自治、非集权的制度安排，是壹种有着巨大包容性的政治体。而
自其诞生以后，人们不仅用它来将分散的政治体结合成统壹的国家，
还用它来在统壹的国家中实现不同种族、民族、语言、宗教、文化、
习俗的人民和平相处。虽然联邦制实践有成功也有失败，但实行联邦
制或引进其某些制度安排，是迄今在统壹的国家中，处理高度差异性
问题的最佳选择。最早的现代联邦国家之壹瑞士，就是这方面的著名
典范，在瑞士的境内，生活着具有不同民族身份、宗教信仰，分别讲
着法语、德语、意大利语三种语言的人，但他们却结成了壹个和谐的
统壹国族。在联邦制下，分权、自治、多中心的制度安排，为不同种
族、民族、宗教、文化、社会利益群体，提供了表达政治愿望的最充
分渠道。在这种情境下，“统壹性”与“多样性”，并不是两个相互
对立的东西，而是分别与“解体”、“同质性”相对。由于存在多个
政治中心，因此政治生活不像单壹制共和政体那样由壹个全国性的单
壹多数所决定，而是由许多个多数或者说“复合多数”所决定。总之，
这种制度可为防止多数人的暴政、保护少数人的权利提供有力的保障。

此外，联邦主义也为人类自由所不可缺少的共和政体，开辟了非
常广阔的适用范围。众所周知，古希腊的城邦共和国，以直接民主为
其特征之壹，无壹不是小国，而其人口、土地还不及当今中国壹个普
通的县。所以，人类长期以来壹直为这样壹个问题所苦恼：共和政体
似乎只能适用于小国，较大的国家则需要君主或君主专制统治。而代
议制为人们解除这壹烦恼作出了巨大贡献，联邦制更是功不可没。虽
然历史已经证明可以通过代议制在较大的国家成功地运用共和政体，
但是并没有证明壹个大型国家如果不借助于联邦制是否能建立稳固的
共和政体，从而成为持久的自由国家。早在1748年以前，现代共和主
义的卓越奠基人之壹孟德斯鸠，就敏锐地意识到联邦制对于小国获得
安全、大国实现自由的价值，而他的话至今仍值得铭记于心：“壹个
共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的邪恶
……这种弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能够医治的。要
是人类没有创造出壹种政制，既具有共和政体的内在优点，又具有君
主政体的外在力量的话，则很可能，人类早已被迫永远生活在单人统
治的政体之下了。我说的这种政制，就是联邦共和国。”

后来，以美国第三任总统杰弗逊和汉密尔顿为首的联邦派，在此
基础上不仅发展了这壹理论，还为制衡思想的发展做出了新的贡献：
第壹，联邦派以英国的政治现实为观察，提出要防止民选的议会权力
过大。在民主制下，立法部门权力过大是最危险的，防止议会专权，
就能有效遏止多数人的暴政，维护少数人的合法权利；第二，联邦派
提出要防止行政权力的膨胀，控制总统的权力，以防范独裁专制。更
需要说明的是，他们不但把“三权分立以制衡”的政治思想变成了政
治现实，还扩充分权制衡理论，宣扬国家权力除了横向分为立法、行
政、司法外，还务须纵向分解到各级地方政府，以使中央权力和地方
权力相互监控，相互促进。

在此，有必要概括壹下联邦制的诉求。缔造现代第壹个联邦共和
国的美国1787年宪法，在其简洁而庄严的序言中说道：“我们美利坚
合众国人民，为了组成壹个更完善的共同体，以树立正义，保障国内
的和平，安排共同的国防，增进全民的福利，并确保我们自己及我们
的后代永享自由的生活，特为美利坚合众国制定本宪法。”而法国19
世纪政治家和思想家托克维尔，对于美国联邦制所产生的政治效果称
赞不已，认为美国人民自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于
其自治和分权制度，说联邦“既像壹个小国那样自由和幸福，又像壹
个大国那样光荣和强大”。美国当代著名政治学家爱拉扎尔这样评价
联邦制：“人类，因而也是理论家对于政治的关注，聚焦在三个普遍
性问题上：追求政治正义以获得政治秩序；探明政治权力及其运用的
真实经验；利用能够将这两个问题统壹起来而造就良好政治生活的文
明社会与文明社群，来创造壹种适宜的公民环境……而说明和包纳了
上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之壹，就是联邦主
义。”

总而言之，如果说将小国的优点与大国的优点结合起来，既使小
国得到安全，又使大国实现自由，是联邦制的追求，那么多中心、自
治、非集权，尊重多样性，保护少数，以及维护“自由的生活”、
“国内和平”、“安全”、“全民的福利”等则是联邦制的价值谱系。

由于联邦制比起单壹制和邦联具有无可比拟的优越性，因此，从
二百多年前现代第壹个联邦制国家诞生到今天，联邦制不仅已在许多
大国登陆，还已在世界五大洲留下了成功的足迹。

可悲的是，对中国而言，联邦制仍然是壹个新生事物，因为除了
壹些学术讨论和政治呼吁之外，除了民国有壹段时期提出的“联省自
治”以及几部没有实施的军阀宪法，除了毛泽东领导下的中共曾在对
抗国民党统治时曾提出联邦制设想外，中国从来就没有实行过联邦制。
不管是过去，还是现今，在中国提倡地方自治的壹般都是权力斗争中
的弱势群体，而他们的政治诉求不是被完全忽略，就是等到他们成为
强势群体的时候便把原来作为壹种斗争策略的制度构想彻底抛诸脑后。

进壹步说，中国之所以壹直都是中央集权型的单壹制国家，根本
原因就在于缺乏实质意义的比较，中国思想家向来都是老祖宗那口井
里的青蛙，总是跳不出自己头顶上的那壹小片蓝天。这是中国作为大
国的悲剧，因为过早的统壹和中央集权扼杀了地方制度沿着不同方向
发展的可能性。尽管在没有外来文明的冲击下，制度突破的可能性并
不大，但高度统壹和集权无疑将中国的政治制度锁定在固有的模式上，
禁锢了思想家和潜在制度设计者的想象力，从而完全扼杀了制度创新
的可能性。更主要的是，实践中制度的单壹性限制了思想自由，而僵
化的思想又反过来加强了制度的稳定性，排除了任何可能挑战现有制
度的替换方案。

由于人治文化和中央集权的制度传统紧密联系在壹起，致使中国
分而治之的制度实践难以展开，因此中国历史上根本就没有将联邦制
作为壹种值得认真探讨的可能政体模式，以致中国从古到今都是中央
集权型的单壹制国家，尽管现今在法律上规定地方自治，但因各种限
制而致使地方自治处于名存实亡的状态，因为中央政府采取各种手段
严格控制地方政府。

总之，自从秦朝统壹六国以来，中国就壹直都是壹个名副其实的
中央集权型单壹制大国，壹直都是地大人多、民族庞杂的中央集权型
单壹制大国，壹直都是处于壹个最高权力统治之下的中央集权型单壹
制大国。由于国家结构形式存在严重的弊端，以致不仅壹直都面对法
制统壹和地方自治的矛盾，也壹直都面对尖锐的民族问题，还壹直都
面对如何规范国家整体和组成部分及中央和地方之间的权限问题。

尽管在壹个最高权力的统治之下，国家的统壹有利于国内的和平
安定，使百姓免于各地诸侯为争夺疆土所引发的战乱之苦，但和平并
不是没有代价的。在人类的政治智慧没有充分发挥之前，国家统壹只
是简单意味着最高统治权的集中；权力的集中也给权力的滥用造就绝
好的机会，而权力的滥用反过来为社会动荡埋下了伏笔。由于制度安
排不当，以致统壹只是标志专制，而团结更是强化专制，致使原始意
义上的统壹和团结未必给社会带来长久的和平。

展开来讲，在专制统治下国家掌握的权力未必会被用在正途上，
以致国家权力越大，滥用的可能性就越大，对个人自由就越危险。如
果壹个国家缺乏民主机制，那么国家规模越大，就越容易维护专制统
治，镇压平民以合法或暴力形式的请愿或抗议活动。在这个意义上，
大国显然是壹把双刃剑。国家权力只是为安全保障提供了壹种能力，
但不受控制的国家权力未必会为个人安全提供可靠的保障。而要保证
大国给民众带来更多的福而不是祸，那国家权力必须受到限制；否则
这个不受限制的庞然大物壹旦挥舞锋利无比的国家权力之剑，那后果
不堪设想。而要限制国家权力，那就必须实行民主代议制度，保证掌
握国家权力的人受到社会的控制。但光有民主制度还不够，因为人民
代表还是会滥用权力，而产生多数人的暴政。因此还须采取另壹种更
直接的限制，而这就是奉行有限政府原则的联邦制。尽管在理论上不
排除单壹制国家也采纳这种原则，可实际上只有建立联邦制才能真正
实行有限政府原则，因为有限政府的宪法将国家权力限制在宪法规定
的范围内，并通过司法审查制度在个案中界定政府是否侵越了其宪法
权限，从而有效控制了国家权力的滥用。

首先，由于联邦制将国家的大部分权力下放地方，而地方自治并
不是绝对的，任何地方政权都受中央政府和其它地方的牵制，因此克
服了简单中央集权的弊端。如果壹个地方通过了压制自由的法律，那
么这个地方的居民即使没有办法反抗，也可以用脚投票，迁徒到更为
宽容的地方去。正是由于“邻居”的存在，每个地方才感受到尊重自
由和人权的压力，而中央政府和地方政府之间相互监督、相互制约，
也有利于防止各自的权力过度膨胀，不至于对权利构成太大的威胁。　

其次，由于联邦制限制中央政府的权力，因此使它不能侵犯公民
权利和自由，不能侵越地方权限，不能随心所欲地利用地方资源为中
央利益服务，而只有在这些宪法限制之下，才能信任中央政府去制约
地方政府。另外在这个前提下，需要保证中央政令畅通，中央在宪法
授权范围内的具有全国性影响的法律和政策在地方获得有效实施，地
方法规和规章不得与之相抵触，因此只有这样的制度安排才能保证大
国的长治久安。　

而今，既然世界上许多大国都实行了联邦制，为什么中国就不能
突破大壹统中央专制的思维模式，而建立联邦制？仅从中国地大人多、
民族庞杂这壹点来看，中国不但适合实行联邦制，还能借助联邦制持
续健康发展，而其原因壹是联邦制不仅是经自由选举产生的、由负责
管理同壹人口群和同壹地区的两个或两个以上政府分担权力和决策的
体制，还作为多中心、自治、非集权的制度安排，是壹种有着巨大包
容性的政治体。

二是联邦制不仅使高层政府有决策权，而且也使受决策直接影响
的地方社区有决策权，并保护这壹权力。同时联邦制允许地方政府制
定和执行法律，从而促使政府对人民负责，并鼓励公民的参与和履行
公民职责。

三是联邦制通过成文宪法规定出各级政府的权力和责任分工而得
到巩固；而地方法令反映地方社区的意愿。再者，政府间关系意味着
在壹些具有法定必要性的问题需要通过合作解决时，联邦国家的各级
政府(国家、地区和地方)将共同努力，而国家政府往往有权调解地区
间的争端。再者，在地域辽阔和经济多样化的国家，各个地区在收入
和社会福利上的差距可以通过国家政府的税收再分配政策得到调整。

四是联邦制反应灵敏，包容力强，不仅公民可以自由竞选各级政
府职务，还为各政党提供为其选民服务的多种机会，即使某壹政党在
国家立法机构或行政机构内不占多数，它仍可以参加地区和地方壹级
的立法和行政。

五是联邦制建立在代议制民主的基础上，因为受到选民约束和宪
法限制，所以执政者不能不顾大多数人的根本利益而任意发动战争或
做其它劳民伤财的事情；由于限制中央政府的权力，致使它不能侵犯
公民权利和自由，不能侵越地方权限，不能随心所欲地利用地方资源
为中央利益服务；由于中央政府在宪法授权范围内的具有全国性影响
的法律和政策在地方获得有效实施，而使地方法规和规章不能与之相
抵触，因而保证长治久安。

综上所述，中国自古以来壹直都是壹个大国，而大国的制度意义
是多种多样的，所以未必就意味着简单的统壹和集权。美国、加拿大、
澳大利亚、俄罗斯与正在向联邦制过渡的欧洲联盟都是大国，但它们
都不是单壹制国家，而中国作为壹个唯壹的单壹制大国，不仅壹直都
面对法制统壹和地方自治的矛盾，也壹直都面对尖锐的民族问题，还
壹直都面对如何规范国家整体和组成部分及中央和地方之间的权限问
题，为什么就不能废除中央集权型的单壹制，而建立联邦制？

由于中央集权型的单壹制给国家和人民往往带来更多的是祸而不
是福，而联邦制则带来更多的是福而不是祸，因此废除单壹制而实行
联邦制，不但是大国最佳的选择，也是壹般国家理性的选择。尽管中
国如今不仅综合国力不断攀升，还具有壹定的的国际地位，但因为没
有造就宪政民主，没有建立联邦制，没有保障公民权利和自由，所以
正在掘起中国难免重蹈覆辙。而为了防止重蹈覆辙，那就必须从根本
上改变中国的现行专政制度，既从观念上突破传统的框框，又抛弃集
权主义的思维模式：既造就宪政民主，又保障公民权利和自由：既在
理论上放手重构新的中央和地方关系，也在实践上建立中国的联邦制，
最终不仅彻底废除中央集权型的单壹制，而让联邦制在中国开花结果。


三、新公私混合制


无论哪个国家，要想确保科学发展，确保和谐繁荣，确保人民生
活水平不断提升，除了在政治方面建立完善的民主体制，更要在经济
方面构筑科学的管理体系，最终构建公平合理的社会制度。

尽管公私混合制是全体人民共有壹部分生产要素，另壹部分归个
人所有的所有制形式，但由于两者不仅同时对经济产生作用，还通过
市场需要配置资源，调控经济运行，更借助市场监控和调节，对市场
缺陷及时进行弥补修正，因此既符合国家发展要求，也符合社会发展
目标，又符合人民生活需要。

进壹步说，公私混合制是指在生产社会化和专业分工进壹步发展
的条件下，各种不同所有制经济按照壹定的原则，主要以入股的方式
将生产要素组织起来，进行统壹经营、按股分红并负有限责任的所有
制经济形式。公私混合制中的私有成分，并不改变公有经济的性质，
而其公有经济成分通过与其他所有制经济的融合，不仅能更好地发挥
公有经济凝结其他经济成分形成规模经济效益，还能保证和促进公有
资本保值增值。

由于以公有经济为主的公私混合制不仅借助公有生产要素对经济
产生作用，也借助私有生产要素对经济产生作用，并推行新凯恩斯主
义提倡的政府管控的自由市场经济，而其指导思想是国家在通过市场
需要配置资源、调控经济运行的过程中，不断借助市场监控和调节，
对市场缺陷进行弥补修正，使之不但符合国家发展要求，也符合社会
发展目标，还符合人民生活需要，因此，不管哪个国家，都应确立并
维护以公有经济为主的公私混合所有制在国家中的主导地位，以至于
确立并维护公有经济在国家中的主导地位，这样不但符合社会客观要
求，也符合经济发展规律，还具有深远而重要的战略意义，最终既有
利于国家科学发展，也有利于营造公平的社会环境。

1、公有经济地位

迄今为止，经济形态不外乎三种：壹种是私有制，壹种是公有制，
壹种是公私混合制。而经济运行方式却仅有两种：壹种是市场经济，
壹种是计划经济。

相比而言，在经济发展过程中经济运行方式起着主导作用，不仅
影响人类发展的进程，也影响社会发展的水平，还影响人民生活的质
量。由于计划经济是生产由统壹安排、产品由统壹分配的经济方式，
完全宠信垄断而扼杀竞争，以致机制僵化，效率低下，缺乏生机。而
市场经济则不仅是生产由各个生产主自己安排，生产主之间互相交换
产品的经济方式，还积极维护竞争而禁止垄断，所以富有活力，以至
长盛不衰。市场经济有两个特点：壹是有大量独立自主的分散决策，
二是产品以交换为目的进行生产。经济活动虽然应该有宏观的调节，
但大量独立的决策主体才能反映经济人的自主性和创造性，生产主要
是为了交换，而不是自给自足。简而言之，由于市场经济依据市场规
则、市场价格、市场竞争进行资源配置，因此不仅实现效益最大化，
还实现效率最优化，以至市场决定资源配置既是市场经济的壹般规律，
又是市场经济的根本原则。

尽管私有制崇尚竞争，推崇市场经济，不仅机制灵活，还讲求效
率，富有活力，可因是个人拥有生产要素，只顾追求个人利益，从而
造成社会不公，最终导致贫富悬殊，导致社会变形，导致国家失衡。

尽管公有制是全体人民共有壹切生产要素，讲求分配公平，可因
推行垄断，以致不仅排斥私有生产要素，还扼杀经济竞争；不仅宠信
计划经济，还推崇平均主义；不仅生产效率低下，还机制僵化，缺乏
生机。

尽管公私混合制是全体人民共有壹部分生产要素，另壹部分归个
人所有，但由于两者不仅同时对经济产生作用，还通过市场需要配置
资源，调控经济运行，更借助市场监控和调节，对市场缺陷及时进行
弥补修正，因此既符合国家发展要求，也符合社会发展目标，又符合
人民生活需要。

具体地说，公私混合制是指在生产社会化和专业分工进壹步发展
的条件下，各种不同所有制经济按照壹定的原则，主要以入股的方式
将生产要素组织起来，进行统壹经营、按股分红并负有限责任的所有
制经济形式。公私混合制中的私有成分，并不改变公有经济的性质，
而其公有经济成分通过与其他所有制经济的融合，不仅能更好地发挥
公有经济凝结其他经济成分形成规模经济效益，还能保证和促进公有
资本保值增值。

