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Italiano王家豪：《香港人权与民主法案》的前世今生——《马格尼茨基法案》与美国的人权法案外交
转自：新世纪，文章内容并不代表本网立场和观点。
文︰王家豪（香港教育大学社会科学系研究助理）、罗金义（香港教育大学社会科学系副教授）
香港的「反修例运动」持续将近三个月，备受国际层面关注。不少抗争者的寄望之一是美国国会通过《香港人权与民主法案2019》（例如上月中旬大专学界为此有集气大会，下旬公民党有代表赴美积极游说，香港众志这个月也会再度赴美接力工作），借助国际社会的力量去保障香港的人权和自由。有学者更认为它的通过势必改写整场运动的局势（另，可参看7月中由高教公民等22个「伞後专团」发表的联合立场书）。
《香港人权与民主法案》与针对俄罗斯的《马格尼茨基法案》（2012年）相似，由华盛顿内部政治博弈主导而促成。这些法案或多或少足以影响他国的人权状况，最终也影响美俄（将来会是美中？）关系，甚或全球局势。我们不妨简单回顾《马格尼茨基法案》的制定过程，看清背後华盛顿的内政博弈，以及之後美俄关系的转变，也许可以为《香港人权与民主法案》和中美关系的前景，带来一些反思。
俄国律师之死与美国制裁
俄国律师马格尼茨基（Sergei Magnitsky）於2007年揭发巨额的官僚诈骗案，涉案金额高达2.3亿美元，俄国内政部官员涉嫌其中。辗转之间他反而因「涉嫌逃税」而被捕，拘留期间相信在牢中被虐打、缺乏适当医疗照护致死，轰动国际舆论界。俄国政府勒令国内的人权理事会进行调查，调查结果却指称马格尼茨基是死於心脏病，无任何官员需要负责。
马格尼茨基的雇主、美国富商布劳德（Bill Browder）积极游说美国国会通过《马格尼茨基法案》，对涉案和其他侵犯人权的俄国官员实施制裁，冻结他们在美国的资产，禁止他们入境美国。法案於2012年通过，目前共有55名俄国人被列入黑名单，当中包括不少普京的亲信和打压同性恋【小编推荐:我所知道的地球历史与奥秘篇（十）：同性恋与吸毒】者的车臣总统卡德罗夫（Ramzan Kadyrov）。2016年，美国国会制定《全球马格尼茨基人权问责法》，将原先法案的覆盖范围扩展至全球；全球也有至少六个国家通过了相近法案（包括英国和加拿大），西方还有好些国家在於考虑、审议相关立法（包括欧盟、法国和澳大利亚）。
俄罗斯外长拉夫罗夫曾警告美方，制定《马格尼茨基法案》是干涉俄国内政，通过法案将会严重损害两国关系。这警告声若雷鸣，究竟当时华盛顿是如何研判形势？尽管当时华盛顿各派已呈两极化的趋势，但民主共和两党对通过《马格尼茨基法案》却取得共识，要藉此回应俄国每况愈下的人权状况。相反，主张美俄关系正常化的时任总统奥巴马试图阻挠法案通过，动员国务院、财政部、国安会等进行游说工作。另一方面，奥巴马推动国会废除1974年通过的《杰克逊-瓦尼克修正案》（Jackson-Vanik Amendment，以贸易制裁惩治苏联限制公民移民自由），深信贸易关系正常化才有利於改善美俄关系；若然《修正案》未能废除，美国或将失去俄国市场的潜在利益，同时违反世贸的互惠原则。
有见及此，国会将《马格尼茨基法案》和《杰克逊-瓦尼克修正案》捆绑起来，最终在参议院（92对4）和众议院（365对43）均获得大比数通过；奥巴马未有动用否决权，避免进一步损害白宫与国会的关系。
《法案》得以通过是国会政治的结果——美国奉行三权分立，总统与国会互不从属。莫斯科为此责怪奥巴马，後者有苦自知。不过，诚如拉夫罗夫所言，华盛顿的（总统）府（国）会矛盾、党派斗争确是足以左右人权法案的审议大局。奥巴马政府的对俄政策以务实为主，却被不少政客批评为退缩软弱。在2012年美国总统大选期间，挑战奥巴马连任的共和党候选人罗姆尼就指责俄罗斯是美国的「头号地缘政治敌人」。
府会之争与《香港人权与民主法案》
