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RSS/FEED訂閱中華民國的民主經驗與西方理論的補強
王苡儒
今天講《民權主義第六講》的第二部份。國父早在100年前，就對代議民主提出了疑義，有一輛馬力非常威猛的車，但它卻沒有裝上煞車，只要一發動就無法停止，你想要追上去補救也沒辦法，最後導致連你也被輾了過去。這個情況就是在敘述，一旦代議政治沒有設立任何的「煞車」機制的話，整個社會、國家都會陷入非常危險的處境。所以我們來看看國父是如何構想的吧！
《民權主義》第六講的制度邏輯
當時國父看出西方民主的漏洞：人民只有選票、沒有煞車。就像你請了一個管家簽了四年合約，合約里沒有解僱條款。管家第一天對你畢恭畢敬，第二天開始拿你的信用卡去刷自己的東西，你很生氣，但合約還沒到期，所以你也沒辦法。到了四年以後，你終於可以換管家了，但新來的跟這位的一模一樣。這個比喻是國父在1924年，對現代民主制度所下的診斷書。
我們先來看他怎麼找出病因。國父說：「我們拿現在民權政治的機器來看，各國所行的民權，只有一個選舉權。這就是人民只有一個發動力，沒有兩個發動力。只能夠把民權推出去，不能夠把民權拉回來。」也就是你能把權力交出去卻收不回來。代議民主制度的結構性缺陷：就是權力的傳送帶只有一個方向。在這種單向的政治制度底下，議員一旦當選，就跟清末被賣到美洲做苦力的「豬仔」沒兩樣，不是替賣他的人賣命，就是替買他的人賣命。資本家出錢、軍閥出力，議員則出賣國家利益，這就是「豬仔議員」。而那些投了票的老百姓呢？選舉那天是主人，選完就是奴隸。這就是他說的「奴隸民主」。
在今天政治學把它稱為「委託－代理問題」：你是老闆，議員是你請的員工，但是你既不能查他的帳，也不能炒他魷魚，他當然有可以上下其手。國父不罵人性壞，他罵機器爛。只有油門沒有煞車的話，一旦翻車了，不是駕駛的問題，而是設計的問題。他的解決方法就是：「權能區分」。很多人聽到「強大的政府」就怕，怕它變成暴君。他說，你們怕的那個東西「外國有一個名詞叫做『化蘭京士丁』，就是能發不能收的機器。」他說的「化蘭京士丁」就是我們說的科學怪人(Frankenstein)。國父反問：現代一艘10萬匹馬力的輪船，不是照樣被船長開的很穩嗎？為什麼呢？因為有完善的控制系統。所以解方不是把政府的馬力砍掉，而是要幫人民配一組遙控器。
他把這套邏輯拆成兩半。一半叫「政權」屬於人民，就是車主手上的方向盤跟遙控器。另一半叫「治權」屬於政府，就是司機駕駛的技術跟引擎的馬力，負責把你送到目的地。簡單來說就是：專家開車，人民指揮。遙控器上上有四顆按鈕，少一顆都不行。也就是選舉、罷免、創製、複決權。第一顆按鈕是選舉。這是點火鍵，可以把車發動起來。第二顆按鈕是罷免。這是煞車加倒車檔，議員不行就換掉，把權力拉回來。第三顆是創製。這是導航鍵，政府不做事、裝死，人民自己提法案逼它動起來。第四顆是複決。這是否決鍵，政府訂了爛法律，人民投票把它廢掉，等於在車子沖向懸崖的時候，強行轉方向盤。
國父的意思很清楚，只有當四顆按鈕都齊全了，人民才算真正掌握了「政權」。這樣無論政府馬力多大，都跑不出你遙控器的範圍。這套設計在當時，算是相當有前瞻性，國父想把直接民主跟代議民主的好處，全都給焊接在一起，創造出一種西方還沒有的混合型制度。簡單來說，如果政治制度不提防小人，就是在鼓勵好人變壞人。國父看到的不是人心的問題而是制度問題。這點在他的年代是非常有洞察力的。
而後來國父的政治藍圖，中華民國真的實踐出來了，接下來我們講一下台灣經驗。
台灣民主的實踐經驗
有一天你家裝了一套全新的智能系統，結果遙控器按下去的第一天，冷氣、烤箱、洗衣機同時啟動，電線短路，整棟房子停電。隔壁鄰居還趁黑摸進來，偷偷把你遙控器的頻率改掉。這大致就是我們過去二十年，操作「直接民權」的濃縮版劇情。
我們先講憲法沒有動的階段。在1946年制訂的《中華民國憲法》本文中，很早就寫入了選舉、罷免、創製、複決四權。但除了選舉權之外，其他三顆權力按鈕，其實休眠了幾十年。
