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作者 秦暉

中國是政府財政增長最快的國家。僅舉壹例，2006年農業稅被取消，2007年財政收入比前壹年增長了32.4%。當時就有人斷言，溫家寶關於「跳出『黃宗羲怪圈』」的承諾已失敗。稅收事關重大，自從分稅制改革以來，中國的稅收制度下又衍生出壹些新問題，今年尤-甚。為了便於大家討論，我把當年寫作「黃宗羲定律」時的壹些思考呈獻給大家。



當年存在的皇糧國稅



1969年我15歲時初中畢業後到廣西農村插隊，在百色地區田林縣的壯族山寨做了九年農民。九年鄉村生活給我的人生道路打下的烙印是非常深的。１９７８年我考取文革后第壹屆研究生，跟隨我國著名農民史專家趙儷生先生學習「土地制度與農民戰爭史」。後來壹直在高校任教。



我的專業本屬於歷史學，而且主要是古代經濟史。從二十世紀八十年代起，當時在陜西師大任教的我為了研究土改前關中農村問題，每年利用到各縣搞函授輔導之機，多次到各縣基層檔案館查檔，並接觸現實農村。１９９４年，我從陜西師範大學調入清華，從１９９５年起，我連續組織了幾次學生對浙、湘、黔、川、陜、桂六省（區）八縣（市）的十九個村莊（社區）進行了考察，以問卷統計與個案分析相結合，對不同經濟類型與發達程度的農村作了研究。



就這樣，我的農民學研究，從農民史延伸到現實領域。鄉村調查中看到的壹些現象使我不由自主地關心起農民與中國改革的未來。稅費改革就是我思考的壹個問題。



隨著「大包干」以後我國家庭農業的恢復，公社時代國家直接從基層組織的公庫里獲得征、派購糧以汲取剪刀差的模式結束，農戶由過去給「公家」幹活而向公庫領取口糧與其他勞動報酬，變為如傳統時代壹樣自耕自食而反過來向「公家」交納「皇糧國稅」、納賦當差。傳統時代的賦役問題又以「農民負擔問題」的方式再現。由此而產生的稅費改革最初思路早八十年代末就已萌芽，九十年代前期，河北的魏縣、南宮，安徽的太和，湖南的衡東等有些地方就自行做過「並稅除費」試點。



在１９９５年到１９９７年間，我組織學生進行農村社會調查時，就感覺到稅費改革后農民負擔出現反覆的苗頭。比如某縣教育附加費合併到正稅里了，過了兩年學校沒錢用，財政拿不出，又出現新的教育費用。農民不滿地說，要這樣還不如不改，不改的話，妳收了我壹次教育附加，還能再收「第二教育附加」嗎？現在妳把教育附加合併了，好像我們沒交這筆錢壹樣，下壹任領導壹看學校這麼破，又向我們收錢，我們跟誰說去！



還有壹種情況：這個縣做試點，把什麼屠宰稅啦等等都平攤合併到稅里了，農民說：「豬頭稅變成了人頭稅」。可是鄰近縣還在照樣徵收這個費用。於是，試點縣的農民就擔心地說，過了幾年，他們縣官壹換，新來的不了解情況，以為便宜了我們，又讓交屠宰稅了。「這下子倒好，豬頭、人頭都得交稅啦」。



有些地方，90年代後期由於農民權利意識滋長，逐漸學會抵制各種亂收費，徵收的「工作難度加大」了，有人便寄希望于「費改稅」。調查中曾經有壹個鎮領導對我解釋並稅改革的好處時說：「並稅改革的確好，過去那些統籌、攤派什麼的，農民就是不交，妳還真撓頭。如今壹合併成皇糧國稅，農民再不交，就是抗稅了，我就好派出警察抓人了。」如果並稅改革被理解為政府以前收費比較難，現在改成收稅，就可以用強制手段。