跟审议《马格尼茨基法案》的情况相似，华盛顿的府会之争对审定《香港人权与民主法案》的影响举足轻重。《香港人权与民主法案》要求国务卿定期审视香港的自治状况，对损害香港人权的官员实施制裁，也建立总统权力以外的机制去取消「香港独立关税区」地位。
随着美国参议院多数党领袖麦康奈尔（Mitch McConnell）和众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）等纷纷表态支持，831大搜捕之後参议院民主党领袖舒默（Chuck Schumer）也呼吁国会下周复会後应尽速通过法案，此议几成两党共识。国会议员的投票取态其实或多或少反映今天的民情：皮尤研究中心（Pew Research Center）的民调透露，六成美国人对中国反感、24%受访者视中国为美国的最大威胁。
适逢明年是美国的总统大选年，大部分民主党总统参选人声援香港，批评特朗普对中国软弱，鲜有就香港局势表态，未能扞卫美国的核心价值。素来批评民主党人对华软弱的特朗普，被指忧虑香港示威会影响贸易谈判而选择对此谨慎回应，更一度称之为「暴乱」。上月中旬特朗普却在Twitter突然连发多篇贴文评论香港情况，将之与中美贸易谈判挂鈎，态度「一贯地」令人难以捉摸。他的态度急转，有评论将之联想到当年的奥巴马，是被政敌急逼的反应；也有指他贯彻风格，看准时机做「Deal-maker」。
人权法案影响双边和全球局势？
当年美国国会制定《马格尼茨基法案》期间，时任国务卿希拉莉曾向拉夫罗夫赠送一枚红色「重启」（reset）按钮（当时一度被误译成俄文的「overload」，即「超负荷」，成为一时「佳话」） ——奥马巴政府致力「重启」与俄罗斯之间的关系，例如放弃在波兰和捷克建立导弹防御系统、协助俄国加入世贸等，但《马格尼茨基法案》使美俄关系正常化的心血付诸流水。
俄罗斯总统普京推崇「现实政治」，认为外交应先考虑国家利益，对华府以人权议题牺牲两国关系大惑不解。美方强调《马格尼茨基法案》只针对个别违规官员，而不是整个俄国，但莫斯科决意采取反制措施。俄国国会通过《季马·雅科夫列夫法案》（Dima Yakovlev Law──2008年俄国两岁小孩雅科夫列夫误被美国养父反锁在车上，最终中暑死亡），禁止美国人领养俄国孤儿。不过，措施对俄国孤儿的伤害远比美国政客为大，多个国际组织亦批评这法案侵犯人权。
莫斯科尝试把美国势力绝缘於俄国内政，例如对非政府组织制定《外国代理人法》以干预收取外国资金的非政府组织、终止美国国际开发署的所有援助项目。同时，俄国立法禁止政府官员持有海外资产，否则将面临最高1000万卢布（约15万美元）罚款和五年监禁。除了减低俄国官员被外国挟持的风险之外，普京期望资产回流能整治管治团队的纪律。
至於美方制定《香港人权与民主法案》，中国外交部屡次批评是干涉中国内政、破坏中美关系，但至今未有提及任何反制措施，各界都对中方将如何回应十分关注。俄国以「以牙还牙」的冷战技俩应对《马格尼茨基法案》，结果是美俄关系逐渐失控，俄国亦向孤立主义道路靠得更近。中国经济依赖外贸，跟俄国的发展模式大不相同，一旦被受孤立，中国崛起或将受到抑制。外界忧虑北京会偏执冷战思维，将中美对抗进一步升级，这对全球局势稳定或会造成冲击。观乎中美博弈的全盘格局，香港议题总比贸易谈判和军事冲突容易缓解吧？如果因为误判香港情势而触发新冷战局面，并非明智之举？
已故美国资深参议员麦凯恩和不少对俄反对派曾经讽刺，《马格尼茨基法案》是「亲俄」法案，因为它只不过针对个别失职官员。其实根据俄国独立民调机构Levada Center透露，43%俄国人支持《马格尼茨基法案》，远较反对的22%为多。香港的情况多少与之不谋而合，不少社会人士要求特区官员为修例风波问责，可惜相关机制和渠道虚有其表；有人呼吁借助国际力量去为这座国际城市追求人权公义，真的难以谅解吗？香港人不假外求，又该当如何？
（本文简短版刊登於《亚洲周刊》第33卷36期。）
——关键评论
发文者：吴一舟 发布时间：9/05/2019 04:18:00 下午
