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RSS/FEED订阅杨光舜：卢比欧与美国外交政策的典范转移
转自：新世纪，文章内容并不代表本网立场和观点。
杨光舜
上报 2025年01月26日
川普在2025年1月20日就任美国总统的同一日，佛州参议员卢比欧（Marco Rubio）受美国国会参议院无异议通过批准任命为美国第72任国务卿，是川普第二任期首位受参议院批准的内阁人事任命。卢比欧自2024年11月13日受川普提名为国务卿以来，得到政界及媒体广泛认可是川普提名阁员中最适格也最可能获得参议院批准的人选。这除了与卢比欧14年参议员生涯累积的好人缘有关，他多年在外交委员会及情报委员会的资历，对国际事务也用功极深，都让他的任命获得两党同事的一致肯定。是以在2025年1月15日参议院外交委员会召开的卢比欧国务卿任命听证会，气氛总体融洽，探讨议题也更为深入。与前一日军事委员会针对欠缺军中威望且争议缠身的国防部长被提名人赫格塞斯（Pete Hegseth）的炮声隆隆截然不同。
卢比欧向以反共立场着称，这与其家庭背景有绝对关系。卢比欧以及德州参议员克鲁兹（Ted Cruz）在听证会上都提到他们的家族逃离古巴共产革命的历史，而在美国政坛上古巴裔政治人物也多以反共立场着称。包括首位古巴裔国会议员，共和党籍前众议院外交委员会主席罗斯蕾缇南（Ileana Ros-Lehtinen）以及民主党籍的前参议院外交委员会主席孟南德兹（Robert Menendez）等人。卢比欧在大学时代就曾在罗斯蕾缇南议员办公室担任实习生，奠定其政治生涯及关心国际事务的基础。
卢比欧对中国及台湾的深刻理解
卢比欧的反共立场使其成为美国国会中最着名的抗中议员，从制裁迫害维吾尔人的中共官员，关切香港反送中运动，甚至在2020年共同倡立了「对中政策跨国议会联盟」（Inter-Parliamentary Alliance on China，IPAC），都可见他对中共迫害人权以及破坏国际秩序的关切，这也是其成为中共制裁的美国人士之一。卢比欧在听证会中的证词中也展现他对中共挑战的认识之深。卢比欧认为美中竞争是定义这个世纪的大事，中国所构成的挑战甚至超越了苏联。他提到了中共意图超越美国成为全球霸权的野心，以及对「东升西降」历史大势的信仰。这样的认识必须透过直接阅读中共的声明文字得来，而不是尽信中共所提供的英文翻译。他在各个国际议题或争端都指出了中国在背後的角色以及对美国构成的挑战，除了军事上中国在乌俄战争中对俄罗斯的支援，经济上对欧洲的电动车倾销，对巴拿马运河的加大掌控，在东南亚所建立的「藩属」体系，乃至在全球供应链的主导地位，都将使美国在未来对中竞争处於不利地位。然而卢比欧也提醒了美国对中竞争中最大的阻碍在於国内，例如美国企业对中国的持续投资，乃至中国透过美国商界对政界展开强大的游说行动。
卢比欧作为美国国会最有名的友台议员并非浪得虚名。卢比欧虽未加入友台议员所组成的「台湾连线」（Taiwan Caucus），但14年间共提出「台湾旅行法」（Taiwan Travel Act）在内的31项台湾相关法案，是美国史上提出最多台湾相关法案的国会议员。他对另外43项台湾相关法案的连署也在史上名列前茅。其所主导推动或支持的法案，如「台湾旅行法」、「亚洲再保证倡议法」（Asia Reassurance Initiative Act of 2018, ARIA）、「台北法」（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative “TAIPEI” Act）都是台美关系发展的重大里程碑。更不论卢比欧屡屡透过听证会、连署信、公开演讲以及与台湾政要的会晤表达对台湾的支持。
卢比欧在14年间共提出「台湾旅行法」（Taiwan Travel Act）在内的31项台湾相关法案，是美国史上提出最多台湾相关法案的国会议员。（图片取自赖清德X平台）