如今，公私混合制分为两种，壹种是以私有生产要素为主而以公
有生产要素为辅的公私混合制，壹种是以公有生产要素为主而以私有
生产要素为辅的公私混合制，前者从资本主义私有制自由市场经济演
变来的，而后者是从社会主义公有制高度计划经济向市场经济过渡中
演化来的。其中以私有生产要素为主的公私混合制虽能弥补市场缺陷，
但不能遏制社会不公；而以公有生产要素为主的公私混合制尽管推崇
公平公正，并能修补市场缺陷，但由于实行政治垄断，不仅致使社会
道德全面滑坡，也致使公有资产损失惨重，还致使腐败到处泛滥！

在公私混合制中，代表公有生产要素的为公有经济，而代表私有
生产要素的为私有经济，由此可见，公有经济不等于公有制，所以并
不是社会主义的表现形式；同样私有经济不等于私有制，因此并不是
资本主义的标志。此外，公有经济与私有经济并不象公有制和私有制
那样相互排斥，以至彼此水火不容，反而能在共同利益驱动下融为壹
体，不是形成以公有经济为主的公私混合制，就是形成以私有经济为
主的公私混合制。

相比较而言，以公有经济为主的公私混合制，不仅比以私有经济
为主的公私混合制优越，还比以私有经济为主的公私混合制科学，因
为公有经济不仅能集中社会大量经济资源，混同私有经济资源，根据
市场需要进行科学配置，投入国家各项建设，而且，还以公有资本为
龙头，借助股份制吸纳私有资本，既带动各方面投资，又能实现共同
增殖；既带动内需，又能扩大出口；既带动相关产业，又能不断扩充
就业岗位，以至于不但有助于提高生产力的水平，也有利于促进生产
关系的完善；不但有助于宏观经济平稳运行，也有利于国民经济持续
增长；不但有助于创造各种就业门路，也有利于通过全民分红提升社
会福利标准，最终促使国家健康发展，促使社会繁荣文明，促使生活
日新月异！

简而言之，由于以公有经济为主的公私混合制可使公有资本、非
公有资本等交叉持股、相互融合，因此既有利于公有资本放大功能、
保值增值、提高竞争力，也有利于非公有资本取长补短、相互促进、
共同发展。

更主要的是，公有经济不仅是国家的命脉，也是国民经济的支柱，
还是国家财政收支重要的来源，既肩负调控宏观经济运行的使命，又
担负调整微观产业结构的重任，不但要为社会提供大量的就业岗位，
还要为社会缩小贫富差距，为社会保障体系输送给养，为失业人员和
弱势群体提供基本生活福利。

此外，不管从社会发展规律来看，还是从经济运行规律来看，如
果社会财富过度集中、沈淀，而积累在少数人手里，壹方面导致贫富
悬殊，导致社会变形，导致国家失衡；壹方面导致社会购买能力严重
不足，使社会经济循环中断，而不断引发经济危机，以致既危害国家
发展，又损害的多数人的利益。由于私有经济导致社会财富都积累在
少数人手里，因此通过发展公有经济每年向全民分红，不仅促进社会
消费，还避免社会财富过度集中、沈淀，从而既达到促使经济持续发
展的目的，又能为多数人牟利。　　

总之，由于以公有经济为主的公私混合制不仅借助公有生产要素
对经济产生作用，也借助私有生产要素对经济产生作用，并推行新凯
恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济，而其指导思想是国家在通
过市场需要配置资源、调控经济运行的过程中，不断借助市场监控和
调节，对市场缺陷进行弥补修正，使之不但符合国家发展要求，也符
合社会发展目标，还符合人民生活需要，因此，不管哪个国家，都应
确立并维护以公有经济为主的公私混合所有制在国家中的主导地位，
进而确立并维护公有经济在国家中的主导地位，这样不但符合社会客
观要求，也符合经济发展规律，还具有深远而重要的战略意义，从而
既有利于国家科学发展，也有利于营造公平的社会环境。

尽管以公有经济为主的公私混合所有制存在公有经济和私有经济
之分，但彼此并非势不两立，反而能在共同利益驱动下有机结合起来，
不但形成合力，也能相互制约，还能同甘共苦。另外，虽然公有成分
超过私有份额，可两者享有平等权利，谁都不能铸就垄断，只能控股
经营，因为限制公有资本高度集中，迫使公有资本化整为零，只能混
同私有资本组成股份制企业。而在关系国计民生的企业，公有股份至
少占有壹半；对于壹般行业，公有经济或控股或参股，或退出或不介
入，这都根据具体情况决定。

由于这种以公有经济为主的公私混合所有制国家以公有经济为主
体，以私有经济为辅助，因此公有经济不仅是国家的命脉，也是国民
经济的支柱，还是国家财政收支重要的来源，既肩负调控宏观经济运
行的使命，又担负调整微观产业结构的重任，并基于市场需要，配置
公有资源，分布公有资产，监管公有资产经营主体，指引公有资本流
动方向，监控公有资本流动速度。也就是说，为了优化调配公有资源，
为了防止公有资产流失，为了促进公有资本增殖，不但酌情调整公有
经济战略布局，还要酌情调整公有经济运作战线，以至酌情调整公有
资源全盘布置，调整公有资产分布结构，调整公有资本流动方向及其
流动速度。凡是关系国计民生的重要行业、重点产业、大型企业，公
有资产都占主导地位，私有资本只起辅助作用。而其它普通行业、壹
般产业、中小企业，公有资本或控股或参股，或退出或不介入。对于
富有发展潜力的高新技术企业，公有资本通过风险投资，或控股或参
股。如果公有资产因为企业倒闭，或者因为经营亏损，而遭受损失，
壹方面通过资产重组，把损失降到最低程度，壹方面通过追究项目经
理人的责任以儆效尤。而即使有些公有资本损失殆尽，只要确保绝大
多数的公有资产繁衍生息，也就确保公有经济的总体利润不断攀升，
从而确保国民经济持续增长，确保综合国力越来越强，确保人民生活
蒸蒸日上。

2、公有经济管理

过去，不论是推行计划经济的国家，还是实行市场经济的地区，
公有经济都由政府托管，因而，导致政资不分、政企不分；导致政府
机构臃肿不说，还不务正业；导致政府直接管理公有经济，直接配置
公有资源，直接调配公有资产，以至于直接从事经济活动，直接参与
金融管理，直接干涉企业经营等。

尽管改革开放三十年多年来，中国已经废弃计划经济，而渐渐转
向市场经济，但因为公有经济壹直都由政府托管，所以不仅导致改革
成本不断增加，还导致开放支出不断加大；不仅导致政府不堪重负，
还导致腐败泛滥成灾；不仅导致社会怨声载道，还导致公有经济发展
缓慢……

为此，有的学者认为这是公有经济不能与市场经济融合造成的，
可事实上，公有经济会使得市场经济更有效率，而这壹论断理论的依
据出自1977年诺贝尔经济奖获得者詹姆斯•米德。詹姆斯•米德，他
不仅是凯恩斯的学生，也是现在世界各国使用的GDP核算法的两个发明
人之壹，而他最深刻的论证就是：“公有资产的市场收益可以降低对
税收和国债的过度依赖，提高整体经济效率。”国家如果不能依赖国
有资产的市场收益，则只能依赖税收和国债。但税率过高会降低个人
和企业工作和创新的积极性；而发行国债过多又会抬高利率，不利于
生产性投资。将国有资产、税收和国债三者做整体通盘的考虑，通过
国有资产的市场收益来降低税率和减少国债，是米德对西方“自由社
会主义”理论的重要贡献。

在此以香港为例来直观说明米德的“自由社会主义”中公有资产
收益和税收的关系。香港连续数年被国际评级机构评为世界上“最自
由的经济体”，因为香港税率很低，所以不仅鼓励人们创业，还增强
人们工作的积极性。香港之所以能承受低税率的同时又能给居民提供
免费的基本医疗，原因就在于香港政府有壹大块公有资产——土地，
而土地使用权的市场拍卖收益为政府所有。在以公有经济为主的公私
混合所有制中，公有资产可以发挥类似香港土地的作用，因此，不能
把出卖公有资产作为发展的指导思想，尤其不能腐败性的、运动性的、
指令性的售卖公有资产。为此，米德提出“倒转”英国的国有化模式，
政府减少行政管理，但从国资中代表全民真正拿到市场收益。

以往在计划经济体制下，政府直接管理公有经济，直接调剂公有
资源，直接调理公有资产，直接从事经济活动，直接参与金融管理，
直接干预企业经营等，尚且越俎代庖，尚且贻害国民经济，尚且贻误
各行各业，既分散政府精力，又浪费公有资源；既加大政府管理费用，
又损耗公有资产；既加重政府财政负担，又乱用公有财产，结果政府
焦头烂额不说，国民经济还每况愈下，何况在市场经济的大潮中，更
会成事不足，败事有余，不但损害政府基本职能，还不利于公有资源
配置；不但加剧政府机构扩张，还不利于公有资产布局；不但加大政
府财政支出，还不利于公有资本流动，因而，致使政府没有干好本职
工作不说，财政赤字递增不说，管理成本攀升不说，还使公有资源不
断乱置，还使公有资产不断流失，还使公有资本不断亏蚀！

首先必须明确，政府基本的职责在于捍卫人民利益，在于捍卫国
家主权，在于捍卫民族尊严，在于维护社会安定，在于维护公有资产
和私有产权，在于维护社会经济和其它方面的秩序，在于主持社会公
平公正，在于保护公民及团体的合法权益，在于基础设施建设，在于
保障弱势群体的基本福利，在于提供优质的公共产品和周到的公共服
务，在于制定对外政策，创造有利的国际环境，在于保障公平竞争，
在于加强市场监管，在于推动可持续发展，在于促进共同富裕，在于
弥补市场失灵……而不在于确定经济增长指标，不在于直接调控宏观
经济运作，不在于直接管理经济，不在于直接调整公有经济战略布局，
不在于直接调整公有资源宏观配置，不在于直接调整公有资产分布结
构，不在于直接操控公有资本流动方向和流动速度，不在于直接从事
金融管理，不在于直接干预企业经营……

因此，为了确保政府集中精力，干好本职工作；为了确保政府精
兵简政，提高服务质量；为了确保政府轻装上阵，切实履行职能；同
时，为了确保宏观经济平稳运行；这了确保公有经济持续增长；为了
确保公有资源得到优化配置；为了确保公有资产不断增殖；为了确保
公有资本不断赢利，必须专门设立壹个不受政府管制的权力机构，全
面负责公有经济的管理，而其基本职能在于调控宏观经济运作，不但
制定公有经济的发展战略，也制定公有经济的运行方针，还制定公有
经济的运作机制，并且指导公有资源配置，指导公有资产布局，指导
公有资本流动。

表面上看，公有经济管理机构同行政管理部门壹样，都属于国家
权力执行机关，实际上是国家拥有的巨型财团，也是国家最大的经济
实体，不仅负责管理公有经济，还负责配置公有资源，还负责监管公
有资产，还负责经营公有资本。

具体下设有工业管理部、农林管理部、金融管理部、科技管理部、
文教管理部、红利分配部、卫生及综合管理部、财务管理部、审计管
理部。除了红利分配部负责每年分红，其他各部的职责在于优化配置
公有资源，指导公有资产布局，监管公有资本流动，监控下属各局运
作。仅以工业管理部为例，其下设信息产业管理局、航空航天管理局、
机械制造管理局、冶金煤炭管理局、石化轻纺管理局、军工管理局等。
而各局的基本职责在于指导公有资本和私有资本融合，监管公有资产
经营主体，监控公有资本流动。而各公有资产经营主体，直接管理公
有资产，直接调动公有资本，直接调整产品结构。必须说明的是，凡
是公有资本控股或参股的经营主体，不管是选人管理，还是聘人经营，
都必须建立内部制约系统，建立内部监督网络，建立内部奖惩机制。
更主要的是，充分发挥工会的作用，实行有工会参与的民主管理、民
主经营、民主决策，以防挥霍公款，以防贪污腐化，以防损公肥私，
以防资产流失，以防资本亏蚀，以防无的放矢。

展开来说，工业管理部的职能壹是在于根据现代企业制度，不但
确立法定代表人在公司治理中的中心地位，健全协调运转、有效制衡
的法人治理结构，还以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、
提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，建立企业优胜
劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减的市场化经营
机制。

二是在于不仅打造符合市场经济运行规律的公众公司，实现整体
上市或核心业务资产上市，还培育具有国际竞争力和影响力的企业集
团，支持有条件的企业开展境外投资和跨国经营，提升国际化经营水
平。而推进企业上市发展规范运营，不但利用国内外多层次资本市场，
推动企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，成为公众
公司，也实现投资主体多元化、经营机制市场化，还根据上市公司管
理模式和运作规则，建立企业真实、准确、完整、及时披露相关信息
的制度体系。

三是在于建立公开透明规范的公有资本流动平台，通过统筹规划，
优化完善公有资本流动平台运营机制，充分发挥市场配置资源功能，
推动公有资本控股上市公司、非上市公司开放性市场化重组整合，实
现资源、资产、资本、资金的良性循环。另外，既健全公有资本收益
保障机制，又完善覆盖全部经营性公有资本控股企业、分级管理的公
有资本经营预算制度。

四是在于明确功能定位并实施分类管理，不仅突出企业市场属性，
也兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，实现差异化管理。竞争类企
业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效
益；功能类企业，以完成战略任务或国家重大专项任务为主要目标，
兼顾经济效益；而公共服务类企业，以确保项目正常运行和稳定，实
现社会效益为主要目标，引入社会评价。

五是在于规范设置法人治理结构，竞争类企业，推进以外部董事
占多数的董事会建设，强化董事会专门委员会功能，董事长为法定代
表人。而功能类和公共服务类企业，公有多元投资企业原则上董事长
为法定代表人，非多元投资企业设壹名执行董事任法定代表人。履行
出资人职责的机构委派或推荐监事会主席和外派监事，与企业内部监
事组成监事会。功能类和公共服务类企业，外派财务总监。

六是在于建立市场化导向的选人用人和管理机制，不仅全面推行
企业领导人员任期制契约化管理，也明确责任、权利、义务，还严格
任期管理和目标考核，保持合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企
业，按有关规定落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。合理
提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理
人制度，更好发挥企业家作用。此外，加强对董事会市场化选聘经理
层工作的指导，明确选人用人标准，规范管理办法，完善配套政策。
总之，建立完善企业领导人员发现培养、选拔任用、考核评价、激励
约束机制，建立壹支勇于创新的企业家队伍。

七是在于完善注重长效的激励约束分配机制，不仅企业领导人员
收入与职工收入、企业效益、发展目标联动，连行业之间和企业内部
都形成合理的分配激励关系，从而建立健全企业核心骨干长效激励约
束机制、与市场机制相适应的分配机制。符合法定条件、发展目标明
确、具备再融资能力的公有资本控股上市公司，实施股权激励或激励
基金计划。人力资本密集的高新技术和创新型企业，则实施科技成果
入股、专利奖励等激励方案。另外，完善企业领导人员薪酬体系，符
合条件的竞争类企业实施股权、现金两种类型的中长期激励，功能类
和公共服务类企业完成重大任务后，经考核配套实施专项奖励，以至
健全与长效激励相配套的业绩挂钩，财务审计和信息披露、延期支付
和追索扣回等约束机制。

八是在于完善公有经济管理机构监管体制机制，以管资本为主加
强公有资本控股企业监管，健全经营性公有资本集中统壹监管的公有
资本管理体制，同时，以产权为纽带，推进产业与金融结合，加快产
业与金融等各类资本优化配置，切实履行资产收益、选择管理者和参
与重大决策等出资人职责。另外，优化公有资本监管方式方法，不但
履行出资人职责的机构依法制定或参与制定公司章程，使之成为各类
治理主体履职的主要依据，还加强战略管理、发展目标、布局结构、
公司治理、考核分配和风险控制等管理，从而构建科学合理的公有资
本监管体系。

总之，公有经济管理机构作为国家公有资产监管机构，主要是对
全国公有资产进行价值形态上的监管。在这个平台上，实行统壹的公
有资产价值管理、财务管理，建立以“价值管理”为核心的财务管理
体系，建立统壹的壹体化的信息系统，不仅使公有资产集中统壹管理
和分层次、分行业管理相结合，也使统壹规范管理和个性化管理相结
合，还使价值形态管理与运行同步，使资产形态管理与运行同步，使
价值形态与资产形态管理、运行同步等。而通过公有经济管理机构，
国家可随时了解和把握公有资产总体状况、运行态势，及时有效地进
行宏观调控。

显然，公有经济管理机构脱离政府独立，不但有助于政府减肥，
有助于政府加强基本职能，有助于政府干好本职工作，有助于政府提
升服务水平，有助于政府降低管理成本，有助于政府减轻财政负担，
有助于政府提高工作效率，有助于政府提供优质的公共产品和周全的
公共服务……而且，有利于公有经济混同私有经济建立科学的经济体
系，有利于公有资源优化配置，有利于公有资产茁壮成长，有利于公
有资本百花齐放，有利于公有经济不断结出硕果，有利于国民经济不
断发展壮大……

不仅如此，由于公有经济管理机构掌控社会大量经济资源，既能
根据市场需要进行科学配置，又能借此带动、吸纳、引导私有经济资
源，投入国家各项建设，而且，还以公有资本为龙头，借助股份制吸
纳私有资本，既带动各方面投资，又能实现共同增殖；既带动内需，
又能扩大出口；既带动相关产业，又能不断扩充就业岗位，因此不但
有助于提高生产力的水平，也有利于促进生产关系的完善；不但有助
于宏观经济平稳运行，也有利于国民经济持续增长；不但有助于创造
各种就业门路，也有利于通过全民分红提升社会福利标准，最终不仅
促使国家健康发展，也促使社会繁荣文明，还促使生活日新月异！

更重要的是，由于公有经济管理机构只受法律约束，不受任何权
力机关控制，并同行政部门壹样，也是国家权力执行机关，虽然彼此
职能各异，却都拥有同等权力，因此，不但相互制约，也相互监督，
相互促进，既扩充了分权制衡系统，又加强了分权制衡的功效。