直到2003年，好不容易制訂了《公投法》結果公投門坎高到離譜：投票率要過5成，同意票還要過半，被大家嘲諷是「鳥籠公投」。從2004年到2008年，在自由地區一共舉辦了六次公投，每一案都有幾百萬人投下同意，但全都因為投票率不夠而失敗。用國父的話來講，這是遙控器的按鈕被死鎖了，人民根本發動不了。到了2017年立法院修法，把公投的門坎大幅下修：提案門坎從千分之五，減少到了萬分之一，聯署門坎從5%降到1.5%，通過門坎也取消了那個，幾乎不可能達目標「雙二一」門坎。這時鳥籠打開了，遙控器終於真正交到人民手上。接下來的發展如何呢？
接下來就是2018年的災難現場。在那年九合一選舉當中，有10個公投案跟地方選舉綁在一起投票。公投議題從同婚到核電到食安，選民走進投票所，面對一整迭複雜的法律文字，很多人根本搞不清楚自己到底在投什麼。更誇張的是，有些投開票所排隊排到半夜，其他地區的開票結果都已經在電視上直播了。就出現邊開票邊投票的荒謬現象，嚴重破壞了選舉的公平性。
在國父的民權理念裏面，他假設人民是聰明的「工程師」，但那天的工程師，連說明書都來不及翻開。事後監察院出手，糾正了中央選舉委員會，指出它根本沒預估到降門坎以後，提案會暴增的情況。這本身就是個很有趣的畫面：五權憲法里的「治權」（監察權），在修正「政權」（公投執行）製造的民主亂象。之後2019年，立法院再度修法，把公投跟大選脫鉤，希望讓公投回到「對事不對人」的軌道上。但2021年的四大公投，核四、萊豬、公投綁大選、藻礁，都因為有效同意票，都沒有多於不同意票，而且同意票未達有效選舉人數的四分之一，所以宣告失敗，也證明了：把公投跟大選脫鉤還是治不了，政黨綁架公共政策議題的弊病。那年公投，國民黨喊出「四個同意」，民進黨則喊出「四個不同意」，像是能源轉型、國際貿易這些，極度複雜的公共政策問題，全被壓縮成一句簡單的黨派口號。有學者發現，在這場公投當中，左右選民投哪一邊的不是政策，而是政黨認同。義大利的政治理論家烏爾比納蒂(Nadia Urbinati)提出過一個概念叫「觀眾民主」，選民不再是審議政策的公民，而是坐在台下被動鼓掌的觀眾。我們2021年的公投，幾乎是這個概念的示範了。
再來看罷免權的實踐。國父把罷免當成民主的煞車。早在1953年8月16日，苗栗縣的鎮民代表郭兆才，就曾因違背民意而罷免，同一年，還有兩位鎮民代表遭到罷免。近期是在2020年的時候，高雄市長韓國瑜被罷免，人民確實把交出去的權力給拉回來了。但另一邊的人也有樣學樣。接下來就出現一連串的「報復性罷免」。問題出在罷免的門坎：只要選區四分之一的選民投同意票，就能罷免該選區的政治人物，可是當初的當選者，可能需要四到五成的選票。一個多數民意選出來的人，卻能被少數高度動員的人拉下來。這在邏輯上是「少數否決多數」政治人物被迫進入永久競選狀態，根本沒辦法專心做事。這時國父說的「治權」反而被自己設計的「政權」給癱瘓。
當代的民主政治，還有一個在國父沒預料到的變數：那就是信息戰。台灣是全球受境外假訊息攻擊，最嚴重的地方之一。境外勢力利用公投議題像是食安恐慌、能源焦慮，把大量的假訊息透過各種社群平台，灌進公共輿論當中，想讓我們對民主失去信心。簡單來說，遙控器還在你手上，但訊號卻被人劫持了。不過我們也長出了自己的「數字免疫系統」，這些查證訊息事實的平台，包括：Cofacts群眾查核平台、台灣事實查核中心之類的，這些公民組織用群眾，自發協力的方式澄清假訊息。如果借用國父的分類來講，這些人扮演的是去中心化的「先知先覺者」，他們並不是由上而下的領袖，而是散布在民間的抗體。
回到開頭的那個智慧家庭。台灣的經驗告訴我們一件事：遙控器鎖在柜子里不行，全部按鈕同時按下去也會跳電，更可怕的是有人會偷改你的頻率。當民主的門坎太高，人民可能會無感。但當民主的門坎太低，則又會出現很多隱憂。這就是直接民權最核心的難題。讓我們來總結一下，台灣經驗對民權主義的啟發：民主這支遙控器，最難的不是裝上去，而是裝上去以後，隨時必須進行校準。因為民主的搖控器，如果太緊就會按不動，如果太松則會失控。