从卢比欧在听证会中的证词也可见他对台湾的支持以及对台湾议题的深入理解。首先他不但支持台湾国际参与，还提到巴拿马、多明尼加因中国影响力而与中华民国断交，美国也应鼓励巴拉圭这样选择不与中华民国断交的国家。另外卢比欧也支持台湾采取豪猪战略，并且还为观众介绍了豪猪战略意指要强化台湾到中国发动对台侵略时需花极大成本的吓阻战略。卢比欧也定义美国一中政策是基於一法六保证，但并不提三公报。在细节上也采用六保证定义，包括不逼台湾接受任何安排，也不承诺终止对台国防支持，但并没有提到「不支持台独」等常见美国官方说法。
纵观整场听证会，中国无疑是最大焦点。从卢比欧及质询议员对各国的提及次数可见，中国是被提及最多次的国家，被提及的次数远超过其他国家。其次则是乌俄战争的乌克兰及俄罗斯双方，中东战事中的以色列及伊朗，以及与美国有边境移民纠纷的墨西哥。相较之下，台湾被提及次数排行第7，高过北约、菲律宾、及日韩澳等美国盟友，足见台湾在该场听证会的受重视程度。
卢比欧揭示的川普「美国优先」外交政策：攘外必先安内
尽管中国议题在卢比欧听证会上有强烈存在感，但更值得反覆咀嚼的是卢比欧在听证会上所揭櫫的川普「美国优先」（America First）外交政策。川普在任命卢比欧的声明中仅提到他是「国家的拥护者、盟友的真朋友、勇於面对敌人的无畏战士」，并指他打击「政党僵局及菁英自满」。然而在副国务卿提名人蓝道（Christopher Landau）的提名声明即期许他襄助卢比欧「以『美国优先外交政策』提振我国安全及繁荣」。川普在上任首日签署的《给国务卿的美国优先政策方针》（America First Policy Directive to the Secretary of State）行政命令中也揭示「即日美国的外交政策将以扞卫核心美国利益为宗旨，始终将美国及美国公民的利益置於首位」，并要求「国务卿应尽快发布指导方针，使国务院的政策、计划、人员和运作与『美国优先』外交政策保持一致，将美国及其利益放在首位」。
川普的美国优先外交政策意指为何？川普在就职演讲中提到美国要打造世上最强军队，在「愤怒、暴力、无法预测的世界中以实力终结所有战争，并带给世界团结的新精神」。但他也自诩为「和平制造者」，提到「美国的成功不是以赢了多少战争，而是结束多少战争，特别是我们未涉入的战争」。整场演讲虽未提到乌俄及以哈战争，但已经暗示要尽早结束美国耗费国力支援的外国战事，并批评美国政府「给出无限资金防卫外国边境，却不保卫美国边境，特别是美国人民」。
然而但从这一点可以判断川普是个「孤立主义者」吗？川普曾表示「美国优先政策不是美国孤独」（America First policy is not America alone）。从卢比欧的发言也可见川普希望减少耗费对外援助，优先保护美国安全，是「攘外必先安内」，是外交政策的「手段」而非「目的」。卢比欧指出，川普外交政策的核心在於确保每一分钱都要让美国更安全、更强大、更繁荣。「毕竟美国自己不安全，要如何推动地上的和平？美国不强大，对盟友有什麽好处？美国自己不繁荣，要怎麽终结世上上帝子民的苦难？」
笔者在《川普用人的背後：反建制、反进步、美国优先》一文中提及美国优先外交政策的原则，包括保护边境与反非法移民、公平贸易、终止战争与强化国防，都成为川普对新提名人事的期许。这些原则在川普上任首日所签署的行政命令也可见。保护边境与反非法移民部份包括了《宣布美国南部边界的国家紧急状态》、《阐明军队在保护美国领土完整方面的作用》、《重新调整美国难民入境计划》、《保护美国公民身份的意义和价值》、《确保我们的边界安全》、《保护美国人民免受入侵》、《保护美国免受外国恐怖分子和其他国家安全及公共安全威胁》及《将贩毒集团和其他组织列为外国恐怖组织和特别指定的全球恐怖份子》。公平贸易则包括《美国优先贸易政策》及《经济合作与发展组织全球税收协议》。终止战争与强化国防部份除了上述强化边境防卫的行政命令，川普上任前与拜登政府透过特使穿梭外交促使以色列与哈玛斯停火并释放人质也是美国优先外交的展现。