3、公有经济分红

由此可见，既然公有经济管理机构脱离政府独立，那除了是国家
权力执行机关，也是国家最大的企业集团，还是全民所有的经济实体，
而其职责则在于：既要根据市场需求配置公有资源，又要借助股份制
吸纳私有资本投入国家各项建设；既要肩负公有资产增殖的重任，又
要担负每年向全民分红的使命，既要确保公有资本控股的企业可持续
发展，又要满足全民对公有资本投资的报酬率要求，而最终确保国民
经济持续增长，确保综合国力越来越强，确保全民生活蒸蒸日上。

其中，全民分红也就是“社会分红”，是指每个公民，没有任何
其他条件、仅根据其年龄和家庭状况就可以获得免税的社会红利。而
设立社会红利既给每个人提供同样的、基本的、无条件的收入来促进
平等，又提供壹部分不受劳动市场灵活性所要求的变化的影响的收入，
来减小个人风险。

早在1936年，米德就在《经济分析与政策导论》壹书中已提出了
“社会分红”的构想，即国家把从投入社会化企业的资本和土地获得
利润的壹部分作为社会分红分给消费者，而将另壹部分作为对社会化
企业的再投资。1938年，米德又在《消费者信贷和失业》壹书中进壹
步明确将直接分给每个公民的“社会分红”作为“反周期”的政策工
具，使它起到在经济萧条时期的扩大消费的作用。

其实，在米德看来，“社会分红”的作用远不只是作为“反周期”
的政策工具，更重要的是“社会分红”比有条件的“失业救济”更能
促进就业。“有条件”是指只有失业了才能领救济，而且失业者还得
证明自己在不断找工作。而“社会分红”则给每个公民提供同样的、
无条件的基本收入，即无论就业与否均享有“社会分红”，这就调动
了“社会分红”受益者接受低收入职业的积极性。这乍听起来违反直
觉，因为“无条件的社会分红”似乎比有条件的失业救济更加削弱了
接受低报酬工作的积极性。但米德用下面这个例子来反对这种直觉：
如果现行的有条件的“失业救济”是100元，米德的方案则是，无条件
的社会分红80元，如果失业再加20元。这样壹来，失业者如果找到工
作，则不再领20元救济，但仍有80元无条件的社会分红。因此，只要
外面工作机会的收入大于20元，就会激励失业者去找工作。

1978年，以米德为首的“米德委员会”发表改革英国税制的报告。
该报告认为，当代西方税制在效率和公平两方面都有严重缺陷。例如，
虽然名义上英美等国个人所得税是累进的，但有着极为复杂的减免条
件，富人有很多合理避税途径，而工薪阶层则成为纳税主体。更重要
的是，当代西方税制的管理成本很高。“米德委员会”经测算后认为，
可以选择不太低的单壹税税率，废除现有的税收减免，并同时对每个
公民进行无条件的“社会分红”。这种“单壹税”加“社会分红”比
起现行的名义上的累进所得税，更促进效率与公平。而米德委员会所
设想的社会分红的来源，不只是税收，还包括公有资产的收入。

同样，利用公有资产的收益进行社会分红，现在世界各地有很多
实践。比如自1982年以来，美国阿拉斯加州政府用该州的石油资源收
入拨款设立壹个独立于政府之外来运营的资源永久基金，迄今连续24
年给在该州居住6个月以上的公民发放社会分红，每人每年几百至上千
美元不等。

尽管米德并不主张公有资产的全部收益都用于对公民个人的社会
分红，但认为把壹部分收益用于直接对个人的社会分红有多种益处，
除了扩大消费，除了促进就业，除了简化税制，直接对个人的社会分
红还可以加强人们对公有资产的关心度，还能使社会保障体制更完善。
事实上，英国在布莱尔推动下，已经向社会分红的方向迈出了第壹步，
即英国已开始给每个新生儿童壹笔钱，存入该儿童的“教育账户”。
而中国不少地方也已出现了社会分红的初步形式，比如江苏、浙江省
为了奖励计划生育，规定对60岁以上只有女孩的父母每年发放壹定数
额的生活费。

过去，以私有经济为主的国家普遍通过社会福利制度、捐赠鼓励
措施、个人收入调节税、遗产税、财产税等渠道，对社会财富进行再
分配，可并没有避免社会财富过度集中、沈淀，从而既达到促进社会
消费，促使经济持续发展的目的，又能为多数人牟利。而大力发展公
有经济，借助公有经济管理机构每年向全民分红，并综合利用社会福
利制度、捐赠鼓励措施、个人收入调节税、遗产税、财产税等途径，
对社会财富进行再分配，那不但避免社会财富过度集中、沈淀，而积
累在少数人手中，还既促进社会消费，又为多数人牟利；既加强人们
对公有资产的关心度，又使社会保障体制更完善；既促进就业，简化
税制，又促使经济持续发展。

需要说明的是，公有经济管理机构向全民分红与把公有经济股份
分配给全民有所不同，原因就在于公有经济股份分配给全民是壹种将
公有资产私有化的行为，虽然分股时的行为与公民身份有关，但之后
以公有资本控股的企业的分红行为只与股份的所有权有关，也许若干
年以后，以公有资本控股的企业会同其它股份制企业没什么区别。而
公有经济管理机构全民分红只与公民身份有关，因而保存以公有资本
控股的企业全民所有制性质。

如果公有经济管理机构盈利而不分红，不但导致利润留在内部而
无法进入社会形成购买力，以致造成社会内需不足，还导致自身资金
充裕，导致投资旺盛，造成局部经济过热，进而引发通货膨胀。而公
有经济管理机构把利润按壹定的比例直接分给全体公民，不仅向社会
添加了经济持续运转的强劲动力，直接带动消费而拉动需求，而促进
经济增长，还能减少公有经济管理机构资金留存，防止公有经济管理
机构投资主导的通货膨胀，以至于既能促进经济持续增长，又能抑制
通货膨胀。
　　
不消说，社会消费的增长可使各类企业更好的盈利，而公有经济
管理机构的盈利增加又可向全民提供更多的分红，这是壹个不断良性
循环的发展过程。如果公有经济管理机构把利润留存，那就起不到这
样良性循环的作用。由于私有经济使得社会财富积累在少数人手中，
而公有经济管理机构如把利润留存而不分红，必会导致社会购买能力
严重不足，使社会经济循环中断，以致不断引发经济危机。而通过公
有经济管理机构向全民分红，壹方面促进社会消费，壹方面避免社会
财富过度集中、沈淀，从而既达到促使经济健康发展的目的，又能为
多数人牟利。　　

此外，公有经济管理机构把壹部分利润直接分给全体公民，并没
改变社会中流通货币的总量，而改变的只是货币分配的方向。公有经
济管理机构的利润是企业创造社会价值的体现，公民得到的货币与社
会中的财富是相对应的，公民多消费壹点，企业相应就少消费壹点。
这样全民分红使百姓得到的收入才是真正的财产性收入。而通过普遍
加薪并不能提高百姓的财产性收入，因为通过行政手段全国性大范围
短时间的增发工资，向社会投放的货币与社会中创造的财富并没有挂
钩，也就是说购买力的增加与社会供应并不同步。这样增发的工资只
不过向社会中多投入了壹部份货币，只会造成货币贬值，从而转化成
为物价上升，使拉动内需的效果化为乌有。而全民分红在拉动内需方
面由于能惠及每个公民，具有非常精细的渠道，受益非常均等，有利
于营造壹个公平的社会环境，避免了经济发展在时间和范围上的忽热
忽冷。这也是其它拉动内需手段如基础建设等所不具备的。因此，公
有经济管理机构把利润按壹定的比例向全民分红既是自己的责任，又
是国民经济发展的必然要求。

尤其重要的是，建立公有经济分红的长效机制，不但具有重要的
战略意义，还具有重要的现实意义；不但是国民经济发展的必然要求，
还是增加居民财产性收入的最佳措施；不但是顺应科技发展的必然结
果，还为宏观政策精细化调控打下坚实的基础；不但不会使公有企业
实力削弱，还是经济终极发展的必然产物。

第壹，就公有经济分红具有重要的战略和现实意义来讲。毋庸置
疑，公有经济分红可以大力促进社会消费，而社会消费的增长可以使
企业更好的盈利，而企业盈利的增加又可以向社会提供更多的分红，
这洋就形成良性循环的发展过程。如果公有企业利润留在企业内部或
者留在公有经济管理机构内部，就起不到这样良性循环的作用。而如
果被公有经济管理机构收缴后用来投资，那同留在企业进行投资没什
么本质区别，如不继续投资就起不到拉动经济的作用。　　

如今，无论是依靠投资拉动经济，还是涨工资都容易使经济面临
通货膨胀的压力；而涨工资会使企业经营面临更大压力，因此，都只
能解壹时之需，难以从根本上改变经济的发展模式。而对养老医疗等
社会保障体系的加大投入，虽然也有助于刺激内需保增长，但这部分
投入见效时间太长，以致陷入远水解不了近渴窘境。而公有经济分红
在拉动内需方面由于能惠及每个公民，具有非常精细的渠道，受益非
常均等，有利于营造壹个公平的经营环境，避免了经济发展在时间和
范围上的忽热忽冷，而这是其它拉动内需手段（如基础建设、招商引
资等）所不具备的。　　

因此，不管是在应对经济危机方面，还是在拉动内需方面，还是
在促使经济可持续发展方面，公有经济分红都会产生举足轻重的作用。

最主要的是，公有经济分红不仅能大力刺激消费，还能有效拓展
消费市场，从而使消费成为经济发展的火车头，以至彻底改变过去那
种以出口或投资为主导的发展模式，而这不管是对转变经济发展方式，
还是对国民经济健康持续增长，都具有重要的战略意义和现实意义。

第二，就公有经济分红是国民经济发展的必然要求而言。如果占
主导地位的公有企业不分红，壹方面使得企业的盈利留在企业内部，
无法进入社会形成购买力，因而导致社会内需不足，另壹方面使得企
业资金充裕，投资旺盛，造成局部经济过热。而这样日积月累，就会
产生通货膨胀与内需不足两种特征重迭的现象。以致经济越发展，企
业盈利越多，这个问题也就越突出，这种现象在过去经济发展历程中
曾多次发生。　　

这种矛盾的存在，既给宏观调控管理带来极大的难度，又使调控
政策经常在刺激经济与控制通胀之间周期性频繁转换。远的不讲，就
说金融危机以来，中国开始实行低利率的宽松的货币政策，并不断调
低银行准备金率。但时隔壹年，经济刚有起色，还达到真正好转之时，
通胀来临的征兆却已十分明显了，致使央行不得不再次调增银行准备
金率。虽然国家壹再重申宽松的货币政策没有改变，但已很明显的流
露出对通胀的忧虑。　　

如果把公有企业壹部分利润，直接分配给全体公民，那壹方面能
直接迅速地拉动需求，促进经济增长；另壹方面又可以减少企业内部
资金留存，防止企业投资主导的通货膨胀，因而既能促进经济发展，
又能抑制通货膨胀。可见，如果不建立公有经济分红的长效机制，不
落实公民享有公有经济分红的权利，那国民经济就不会持续健康发展。　　

第三，就公有经济分红是增加居民财产性收入的最佳措施来说。
其实，把公有经济壹部分利润直接分配给全体公民，并没有改变社会
中流通货币的总量，改变的只是货币分配的方向。企业的利润是企业
创造社会价值的体现，而公民得到的货币与社会中的财富是相对应的，
公民多消费壹点，企业相应就少消费壹点。因此公有经济分红使百姓
得到的收入成为财产性收入。而借助提高工资水平，借助政府通过财
政支出发红包消费券，并不能提高百姓的财产性收入。因为通过行政
手段大范围短时间的增发工资等，向社会中投放的货币与社会中创造
的财富并没有挂钩，也就是说购买力的增加与社会供应并不同步。这
样增发的工资只不过向社会中多投入了壹部份货币，只会造成货币贬
值，从而转化成为物价上升，使拉动内需的效果化为乌有，而这也是
历次加薪时社会反映的实际情况所验证的。　　

由此可见，建立公有经济分红的长效机制，既是增加百姓财产性
收入的良策，更是拉动内需最佳的措施。　　　

第四，就公有经济分红是是顺应科技发展的必然结果而言。显然，
科技的发展在带给人类福音的同时，也使就业岗位不断缩减。过去，
工业的发展曾为社会提供了许多就业渠道，但工业自动化的发展将使
无数的传统工人陷入失业状态，而随着信息及智能技术的发展，连不
少白领的地位都岌岌可危。　　

即便国家千方百计提供尽可能多的就业机会，但科学与技术发展
的车轮，将把壹个个就业岗位碾碎。因此不论是通过增加就业来发展
经济，还是通过发展经济来增加就业，这种措施在壹段时间里是可行
的，但放在整个历史发展进程中是徒劳无益的。　　

那么，要想保持社会的稳定，只有使人们共同受益于科技的进步，
即建立起利益共享机制。具体来说，社会保障可以起到部份作用，而
采用公有经济分红则更为恰当，因此，建立公有经济分红的长效机制
是最适合不过的选择。　　

这样，国家无需在提高企业经济效益与保就业之间左右为难，以
至无论企业如何压低人工要素成本，如何裁员，只要企业能将压缩成
本所带来的盈利广泛地分配给社会，或通过公有经济分红让百姓享有
基本的生活保障，那么即使所有工作都由机器人生产线来完成，每个
人照样衣食无忧！

第五，就公有经济分红为宏观政策精细化调控打下坚实的基础来
讲。大家都知道，要想灌溉先得修好水渠。为什么中国的很多宏观政
策往往在执行中走了样，效果打了折，这是因为水渠没修好，基础不
完善。就拿美元来说吧，美元可以做到持续大幅贬值，而人民币却不
敢去做。为什么？因为美国在市场分配之外，可以通过社会保障体系、
政府补贴、捐赠等再分配渠道，使国民得到壹部份额外收入。这样美
元贬值后，如果每人再补贴壹部份收入，每人的相对收入还等于是不
变。而美国之外美元的持有人手中的钞票却是实实在在发生了贬值。
如果人民币贬值，无论是国外还是国内老百姓手中持有的人民币全部
贬值。这样不但毫无意义，反而所冒风险巨大。　　

正因为美国有这样完善的基础制度，所以，美国可以将很多宏观
调控手法运用得挥洒自如，以至为本国人民篡取尽可能多的利益。同
样的事情，中国总是煞有介事地进行这样那样的宏观调控，比如利率、
存款准备金等，其实也就是充当拧拧水龙头角色，却弄得管理层很累。
岂不知别人也是同样拧水龙头，可效果却不壹样，别人是精细化的滴
灌，而我们是漫灌，效果可想而知。　　

由于全民分红账户具有唯壹性，因此将来既可以进壹步作为精细
化社会管理的基础，也可以作为税收制度改革及反腐的监管账户，而
全民分红渠道的快捷性与精确性，还可以使其用作扶贫赈灾的快速发
放通道等。　　

壹旦建立起来全民分红机制，无论有没有红利可分，不管对中国
而言，还是对世界来说，都开创了壹个新时代，必将会为未来的宏观
调控政策带来更大的施展空间。　　

第六，就公有经济分红不会使公有企业实力削弱来讲。由于公有
经济分红让百姓重新认识到公有企业的重要性，因此对公有企业的种
种批评将会转化为对公有企业的呵护，以至将到处萦回百姓要求增强
和壮大公有企业的呼声与诉求。　　

所以，公有经济分红不仅不会使公有企业实力削弱，反而会使公
有企业实力不断增强。不仅如此，公有经济分红还会使百姓增强主人
翁意识，既加强了对公有企业的监督管理，又会使国企的经营管理者
更加清楚自身的使命感，也会使公有经济管理机构所担负的责任更加
清晰具体，从而增强自身的责任意识。　　

此外，全民分红不仅使公有企业成为全体国民永久的福利源泉，
还有助于使全民养老医疗等社会保障制度顺利普及，使国家早日实现
幼有所养、老有所扶、孤弱病残皆有所依，经济发展全民共享的和谐
社会。　　

总之，全民分红不仅能全面解决经济问题，更能有效地解决政治、
文化、教育、医疗、道德、环境保护、社会治安等各方面存在的问题，
从而使百姓的生活水平越来越高。　　　
　　　
第七，就公有经济分红是经济终极发展的必然产物而言。从经济
运行的规律来说，如果社会贫富差别过大，财富严重积累在少数人手
中，将会导致社会经济循环停滞，从而产生经济危机。而市场经济中
的丛林法则是大资本家和大企业占有更大的生存优势，也更容易获得
财富，从而使整个经济生态失衡。　　

为此，西方国家借助反托拉斯法、社会福利制度、鼓励捐赠、个
人收入调节税、遗产税、财产税等，千方百计想把自身的弊端降到最
低程度。同时，不但通过法律手段防止企业获取垄断地位，而且普遍
采取市场经济之外的各种措施对财富进行再分配，促进社会消费，避
免社会财富过度集中、沈淀，以达到经济持久健康发展的目的，形成
政府与非政府组织、个人、强制与公益等多渠道多层次分配方式。甚
至连他们的股票交易市场也在体现着这种理念，尽可能使企业向社会
分红，并向社会最大范围内分红。因此，以美国为代表的西方国家在
过去的几十年内经济波动的幅度都不大。　　

不过西方国家毕竟是以私有制为主的资本主义，国家的调节措施
虽然在壹定程度上延缓了贫富分化的速度，可无法控制贫富分化的最
终程度，因此自身只能延后病情的发作，而不能根治。

由于公有经济可以使国民经济永远处于国家可控范围之内，而全
民分红机制又像遍布整个国民经济的毛细血管，可源源不断地为社会
经济发展提供着新鲜的营养和动力，因此，公有经济分红是根除两极
分化的有力手段。而要想实现全民分红，那就必须发展公有经济，并
充分利用市场调节的效率，来实现企业的最大盈利，然后把这些盈利
的壹部分，通过全民分红机制公平地分配到全社会，从而产生新的社
会需求。　　