當時我覺得這是個問題，並且聯想到歷史上反覆出現過類似現象，於是我根據調查報告寫了壹些文章。



「定律」提出的前前後後



１９９７年第二期的《改革》雜誌刊登了我寫的《農民負擔問題的發展趨勢：農村調查報告之研究（四）》，其中我第壹次提到「黃宗羲定律」。我當時認為，稅費改革勢在必行，而且這種改革在技術角度上講的確是合理的。「明稅輕，暗稅重，集資攤派無底洞」。搞歷史的知道，中國從來就是這樣，這叫「正供有限，而橫征無窮」。所以要解決農民負擔，就得從解決收費開始，正稅相對來說本來就不多，農民如果只是交稅的話，可以說是負擔不算重。



但是，在在傳統政治條件下搞稅費改革，最麻煩的就是怕跌入怪圈—農民負擔簡而復繁，出現反彈，反而越改越重。古代很多人，包括清代的范清丞、明代的黃宗羲、宋代的李心傳、唐代的陸贄等等很多人表達過這種擔憂，反對歸併稅則，認為此舉屬於加重負擔的壹大痼疾。



現代壹些史學家也注意到這種現象，例如華東師範大學的王家范、謝天佑兩先生在20世紀80年代初就在《中國農民戰爭史研究輯刊》上發表的「中國封建社會農業經濟結構試析」壹文中提到了黃宗羲對「積累莫返之害」的批判。但是那時候「大包干」的農村改革尚未鋪開，農民作為「皇糧國稅」交納者的問題也未凸顯，黃宗羲的這些話，作為純粹的歷史問題也只有極少數史學家注意。



這壹方面由於過去我們的歷史書壹般都肯定這種改革，而把反對這類改革的聲音壹概視為「保守派」，不予好評。其實這種改革的反對者歷來有兩種：壹種是舊稅制下有既得利益者的代表，例如舊稅制種類繁多，千頭萬緒，農民不懂上司難查，婿吏便得以上下其手，搭車尋租，中飽私囊。他們當然不喜歡簡化稅則。還有的舊稅制有許多優免規定，有權有勢者可以藉此規避負擔，轉嫁於無權無勢者。



新稅制取消了優免，也會招致這些人的反對。但是，還有壹種反對者，如前述的黃宗羲、陸贄等人，他們並不是基於既得利益者的立場，而是的確看到了當時稅制的壹些深層次問題，並且往往是透過當時稅改的壹些短期效益，在主流意見壹片樂觀的氣氛下發表冷靜的看法，相當難能可貴。當然由於那時的歷史局限，他們並不能真正解決這些問題，有時還得出了多壹事不如少壹事的消極結論，提出問題的深刻與給出答案的淺薄形成鮮明對比。



我國歷史悠久，文化遺產博大精深，歷史學歷來是顯學。但是歷史內容如此豐富史料如此浩繁也造成壹個問題，就是囿於精力與眼界所限，許多專家只能關注中國歷史的某壹時段，形成傳統中國史學中「斷代史」研究特別發達的特點，而缺少長時段的通史眼光容易導致所謂「斷代本位主義」。人們往往根據當朝的記載高度評價某次改革壹舉解決了什麼什麼問題，其實這種問題在以前的朝代中就曾經被「解決」過，在以後的朝代中它又重複出現並再次被「解決」。



並稅事件的歷史觀察



如唐中晚期的兩稅法就衰敗得非常之快。僅十年左右時間，弊端即已叢生。正如陸贄所說，兩稅本以大曆以來農民負擔最重的壹年為標準，把大量臨時雜派併入其中，而本來這些雜派財政如果好轉是有可能減免的。如今併入常稅，已是「采非法之權令以為經制，總無名之暴賦以立恆規」。然而很快，兩稅之外又出現了「急備、供軍、折估、宣索、進奉」等等臨時加派，成為經常的附加稅。而且代役稅已併入兩稅，很快又另有以召雇為名的征役，以和市為名的科配。陸贄認為這都是並稅改制惹的禍。