从国务卿任命听证会看美国外交政策典范转移
在听证会上卢比欧实则揭示了一种世界秩序的典范转移，亦即後冷战秩序及全球化时代的终结。这个典范转移的核心是世界并不如冷战结束後「历史终结论」所预示的，「外交政策会从服务国家利益改为服务『自由世界秩序』」、「全人类注定扬弃国族认同，而成为『人类一家』及『世界公民』」。卢比欧认为这个「危险的妄想」使国家弃守边界及主权，导致全球的移民危机及政府社会的动荡。全球许多先进经济体的中产及劳动阶级也因不受管控的自由贸易而受害，产能因此崩溃，关键供应链也落入对手手中。中国就是透过这个新的全球秩序套利，以欺骗取得挑战美国地位的实力。
这样的典范转移从冷战结束後历年国务卿的任命听证会的致辞其实也可见端倪。历任国务卿在听证会上除了受到议员质询，在听证会开始时通常会发表开场致辞，简要描述美国在国际上所遭遇的威胁挑战以及未来施政的重点。这些演说长度不过数千字，严谨或详细程度自然无法与《国家安全战略》（National Security Strategy）等战略文件相比，但仍可窥见不同时代的国务卿对当前世界挑战的认知以及其政府所侧重的施政目标。
观其大略，冷战结束後的国务卿多将恐怖主义及核武扩散视为美国重要威胁，但在冷战结束初期也会提及如疾病、贫困、气候变迁、人道危机等非传统安全威胁。只是在川普上任後美国的外交挑战逐渐从恐怖主义及核武扩散转变为具体国家。无论是川普第一任期的蓬佩奥（Mike Pompeo）或第二任期的卢比欧，都直指今天被称为「CRINK」的中国、俄罗斯、伊朗及北韩所带来的威胁。
从柯林顿到欧巴马时期的国务卿提名人除了会提到以外交努力搭配国防实力或经济力的多管齐下外交政策，也会强调与民主盟友的多边合作。拜登政府的国务卿布林肯（Antony Blinken）虽然提到要「重新活化我们的核心联盟」，但川普第一任期无论是提勒森（Rex Tillerson）或是蓬佩奥，也都还会在致辞中提到对盟友的承诺以及合作。只是在卢比欧的致辞中，无论是「盟友」或「夥伴」都几乎未提及。在在都看得出与盟友的合作已非「美国优先」外交的优先事项。
值得注意的是，卢比欧在被川普任命为国务卿前，常被若干川普支持者批评为是倾向对外介入及输出美国价值观的「新保守主义者」、「介入主义者」或「国际主义者」。但与过往国务卿相比，卢比欧在开场致辞中已减少了对价值外交的强调，甚至是过去10任国务卿中唯一未提及「人权」一词的提名人。这与过往致辞多会提及在全球推展民主、人权、自由等价值，甚或团结民主盟友等说法有所不同。对此卢比欧也特别说明，认为外交政策中谨慎行事并非背弃价值，而是认知到美国的财富及国力并非无限。美国将核心国家利益置於首位并不是孤立主义，以国家利益为中心的外交政策也并非过时。这样的说法实际上也呼应到国防部次长被提名人柯伯吉（Elbridge Colby）所提倡多年的「美国不应做世界警察，而要做自己决断的主人。外交政策不是传教，而必须基於啓蒙的自利」。
美国对中立场的典范转移：从期待到失望，从善意到敌意
从历年来国务卿的听证会致辞也能看出美国对中政策的典范转移。冷战结束之初，中国一度因六四天安门事件等人权迫害案例遭美国批判或制裁。但在美国对中接触（Engagement）大政脉络下，对中国更多是期许其透过经济发展以及美中关系的深化，成为国际社会负责任一员。柯林顿及小布希政府首任国务卿克里斯多福（Warren Christopher）以及鲍威尔（Colin Powell）更是期待中国透过经济发展及贸易开放达成自由化。同时美方对台湾的立场是重申美国既定一中政策，如欧布莱特（Madeleine Albright）的「依照一中政策，维系对台强健的非官方关系」，以及鲍威尔的「美国认知只有一个中国；台湾是中国一部份。只要不动用武力，中华人民共和国及台湾如何解决他们对阐述此政策的分歧取决於他们」。在美国深陷反恐战争以及应对北韩发展核武之际，中国更成为美国在反恐及核不扩散政策所仰赖的夥伴。