当然，确定公有经济分红比例，不仅要根据公有经济管理机构可
持续发展需要，还要满足全民对公有资本投资的报酬率要求。只有这
样，才能既确保公有经济的健康发展，又确保全民享有应得的红利。

总之，由于公有经济管理机关象行政管理机构壹样只受法律约束，
只受其它权力机关制约，只受社会全面监督，而不受任何权力机构管
制，更不受哪个政党操纵，而其首脑完全通过普选产生，任期有限，
到期更叠，壹旦走入邪门歪道，必将遭到严惩，因此，可根据自身的
职能，不仅调整宏观经济运行，也调整微观产业结构，更通过发展公
有经济每年向全民分红，调节社会分配，并为社会缩小贫富差距，为
社会保障系统输送给养，为失业人员和弱势群体提供基本生活福利，
以至促进社会消费，避免社会财富过度集中、沈淀，从而既达到促使
经济持续健康发展的目的，又能为多数人牟利。


四、新独立监察制


尽管自古以来中国就已建立御史监察制度，但由于国家权力都被
壹种政治势力控制，因此效用有限。到了民主革命时期，孙中山借鉴
古代御史监察制度，借助五权分立的政治主张，专门把监察设为权力
机构，以便充分发挥监察的作用，以至后来通过五权宪法，把监察院
确立为中华民国中央政府最高监察机关，不仅行使弹核权，也行使纠
举权，还行使审计权。

按照五权宪法的规定：监察院由监察委员组成，而监察委员分别
由各省市议会、蒙古、西藏地方会议及华侨团体选举产生，而其监督
功能虽类似西方国家国会，但是又与西方国家的国会不尽相同。而不
同于西方国家的国会的是，监察院行使同意、弹核、纠举及审计权，
而监察委员由各省、市议会，蒙藏地方议会及华侨团体选出。另外，
监察院设院长、副院长各1人，由监察委员互选产生，选举时由全体
监察委员三分之壹以上的出席，以无记名投票方式，以出席人数过半
数以上者当选。1947年中华民国政府选出第壹届监察委员180人，任
期6年。

不幸的是，中共夺取国家政权后，仿效御史监察制度只在中央人
民政府政务院设立了政务院人民监察委员会，根据首届中国人民政治
协商会议所通过的中央人民政府组织法，人民监察委员会负责监察政
府机关和公务人员是否履行其职责。

1954年，中央人民政府政务院改为中华人民共和国国务院，而政
务院人民监察委员会改为中华人民共和国监察部。1959年第二届全国
人民代表大会第壹次会议决定撤销监察部，原职能改由中共中央监察
委员会负责。1986年12月，第六届全国人民代表大会常务委员会决定
复设监察部。1987年7月1日，监察部正式对外办公。

1993年2月，根据中共中央、国务院的决定，监察部与中国共产
党中央纪律检查委员会的机关合署办公，机构列入国务院序列，编制
列入中共中央直属机构。而国家预防腐败局列入国务院直属机构序列，
在监察部加挂牌子。

根据《中华人民共和国行政监察法》规定，监察部主管全国监察
工作，对国务院各部门及其公务员、国务院及国务院各部门任命的其
他人员和各省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员实施监察。监
察部内部设办公厅、预防腐败室（国家预防腐败局办公室）、法规室、
纠正部门和行业不正之风室（国务院纠正行业不正之风办公室）、执
法监察室、绩效管理监察室、信访室（监察部举报中心）、外事局等
26个职能厅（室、局）。

监察部依照《中华人民共和国行政监察法》第十八条等规定履行
职责。根据该法第十八条规定，监察机关对监察对象执法、廉政、效
能情况进行监察，履行下列职责： 1、检查国家行政机关在遵守和执
行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题； 2、受理对国家行
政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为
的控告、检举； 3、调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机
关任命的其他人员违反行政纪律的行为； 4、受理国家行政机关公务
员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的
申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉； 5、
法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。

此外，监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公
开和纠正损害群众利益的不正之风工作。 根据《中华人民共和国行
政监察法》第十七条规定，监察部可以办理各省、自治区、直辖市人
民政府监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理各级监察
机关管辖范围内的监察事项。

再则，依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国行政监
察法》，监察部享有检查权、调查权、建议权和行政处分权。

1、检查权。是指对监察对象贯彻执行国家法律、法规和政策的
情况，以及违反行政纪律的行为进行检查。

2、调查权。是指对监察对象违反国家法律、法规和政策的行为，
以及违反行政纪律的行为进行调查。

3、建议权。是指监察机关可以对国家行政机关违反国家法律、
法规和政策的行为，向有处理权的机关提出处理建议；可以对如何提
高行政工作效能提出建议；对监察对象模范执行国家法律、法规、政
策和遵守行政纪律的行为，对同监察对象的违纪违法行为进行坚决斗
争，作出显著贡献的个人或单位，向有处理权的机关提出奖励的建议。

4、行政处分权。监察部根据检查、调查的结果，对拒不执行法
律、法规或者违反法律、法规以及人民政府决定、命令的行为，对违
反行政纪律的监察对象，可以向有关部门提出监察建议，予以纠正和
处理；也可以作出监察决定，直接给予责任人警告、记过、记大过、
降级、撤职、开除的行政处分。

尽管当局不断采取各种方式加强监察，但在壹党专制的情况下，
权力非但不受有力制约，反而既排斥来自党外力量的制约，又排斥来
自党内及其下级组织及党员的制约；非但不受有效监督，反而既排斥
来自党外力量的监督，又排斥来自党内及其下级组织及党员的监督；
总之非但不受纵横监管，反而既排斥来自党外纵横监管，又排斥来自
党内纵横监管，因此不但导致监察名不符实，更导致监察形同虚设。

尽管1947年中华民国政府在大陆曾选出第壹届监察委员180人，
可到台湾后因无法改选，第壹届监察委员留任至90年代的政治革新时。
政治革新后，经修宪规定，从1993年第二届开始，监察委员由总统提
名、国民大会同意任命。同时，监察院的政治地位发生重大变化，由
民意机关转变为准司法机构，监察院不再行使同意权，不再享有对总
统、副总统的弹核权。而监察委员不再享有言论免责权与不受逮捕与
拘禁权。

修宪后，监察委员（包括监察院长、副院长）改由总统提名，经
国民大会同意任命。根据有关法规，监察委员必须年满35岁以上，并
具备下列资格之壹：（1）曾任国民大会代表或立法委员6年以上，或
者省（市）议员8年以上，声誉卓著者；（2）曾任简任司法官10年以
上，并曾任高等法院、高等法院检察署以上司法机关司法官，成绩优
异者；（3）曾任简任公务员10年以上，成绩优异者；（4）曾任大学
教授10年以上，声誉卓著者；（5）国内专门职业及技术人员高等考
试及格，执行业务15年以上，声誉卓著者；（6）清廉正直，富有政
治经验或主持新闻文化事业，声誉卓著者。 监察委员不得兼任其他
公职或执行业务。而所谓公职，包括各级民意代表、政府机关公务员
及其他依法从事公务者，如公营事业机关的董事、经理。所谓执行业
务，是指民营公司的董事、经理以及医务人员等。从监察委员的任职
资格与条件可以看出，其要求比较高且需要专司其职。

尽管1947年选出的第壹届监察委员180名，任期6年，但1949
年随蒋介石去台湾的监委只有104人。而到台湾后，它和国代、立法
委员壹样遇到不能改选第二届监委的危机，于是采取如下变通办法：
（1） 释宪。1954年1月，司法院大法官会议以释字第31号解释，
使第壹届监察委员仍继续行使其职权，成为终身监委。（2）补选和增
选。依动员戡乱时期自由地区中央公职人员增选补选办法规定，于
1969年12月，增选监委2人。以后又从台湾和侨居国外的华侨中增
补监委，如1973年12月增选15名，1980年12月，又补选32人。
1991年4月通过的宪法增修条文重新规定52个名额中台湾选出45人，
侨选2人，“余国不分区”5人，取消了大陆地区蒙藏等少数民族、
职业团体、妇女团体的名额。但规定妇女有壹定的名额。

修宪后，监察院设监察委员29人，其中1人为院长、1人为副院长，
任期6年，院长、副院长改由总统提名，经国民大会同意任命。院长
的职责有：担任监察院会议主席；提请任命秘书长；综理院务及监督
所属机关。 监察院设审计长1人，负责审核全国会计事务，由总统提
名，经立法院同意任命。审计长职责是在行政院提出决算后3个月内，
审核结果，编成报告，提交立法院，供立法院下年度预算参考。监察
院设秘书处，置秘书长1人，另有会计处、统计室、人事室，负责院
内事务。审计部，掌握政府及其所属机关财务的审计事务，为院直属
机构。监察院还设10个委员会，包括内政、外交、国防、财政、经济、
教育、交通、司法、边政和侨务委员会。目前，边政委员会和任务委
员会实际上合并为1个委员会，各委员会的职权是，对行政院及其所
属机关的施政工作进行调查、审议，注意有否违法及失职；对其违法
或失职之处，提出纠正案，由监察院移送行政院或有关部会，促其注
意改进。 此外，监察院还设立下列委员会：监察院会议程序委员会、
整饬纪律委员会、经费稽核委员会、纠弹案件委员会、决议案办理进
度监察委员会、法规研究委员会及公报编审委员会等。

修宪后，监察院的性质改为准司法机构。依宪法规定，监察院的
职权包括：“同意权、调查权、纠正权、纠举权、弹核权，审计权和
法律提案权”，而主要的是“同意权、纠举权、弹核权和审计权”。

同意权，即由总统提名的司法院、院长、副院长、大法官，而考
试院院长、副院长、考试委员，必须经监察院同意后才能任命。而修
宪后，此同意权移转给国大。

纠举权，是指监察院有权对中央及地方公务人员的失职或违法行
为提出纠举案。

弹核权，指监察院有权对中央及地方公务人员，司法院和考试院
人员，乃至总统、副总统的失职或违法行为提出弹核。而修宪后，已
将对总统、副总统的弹核权赋予了立法院，并将弹核权的行使范围适
用于监察院人员。

审计权，是指对政府各级机关财务收支的稽核权。

另外，监察院还有巡察和监试权。所谓巡察权，即由监察委员若
干人组成小组，分区巡回监察。所谓监试权，即考试院在举行考试时
（除监核外）应咨请“监察院”派员监试。

司法权为五个治权之壹。按宪法的规定：司法院为国家最高司法
机关，掌握民事、刑事、行政诉讼之审判，及公务员惩戒，此外，它
还有解释宪法和法律的权力。

民事诉讼审判权，即关于民事上法律关系的纠纷，目的在于确定
私权关系界限。民事诉讼的审判权，属于司法院所属各级普通法院。
刑事诉讼审判权，即刑事诉讼适用的范围是凡人民行为触犯刑法及其
他壹些特别刑事法规的行为。刑事诉讼分为公诉和自诉。审判权属于
司法院所属的各级普通法院。

台湾的审级管理制度分三级三审制。所谓三级，台湾方面定之为
地方法院、高等法院和最高法院；所谓三审依其规定，不服地方法院
判决者，得上诉于高等法院，不服高等法院判决者得上诉于最高法院，
是为终审。可见，民事和刑事审判权，实际上是由其各级法院行使。

行政诉讼审判权，指人民因受台湾政府的违法处分，致损害其利
益，经依诉愿法提出再诉愿，而不服其决定，或提起再诉愿逾3个月
不为决定时，而向行政法院提起的诉讼。

公务员惩戒权。指公务员有违法、废驰职务或其他失职行为，由
监察院或各院部会首长或地方行政长官，向司法院公务员惩戒委员会
提出惩戒案。由公务员惩戒委员会对其审查并作出决议，决议案由司
法院呈请总统转令有关机关执行，或者由司法院径函被付惩戒人所在
机关执行。

对其宪法的解释，以及法律命令的统壹解释，实际上是由司法院
大法官会议作出。对申请解释案，由大法官会议接受审查，并做出解
释决议，由司法院公布。

2004年底，陈水扁提名的监察院正副院长人选与监察委员，被立
法院程序委员会冻结，无法排入议事程序，导致监察院正副院长与监
察委员长期处于缺位状态。

立法院国民党与亲民党搁置总统提出监委名单的理由主要有三点：
第壹是认为总统为提名适当人选组成的审荐委员会组成似欠公正。第
二是认为正式提名名单包括审荐委员会委员张建邦，萧新煌等，且居
正副院长提名人。而其他提名名单似具有较强的党派偏向，与国会朝
野结构不尽呼应。第三是针对台湾股市上市公司—大陆工程公司董事
长，也是台湾高速铁路公司董事长殷琪担任审荐委员表示不满，认为
殷琪女士于2000年总统大选涉入较深，担任陈水扁总统候选人的国政
顾问团成员，党派色彩强烈。国亲联盟之意见是否足以正当化搁置该
案，现由司法院的大法官会议进行审查中。

2008年中国国民党重新上台，监察院又重新得以运转，而关于立
法院不将此案排入议事程序是否违宪，目前正提付大法官解释中。

由此可见，自从台湾修宪以后，监察院已经名存实亡，由于修宪
后监察委员（包括监察院长、副院长）改由总统提名，经国大同意任
命，因此已丧失了独立性，不再具有制衡功能，也就起不到制约作用。

显然，不管是大陆的监察体制，还是台湾的监察模式，都不仅存
有弊端，还不适合中国国情，因此只能通过制度创新，构建壹种新的
监察制度。

为了确保监察充分发挥效用，那就必须确保监察独立自主，而要
确保监察独立自主，那就必须挣脱行政机构的束缚，而专门设立壹个
不受行政管制的权力监察机构，让监察机构的领导由全民选举产生，
而其干部则由监察机构的领导任免，以便充分行使弹核、纠举及审计
等权力，从而完全发挥监察的作用，不仅扫除贪污腐败，还围剿行贿
受贿；不仅震慑腐化堕落，还严防权力越轨；不仅严打营私舞弊，还
严惩各种败类。

因此，除了设置独立的公有经济管理机构，使之从行政管理机关
分离出来，还要设置独立的监察管理机构，并使之脱离政府完全独立
自主，而与社会监督有机结合起来，建立公正严密的社会监察制度，
而其运作的制度保证就在于监察管理机构独立自主，既不受行政机关
节制，又不受其他权力机关约束。而这种独立性，具体可概括为四个
方面，壹是机构独立，二是人事独立，三是财政独立，四是执法办案
独立。而上述四个独立性，从体制及运行上切断了与可能形成掣肘的
各部门的联系，因而使“壹查到底”成为可能。

还需要说明的是，如同行政管理机关，如同公有经济管理机关，
监察管理机构也只受法律约束，只受其它权力机关制约，只受社会全
面监督，而不受任何权力机构管制，更不受哪个政党操纵，因此不但
有权调查立法代表，也有权调查行政官员；不但有权调查公有经济管
理机构领导，也有权调查司法干部；不但有权调查军队将领，也有权
调查警官及所有公务员。而其首脑完全通过普选产生，任期有限，到
期更叠。如果监察人员滥用职权，或是渎职包庇，或是栽赃诬陷，或
是以权谋私，或是违法乱纪，或是执法犯法，那么壹经立法机关查实，
必将受到严厉惩罚。

综上所述，由于同行政管理机构和公有经济管理机构壹样，监察
管理机构也是国家权力执行机关，不仅代表社会行使弹核、纠举及审
计等权力，而监控其它权力机构运行，还全面管理公有资本控股或参
股的媒体，负责制定新闻出版系统的发展方略及其运行机制，监管私
营传媒运作，并与立法机关、行政管理机关、公有经济管理机关、司
法管理机关构成新型五权分立，从而使国家权力不能高度集中在壹个
政治团体身上，不但横向分解到五个职能不同的权力机关，分解到不
同的政党身上，分解到多数人手里，而且纵向分解到地方权力机构，
分解到地方各个党派身上，分解到地方多数人手中，加上五个权力机
关完全独立，彼此职能迥异，各自能量均等，以至于相互制约有力，
相互监控有效，因此不仅达到分权制衡目的，还提高监察地位，扩大
监察权力，增强监察作用，加大监察力度，拓展监察空间，进而迫使
权力安份守已，防止权力踏入禁区，促使权力强国富民，而最终强化
社会道德，凈化社会空气，美化社会环境。这样既进壹步减轻行政的
负担，又进壹步加强分权制衡的功效，还使分权制衡体系更加科学，
更加健全，更加完善。


五、新五权分立制


自古以来，不管哪个国家，不管哪个民族，不管是经济，还是科
教文化等方面，都受政治权力操控，因此，政治权力不仅决定国家的
兴亡，也决定民族的前途，还决定个人的命运。

与其说政治权力是政治主体对壹定政治客体的制约能力，体现在
政治主体为实现某种利益或原则的实际政治过程中，不如说政治权力
是人们选择以力量对比和力量制约方式作为实现和维护自己利益要求
的过程中，聚集形成的壹种力量，或者说它是在特定的力量对比关系
中，政治权力主体拥有的对其他社会和政治力量及其他政治权力客体
的制约力量，而其包含以下要素：

（1）政治权力的主体
政治权力的主体相对政治权力的客体而言，在壹定的政治关系中，
处于主动和支配地位的即是主体，而处于被动和被支配地位的则是客
体。壹般来说，政治权力的主体主要是国家。此外各政治集团和社会
集团、有组织的和无组织的群众、各种政治个体等，也可以成为政治
权力的主体。在某种特定条件下，通过互相作用，主客体的地位可以
互易。

（2）目的性
政治权力的主体通过政治权力所要实现的目的，主要表现为利益
或价值。这种利益或价值表现在广泛的方面，并对于政治主体具有根
本性的意义。它不仅构成政治权力运行的内在动力，还使政治主体的
支配意识不断地转化为支配的意志和行为而施加于政治客体，以期得
到其所追求的利益或价值。