晚唐楊炎改革為兩稅法，全都以貧富（即佔有土地的多少）為標準來徵收，雖然沒有了戶稅和人頭稅的名目，其實這兩項徵收已經併入了土地稅中。相沿至宋朝，壹直沒有從中減去戶稅和人頭稅，然而卻在此之外重又開徵新的人頭稅目（「丁身錢米」）。後人習以為常，認為「兩稅」只是土地稅，「丁身」才是戶稅和人頭稅，其實那是重複徵收的。如果當初不把庸、調之名目取消，何至於此？所以楊炎的稅制改革壹時有小利，卻給後世留下大害。



到明代，在兩稅、丁口稅之外，又征勞役（力差）和代役租（銀差），本來是十年輪壹次的。嘉靖末年改革為壹條鞭法，把兩稅、丁口、差役和各項雜派全都歸併到壹起徵收，原來每十年中輪值壹年的差役負擔，如今分攤到十年裡徵收了。這實際上是把銀、力二差又歸併到了兩稅中。但不久每到輪值之年，各種雜役又紛紛派了下來。後人習以為常，認為「條鞭」只是兩稅，而雜役則是該著輪流當差的，誰知道那也是重複徵收的？如果當初不取消銀差、力差的名目，何至於此？長時段看也是利小弊大。

到明末，朝廷又先後加派舊餉（遼餉）500萬兩，新餉（剿餉）900萬兩和練餉730萬兩。戶部尚書倪元璐要改革，又把三餉歸併為壹，實際上是把這些雜派又併入了正稅（「兩稅」）。到黃宗羲寫作時的清初人們以兩稅之徵為理所當然，豈知其中包含的三餉加派正是導致明朝滅亡的原因之壹！設若三餉之名目不改，人們或許還會顧其名思其義，知道這是稅外的加派，以後再加不得了。天哪！這樣每改革壹次，負擔就加重壹層，老百姓還有生路嗎？就這樣，歷史上每搞壹次「並稅」改制，就會催生出壹次雜派高潮。



直到清末還有「地丁屬地。差徭屬人」，民國時代還有拉夫派差的，90年代農民不是還正式規定要出「義務工」和「勞動積累工」嗎？這次稅費改革又把這「兩工」合併取消了，很難說未來不會再次向農民派差。力役取消而又復起，但歷代所徵收的代役錢，卻從沒有退還過。農民負擔怎麼會不重呢？還有由按戶口徵收轉變為按地畝徵收，亦即人頭稅併入土地稅，也是循環重複了許多次的。



在這篇文章中，我把現實調查材料與歷史資料結合起來談論「黃宗羲定律」。



黃宗羲定律的怪圈



黃宗羲是明清之際大儒，在明王朝滅亡后，痛定思痛，以「天下為公」的儒家信條為武器，不僅對明王朝，而且對整個傳統體制都進行了系統反思。其中，他批判了「壹條鞭法」，而要求恢復賦稅分征。實際上，他的評論遠遠超出稅制本身，涉及到的是傳統帝國千年來農民負擔問題以及解決方法的根本缺陷。包括壹條鞭法在內的歷代「並稅改革」，連同「易知由單」這樣的配套措施，在中國歷史上都是屢屢出現。



由於在專制王朝統治費用剛性增長的條件下，財政安排只能「量出制入」，不能「量入為出」，王朝末期亦或好大喜功帝王的橫徵暴斂尤為突出。為克服橫征亂派之害，減少稅收中的流失和官吏層層中飽私囊，並稅除費，簡化稅則，就成了主流改革思路。



僅在明清兩代，便搞過「征壹法」、「壹串鈴」、「地丁合壹」等等。目的就是把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅「悉併為壹條」，「壹切總征之」。同時下令，不得再征他費，還發給農民法定稅目表「易知由單」，允許農民照單納稅。



