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王家豪:《香港人权与民主法案》的前世今生——《马格尼茨基法案》与美国的人权法案外交

2019年09月06日 7:36 PDF版 分享转发

转自:新世纪,文章内容并不代表本网立场和观点。

文︰王家豪(香港教育大学社会科学系研究助理)、罗金义(香港教育大学社会科学系副教授)

香港的「反修例运动」持续将近三个月,备受国际层面关注。不少抗争者的寄望之一是国会通过《香权与2019》(例如上月中旬大专学界为此有集气大会,下旬公民党有代表赴美积极游说,香港众志这个月也会再度赴美接力工作),借助国际社会的力量去保障香港的人权和自由。有学者更认为它的通过势必改写整场运动的局势(另,可参看7月中由高教公民等22个「伞後专团」发表的联合立场书)。

权与法案》与针对俄罗斯的《法案》(2012年)相似,由华盛顿内部政治博弈主导而促成。这些法案或多或少足以影响他国的人权状况,最终也影响美俄(将来会是美中?)关系,甚或全球局势。我们不妨简单回顾《案》的制定过程,看清背後华盛顿的内政博弈,以及之後美俄关系的转变,也许可以为《》和中美关系的前景,带来一些反思。

俄国律师之死与美国制裁

俄国律师马格尼茨基(Sergei Magnitsky)於2007年揭发巨额的官僚诈骗案,涉案金额高达2.3亿美元,俄国内政部官员涉嫌其中。辗转之间他反而因「涉嫌逃税」而被捕,拘留期间相信在牢中被虐打、缺乏适当医疗照护致死,轰动国际舆论界。俄国政府勒令国内的人权理事会进行调查,调查结果却指称马格尼茨基是死於心脏病,无任何官员需要负责。

马格尼茨基的雇主、美国富商布劳德(Bill Browder)积极游说美国国会通过《马格尼茨基法案》,对涉案和其他侵犯人权的俄国官员实施制裁,冻结他们在美国的资产,禁止他们入境美国。法案於2012年通过,目前共有55名俄国人被列入黑名单,当中包括不少普京的亲信和打压同性恋者的车臣总统卡德罗夫(Ramzan Kadyrov)。2016年,美国国会制定《全球马格尼茨基人权问责法》,将原先法案的覆盖范围扩展至全球;全球也有至少六个国家通过了相近法案(包括英国和加拿大),西方还有好些国家在於考虑、审议相关立法(包括欧盟、法国和澳大利亚)。

俄罗斯外长拉夫罗夫曾警告美方,制定《马格尼茨基法案》是干涉俄国内政,通过法案将会严重损害两国关系。这警告声若雷鸣,究竟当时华盛顿是如何研判形势?尽管当时华盛顿各派已呈两极化的趋势,但民主共和两党对通过《马格尼茨基法案》却取得共识,要藉此回应俄国每况愈下的人权状况。相反,主张美俄关系正常化的时任总统奥巴马试图阻挠法案通过,动员国务院、财政部、国安会等进行游说工作。另一方面,奥巴马推动国会废除1974年通过的《杰克逊-瓦尼克修正案》(Jackson-Vanik Amendment,以贸易制裁惩治苏联限制公民移民自由),深信贸易关系正常化才有利於改善美俄关系;若然《修正案》未能废除,美国或将失去俄国市场的潜在利益,同时违反世贸的互惠原则。

有见及此,国会将《马格尼茨基法案》和《杰克逊-瓦尼克修正案》捆绑起来,最终在参议院(92对4)和众议院(365对43)均获得大比数通过;奥巴马未有动用否决权,避免进一步损害白宫与国会的关系。

《法案》得以通过是国会政治的结果——美国奉行三权分立,总统与国会互不从属。莫斯科为此责怪奥巴马,後者有苦自知。不过,诚如拉夫罗夫所言,华盛顿的(总统)府(国)会矛盾、党派斗争确是足以左右的审议大局。奥巴马政府的对俄政策以务实为主,却被不少政客批评为退缩软弱。在2012年美国总统大选期间,挑战奥巴马连任的共和党候选人罗姆尼就指责俄罗斯是美国的「头号地缘政治敌人」。

府会之争与《香港人权与民主法案》

跟审议《马格尼茨基法案》的情况相似,华盛顿的府会之争对审定《香港人权与民主法案》的影响举足轻重。《香港人权与民主法案》要求国务卿定期审视香港的自治状况,对损害香港人权的官员实施制裁,也建立总统权力以外的机制去取消「香港独立关税区」地位。