（3）强制力
政治权力主要是壹种强制力，同时包括各种半强制力和非强制力。
在政治权力的运行中，这些力量往往结合在壹起发挥作用。

（4）权力作用的方式
政治主体对政治客体的作用方式和手段是多样的。作为强制性的
支配它可以是直接使用暴力的镇压或反抗，或是以暴力为后盾的威慑
作用，或以威慑为后盾的法律制裁，或以法律为后盾的行政命令或奖
惩等。作为半强制性和非强制性的支配，可以是依靠财富实行的奖惩，
或依据宗族制度所进行的支配，或依靠人们对权威的崇拜所施加的影
响，或运用咨询性的知识和才能所施加的影响等。

（5）权力作用的过程和实现
政治权力的大小和效能（即其实现的程度），是通过政治客体的
行为符合政治主体意志的程度表现出来的。在政治权力作用的过程中，
政治客体并非绝对被动，必然会对政治主体产生反作用，并造成政治
主体能量的消耗（即付出某种代价）。政治权力作用的过程，实际上
是主、客体之间的某种斗争和较量的过程，其结果必定是某种相对平
衡状态（即动态平衡状态）。壹般说，政治权力的实现只表现为政治
客体的行为大体符合政治主体意志的要求。

（6）权力关系的稳定度
政治权力壹旦实现，政治主体必然要以各种方式和手段将这种权
力关系尽可能长久和牢固地维持下去，从理论上和实践上使某些重大
的权力关系合法化、合理化、普遍化甚至神圣化，以保证政治主体的
意志能够持续地发生作用，而使其所追求的利益或价值能不断地实现。
不过，政治权力关系本质上是壹种动态平衡，永恒的、绝对的权力是
不存在的。随着权力运行中各方力量的变化，到壹定时候将引起权力
关系的变化，壹种权力关系模式便发展到另壹种权力关系模式。 　　

概括来讲，政治权力概念反映的是各种政治实体之间的相互影响、
相互作用和相互制约的关系，它强调的是这种影响、作用、制约的壹
定方向和某种特定的实际结果。因为政治过程中的各种实体不是孤立
的和静止的，所以其相互关系中必然贯穿着权力现象。

进壹步说，由于政治权力具有强制性，因此，无论客体是否愿意
接受，权力主体都能将自身的意志强加在客体之上，对客体产生影响
和控制；其次，政治权力具有自我膨胀性，会在运行过程中自我扩展，
自我膨胀，而这种膨胀往往会带来壹些消极的结果；另外，政治权力
具有主体利益性，权力是壹种权力主体的利益以强制方式实现的手段，
权力本身带有强烈的利益性色彩；再者，政治权力具有专属排他性，
而其不仅对于自身所具有的力量具有专有性，还排斥其他力量的同等
存在。

简而言之，由于政治权力具有巨大的强制性与排他性，既能自我
膨胀，又能自我扩展，并通过自身运行实现主体利益，因此导致掌握
权力的人往往会为壹己私利而滥用权力。

总之，政治权力在本质上表现为特定的力量制约关系，而在形式
上呈现为特定的公共权力。尽管公共权力是公民的共同权力，为全体
公民共同所有，但是在现实社会生活中，公共权力的行使不可能由全
体公民来共同行使，而只能由其代表（或委托人）来行使。因为代表
（或委托人）有限，所以公共权力只能为极少数人所掌握，以致在实
际运行过程中，公共权力就变成极少数人的支配力量，而通过这种强
制力量，既可造福大多数人，也能危害大多数人，而且掌权者可根据
自己的意志，给壹部分人带来好处，而对另壹部分人造成侵害。

如果政治权力过于集中，而又不制约，不受监督，那么必然导致
政治垄断，必然铸成专制，必然会被滥用。因为人不是天使，具有多
面性，正如权力具有双重效应，既可为公众服务，带去有益影响，也
能谋取私利，带来不良后果，所以任何人，任何权力都要受到制约监
督，否则必定为所欲为，以致为了自身利益，不惜祸国殃民。

此外，政治权力越是集中，能量也就越大，以至控制范围也就越
广，支配能力也就越强，壹旦误入歧途，结果不堪设想，而权力越大，
后果就越严重，危害就越深远，因此，必须限制政治权力，不能使之
高度集中，而必须使之分散开来，使之受到有力制约，使之受到有效
监控，以防政治权力产生异化，造成负面效应，带来恶劣影响。

由于权力是壹种具有巨大的强制性与排他性，既能自我膨胀，又
能自我扩展，并通过自身运行实现主体利益的力量，因此，导致掌握
权力的人往往会为壹己私利而滥用权力。

为了防止政治权力造成危害，设计出壹种能够限制权力的体制，
人类自古以来就不断探索。因为“人性本恶”，所以想要构建能够保
障人民权利的国家制度，就难以依靠对人性的道德纯化，而要从外部
对掌握权力的人进行足够的限制与约束。出于天性，所有掌权者只要
有机会就会滥用权力，因此以获取政治权利与自由为现实诉求的百姓，
不能把对自身利益的期望构筑在掌权者的自我或受外力强制的道德自
律与完善上，只能把诉求的途径锁定在制度的安排与设计上。由于权
力具有强制性与排他性，不仅能自我膨胀，也能自我扩展，还能通过
自身运行实现主体利益，因此从性恶论的前提出发，人们对于权力会
产生难以抗拒的追求，而掌握权力的人则会不可避免地为壹己私利而
滥用权力。因为防止这种现象发生的道德教化途径难以取得成效，所
以只能从制度设计上来进行根治。

正是出于这种人性本恶的假定，思想家们才对人丑恶和自私的壹
面，不但保持高度警惕，还不断努力设计壹种能够限制政治权力的体
制。为此，早在古希腊时期，著名哲学家与政治学家亚里士多德就在
《政治学》壹书中，不仅提到壹切政体都有三个要素构成的基础，即
议事机能、行政机能和审判机能，还提出混合政体学说，借此通过兼
顾贫富利益而使社会保持稳定。过后，波里比阿倡导权力制衡，主张
人民大会、元老院、执政宫三种权力只有互相配合，彼此均衡，才能
建立稳固的政权结构。在这种分权的政权体系里，任何权力活动都要
严格遵守制定好的法律，当权力系统哪壹部分企图独揽大权，就会受
到其它权力部门的抵制。

17世纪，英国著名的政治理论家洛克在其著作《政府论》中首次
阐发近代意义的分权思想，提出立法权、行政权和联盟权三权分立。
他主张立法权是国家最高权力，应由民选的议会行使，而行政权与联
盟权处于次要的从属地位，归于国王，同时提出国王的行动必须受法
律制约。洛克在论证分权制衡的重要性时强调“如果同壹批人同时拥
有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们
动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且
在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们
就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”
尽管这在当时具有很大的进步意义，但因为洛克的这种分权主张行政
权与联盟权在实质上具有壹致性，所以实际上是两权分立而不是正式
意义上的三权分立，并没有司法权的分立。

在此基础上，法国的思想家孟德斯鸠加以补正，他不仅对洛克思
想中的不足之处加以改进，也明确提出防止专制最好的办法就是分权，
还首次提出了司法独立的思想。孟德斯鸠主张立法权属于代议机关，
行政权归国王，而司法权属于独立的审判法院，三种权力分立，并相
互制衡。他在其名著《论法的精神》中论述法和政体以及自由的关系
时，强调了专制政体与法律的水火不容，认为壹切有权力的人都容易
滥用权力，要防止权力被滥用，保障人民的自由，就必须以权力约束
权力。他认为，如果国家的权力全部或部分地集中在同壹个人或同壹
个机关的手里，那么人民的自由便不复存在。因此他主张国家的立法、
行政、司法三项权力应当分别由三个不同的国家机关去行使，形成三
项权力间的相互牵制和相互约束的格局，以保持国家权力间的平衡状
态．防止某个机关或某个人的独断专行。由于孟德斯鸠的分权理论对
权力的划分更加明确和科学，因此，不仅推动分权制衡理论日益趋向
完备，还相继被许多国家采用，并以不同的形式得以体现。 　　

后来，以美国第三任总统杰弗逊和汉密尔顿为首的联邦派，在将
分权制衡的理论付诸实践的过程中，发展了这壹理论，为制衡思想的
发展做出了新的贡献：第壹，联邦派以英国的政治现实为观察，提出
要防止民选的议会权力过大。在民主制下，立法部门权力过大是最危
险的，防止议会专权，就能有效遏止多数人的暴政，维护少数人的合
法权利；第二，联邦派提出要防止行政权力的膨胀，控制总统的权力，
以防范独裁专制。更需要说明的是，他们不但把“三权分立以制衡”
的政治思想变成了政治现实，还扩充分权制衡理论，宣扬国家权力除
了横向分为立法、行政、司法外，还务须纵向分解到各级地方政府，
以使中央权力和地方权力相互监控，相互促进。

尽管分权制衡不但对于防止权力滥用、规范政府行为、推进民主
法治和政治现代化具有重要意义，更在保障公民权利与自由方面发挥
着重要作用，但由于三权分立的具体制度设计还有壹些缺陷，还不能
完全达到分权制衡的目的，因此，我国民主革命的先驱孙中山先生，
通过制度创新，提出“五权分立”的政治思想，不仅把国家权力明确
分为立法、行政、司法、考试、检察五种权力，还使之彼此分立，各
自均等，相互制约，相互监督，相互促进。虽然这壹政治主张不但扩
展了西方的分权制衡理论，还使分权制衡体系更加完善，可付诸实施
后，各方面都表现不佳，尤其是不但检察的作用没发挥出来，考试的
功效更差，以致没有产生预期的效果。

因此，只能再通过制度创新，不断弥补这壹政治创见的缺陷，而
使之更加科学，更加健全，更加完备，以至建立完善的权力制约机制，
从而运用权力制约权力，利用社会监控权力，进而确保权力安份守已，
避免权力兴风作浪，防止权力为非作歹。

由于中国的国情既特殊又复杂，不仅公有经济规模庞大，至少占
社会总资产的六成以上（截止2012年11月底，全国国资委系统监管
企业资产总额高达69万亿元；另据黄孟复2013年说，现在国有资产
总额有100多万亿元，加上金融资产、全国国有资产高达140万亿元；
而据国资委主任张毅2013年12月26日讲，2013年1－11月，全国
国资委系统监管企业实现营业收入38.1万亿元，同比增长11.6%；实
现利润1.8万亿元，同比增长6.7%；上交税金2.7万亿元，同比增长
4.4%。其中，中央企业实现营业收入21.8万亿元，同比增长9.5%；
实现利润1.2万亿元，同比增长7.5%；上交税金1.8万亿元，同比增
长5.4%。）而且，社会环境及其文化等自古遭到专制严重污染，因此
不能照搬哪个国家现成的分权制衡体系，而必须根据中国的特点设计
出适合中国的分权制衡模式，这不但是解构现行体制和建构新体制并
存的过程，也意味着中国社会转型必须另辟蹊径，而创建壹种新的分
权制衡制度。

过去，由于没有根据国情民意，没有根据社会客观要求，没有根
据历史发展规律，设计适合中国的分权制衡制度，而想壹味照搬西方
现行三权分立的模式，以致没使当局和百姓的利益预期在壹定程度上
形成契合，结果时至今日非但还没唤起民众没攻破专制的防线，构筑
适合中国的分权制衡体系，反而付出许多不该付出的代价，浪费许多
不该浪费的时间，搭上许多不该搭上的成本！

因此，建立中国的分权制衡制度，不仅要根据中国的国情民意，
也要根据社会客观要求，还要根据历史发展规律。而不管是基于中国
现状，还是从其他方面来看，世界上现行的三权分立模式都不仅存有
弊端，还不适合中国国情，因此，只能通过制度创新，构建壹种新的
分权制衡制度，壹方面在政治上废除专制，而以民主为基础，以宪政
为支柱，以法治为准绳，以人权为核心，以自由为媒介，以平等为纽
带，以多党竞争为枢纽，以分权制衡为中枢，以地方自治及其军队国
家化为前提；另壹方面在经济上既废弃私有制，也废止公有制，而以
公私混合所有制为本，以公有经济为主，以私有经济为辅，以经济竞
争为媒介，以市场经济为纽带，并废弃哈耶克倡导的反对政府干预的
自由市场经济思想，而进壹步弘扬和完善新凯恩斯主义提倡的政府管
控的自由市场经济主张，最终把国家权力横向分为：立法机构，行政
管理机构，公有经济管理机构，监察管理机构，司法管理机构，也就
是把国家权力横向分为立法，政务，公务，监察，司法五个权力机关。

由于五个权力机关构成新型五权分立，各自不仅职能明确，权力
均等，而且相互制约，相互监督，相互促进，因此既提高了制衡水平，
又加强了制衡功效；既富有中国特色，又符合中国国情；既超越三权
分立，又具有普世功效。

再则，把国家权力纵向分解到各省、各市、各县，以至于各省、
各市、各县基本实行自治，不受上面管制，只受法律约束；不对上面
负责，只对当地百姓负责，所以拥有自主权力。

由于新型五权分立使国家权力不再高度集中在壹个政治团体身上，
不但横向分解到五个职能不同的权力机关，分解到不同的政党身上，
分解到多数人手里，而且纵向分解到地方权力机构，分解到地方各个
党派身上，分解到地方多数人手中，加上五个权力机关完全独立，彼
此职能迥异，各自能量均等，以至于相互制约有力，相互监控有效，
因此既达到了分权制衡目的，又加强了分权制衡功效，从而不但迫使
权力安份守已，也防止权力踏入禁区，还促使权力强国富民，而最终
不仅强化社会道德，也凈化社会空气，还美化社会环境。

尽管这种新型五权分立体制，既是壹种新的制度安排，又是壹种
新的政治思想，可不但建立完善的分权制衡体系，还使国家权力之间
相互横向制约，还使中央权力和地方权力纵向相互制约，还严禁权力
高度统壹，以至建立完善的权力制约机制，不仅加强分权制衡的功效，
还使分权制衡体系更加科学，更加健全，更加完备，从而确保通过选
举产生权力，确保权力定期转换，确保权力纵横分散，确保权力运作
规范，确保运用权力制约权力，确保利用社会监控权力，进而确保权
力减少操作失误，确保权力提高运作效率，确保权力降低运行费用，
最终确保国民经济持续增长，确保综合国力不断增强，确保人民生活
蒸蒸日上！

此外，不管是立法代表，还是行政首长；不管是公有经济管理机
构领导，还是监察管理机关首脑，都是通过民主选举产生，任期有限，
到期更叠。而且，立法机关由不同政党的代表组成；行政管理机关、
公有经济管理机关以及监察管理机关，分别由不同党派控制，任期有
限，期满换届，不但相互制约，还受社会严密监控，壹旦走入邪门歪
道，必将遭到打击。

最主要的是，不论是立法机构，还是行政管理机构；不论是公有
经济管理机构，还是监察管理机构；不论是司法管理机构，还是军队
武警，都不隶属哪个政治团体，而隶属人民；都不受哪个政治组织控
制，而只受人民管束；都不许哪个政治势力操纵，而只有人民才能掌
控，以防政治垄断，以防专制复燃，以防强权践踏民主、宪政、法治、
人权、自由、平等、多党竞争、分权制衡、地方自治和军队国家化；
以便所有权力竭尽所能，不但齐心为人民着想，也齐心为人民服务，
还齐心为人民造福！

不论是通过“五化”为新型民主制度夯实基础，还是通过“五制”
为新型民主制度浇筑支柱，都不仅取其精华而去其糟粕，也借助创新
弥补各自缺陷，激发各自潜能，发挥各自优势，还使两者有机结合起
来，以至构筑完善的新型民主制度，从而不但开辟中国民主化的捷径，
还让民主植根于中国的每个角落，还让民主在中国遍地开花结果，还
让民主造福中华民族，进而不但铺筑中国持续发展的坦途，也打造中
国社会健康发展的路标，还浇筑中华民族腾飞的跑道，以至不但彻底
改变中国的命运，也彻底改变中华民族的命运，还彻底改变每个炎黄
子孙的命运，最终不仅造福人类，还造福中华民族，更造福每个炎黄
子孙！

尽管当今世界上还没有哪个国家创建新型民主，但是有许多国家
不仅有条件创建，也具有创建的软硬环境，而谁先创建新型民主制度，
谁就抢到先机，谁就先受益，谁就占据领先地位，以至既有助于提高
生产力的水平，也有利于促进生产关系的完善；既有助于国家建设，
也有利于社会发展；既有助于宏观经济平稳运行，也有利于国民经济
持续增长；既有助于创造各种就业门路，也有利于提升社会福利标准。

不过，从现有条件及其软硬环境上来看，各国有各国的优势，也
有各的不足。其中，民主发达国家虽然在政治方面优势显著，可私有
经济成分过多，还需要进行公有化；而中国除了缺乏民主，其他现有
条件及其软硬环境不但适合创建新型民主制度，而且，既便于施工，
又节省费用。

首先，中国公有经济规模庞大，至少占社会总资产的六成以上
（截止2012年11月底，全国国资委系统监管企业资产总额高达69
万亿元；另据黄孟复2013年说，现在国有资产总额有100多万亿元，
加上金融资产、全国国有资产高达140万亿元；而据国资委主任张毅
2013年12月26日讲，2013年1－11月，全国国资委系统监管企业
实现营业收入38.1万亿元，同比增长11.6%；实现利润1.8万亿元，
同比增长6.7%；上交税金2.7万亿元，同比增长4.4%。其中，中央
企业实现营业收入21.8万亿元，同比增长9.5%；实现利润1.2万亿元，
同比增长7.5%；上交税金1.8万亿元，同比增长5.4%。）不用再公有
化就能集中社会大量经济资源，而混同私有经济资源，根据市场需要
进行科学配置，投入国家各项建设。因为公有经济不仅是国家的命脉，
也是国民经济的支柱，还是国家财政收支重要的来源，既肩负调控宏
观经济运行的使命，又担负调整微观产业结构的重任，所以不但要为
社会提供大量的就业岗位，还要通过发展公有经济每年向全民分红调
节社会分配，并为社会缩小贫富差距，为社会保障系统输送给养，为
失业人员和弱势群体提供基本生活福利。