我們的民主實踐經驗暴露了，民權思想裏面的問題，但問題的根源是什麼？
西方理論觀點的病理分析
西方當代理論怎麼診斷「直接民主」，在現代政治所產生結構性風險呢？先來介紹義大利政治理論家烏爾比納蒂(Nadia Urbinati)的主張：健全的民主必須是用兩條腿走路：一條腿叫「意志」就是投票、做決定。另一條腿叫「意見」就是公共討論與審議辯論。
這兩條腿在民主的運作中缺一不可，她稱為「二元共治」。那麼我們要問，當代許多國家的民主運作出現了「民粹主義」的問題，民粹主義到底有什麼危險呢？有的，因為它把「意見」那條腿砍掉了，只剩下「意志」。也就是在民粹主義的運作下，政治完全不用討論，因為只要跟著領袖走就對了。於是，公投變成一場政治表演秀，選民則變成台下的觀眾，只要鼓掌就好。
這對國父的理論來說是一記警鐘。當國父說人民是「按鈕的工程師」，但我們可以進一步追問：如果工程師不需要，去懂的政治運作的原理，只需要按按鈕，那麼當誰寫操作手冊，他就聽誰的。那如果出現一本假的操作手冊的話，我們還照著手冊按按鈕，會出現什麼情形呢？在2021年的時候，我們的公投實踐經驗給我們看到的是，當複雜的能源政策被簡化成「四個同意」或「四個不同意」，這就是工程師不懂原理、照著政黨寫的操作手冊，去按按鈕的經典案例。
再來講直接民主的專家奧特曼(David Altman)，他對「直接民主」做出了一個關鍵區分，區分出兩種直接民主：一種是「由下而上」，人民自己發起的公投跟「創製權」，他叫它「安全閥」，如果壓力太大的時候就釋放一下，可以防止體制爆炸。另一種是「由上而下」，統治者發起的公投，他直接叫它「獨裁者的工具」。就「由上而下」的直接民主而言，前委內瑞拉的民粹獨裁總統查維茲(Hugo Chávez)就是用公投修憲、控製法院，把他的擴權包裝成民意授權。這對未來邁向民主化的大陸，有著警示的提醒：如果直接民權變成領導人發動群眾，去鬥爭議會的工具，說白了就是文革的制度化版本，那就不是民主了，而是一種災難。因此，直接民主制度設計的鐵律只有一條：直接民主的發動權，必須要掌握在民間，而不能放在政府的領導人手中。
接著講一樣是直接民主的專家克羅寧(Thomas Cronin)。他的觀點可以用來質疑，國父的民權主義藍圖的問題。第一個質疑是：選民真的有能力，決定複雜的技術問題嗎？「核電廠該不該重啟」、「食品添加劑的標準怎麼訂」這類問題，是一般選民具備足夠的專業知識，能夠去判斷的嗎？國父的回答是「權能區分」：人民管方向，專家管技術。這聽起來很完美，但實際的運作上，方向跟技術往往分不開。「反萊豬」到底是食安問題，還是國際貿易問題呢？選民被迫在一張選票上，同時回答兩個完全不同層次的問題。第二個質疑是多數暴政。百分之51的人可以用公投，去碾壓百分之49的人的基本權利嗎？我們2018年的反同婚公投，就是一個典型例子。國父的理論對「民意」，帶有相當樂觀的期待，但他沒有在制度設計上，幫保障少數人的人權去設計保護機制，這是國父和那個年代的局限性。
最後介紹專門研究公投的科弗魯普(Matt Qvortrup)，他曾用了一個經濟學概念，來解釋一種特別危險的公投類型。他說，涉及國家認同、主權、統獨，這類議題的公投，對選民來說是一種「無彈性財貨」，就像抽煙成癮者對煙的需求，價格再高他也要買。英國脫歐的經濟代價那麼大，選民還是投下了贊成脫歐的選項，因為主權的心理滿足感，壓過了他們心中一切的理性計算。因此，在族群和統獨議題上，公投往往不是滅火器而是導火線，會強化選民觸發爆炸的機制。這對未來走向民主化的大陸，可能意味著什麼呢？一旦涉及西藏、新疆、香港，這類關於國家認同和主權的議題，如果貿然以公投的方式來決定，很可能不是解決衝突，而是引爆劇烈的衝突。這是未來中國民主化之後，設計憲政制度所必須考慮的問題。
