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RSS/FEED订阅美方已看到台湾分立政府严重性
来源: 上报 作者: 张佑宗
美国近日以高规格接待立法院长韩国瑜，引起国内各种解读。有人认为，这是因为韩国瑜之前协助通过对美7800亿的军购，因此获得美方高度肯定。也有人认为这是美国不认同国民党主席郑丽文过度“亲中”，表达美国人对郑丽文的不满。然而，如果从更深度的政治分析，真正值得我们关注的，不是韩国瑜个人为何受到美国重视，而是美国已深刻掌握台湾政党政治的脉动，认清台湾“分立政府”（divided government）的政治现实。
2024年总统与立委选举后，虽然民进党继续执政，但立法院由在野党掌握多数。由于行政权与立法权分属不同政治阵营，任何重大法案、特别预算、军事采购或国防政策，都必须经过跨党合作才能完成。总统不再能仅依靠执政党推动重大政策，而必须取得国会支持。
这样的政治局面，对台湾而言虽不陌生，在2000至2008年陈水扁执政时期就发生过，但台湾社会仍不能适应这种情况。对美国而言，“分立政府”却经常出现，白宫与国会分由不同政党控制，几乎已成为民主政治的常态。无论是民主党总统面对共和党国会，还是共和党总统面对民主党众议院，美国政府始终必须透过协商、谈判与妥协来推动政策。
正因如此，美国不难理解在分立政府下，政策制订成功与否的关键，不只是行政部门的问题，更取决于能否取得立法部门支持。如果我们透过“否决者理论”（veto players theory）来理解，George Tsebelis指出一项政策是否能够通过，不取决于谁最有权力，而取决于有多少“否决者”。所谓否决者，就是那些有能力阻止政策通过的政治行动者。否决者越多，政策改变越困难，彼此立场差距越大，政策僵局也越容易形成。
放眼今天的台湾，这个理论几乎完全吻合。国防预算、军购案、特别预算条例，以及涉及国家安全的重要法案，都必须经过立法院审查。换句话说，行政院固然可以提出政策，但真正决定政策能否落实的，必须包括掌握国会多数的在野党。如果美国希望台湾持续强化自我防卫能力，它自然不能只与总统府或行政院保持密切联系，也必须理解国会的立场，与立法部门建立稳定的沟通管道。
另一个更值得注意的理论，是由政治学者Robert D. Putnam提出的“双层赛局理论”（two-level games）。Putnam认为，所有国际谈判其实同时发生在两个层次：第一层是国与国之间的谈判，第二层则是各国政府回到国内后，是否能够取得国内政治支持。任何国际承诺，如果无法通过国内政治程序，就无法真正落实。对美国而言，军售从来不是华府与台北行政部门达成共识就可以。真正重要的是，相关预算是否能够在立法院获得支持，国防政策是否具有延续性。如果国内政治陷入僵局，再好的国际合作也可能停留在纸面上。因此，美国与立法院建立更直接的沟通，其实符合双层赛局的逻辑。美方需要的不只是行政部门的承诺，更需要确认国内政治是否存在足够的“胜利集合”（win-set），让协议最终能够落实。
为什么美国需要调整“对台政策”？分立政府本身并不可怕，可怕的是缺乏协商文化。美国之所以能长期维持分立政府运作，不是因为政党彼此没有冲突，而是因为行政与立法部门都知道，若完全拒绝协商，政府终将付出高昂政治成本。例如白宫与国会领袖定期协商（congressional leadership meetings）制度，美国总统几乎都会固定邀请众议院议长（Speaker）、参议院多数党与少数党领袖到白宫开会。反观台湾，二年多来朝野冲突不断升高，从国会改革、中央政府总预算到国防预算，都陷入高度政治对立。行政部门与在野党之间的直接沟通有限，更多时候是透过媒体、舆论与支持者相互施压。这种治理模式，在选举期间或许能够动员支持者，但在分立政府下，却容易使民主制度运作陷入僵局。
当主要否决者之间缺乏互信，又没有稳定的协商机制时，政策停滞几乎成为制度的必然结果。因此，美方若更加重视立法院，甚至强化与国会领导人的互动，这不是表示支持国民党或韩国瑜，而是基于制度理性的考量。对一个熟悉分立政府运作的国家而言，它必须同时理解并经营行政与立法两个权力中心，才能确保合作具有稳定性。
韩国瑜此次受到高规格接待，不应理解为个人政治光环的“重现”，而是它所反映新的政治讯号，当台湾政治已进入严重的分立政府，国际盟友将依循分立政府的逻辑，重新调整与台湾各政党的互动模式。
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因此，从分立政府理论、否决者理论与双层赛局理论来看，真正的问题不在美国为何找韩国瑜，而是在分立政府的现实条件下，治理不能依赖单一领导者，必须取决于行政与立法能否建立制度化的合作关系。如果执政者仍以单一执政的思维面对新的权力结构，政治僵局恐将成为常态。当国内无法建立有效协商机制时，国际伙伴势必会寻找更多能够促成政策落实的对话对象。这才是韩国瑜此次访美，真正值得台湾社会深思的政治讯息。