其次，对于公有经济管理，中国不但拥有丰富的经验，也具有很
高的水平，而这既是创建新型民主制度的技术前提，又是可靠的技术
保障。

而今，创建新型民主制度已是大势所趋，只要中国全面进行政治
改革，彻底铲除专制的地基，而夯实民主的基础，则不仅有利于创建
新型民主，也有利于开辟中国民主化的捷径，还有利于打造中国持续
发展的路标，更有利于浇筑中华民族腾飞的跑道！

为了全面展现新型民主制度的内涵，也为了全面展现新型民主制
度的功效，更为了全面展现新型民主制度的优越性，以中国为例绘制
新型民主制度的蓝图。

首先，通过民主立宪，确保宪法体现广大人民的意志，而不代表
哪个政治团体的意志。

其次，通过宪法明确规定，国家主权属于全体人民，而不属于哪
个政治集团。任何政党，任何组织，任何个人，都不能凌驾于国家之
上，不能凌驾于民族之上，不能凌驾于法律之上。

通过宪法明确规定，联邦共和制度是国家的基本制度；而民主是
国家基本的政治制度；而以公有经济为主、以私有经济为辅的混合所
有制是国家基本的社会制度；而新型五权分立制衡是国家基本的权力
制约制度，任何政党，任何组织，任何个人都不能废除。

通过宪法明确规定，公有经济不但是国家的命脉，也是国民经济
的支柱，还是国家财政收支重要的来源；而公有经济管理机构是独立
的权力执行机关，在法律规定的范围内全面负责国家公有经济的管理，
而其基本职责在于调控宏观经济运行，调节公有经济分红比例，制定
公有经济的发展战略，制定公有经济的运行方针，制定公有经济的运
作机制，以确保公有经济不断发展壮大，而免遭私有化肢解。

通过宪法明确规定，监察管理机构也是国家最高权力执行机关之
壹，代表社会监控其它权力机构运行，在法律规定的范围内全面管理
公有资本控股或参股的媒体，负责制定新闻出版系统的发展方略及其
运行机制，负责监管私营传媒运作。

通过宪法明确规定，人人生来享有人权，生来享有生存、民主、
自由、平等、发展的权利，任何人都不可剥夺。

通过宪法明确规定，私有合法财产和公有合法财产不可侵犯，不
可剥夺，不可践踏。

通过宪法明确规定，不论立法机构，还是行政机关；不论公有经
济管理机构，还是司法机关；不论监察管理机构，还是军队警察，都
壹律制度化，都不隶属哪个政治团体，而只隶属人民。

通过宪法明确规定，所有媒体，不管是广播电视，还是报刊杂志，
都是人民的话筒，而不是哪个政党的喉舌。任何政治势力，都不能垄
断新闻出版，都不能独霸传媒机构，都不能压制言论自由，都不能封
杀不同声音，都不能围剿反对意见，都不能违反法律规定。

此外，国家权力横向分为：立法机构，行政管理机构，公有经济
管理机构，监察管理机构，司法管理机构，即立法，政务，公务，监
察，司法五个权力机关。而五个权力机关构成新型五权分立，各自不
仅职能明确，权力均等，而且相互制约，相互监督，相互促进。

再则，国家权力纵向分解到各省、各市、各县，以至于各省、各
市、各县基本实行自治，不受上面管制，只受法律约束；不对上面负
责，只对当地百姓负责，所以拥有自主权力。

再则，立法机构议员（不管是参议员，还是众议员）全都通过普
选产生，不管哪个政党的席位，都不能超过三分之壹。这样不但防止
立法机关被壹党控制，也避免引起纷争混乱，从而确保各项重要立法、
各项重大决策、各项重大裁决科学、公正、无误，完全体现广大人民
的意志。

再则，政务管理机关、公有经济管理机关、监察管理机关分别由
三个不同的政党控制，不对立法机构负责，而对人民负责；不受立法
机构管制，而受法律约束，受其他权力机关制约，受社会全面监督。
而其领导都通过全民选举产生，任期都是五年，期满全都改选，顶多
能任两届。不管哪个政党，只能推选壹个候选人，要么竞选政务机关
的首脑，要么竞选公有经济管理机关的领导，要么竞选监察管理机关
的负责人，只能根据自身情况选择壹个。这样不但公平公正，还能避
免政务管理危机、公有经济管理危机、监察管理危机，不象国外那些
多党联合政府那样危机四伏，内讧不断，更叠频繁。

下面仅以中国为例对各级权力机关简要作下说明：

1、全国人民代表大会

国家最高权力机构，国家最高立法机关，国家最高军事中心，是
全国人民代表大会。

全国人民代表大会，不设委员长的职位，只下设三个委员会：壹
个是参议委员会，壹个是众议委员会，壹个是军事委员会。不管是参
议委员会，还是众议委员会，都由各政治团体代表组成，而每个党派
最多只能占三分之壹的席位，以免全国人民代表大会被壹党控制，以
免引起纷争，以免造成混乱，从而确保各项重要立法、各项重大决策、
各项重大裁决科学、公正、无误，完全体现广大人民和社会各个阶层
的共同意志。

国家主要法律的制定、修正、补充，必须通过参众两个委员会审
议后，经过全体表决，必须有四分之三上的委员赞成，并经国家元首
批准，才能颁布执行。

国家特大决策，国家重大军事行动，国家重大裁决，必须通过参
众两个委员会审议后，经过全体表决，必须有四分之三以上的委员赞
同，并经国家元首批准，才能付诸实施。若是弹核政务院总统、公务
院总理、监察院总督，只要参众两个委员会审查后，有三分之二以上
的委员赞成即可。若是有关公有经济的特大决策，只有经过公务院总
理批准，才能贯彻执行。

国家壹般法律的制定、修正、补充，必须通过众议委员会审议后，
经过全体表决，必须有四分之三的委员赞同，并经国家元首批准，方
可生效。另外，众议委员会还要负责国家审计事务，负责技术监督事
务。国家重大决策，国家壹般军事行动，必须通过参议委员会审议后，
经过全体表决，必须有四分之三以上的委员赞同，并经国家元首批准，
方可付诸实施。

此外，不论是参议委员，还是众议委员，都必须通过各省全民选
举产生。凡是现役军人，凡是在政务、公务、监察、法院任职的人员，
任期内壹律都不能参加竞选。其中，参议委员每个省三名，任期六年，
每三年改选二分之壹。而且，年龄不能低于30岁，必须是选举所在地
的居民，不能拥有双重国籍，只是中国公民。另外，不管哪个政党的
成员，都必须通过全民选举，才能获得参议委员资格。

再者，众议委员每个省15名，任期三年，期满全部改选，而且年
龄不能小于25岁，必须是选举所在地的居民，不能拥有双重国籍，只
是中国公民。另外，不管哪个政党的成员，都必须通过全民选举，才
能获得众议委员资格。

不同于参众委员会的是，军事委员会由各兵种司令员组成，担任
国家元首及其国防部的军事顾问，也是全军指挥系统的中心，具体负
责管理军队壹切事务，负责制定军事战略战术，负责捍卫国家主权，
保障国家安全，维护民族尊严。而全军总参谋长主管军事委员会的日
常工作，也是在国家元首和国防部领导下的全军最高长官，由政务院
总统提名，必须经过参议委员会批准，才能走马上任。尽管国家元首
兼任军事委员会主席，但如果没有参议委员会的授权，国家元首不得
私自下令，采取壹般军事行动。如果没有参众两个委员会批准，那么，
国家元首就不得私自下令，采取重大军事行动，否则军事委员会依法
拒绝执行，而依法弹核。如果没有参议委员会授权，也没有国家元首
的指令，而军事委员会擅自采取军事行动，有关人员必遭严惩不说，
军队依法概不服从。另外现役军人壹律不能从政，而国家元首和国防
部长及其国防部的工作人员壹律都是文职人员，下属军事委员会除外，
以免危害国家安全。

2、政务院

政务院是国家最高行政管理机构，也是国家最高权力执行机关之
壹，既主管国家外交事务，又主管国家国防事务；既主管国家财政事
务，又主管国家安全事务；既主管国家税收事务，又主管国家工商事
务；既主管国家公安检察事务，又主管国家社会保障及其福利事务。
有关具体部门，由参众两个委员会设置。

总统是政务院首脑，也是国家元首，兼任国家军事委员会主席，
掌管国家壹切行政事务，并有权任免各部部长，有权任命高级军政人
员和最高法院法官，不过必须经过参议委员会的同意；还有权与它国
缔结条约，但是必须经过参议委员会批准，而缔结的壹切行政协定，
无须参议委员会同意。另外，有权批准或否决参众两个委员会通过的
法案、决议、裁决，可如果参众委员会以四分之三的票数坚持原议，
那么必须无条件服从。在壹般情况下，总统借助各种咨文，向参众委
员会提出政策建议，并要求参议委员会或众议委员会讨论通过，借此
跟各立法委员沟通交流。还有，总统的行政命令与法律有同等的效力，
并且不对全国人民代表大会负责，而直接对人民负责；不受参众委员
会直接管制，而直接受法律约束，直接受到其它权力执行机构制约，
直接受到社会全面监督。

3、公务院

公务院是国家公有经济最高管理机构，也是国家最高权力执行机
关之壹，全面负责国家公有经济的管理，基本职责在于调控宏观经济
运行，调节公有经济分红比例，制定公有经济的发展战略，制定公有
经济的运行方针，制定公有经济的运作机制，并指导公有资源配置，
指导公有资产布局，指导公有资本流动，确保公有经济持续增长，促
进公有资产增殖，防止公有资本亏蚀。具体下设有工业管理部、农林
管理部、科技管理部、文教管理部、金融管理部、红利分配部、卫生
及综合管理部、财务管理部、审计管理部、社会福利管理部。有关具
体部门，由参众委员会设置。

总理是公务院最高的首长，全面负责管理公有经济，有权任免直
属部门领导，有权提名最高法院法官，不过必须经过参议委员会同意；
还有权与国外跨国公司签署商务协议，而数额巨大的必须经过参议委
员会批准。另外有权酌情调控宏观经济运行，有权调节公有经济分红
比例，有权酌情调整公有经济的发展战略，有权酌情调整公有经济的
运行方针，有权酌情调整公有经济的运作机制，有权酌情调整公有经
济的战略部署，有权酌情调整公有经济的产业布局。而且有权批准或
否决参众委员会通过的有关公有经济的重大决策，但如果参众委员会
有三分之二以上的票数坚持原议，那么必须无条件服从。另壹方面，
总理通过各种咨文，向参众委员会提出政策建议，并要求参议委员会
或众议委员会讨论通过，借此跟立法委员沟通交流。再则，总理的指
令在壹般情况下，具有跟法律相同的效力，并且不受参众委员会直接
管制，而直接受法律约束，直接受其它权力执行机构制约，直接受到
社会全面监督。还有，不对参众委员会负责，只对国家负责，只对社
会负责，只对人民负责。

4、监察院

监察院是国家最高监督管理机构，也是国家最高权力执行机关之
壹，代表社会监控其它权力机构运行，全面管理公有资本控股或参股
的媒体，负责制定新闻出版系统的发展方略及其运行机制，负责监管
私营传媒运作，有权依法调查任何权力部门、任何政治团体、任何社
会组织、任何企业、任何公民，以便凈化社会空气，强化社会道德，
美化社会环境。而有关具体部门，参众委员会设置。

总督是监察院最高的长官，全面负责监察管理，有权任免直属部
门领导，有权提名最高法院法官，不过必须经过参议委员会同意；还
有权与国外跨国媒体签署有关协议，要是重大的必须经过参议委员会
批准。

另外，有权下令依法调查涉嫌立法委员、政务高级官员、公务高
级管理人员、司法高级官员、军政高级要员。再者，总督通过各种咨
文，向参众委员会提出政策建议，并要求参议委员会或众议委员会讨
论通过，借此同立法委员沟通交流。另壹方面，总督的指令在壹般情
况下，具有跟法律相同的效力，并且不对参众委员会负责，而直接对
社会民众负责；不受参众委员会管制，而直接受法律约束，直接受其
它权力执行机构制约，直接受社会全面监督。

5、全民选举

不论是总统，还是总理，还是总督，都必须经过全民选举产生，
全都任期五年，全都到期改选，全都只能任职两届。此外，不管哪个
政党，都只能推选壹个候选人，要么参加总统竞选，要么参加总理竞
选，要么参加总督竞选，而候选人的年龄不能小于35岁，不能拥有双
重国籍，只是中国公民。再则，不管是总统选举，还是总理选举，还
是总督选举，全都同时进行，如果竞选总统，那就不能竞选总理和总
督；如果竞选总理，那就不能竞选总统和总督；如果竞选总督，那就
不能竞选总统和总理，总之，只能根据自身情况选择壹个。要是总统
或总理或总督的候选人超过两位以上，那么得票过半者直接当选；要
是得票都没超过壹半，那么得票多的前两位再经全国间接大选，也就
是通过全国各地选举人选举，胜者进行组阁，任期都是五年，期满全
都改选，最多能任两届。这样不但公平公正，还能避免政务管理危机，
避免公务管理危机，避免监察管理危机，不象国外那些多党联合政府
那样危机四伏，内讧不断，更叠频繁。再加上由于总统、总理、总督
选举同步进行，因此，三个国家权力执行机关，分别由三种政治力量
控制，以至于彼此相互制约，相互监督，相互促进。

6、最高人民法院

国家最高司法机构是最高人民法院，由壹名首席最高法官和八名
最高法官组成，不仅拥有最高的裁决权，也拥有监督立法和解释宪法
的权力，实际上也是宪法法院。首席最高法官也是最高人民法院院长，
主持最高人民法院的日常工作，由国家元首提名，并报经参议委员会
审批，获准才能上任。而其它八名法官，由总统提名两人，由总理提
名三人，还由总督提名三人，报经参议委员会批准，才能获得最高法
官的职位，最多可任职15年。

7、各省级、各市级、各县级权力机关

各省级、各市级、各县级权力机关，设立形式及其产生方式与国
家基本相同，并有权根据当地情况相应变通，还有权制定相应的法规，
但不能跟国家权力机关发生冲突，更不能违反有关法律。另外，各省
级、各市级、各县级权力机构，拥有壹定的自治权利，在壹般情况下，
不会受到国家权力机关干预。

8、各省、各市、各县人民代表大会

各省、各市、各县人民代表大会，不设军事委员会，只设参议委
员会和众议委员会。其中，参议委员任期四年，每两年改选二分之壹；
而众议委员任期两年，期满全部改选。另外，省参议委员名额不能超
过90位，而众议委员席位不能超过150个，而每个党派最多只能占三分
之壹的席位。再则，省会城市参议委员不得超过30名，众议委员不得
超过50名，而壹般市县参议委员名额按地区分配，人数不能超过60名；
众议委员按人口分配，人数不能超过100名。而不管是参议委员，还
是众议委员，都必须通过本省、市、县全民选举产生，而且，年龄不
能低于25岁，必须是选举所在地的居民，不能拥有双重国籍，只是中
国公民。至于各省、各市、各县的政务部门、公务部门、监察部门及
其司法部门领导选举、任期、职责，可以参照国家权力机关的模式，
在此就不壹壹赘述，不过根据有关规定，职员人数有限，以防人浮于
世，而利于精兵简政。

9、公职人员违纪违法：罢免、法律制裁

不管是立法委员，还是政务高官；不管是公务要员，还是司法官
员；不管是监察要员，还是高级军官，任期内无论在什么场合，都必
须遵纪守法，维护公德，讲求礼仪，严禁争闹斗殴，否则，不仅遭到
罢免，还会遭到严惩！

不管是立法委员，还是政务高官；不管是公务要员，还是司法官
员；不管是监察要员，还是高级军官，如果营私舞弊，如果腐化堕落，
如果触犯法律，那么不仅遭到罢免，还要遭到法律制裁。对此，决不
姑息，严惩不殆！

尽管以上浅见只是框架而没完全细化，但可以看出这种新型民主
制度不但是根据人类发展规律绘制的政治蓝图，也是从各种促进人类
发展的政治思想中提取的政治结晶，既能削弱资本主义的不公，又能
清除社会主义的僵化；既能弥补社会民主主义的不足，又能消除中国
以公有生产要素为主的公私混合制的专制缺陷；既能促进生产力发展，
又能促进生产关系完善；既符合社会客观要求，又符合历史发展规律。
因此，不仅切实可行，也便于操作，更便于实施，尤其易在中国培植，
易在中国生长，易在中国开花结果。

首先，中国公有经济规模本庞大，至少占社会总资产的六成以上
（截止2012年11月底，全国国资委系统监管企业资产总额高达69
万亿元；另据黄孟复2013年说，现在国有资产总额有100多万亿元，
加上金融资产、全国国有资产高达140万亿元；而据国资委主任张毅
2013年12月26日讲，2013年1－11月，全国国资委系统监管企业
实现营业收入38.1万亿元，同比增长11.6%；实现利润1.8万亿元，
同比增长6.7%；上交税金2.7万亿元，同比增长4.4%。其中，中央企
业实现营业收入21.8万亿元，同比增长9.5%；实现利润1.2万亿元，
同比增长7.5%；上交税金1.8万亿元，同比增长5.4%。）以至于不仅
是国家的命脉，也是国民经济的支柱，还是国家财政收支重要的来源，
因此，不用再公有化就能设立公有经济管理机构，从根本上不但还以
行政本来面目，促使行政专心提供优质的公共产品和公共服务，而且
有利于公有经济健康发展，有利于国民经济持续增长，有利于综合国
力不断增强！

其次，需要说明的是，之所以设置公有经济管理机关，原因不仅
在于中国公有经济规模庞大，至少占社会总资产的六成左右，也在于
公有经济不但是国家的命脉，也是国民经济的支柱，还是国家财政收
支重要的来源；既肩负调整宏观经济运行的使命，又担负调整微观产
业结构的重任，不但要为社会提供壹多半的就业岗位，还要通过发展
公有经济每年向全民分红，调节社会分配，并为社会缩小贫富差距，
为社会保障系统输送给养，为失业人员和弱势群体提供基本生活福利，
以至促进社会消费，避免社会财富过度集中、沈淀，从而既达到促使
经济持续发展的目的，又能为多数人牟利，