但随着中国对美敌意因国力崛起而提升，美国对中的反感或敌意已经从价值制度之争延伸到大国霸权竞逐，美国对中的善意及合作空间也所剩无几。这样的巨大转折在川普第一任期尤为明显。川普第一任期首任国务卿提勒森在提名听证会上其实已一反欧巴马政府国务卿希拉蕊（Hillary Clinton）及凯瑞（John Kerry）视中国为崛起中的合作伙伴的基调，批评中国在南海填海造陆、不守国际贸易规范、盗窃智慧财产等作为。然而提勒森仍将中国视为「打击极端伊斯兰主义的可靠盟友」，也认为美中经济福祉紧密相连。然而2018年上任的国务卿蓬佩奥在听证会上就鲜少强调美中之间的夥伴或共荣关系。
川普政府国家安全顾问欧布莱恩（Robert O’Brien）在2020年10月编纂了《川普论中国：美国优先》（Trump on China: Putting America First）一书，收录了总统川普、副总统彭斯（Mike Pence）、国务卿蓬佩奥、司法部长巴尔（Bill Barr）、国家安全顾问欧布莱恩、副国家安全顾问博明（Matt Pottinger）、联邦调查局局长瑞伊（Christopher Wray）等人的8篇对中政策演讲稿。在这些演讲稿中，除了针对中国在国际政治、经贸、智慧财产盗窃、防疫等领域对美国及世界造成的威胁，还强调了美中在意识型态、文化、制度的冲突。
时序进入2024年，川普阵营非但已不提美中的夥伴关系，甚至也不像川普第一任期或布林肯般，强调美中在政治制度及意识型态之别。欧布莱恩在2024年6月於《外交事务》（Foreign Affairs）期刊的投书中，对中国已定位为是「军事及经济的可怕对手」，对美中价值及制度上的龃龉已几乎不提。2024年共和党大会所颁布的党纲也不同於2016年（2020年大会决议沿用2016年党纲）保留对中国人权迫害的批判，而是完全关注美国对中国经贸依赖，以及将抗中作为其「以实力重返和平」的一环。可以想见，卢比欧在听证会致辞中对中国的批判几乎不带意识型态，只专注批判中共占美国便宜以及透过欺瞒偷窃成为全球超强的论点，便是在这样的脉络下成形。
结语
卢比欧的个人背景及政治历练，都使其被视为近年来对中国立场最强硬的美国国务卿。然而从卢比欧到川普团队整体对「美国优先」外交政策的阐述可以发现，冷战时代美国面对共产阵营结合了权力政治及意识型态斗争的大战略已成过去。取而代之的是一套去掉价值滤镜，纯粹从美国本位的现实利益考量的外交哲学。在这套哲学下，美国基於「攘外必先安内」的思维，所有的外交政策都要以美国本土利益最大化为最高指导原则，与盟友的关系也必须为美国利益服务。也只有透过这种思路，才能理解川普为何会提出基於美国国家利益而「收回」巴拿马运河或是要买下格陵兰岛这样可能冲击与盟友关系的说法。
然而这并不意味着川普政府会完全不顾与盟谊，甚至将盟友出卖给威权国家。美国优先外交政策的核心概念是美国任何的对外行为都要以美国自身的安全强大为前提。拜登政府同样奉行「投资」美国以强化竞争力原则。只是川普团队相信，唯有闭锁边境及谨慎对外援助，才能更有效地壮大美国，美国也才有支援盟友的本钱。
面对美国优先外交政策，作为美国盟友的台湾可做的起码包括消极地减轻美国协防台湾负担。无论是川普、欧布莱恩或者柯伯吉主张的台湾应提升军费，或者是卢比欧支持的「豪猪战略」，都是增加中国侵台成本、减少美国护台负担的当务之急。从积极面而言，台湾无论是如日本前首相岸田文雄所说，美国人不是「单枪匹马维护国际秩序」，而是有日本与美国一同承担国际责任，甚至与美国一起投资壮大美国，可能会更深得川普与广大美国民众的认同，也更巩固台美同盟的基础。一旦台美利益已水乳交融，纵然是主张「美国优先」的川普，也需三思失去台湾给美国带来的巨大代价。
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