傳統社會農民沒有任何民主權利，上面到底征多少稅，農民是不能控制的。這樣，合併稅費有個很大問題，它原來有各種各樣的名目，有了這些名目，新的巧立名目，往往空間比較小，碎片化整合以後反而為加大稅收騰出了空間。比如說，官府常向農民派工，即所謂勞役。勞役經常干擾農時，農民很受勞役之苦，陳勝、吳廣以及隋末農民起義都是因為勞役太多而起。



官府為此進行改革，其中很重要的壹條就是把勞役併到正稅里，在正稅里，多征壹大筆錢，壹般在財政上叫「代役稅」或「免役稅」。理論上說，國家有了這筆費用，就可以僱人幹活，農民就不用出勞役了。實際上，傳統中國官僚太多，開支大，經常出現財政危機，壹旦有了財政危機，拿不出這筆錢來僱人，農民又要出勞役。官府已經徵收了農民免役稅，這筆費用挪作他用並未還給農民，這就無形中增加了農民的負擔。



而且並稅後，各種名目沒有了，恰好為後來人新立名目創造了條件，擠壓出征收空間。用不了多長時間，人們就「忘了」正稅已經包括了從前的雜派。壹旦雜用不足，便會重出加派。黃宗羲精闢地總結為「積累莫返之害」。就這樣，歷史上每搞壹次並稅改制，就會催生出壹次雜派高潮，越改越苛農。這也是專制王朝時代的壹個怪圈。



在傳統中國，主要矛盾不是農民沒有土地，而是有土地也種不了，因為各種各樣的賦稅迫使農民不得不棄田流亡。但是自古以來，「正供錢糧」通常不是太高的，但農民的付出卻很多，主要就是各種各樣的雜派。因此，農民負擔與橫徵暴斂，歷史上壹直是造成社會動蕩的原因。





農村稅費改革



文章發表后，引起有關部門的重視，當時溫家寶同志在２０００年年底，也就是在中央在安徽召開農村稅費改革試點總結會議前夕，在《並稅式改革與黃宗羲定律》壹文上做了批示，全文如下：



「請懷誠、耀邦（劉堅）、馬凱同志閱。要跳出『黃宗羲定律』，農村稅費改革就必須堅持『減輕、規範、穩定』的原則，控制稅賦的絕對額，長期穩定不變；就必須在財政上厲行『量入為出』而杜絕『量出制入』。這篇文章提出的問題很值得進壹步研究。

溫家寶



以後，溫家寶同志以及農口的相關領導，在許多場合都提到這個定律，指出要跳出「黃宗羲定律」的怪圈。這壹批示中基本上把我文章中的幾點建議都點出來。比如壹定要穩定稅費的絕對額，不要搞什麼收入的百分之幾這類的軟性相對指標。另外，財政方針壹定要量入為出，絕不能量出制入，控制支出、減少無效投資、降低企業稅負等等。



歷史上傳統財政有兩種思路：壹種是量入為出，可以從農民那裡拿多少，就辦多少事，不鋪大攤子。但封建時代，往往採取量出制入，而不是採取量入為出。官府花費用項主要靠向百姓徵收，所欲所求無止境，徵收控制不住了，只能向民間轉嫁，出台新政要麼變些花樣要麼明降暗升。所以溫家寶同志提出穩定稅額，絕對量不變，財政上要量入為出。



在那次農村會議上，溫家寶提出鄉鎮政治體制改革，這是從源頭上解決問題。實際上，傳統中國出現的這些問題，歸根結底都是體製造成的。農民沒有真正的公民權，沒有「無代表不納稅」的機制。所以，解決的根本途徑還是政治體制改革。在那時的方案中，首先是社區開支與社區民主、村民自治挂鉤，「壹事壹議」，就是凡是在農村社區使用的這些費用，壹定要由農民討論。



以前我們常說，賦稅是「取之於民，用之於民」，但是農民並沒有覺得是用在他們身上了。努力方向是把權利交給他們，變成「民之所用，民之所議，民之所定，民之所出」。