此外，之所以设置公有经济管理机关，原因还在于公有经济能集
中社会大量经济资源，混同私有经济资源根据市场需要进行科学配置，
投入国家各项建设。尽管公有成份超过私有份额，可两者享有平等权
利，谁都不能铸就垄断，只能控股经营，因为限制公有资本高度集中，
迫使公有资本化整为零，只能混同私有资本组成股份制企业。而在关
系国计民生的企业，公有股份至少占有壹半；对于壹般行业，公有经
济或控股或参股或不介入。这样既有助于提高生产力的水平，也有利
于生产关系的完善；既有助于宏观经济平稳运行，也有利于国民经济
持续增长；既有助于创造各种就业门路，也有利于提升社会福利的标
准；最终以公有资本为龙头，借助股份制吸纳私有资本，在共同利益
驱动下，与私有资本有机结合起来形成合力，实现共同增殖，从而促
使国家健康发展，促使社会繁荣文明，促使生活蒸蒸日上！

再者，监察管理机关不仅代表社会行使弹核、纠举及审计等权力，
而监控其它权力机构运行，还全面管理公有资本控股或参股的媒体，
负责制定新闻出版系统的发展方略及其运行机制，监管私营传媒运作，
并与立法机关、行政管理机关、公有经济管理机关、司法管理机关构
成新型五权分立，以至提高监察地位，扩大监察权力，拓展监察空间，
从而充分发挥监察的威力，不仅扫除贪污腐败，围剿行贿受贿，震慑
腐化堕落，而且，严防权力越轨，严打营私舞弊，严惩各种败类，这
样不但进壹步加强分权制衡的功效，还使分权制衡体系更加科学，更
加健全，更加完善！

再者，由于新型民主制度使国家权力不再高度集中在壹个政治团
体身上，不但横向分解到五个职能不同的权力机关，分解到不同的政
党身上，分解到多数人手里，而且纵向分解到地方权力机构，分解到
地方各个党派身上，分解到地方多数人手中，加上五个权力机关完全
独立，彼此职能迥异，各自能量均等，以至相互制约有力，相互监控
有效，因此，既达到了分权制衡目的，又加强了分权制衡功效，从而
迫使权力安份守已，防止权力踏入禁区，促使权力强国富民，而最终
强化社会道德，凈化社会空气，美化社会环境。

还需要说明的是，不论哪个国家，要想发展都离不开社会稳定，
如果不通过宪法确立公有经济的主导地位，那么公有经济就没有保障，
而壹旦遭私有化肢解，那又重蹈资本主义的覆辙，不仅引发社会动荡，
更诱发社会危机，因此，必须通过宪法确立公有经济在政治上的特殊
地位，庶几不但避免公有资产遭到肢解，还确保社会安定，确保政治
经济平稳运行，确保国家沿着正确的航道乘风破浪！

总之，新型民主制度不是单壹的结构，而是壹个多元的复合结构，
尽管合成新型民主制度的每个要素的作用及其优越性各不相同，可彼
此既相辅相成，又不可分割；既相互联系，又相互作用，其中任何要
素的地位和作用都是不可替代的，因此在建设新型民主制度的过程中，
不仅要避免片面性，还既要重视政治主体的理性化程度的提高，又要
重视要组织结构的完善，既要重视各种政治关系的协调，也要注重社
会意识体系的构造和政治意识的创新，并逐步使政治行为规范化，以
至不仅推动政治制度的健全和完善，还使社会文明的建设更加系统和
全面，从而推动政治发展和社会全面进步。

综上所述，无论哪个国家营建社会制度，都不仅要具有政治合法
性，还要具有道义正当性，确切地说至少要遵循以下基本准则：壹是
在政治方面造就民主，树立宪政，实行法治，保障人权，扩展自由，
落实平等，推行地方自治和军队国家化，建立多党竞争机制，构筑分
权制衡体系；二是在经济方面，既能可持续性发展，又能建立公平合
理的分配机制；三是在社会发展方面，不但让社会成员享有充分的政
治权利，还享有充分的经济权利。

由于新型民主制度在政治方面以民主为基础，以宪政为支柱，以
法治为准绳，以人权为核心，以自由为媒介，以平等为纽带，以多党
竞争为枢纽，以分权制衡为中枢，以地方自治及其军队国家化为前提，
而在经济方面以公私混合所有制为本，以公有经济为主，以私有经济
为辅，以经济竞争为媒介，以市场经济为纽带，通过新型五权分立制
度构成的社会控制体系，不仅超越资本主义私有制，也超越社会主义
公有制；不仅超越左派思想，也超越右翼主张，不仅讲求公平正义，
还全面实行积极的福利政策，因此不但符合社会客观要求，还符合历
史发展规律；不但满足绝大多数百姓的政治诉求，还满足绝大多数百
姓的经济等方面的要求，不但能集中社会大量经济资源，而混同私有
经济资源，根据市场需要进行科学配置，投入国家各项建设，而且既
有助于提高生产力的水平，也有利于促进生产关系的完善；既有助于
宏观经济平稳运行，也有利于国民经济持续增长；既有助于创造各种
就业门路，也有利于提升社会福利标准；最终以公有资本为龙头，借
助股份制吸纳私有资本，不仅带动各方面投资，还能实现共同增殖；
不仅通过公有经济每年向全民分红带动内需，还能扩大出口；不仅带
动相关产业，还能不断扩充就业岗位，从而确保国民经济持续增长，
确保综合国力不断增强，确保人民生活蒸蒸日上，确保国家科学发展，
确保社会和谐繁荣！

对中国而言，只要全面进行政治改革，彻底铲除专制的地基，而
夯实民主的基础，则既能抢先创建这种新型民主制度，又能铺筑中国
民主化的捷径，以至不但有助于缩短中国民主化的历程，还有助于减
少中国民主化的时间；不但有助于降低中国民主化的成本，还有助于
减轻中国民主化阵痛；不但有助于减小中国民主化的代价，还有助于
加快中国民主化的步伐……

既然改革开放三十五年来当局能够通过拨乱反正，能够通过解放
思想，能够通过转变观念，走出壹片片思想误区，拆除壹个个观念牢
笼，摸着壹块块石头过河，开辟壹条条发展弯路，因而促使国家顺利
转型，促使社会循序转变，促使经济和其他方面机制逐渐转换，进而
促使国民经济高速增长，促使综合国力不断提高，促使人民生活蒸蒸
日上，那为什么就不能全面实事求是，通过解放政治思想，通过转变
政治观念，通过全面政治改革，废除四项基本原则，废止政治垄断，
废弃壹党专政，以至于通过五化五制，促使中国在政治方面以民主为
基础，以宪政为支柱，以法治为准绳，以人权为核心，以自由为媒介，
以平等为纽带，以多党竞争为枢纽，以分权制衡为中枢，以地方自治
及其军队国家化为前提，而在经济方面则以公私混合所有制为本，以
公有经济为主，以私有经济为辅，以经济竞争为媒介，以市场经济为
纽带，并废弃哈耶克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，而进
壹步弘扬和完善新凯恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济主张，
从而根据新型五权分立制衡原理，构筑高效廉洁而又廉价的社会控制
体系，进而不仅为中国的掘起提供充足的能量，也为中华民族的腾飞
提供清洁的燃料，还为中国社会的发展提供强大的动力，进而既创建
新型民主制度，又铺筑人类发展的坦途；既开辟中国民主化的捷径，
又降低中国民主转型的成本；既打造中国持续发展的路标，又浇筑中
华民族腾飞的跑道，以至不但彻底改变中国的命运，也彻底改变中华
民族的命运，还彻底改变每个炎黄子孙的命运，最终不但造福人类，
也造福中华民族，还造福每个炎黄子孙！？



后记

如果说世界五千多年的历史，不仅展现进化的过程，也展现原始
社会的状况，还展现奴隶社会的形态；不仅展现封建主义的兴亡，也
展现资本主义的不公，还展现社会主义的衰败；不仅展现国家从专制
到民主的演变，也展现社会从人治到法治的变迁，还展现人民从奴仆
到主人的转换，那么中国五千多年的历史，仅仅展示五千多年的专制，
而五千多年的专制，既带来五千多年的压迫，又带来五千多年的剥夺；
既带来五千多年的磨难，又带来五千多年的坎坷；既带来五千多年的
灾害，又带来五千多年的人祸，不但致使中国百姓从古到今壹直走在
专制的弯道上，到死都没踏上过民主之路，而且，致使中国百姓至今
还没真正站起来，而不是壹路跪拜，就是忍痛爬行；也致使中国百姓
至今不能畅所语言，而不是违心说谎，就是装聋作哑；更致使中国百
姓至今都没当过家做过主，而不是沦为车夫，就是沦为奴仆！

更不幸的是，在专制政权的封堵下，中国民众普遍缺乏对民主的
认识，因此不仅导致民众民主意识淡薄，还导致民众对民主产生曲解。
尽管改革开放三十多年来，随着改革不断深化，随着开放不断扩大，
随着放开经济和有些方面自由，中国的政治环境有所改善，可是中共
当局出于维护自身的统治地位，不但依然采取高压政策，也钳制言论
及其结社、信仰自由，还仅仅根据自己的政治需要，利用各种诡辩竭
力丑化民主，竭力为自己辩解，竭力为壹党专制贴金，致使中国民众
至今普遍缺乏对民主的认识，至今普遍缺乏民主观念，至今普遍都对
民主有些误解。

由于百姓不仅是民主转型的动力，更是民主转型的着力点，因此
必须通过各种方式，挖掘各种资源，疏通各种渠道，不仅普及民主常
识，也加强民众的民主意识，还消除对民主产生曲解，以至不但提高
百姓的民主认知，还要激发百姓的民主精神，更要激活百姓的民主斗
志，从而激励国内各界凝聚有限力量不断齐心奋力争取民主，激励国
内民众积极投身民主运动，激励国内百姓踏上民主化的征程。

为此，我用四年多时间写了这部政治专著，壹方面借此普及民主
知识，壹方面借此阐明壹党专制的危害，壹方面借此不但全面展现壹
种新型民主模式，还全面对这种新型民主制度进行理论建构。

为了把这部政治专著写得深入浅出，我在行文上不仅力求简洁，
也力求流畅，还力求既朴实又雅致；为了把这部政治专著写得雅俗共
赏，不仅概述了壹些中国民主革命的缩影，也概述了壹些历史事件的
内幕，还概述了壹些政治人物的经历，既经常运用各种复句，也经常
运用积极修辞和消极修辞，以便不但增强可读性，还使之既充满激情
又富有理性；而为了把这部政治专著写得深刻全面，在写作的过程中，
通过上网查阅了许多资料，从中不仅吸取壹些不知名作者的思想养分，
也从刘军宁、应克复先生以及何清廉女士等身上吸取壹些思想精髓，
还在有关公有经济分红方面，吸取了毕德琪先生和崔之元先生的壹些
思想精华，在此，谨表示由衷的感谢！

尽管这部政治专著写得还不尽人意，但还是希望借此让民众认识
到民主是民众不仅能自由发表意见，还能在定期的、有程序和有规则
的竞争性自由选举中选择国家执政者，而参与国家管理的政治制度；
不仅是按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的政治制度，
也是保护公民自由的壹系列原则和行为方式，或者说是自由的体制化
表现；不仅尊重多数人的意愿，也保护个人和少数群体的基本权利；
不仅把国家权力横向分解到职能不同的机构，还分散到地方，而使中
央或地方政府最大程度地对人民敞开，及时回应人民的要求；不仅使
政府遵循法治，也确保全体公民获得平等的法律保护，还使公民权利
受到司法体制的保护，以至不仅是促进生产力发展的有力杠杆，也是
促进生产关系发展的重要依托，因此，既是国家的基础，又是社会的
支柱；既是发展的坦途，又是科学的制度；既是百姓的护身符，又让
百姓选任政府，从而成为公认的普世价值。

而与此相反，专制是统治者独自掌握政权，仅凭自己的意志独断
独行，仅由自己操纵壹切的政治制度，以致不仅是国家发展的障碍，
也是社会发展的隐患，还是人民生活的克星。

具体地说，由于民主是民众不仅能自由发表意见，还能在定期的、
有程序和有规则的竞争性自由选举中选择国家执政者，而参与国家管
理的政治制度，因此在民主国家里，人民不但拥有超越立法者和政府
的最高主权，还享有公民基本权利，更负有参与政治体制的责任，而
其权利和自由也正是通过这壹体制得到保护。

而与此相反，由于专制是统治者独自掌握政权，仅凭自己的意志
独断独行，仅由自己操纵壹切的政治制度，以致在专制社会中，人民
非但不拥有超越立法者和政府的最高主权，还不享有公民基本权利，
反而成为统治的对象，而其权利和自由根本得不到保障。

在民主国家里，每个公民都能随自己的意志活动，而且活动空间
广阔，不受多少限制，既拥有竞选的权利，也拥有选举的权利；既拥
有议政的权利，也拥有督政的权利；既拥有结社的权利，也拥有组党
的权利；既拥有游行请愿的权利，也拥有示威抗议的权利；既拥有发
表不同言论的权利，也拥有公开反对意见的权利。

而与此相反，在专制社会中，公民不能随自己的意志活动，而且
活动空间狭小，受到许多限制，既无竞选的权利，也无选举的权利；
既无议政的权利，也无督政的权利；既无结社的权利，也无组党的权
利；既无游行请愿的权利，也无示威抗议的权利；既无发表不同言论
的权利，也无公开反对意见的权利。

在民主国家里，国家权力不仅横向分解到不同职能的权力机构，
使之彼此均等，各自独立，形成横向制约，还分成中央权力和地方权
力，形成纵向制约，从而达到分权制衡，以至于防止权力扩张，防止
权力为所欲为，防止权力为非作歹。

而与此相反，在专制社会中，国家权力由壹种政治势力控制，不
管是横向分立的权力机构，还是纵向分立的权力机构，即使都履行职
能，也起不到制衡作用，顶多只是权力分支部门，因为仍是壹个整体，
实质上并没有分立，只是形式而已，内容完全相同以至铸成政治垄断，
非但不受制约监督，反而随心所欲，不断兴风作浪，不断到处扩张，
不断祸国殃民！

在民主国家里，权力自下而上产生，壹方面必须通过选举竞争，
符合多数选举人的要求方可获得；壹方面必须通过考试竞争，达到规
定的标准，才能获取相关职位，而任职都有壹定的时限，到期如未获
得连任就得离职。

而与此相反，在专制社会中，权力自上而下产生，壹方面通过世
袭制世代相传，不受外在因素影响；壹方面必须通过委任制，只凭个
别人好恶授予，而且只要拥有权力，不受时间限制，以至终身受益。

在民主国家里，如果说媒体是社会舆论的平台，那么言论自由则
是社会舆论的载体。民众壹旦发现什么问题，会借助新闻媒体报道出
来，引起社会和有关部门关注。更主要的是，新闻媒体本身就很敏锐，
哪有风吹草动，很快就会发现，而壹发现权力违规行为，就会严加谴
责，督促有关部门处理。

而与此相反，在专制社会中，不仅新闻媒体被统治者垄断，公民
言论更受统治者钳制，以致社会舆论完全被统治者操控，既能把黑的
说成白的，又能把坏的说成好的，不管什么是非曲直，都由统治者判
定。

在民主国家里，政治几乎就是政党政治，社会只是各政党竞争的
舞台。不管是执政党，还是在野党，都享有平等权利，谁都不能凌驾
于国家之上，都不能凌驾于民族之上，都不能凌驾于法律之上。尽管
执政党行使权力，可在野党的制约和监控不仅让执政党谨言慎行，还
让执政党难以胡作非为，难以越轨牟利，难以造成危害。如果当权者
滥用职权，或渎职失职，或违法乱纪，或营私舞弊，或贪污受贿，或
迫害陷害，那么，不是遭到罢免，就是遭到弹核，而触犯法律的，还
要遭到严惩。

而与此相反，在专制社会中，政治与其说是统治者的专利，不如
说是统治者玩的游戏。由于统治者不但凌驾于国家之上，也凌驾于民
族之上，更凌驾于法律之上，既不受制约，又不受监督，因此我行我
素，随心所欲，肆意妄为，不管造成什么危害，都不会遭到惩处。

在民主国家里，政府服务的对象是人民，因为政府不仅由人民委
任，还代为人民管理国家，所以与其说政府是行使国家权力的机构，
不如说是人民的公仆，以至不仅为人民着想，也为人民服务，还为人
民造福。

而与此相反，在专制社会中，政府服务的对象是统治阶层，因为
政府不仅被统治阶层利用暴力强行霸占，还协助统治阶层进行并维持
统治，所以与其说政府是行使国家权力的机构，不如说是人民的主人，
以至不仅只为统治阶层着想，也只为统治阶层服务，还只为统治阶层
造福。

总之，由于民主既体现广大人民的意志，又仅以人民的需要为出
发点；既兼容并包，又选举限任；既不钳制言论和结社、信仰自由，
又实行地方自治；既有多党竞争，又有分权制衡；而不管是军队，还
是警察，都完全国家化，以至不仅扩展百姓的活动空间，还接受制约，
监督有效，唯民是从，因此民主不但是国家的基础，也是社会的支柱，
还具有其他不可估量的功能，既对国家有利，对社会有利，对民族有
利，也对人民有益，对家庭有益，对个人有益。

而与此相反，由于专制不但只体现统治者的意志，还仅以统治者
的需要为立足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，还钳
制言论及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的活动
空间，以致不受制约，监控无效，唯我独尊，因此专制既是国家发展
的障碍，也是社会发展的隐患，还是人民生活的克星，不仅危害国家，
危害社会，危害民族，更贻害人民，贻害家庭，贻害个人。