回到我們開頭用車的比喻。把四位政治制度的結構工程技師，他們對國父的直接民權的診斷，放在一起來看的話，至少可以看出一些問題：當公民審議不足的時候，容易會被民粹主義劫持、由上而下的公投，會變成政治野心家擴權的工具、選民的專業能力可能不足、少數權利缺乏制度保障、身分議題碰上公投將會失控…等。我們提到這些擔憂，不是要否定國父理論的貢獻，而是要透過發現他的時代局限性，進行觀點的修正跟補強。
我們來總結一下：直接民主是一把雙面刃。由下而上是民主的安全閥，由上而下則是民主的火藥庫。那這些問題處方呢？我們又該怎麼更好的設計，未來中國民主制度的藍圖呢？
未來中國的藍圖：可行的民主制度
開過車的人都知道，早期的車子猛踩煞車會死鎖，因為輪胎不轉了，車子反而失控打滑。後來發明了ABS系統，讓煞車的力道逐漸釋放，車子才能又停得住又不打滑。國父在一百年前，想幫民主這台車裝上了煞車，但他沒來得及裝ABS。今天我們要做的，就是把台灣的試車報告，還有西方的病理診斷整合起來，做出安全升級，以便設計出更好的未來中國民主藍圖。
那麼，未來中國的「民主遙控器」，需要哪些具體的安全裝置才能既保住「主權在民」的初心，又不讓這部機器變成科學怪人呢？我們分成幾個項目來看。
第一項裝置是煞車升級。換句話說，罷免權要加裝ABS。自由地區實踐民主所提供的教訓很清楚：原本的煞車門坎太低了，就會變成黨派之間鬥爭的「報復性武器」因為只要少數人，就能把多數人選出來的人拉下台。那怎麼修正這個制度呢？可以在罷免的制度上加「階梯式門坎」也就是罷免的同意票門坎，應該高於當選門坎。如果一個政治職務，是靠五成選民選上來的，要透過罷免將當選者拉下來，至少也得有四成到五成選民的同意，不能只靠兩成五同意，用白話來說，罷免投票是屬於仇恨投票，以目前的社會風氣而言，要人出門投下不同意票需要一定的動機，那一個民意代表可能真的要糟糕至極，才會讓中間選民更甚至是當初投它的人，才會願意出門投下同意罷免票。制度必須確保罷免，代表的是「多數人的意志」而不是「少數人的復讎」。
第二項裝置是導航升級。也就是創製跟複決之間要加上一道「審議過濾器」。烏爾比納蒂(Nadia Urbinati)的「觀眾民主」跟克羅寧(Thomas Cronin)的「能力赤字」，這兩種問題的病根在於：公投的運作是從聯署的過程，直接就跳到投票階段，在這中間沒有任何提供公民，思考的緩衝過程跟時間。該怎麼補強呢？我們建議引入「公民會議」。具體來說，當公投成案之後，一直到了舉行投票之前，可以隨機抽選一群有代表性的普通公民，在專家協助之下，針對議題做深度的聽證跟辯論，最後產出一份「公民導讀手冊」跟公投的投票公報，一起寄給每個選民。這份「公民導讀手冊」其實就是國父說的「工程師手冊」。
我們不需要每個人，都變成核能專家、食安專家，或是環境問題的專家，但是每位公民至少要讀過一份，由普通人消化吸收過的，專業知識普及化的摘要報告。此外，我們還要再加上一個「信息冷靜期」。具體來說，就是在投票前，設定法定的「信息周」公共媒體提供正反雙方，對等的辯論平台，強制打破演算法的同溫層，讓公民至少能夠接收到，另一個立場的觀點，是怎麼看待相同的議題。
第三項裝置是護欄升級。也就是憲政守門員不能被俘虜。在《民主國家如何死亡》這本書當中，兩位研究民主的專家（Levitsky和Ziblatt）提到，現代威權者最常用的招數，不是政變而是「俘獲裁判」，也就是透過控製法院、控制選舉委員會的方式，把民主逐漸轉變為獨裁製度。儘管規則還在，但吹哨者已經是執政者的人了。國父的五權憲法裏面，其實提供了一個制度框架，但還是必須強化他的獨立性。具體來講：第一，憲法法院必須有權，對公投提案做實質審查，凡是涉及剝奪基本人權、違反國際條約、或破壞財政紀律的提案，在聯署階段就該被擋下來。這是防止多數暴政最直接的紅線。第二，選務機關必須徹底去政黨化，選舉委員會可以採取長任期制甚至終身制，就像法官一樣，確保它在判定公投能不能成案的時候，不會看執政黨的臉色。