随着美国参议院多数党领袖麦康奈尔(Mitch McConnell)和众议院议长佩洛西(Nancy Pelosi)等纷纷表态支持,831大搜捕之後参议院民主党领袖舒默(Chuck Schumer)也呼吁国会下周复会後应尽速通过法案,此议几成两党共识。国会议员的投票取态其实或多或少反映今天的民情:皮尤研究中心(Pew Research Center)的民调透露,六成美国人对中国反感、24%受访者视中国为美国的最大威胁。

适逢明年是美国的总统大选年,大部分民主党总统参选人声援香港,批评特朗普对中国软弱,鲜有就香港局势表态,未能扞卫美国的核心价值。素来批评民主党人对华软弱的特朗普,被指忧虑香港示威会影响贸易谈判而选择对此谨慎回应,更一度称之为「暴乱」。上月中旬特朗普却在Twitter突然连发多篇贴文评论香港情况,将之与中美贸易谈判挂鈎,态度「一贯地」令人难以捉摸。他的态度急转,有评论将之联想到当年的奥巴马,是被政敌急逼的反应;也有指他贯彻风格,看准时机做「Deal-maker」。

人权法案影响双边和全球局势?

当年美国国会制定《马格尼茨基法案》期间,时任国务卿希拉莉曾向拉夫罗夫赠送一枚红色「重启」(reset)按钮(当时一度被误译成俄文的「overload」,即「超负荷」,成为一时「佳话」) ——奥马巴政府致力「重启」与俄罗斯之间的关系,例如放弃在波兰和捷克建立导弹防御系统、协助俄国加入世贸等,但《马格尼茨基法案》使美俄关系正常化的心血付诸流水。

俄罗斯总统普京推崇「现实政治」,认为应先考虑国家利益,对华府以人权议题牺牲两国关系大惑不解。美方强调《马格尼茨基法案》只针对个别违规官员,而不是整个俄国,但莫斯科决意采取反制措施。俄国国会通过《季马·雅科夫列夫法案》(Dima Yakovlev Law──2008年俄国两岁小孩雅科夫列夫误被美国养父反锁在车上,最终中暑死亡),禁止美国人领养俄国孤儿。不过,措施对俄国孤儿的伤害远比美国政客为大,多个国际组织亦批评这法案侵犯人权。

莫斯科尝试把美国势力绝缘於俄国内政,例如对非政府组织制定《外国代理人法》以干预收取外国资金的非政府组织、终止美国国际开发署的所有援助项目。同时,俄国立法禁止政府官员持有海外资产,否则将面临最高1000万卢布(约15万美元)罚款和五年监禁。除了减低俄国官员被外国挟持的风险之外,普京期望资产回流能整治管治团队的纪律。

至於美方制定《香港人权与民主法案》,中国外交部屡次批评是干涉中国内政、破坏中美关系,但至今未有提及任何反制措施,各界都对中方将如何回应十分关注。俄国以「以牙还牙」的冷战技俩应对《马格尼茨基法案》,结果是美俄关系逐渐失控,俄国亦向孤立主义道路靠得更近。中国经济依赖外贸,跟俄国的发展模式大不相同,一旦被受孤立,中国崛起或将受到抑制。外界忧虑北京会偏执冷战思维,将中美对抗进一步升级,这对全球局势稳定或会造成冲击。观乎中美博弈的全盘格局,香港议题总比贸易谈判和军事冲突容易缓解吧?如果因为误判香港情势而触发新冷战局面,并非明智之举?

已故美国资深参议员麦凯恩和不少对俄反对派曾经讽刺,《马格尼茨基法案》是「亲俄」法案,因为它只不过针对个别失职官员。其实根据俄国独立民调机构Levada Center透露,43%俄国人支持《马格尼茨基法案》,远较反对的22%为多。香港的情况多少与之不谋而合,不少社会人士要求特区官员为修例风波问责,可惜相关机制和渠道虚有其表;有人呼吁借助国际力量去为这座国际城市追求人权公义,真的难以谅解吗?香港人不假外求,又该当如何?

(本文简短版刊登於《亚洲周刊》第33卷36期。)

——关键评论

发文者:吴一舟 发布时间:9/05/2019 04:18:00 下午

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