其次，让民众认识到不管是私有制，还是公有制，还是公私混合
制，凡是与专制结合，必然导致社会扭曲变形，严重阻碍人类发展，
而同民主融合，就连私有制也能促使人类日新月异，促使社会繁荣文
明，促使国家先进发达，促使民族兴旺昌盛，促使生活蒸蒸日上！

让民众认识到最近几十年里，壹个个代表私有制的资本主义专制
国家的相继衰亡，壹个个实行公有制的社会主义专政国家的接连夭折，
壹个个推行私有制的资本主义民主国家的持续强盛，就是不可辩驳的
例证，就是发人深省的例证，就是民主救国救民的例证！

让民众认识到民主不但是人类发展的强大动力，也是最大的生产
力，还具有其他不可估量的功能；不但是国家的基础，也是社会的支
柱，还是强国富民安邦的根本；不但促进国家科学发展，也促进社会
和谐繁荣，还促进生活质量不断提升……

让民众认识到民主制度不是单壹的结构，而是壹个多元的复合结
构。而民主制度的建立不但以宪政为支柱，还以法治为准绳；不但以
人权为核心，还以自由为媒介；不但以平等为纽带，还以多党竞争为
枢纽；不但以分权制衡为中枢，还以地方自治及其军队国家化为前提，
彼此既相辅相成，又不可分割，因此民主是由多个因素构成的完整的
系统，而各因素之间相互依赖、相互影响，彼此不可或缺。

尽管合成民主制度的每个要素的作用及其优越性各不相同，可彼
此既相辅相成，又不可分割，既相互联系，又相互作用，其中任何要
素的地位和作用都是不可替代的，因此，在建设民主制度的过程中，
不仅要避免片面性，还既要重视政治主体的理性化程度的提高，又要
重视组织结构的完善，既要重视各种政治关系的协调，也要注重社会
意识体系的构造和政治意识的创新，并逐步使政治行为规范化，不仅
推动政治制度的健全和完善，还使社会文明的建设更加系统和全面，
从而推动政治发展和社会全面进步。

尽管世界各民主政体间存在细微差异，但民主政府有着区别于其
他政府形式的特定原则和运作方式，而其首要职能是保护言论和结社、
信仰自由等基本人权，保护法律面前人人平等的权利，保护公民及其
组织充分参与社会政治、经济和文化生活的机会。其次定期举行全体
公民参与的自由和公正的选举，使选举不会成为独裁者或单壹政党的
门面装饰，而是争取人民支持的真正角逐。

尽管民主并不是完美的政治制度，但因为自身具有调节、纠错的
机制，所以能够克服自身的缺陷；尽管民主制度的创建者和参与者，
都不是完人，甚至有可能是恶魔，可民主的自我完善机制会使恶得到
遏制，而使善得到回报；尽管民主制度还有待完善，却是迄今为止最
优越、最不坏以及最廉洁的社会控制方式，而其积极作用远远超过消
极影响，不像专制那样正面功效远远小于负面效应，以至不仅赢得全
面共识，还得到各方支持，从而成为普世价值，成为发展趋势，成为
时代潮流，而今已经波及全球，还必将渗透世界各洲！

此外，让民众认识到改革开放以来，由于中共当局奉行“党权至
上”，不仅把自己凌驾于国家之上，还把自己凌驾于民族之上，更把
自己凌驾于宪法之上，致使中国“有法律而无法治，有宪法而无宪政，
有党主而无民主”，从而既导致“党权”不受任何制约，又导致公民
权利缺失，致使改革开放走了许多不该走的弯路，付出了许多不该付
出的代价，损失了许多不该损失的国有资产！

让民众认识到中国实行所谓的“多党合作制”，实际上推行的是
“中国共产党领导的多党合作制”，而其本质则是壹党专制。由于8个
民主党派的预算都由中共中央机关事务管理局列编，并由中共中央统
战部管理，都壹律由中共开支，因此必须听从中国共产党领导，而其
命运完全掌握在中共手中，以致与其说是中共领导下的8个“卫星党” ，
不如说是8个政治花瓶，怎么能起到制约监督作用？

让民众认识到由于中共奉行“主权在党”，而不推行“主权在民”，
因此完全实行党主制，而所宣称的“民主”，既是党赐予的“民主”，
又是党领导的“民主”，完全是壹种假民主真专制。尽管通过所谓的
宪法明确规定，“中华人民共和国的壹切权力属于人民”，可实际上，
中华人民共和国的壹切权力属于中国共产党；尽管通过所谓的宪法明
确规定，“全国人民代表大会是最高国家权力机关”；可实际上，中
共中央政治局及其政治局常委才是最高国家权力机关，而人大只不过
是政治摆设；尽管通过所谓的宪法明确规定，各级政府由各级人大授
权并对人大负责，可实际上，各级政府官员都是由中共指定，以致政
府只对中共负责，而不对人民负责。

让民众认识到在壹党专制的情况下，权力非但不受有力制约，反
而既排斥来自党外力量的制约，又排斥来自党内及其下级组织及党员
的制约；非但不受有效监督，反而既排斥来自党外力量的监督，又排
斥来自党内及其下级组织及党员的监督；总之非但不受纵横监管，反
而既排斥来自党外纵横监管，又排斥来自党内纵横监管。

让民众认识到哪个国家能够实现民主化，与经济发展水平、国民
素质、社会结构、人口多少、单壹民族还是多个民族的都没有多大关
系，而主要取决于公民的民主认知和利益需求。也就是说，国家的经
济发展水平、国民素质、社会结构、人口多少、是单壹民族还是多个
民族，并不是民主化的先决条件，而只是不同的反映。因此所谓国民
素质前提论、经济发展水平前提论、社会结构前提论等各种各样的民
主前提论，不仅是妨碍民主化的步伐，还产生不同程度的负面效应。

让民众认识到不管哪个国家实现民主转型，都是民众由壹次次社
会呼吁启动，都是民众由壹次次社会发难孕育，都是民众由壹次次社
会民主化浪潮催生，因此民众不仅是民主转型的基础，也是民主转型
的动力，更是民主转型的支点，如果广大民众因为怕遭统治者迫害镇
压而选择忍气吞声，以致既不敢表示不满，又不敢付诸行动，那就不
可能造就民主。

尤其是让民众认识到铺筑中国民主之路，不但要借鉴民主发达国
家的经验，更要吸取过去的教训；不但要靠血性，也要凭理性，更要
讲策略；不但要根据国情民意，也要根据社会客观要求，还要根据历
史发展规律，创立适合中国的民主制度。

尤其是让民众认识到由于过去没有根据国情民意，没有根据社会
客观要求，没有根据历史发展规律，设计适合中国的民主制度，而想
壹味照搬西方现行民主模式，以致没有绘制出不仅能落实民众政治诉
求，也能满足民众经济和其他方面需要，更能使民众同当局的利益预
期在壹定程度上形成契合的民主蓝图，结果时至今日非但还没有攻破
专制的防线，促使中国走上民主化的道路，反而付出了许多不该付出
的代价，浪费了许多不该浪费的时间，搭上了许多不该搭上的成本！

尤其是让民众认识到铺筑中国民主之路，不仅要根据中国国情，
也要根据社会客观要求，还要根据历史发展规律，既要确立适合中国
的转型目标，又要选择适合中国的转型路径。由于中国的国情既特殊
又复杂，不仅公有经济规模庞大，至少占社会总资产的六成以上（截
止2012年11月底，全国国资委系统监管企业资产总额高达69万亿元；
另据黄孟复2013年说，现在国有资产总额有100多万亿元，加上金融
资产、全国国有资产高达140万亿元；而据国资委主任张毅2013年12
月26日讲，2013年1－11月，全国国资委系统监管企业实现营业收入
38.1万亿元，同比增长11.6%；实现利润1.8万亿元，同比增长6.7%；
上交税金2.7万亿元，同比增长4.4%。其中，中央企业实现营业收入
21.8万亿元，同比增长9.5%；实现利润1.2万亿元，同比增长7.5%；
上交税金1.8万亿元，同比增长5.4%。）而且，社会环境及其文化等
自古遭到专制严重污染，因此，不能照搬哪个国家现成的民主体制，
而必须根据中国的特点设计出适合中国的民主制度，这不但是解构现
行体制和建构新体制并存的过程，也意味中国民主转型必须另辟蹊径，
以至既不同于那些民主发达的资本主义国家，也不同于那些先于中国
实现了初期民主化的东欧前社会主义国家，还不同于那些处于民主转
型的阿拉伯国家，从而创建壹种新型民主制度，并使之既富有中国特
色，又具有普世功效。

由于现行民主还有壹些缺陷，不仅存在选举的可操纵性和选举结
果的非理性的问题，也存在民主对原有社会结构强化的问题，还存在
民主社会的媚俗性等问题，而最主要的问题则在于缺乏公平合理的分
配机制，以致难以化解日益尖锐的分配矛盾，因此还有待于完善。

其中，不管是选举的可操纵性和选举结果的非理性的问题，还是
民主对原有社会结构的强化的问题，还是民主社会的媚俗性等问题，
都能通过技术创新使之功能不断弱化，而分配问题只有上升到社会制
度的层面才能得到解决，也就是说只有更新社会制度，只有通过社会
制度创新，才能缓解分配矛盾，以至从根本上弥补民主制度的缺陷，
而进壹步发扬民主的优越性，进壹步提升民主的质量，进壹步完善民
主制度。

由于资本主义推行私有制，并推崇哈耶克倡导的反对政府干预的
自由市场经济思想，因此既忽视市场缺陷，又造成社会不公，以至于
不但导致市场缺陷难于及时得到修补，也导致社会财富都积累在少数
人手里，还导致社会购买能力严重匮乏，使得社会经济循环中断，而
不断引发经济危机，以致既危害国家发展，又损害的多数人的利益，
最终不仅导致贫富悬殊，也导致社会变形，还导致国家失衡。

尽管社会主义实行公有制，但由于政治上崇尚专制，不但只体现
统治者的意志，还仅以统治者的需要为立足点；不但中央集权，还世
袭委任；不但排除异己，还钳制言论及其结社、信仰自由；不但独霸
军队警察，还限制百姓的活动空间，以致不受制约，监控无效，唯我
独尊；而经济上虽讲求全体人民共有壹切生产要素，讲求分配公平，
可因象政治上壹样推行垄断，以致不仅排斥私有生产要素，还扼杀经
济竞争；不仅宠信计划经济，还推崇平均主义；不仅生产效率低下，
还机制僵化，缺乏生机。

尽管社会民主主义讲求民主，也讲求公平，并推行新凯恩斯主义
提倡的政府管控的自由市场经济，可由于推崇以私有经济为主的公私
混合制，只通过私有经济实现自身政治经济诉求，而不借助公有经济
大展宏图，以致不仅在经济建设上也没具体的表现形式，还在公平分
配方面没有多少作为，结果不仅导致社会财富都积累在少数人手里，
还导致社会购买能力严重匮乏，使得社会经济循环中断，而不断引发
经济危机，以致既危害国家发展，又损害的多数人的利益。

尽管中国改革开放以来推行以公有生产要素为主的公私混合制，
但是由于政治上崇尚专制，不但只体现统治者的意志，还仅以统治者
的需要为立足点；不但中央集权，还世袭委任；不但排除异己，还钳
制言论及其结社、信仰自由；不但独霸军队警察，还限制百姓的活动
空间，以致不受制约，监控无效，唯我独尊。而经济上虽然推行新凯
恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济，而能不断修补市场缺陷，
可由于没有通过公有经济每年向全民分红，因此，不仅导致社会财富
过度集中、沈淀，还导致社会消费（内需）严重不足，结果既阻碍经
济可持续性发展，又没能为多数人牟利。更主要的是，由于实行政治
垄断，壹味推行壹党专制而扼杀民主，因此，致使改革开放不断发生
变异，结果不仅导致改革成本不断递增，还导致开放支出不断攀升；
不仅导致社会剧痛不断蔓延，还导致贫富差距不断扩大；不仅导致社
会道德不断滑坡，导致国家不断大量失血；不仅导致社会污水不断乱
流，还导致国有资产损失惨重；不仅导致富国穷民，还导致腐败层出
不穷，既席卷全国，又上下泛滥！……

更主要的是，让民众认识到如要削弱资本主义的不公，清除社会
主义的僵化，弥补社会民主主义的不足，消除中国以公有生产要素为
主的公私混合制的专制缺陷，那么只能通过制度创新，创建新型民主
制度，壹方面在政治上废除专制，而以民主为基础，以宪政为支柱，
以法治为准绳，以人权为核心，以自由为媒介，以平等为纽带，以多
党竞争为枢纽，以分权制衡为中枢，以地方自治及其军队国家化为前
提；壹方面在经济方面既废除私有制，又废止公有制，还废弃以私有
经济为主的公私混合制，而建构以公有经济为主的公私混合所有制，
以至以公有经济为主，以私有经济为辅，以经济竞争为媒介，以市场
经济为纽带，并废弃哈耶克倡导的反对政府干预的自由市场经济思想，
而进壹步弘扬和完善新凯恩斯主义提倡的政府管控的自由市场经济主
张，从而不仅通过宪政化，通过法治化，通过自由化，通过权利化，
通过军队国家化，夯实新型民主制度的基础，而且通过确立多党制，
通过确立联邦制，通过确立以公有经济为主的公私混合所有制，通过
确立新独立监察制，通过确立新五权分立制，而浇筑新型民主制度的
支柱，以至既绘制出适合中国的民主转型蓝图，又确立适合中国的转
型目标，进而既利于实现中国民主转型，又根据国情开辟中国民主化
的捷径，最终既创立适合中国而又具有普世功效的新型民主制度，又
铺筑人类发展的坦途！

这样通过五化五制创建的新型民主制度，由于设置公有经济管理
机关，而使公有经济不但是国家的命脉，也是国民经济的支柱，还是
国家财政收支重要的来源；既肩负调整宏观经济运行的使命，又担负
调整微观产业结构的重任，因此能集中社会大量经济资源，混同私有
经济资源根据市场需要进行科学配置，投入国家各项建设，以至不但
要社会提供大量的就业岗位，还通过发展公有经济每年向全民分红，
最终以公有资本为龙头，借助股份制吸纳私有资本，在共同利益驱动
下，与私有资本有机结合起来形成合力，而实现共同增殖，从而促使
国家健康发展，促使社会繁荣文明，促使生活蒸蒸日上！

这样通过五化五制创建的新型民主制度，由于设置监察管理机关，
而使监察管理机关同行政管理机构和公有经济管理机构壹样也是国家
权力执行机关，不仅代表社会行使弹核、纠举及审计等权力，而监控
其它权力机构运行，还全面管理公有资本控股或参股的媒体，负责制
定新闻出版系统的发展方略及其运行机制，监管私营传媒运作，并与
立法机关、行政管理机关、公有经济管理机关、司法管理机关构成新
型五权分立，以至于提高监察地位，扩大监察权力，拓展监察空间，
从而充分发挥监察的威力，不仅扫除贪污腐败，围剿行贿受贿，震慑
腐化堕落，而且，严防权力越轨，严打营私舞弊，严惩各种败类，这
样不但进壹步加强分权制衡的功效，还使分权制衡体系更加科学，更
加健全，更加完善！

这样通过五化五制创建的新型民主制度，由于使得国家权力不再
高度集中在壹个政治团体身上，不但横向分解到五个职能不同的权力
机关，分解到不同的政党身上，分解到多数人手里，而且纵向分解到
地方权力机构，分解到地方各个党派身上，分解到地方多数人手中，
加上五个权力机关完全独立，彼此职能迥异，各自能量均等，以至相
互制约有力，相互监控有效，因此，既达到了分权制衡目的，又加强
了分权制衡功效，从而迫使权力安份守已，防止权力踏入禁区，促使
权力强国富民，而最终强化社会道德，凈化社会空气，美化社会环境。

这样通过五化五制创建的新型民主制度，由于废弃哈耶克倡导的
反对政府干预的自由市场经济思想，而进壹步弘扬和完善新凯恩斯主
义提倡的政府管控的自由市场经济主张，因此不仅促使政府通过市场
需要配置资源，调控经济运行，使之符合国家发展要求，符合社会发
展目标，符合人民生活需要；还促使政府借助市场监控和调节，及时
对市场缺陷进行弥补修正。

这样通过五化五制创建的新型民主制度，由于通过公有经济每年
向全民分红，因此壹方面借此提高百姓的收入而促进社会消费，壹方
面避免社会财富过度集中、沈淀，防止投资造成局部经济过热而引发
通货膨胀，从而既达到促使经济持续发展的目的，又能为多数人牟利。　　

这样通过五化五制创建的新型民主制度，不仅有助于政府行为合
理规范，也有助于政府提供优质的公共产品和公共服务，更有助于政
府正视自身的不足；不仅有利于社会进步，也有利于国家发展，更有
利于民族前途；不仅能得到国际社会的壹致肯定，也能得到世界舆论
的壹致好评，更能得到中国百姓的壹致响应！

总之，这样通过五化五制创建的新型民主制度，由于不但绘制出
能落实民众政治诉求的民主蓝图，也建立能满足民众经济和其他方面
需要的民主机制，更构筑能使民众同当局的利益预期在壹定程度上形
成契合的民主制度，因此能激起民众参与民主运动的勇气，激活民众
参与民主运动的潜能，激发民众参与民主运动积极性，以至唤起民众
凝聚起来形成合力，汇成壹浪接壹浪的社会呼声，合成壹片接壹片的
社会发难，聚成壹次接壹次的社会风潮，不断自下而上冲击现行腐朽
而落后的政治体制，而迫使当局全面通过政治改革，废除四项基本原
则，废止政治垄断，废弃壹党专政，进而不仅构筑廉洁而又廉价的新
型社会控制体系，还建立适合中国的民主制度；不仅铺筑人类发展的
坦途，还开辟中国民主化的捷径；不仅打造中国健康发展的路标，还
浇筑中华民族腾飞的跑道，从而彻底改变中国的命运，改变中华民族
的命运，改变每个炎黄子孙的命运，最终造福人类，造福中华民族，
造福每个炎黄子孙！