第四項裝置是防毒升級。也就是設計數字時代的認知防禦系統。國父設計這個民主遙控器的時候，還沒有網路、也沒有所謂的演算法、更沒有境外假訊息工廠。但21世紀的現在卻有了，那我們怎麼辦呢？具體來說，可以把我們的事實查核模式制度化：國家設立獨立的「數字民主基金」，資助去中心化的事實查核社群，但絕不直接干預它的運作。也就是由政府出錢資助民間社會，設立事實查核的組織，但政府絕不能伸手干預。此外要透過立法手段，要求大型社群平台，公開政治廣告的金主是誰、演算法怎麼推播，把黑箱打開，不讓外部勢力透過看不見的手，操控你手上遙控器的訊號。
第五項裝置也是最敏感的一項：身分政治的保險絲。研究公投的科弗魯普(Matt Qvortrup)告訴我們，主權跟認同問題，是一種「無彈性財貨」一旦用公投來處理，將會出現失控。未來中國民主化之後，涉及領土變更、統獨、或高度敏感的族群議題，絕對不能用簡單多數決的方式來決定。相對地必須設「超級多數決」門坎，例如三分之二同意，或者要求「雙重多數」也就是要求全國過半，再加上各省各區都過半。英國脫歐的公投，只用51.9%就決定了國家命運，社會到現在還在分裂。這種錯誤，必須避免發生在民主化后的未來中國。
孫中山的未境之事
國父在100年前留下了「權能區分」跟「直接民權」的構想，在效能和制衡之間找平衡，這個方向到今天都沒有過時。但歷史告訴我們，這部民主的機器，比國父想的更複雜也更危險。如果沒有設計安全閥，它一定會爆炸，
對所有關心中國民主未來的人來說，我們的任務不是把國父，在1924年所構想的藍圖，原封不動地供起來，而是要繼承他那種「先知先覺」的創新精神，拿自由地區的實際經驗，當作修正的參考，拿西方的民主理論智慧當補強，為「民權」這台機器做一次全面的安全性升級。當我們為民權這台機器，裝上更靈敏的感測器，就是審議式民主。裝上更堅固的防火牆，就是憲政與法治。裝上更強的防毒系統，也就是數字韌性。讓國父的民權主義思想，在21世紀的華人世界，用全新的樣貌復活才有機會「再造共和」。
參考數據：
孫文，1924，《三民主義・民權主義第六講》，維基文庫中文版：https://zh.wikisource.org/zh-
hant/%E4%B8%89%E6%B0%91%E4%B8%BB%E7%BE%A9/%E6%B0%91%E6%A
C%8A%E4%B8%BB%E7%BE%A9%E7%AC%AC%E5%85%AD%E8%AC%9B。
Altman, D. (2011). Direct democracy worldwide. Cambridge University Press.
Cronin, T. E. (1989). Direct democracy: The politics of initiative, referendum, and recall. Harvard University Press.
Levitsky, S., & Ziblatt, D. (2018). How democracies die. Crown.
Matsusaka, J. G. (2004). For the many or the few: The initiative, public policy, and American democracy. University of Chicago Press.
Qvortrup, M. (2022). Referendums and ethnic conflict (2nd ed.). University of Pennsylvania Press.
Sun, Y.-S. (1924). San Min Chu I: The three principles of the people. (Original work published 1924)
Urbinati, N. (2014). Democracy disfigured: Opinion, truth, and the people. Harvard University Press.
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來源：北京之春
