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RSS/FEED訂閱穩增長壓倒一切，中國地方政府融資平台捲土重來
2016-09-23 23:22 來源: 英國《金融時報》 作者: 吳佳柏 
經歷了2015年的下降后，中國地方政府融資平台舉債今年回升，原因是政策制定者試圖利用國企對基礎設施的准財政支出，緩衝私企製造業投資的放緩。
中國正在放棄通過逐步停止地方政府利用融資平台舉債來加強地方財政紀律的承諾，這些平台可以讓各省、市、縣繞開對地方舉債的限制。
在兩年前出台的被稱為「43號文」的具有里程碑意義的政策指引中，中國國務院規定，地方政府融資平台(LGFV)——政府旗下的投資公司，但表面上獨立於財政預算——「不得新增政府債務」。
但經歷了2015年的下降后，預算外債務今年又出現了回升。萬得資訊(Wind Information)的數據顯示，截至9月底，地方政府融資平台的凈債券發行額達到了1.07萬億元人民幣（合1600億美元），高於2015年全年發行的9460億元人民幣。
這一回升反映了中國決策者提振經濟的努力，他們試圖利用國有企業對基礎設施的准財政支出緩衝私企製造業投資的放緩。國際貨幣基金組織(IMF)估計，2016年中國「擴大后的」財政赤字——包括地方政府融資平台舉債以及中央和地方政府債券——將達到國內生產總值(GDP)的10.1%，高於財政部為2016年確立的3%官方赤字目標。
「從一開始就有一定的妥協。開始，他們說是要徹底關閉地方政府融資平台。但在那份官方文件中，沒有嚴格的最後期限，」摩根大通(JPMorgan)駐香港首席中國經濟學家朱海濱表示，「會有幾年的緩衝期。尤其是在地方政府面臨融資困難之際，（地方政府融資平台）債券將派上用場。」
2008年金融危機爆發后，由於北京方面允許地方官員自由利用銀行貸款、債券和影子銀行信貸為基礎設施項目融資，地方政府債務出現了暴漲。大多數地方債務都是通過地方政府融資平台舉借的，這些平台既與政府所有者保持密切關係，又擁有公司的法律地位，使得它們能夠避開對於地方政府直接舉債的法律禁令。根據IMF的數據，截至2015年底，地方政府債務共計達28.2萬億元人民幣，相當於GDP的41%。
布魯金斯學會(Brookings Institution)上周發布的一篇文章中，清華大學(Tshinghua University)經濟學家、中國央行貨幣政策委員會委員白重恩認為，地方政府融資平台支出惡化了資本配置，可能導致「總生產率增長率及GDP增速的長期下滑」。
意識到債務激增將危及金融穩定后，中央政府於2014年開始對地方舉借債務進行嚴格限制。在「修明渠、堵暗道」的政策下，全國人大修訂了預演算法，首次允許省級政府根據其批准的年度限額直接發行地方政府債務。與此同時，43號文似乎禁止通過地方政府融資平台發行新債。
但幾個月內就出現了對於地方政府融資平台融資態度軟化的跡象。2015年5月，中國國務院指示銀行繼續貸款給地方政府融資平台支持已啟動項目，這對於幾個月前要求完全停止貸款是一種讓步。
現在，分析師們表示，43號文實際上從未打算停止地方政府融資平台舉債。相反，文件目的是要澄清，地方政府融資平台今後將與其政府所有者之間真正保持一定的距離，意味著它們的債務將不再是「政府」債務。
「地方政府融資平台仍然可以從市場上借款，但投資者應該清楚，地方政府融資平台正在轉型，而且它們與政府所有者之間的關係正在變化，由此投資者不應想當然地認為政府會提供隱性支持，」評級機構穆迪(Moody’s)大中華區信貸研究負責人鍾汶權(Ivan Chung)說。「我們看到，在中國國內債券市場上，數百家地方政府融資平台的定價差距越來越大。更窮或債務更重地區的市、縣和區的地方政府融資平台，開始給出更高的債券利息。」
正如對待其他國企一樣，政府從來沒有替地方政府融資平台償還債務的法律責任。然而，市場參与者普遍認為，地方政府融資平台的貸款和債券享有隱性政府擔保。地方政府經常提供現金補貼或注入資產，以維持旗下融資平台的償債能力的做法，加強了這種看法。
43號文被認為標志著一個新紀元。繼一次揭示地方政府融資平台債務總規模的官方審計之後，財政部于去年推出了一項債務置換計劃，以把地方政府融資平台的銀行貸款置換成新合法化的地方政府債券。2015年，3.2萬億元人民幣的地方政府融資平台貸款被置換為地方政府債券，而今年的置換目標是5萬億元人民幣。
分析人士稱，債務置換相當於一次性特赦，得到隱性政府擔保的地方政府融資平台債務被轉化為地方政府債券，成為省級政府的明確債務。到2018年左右，上次審計發現的全部地方政府融資平台銀行貸款（截至2014年底），都將被置換完畢。至於2014年後形成的債務，地方政府融資平台就要完全靠自己解決了。
「地方政府融資平台與政府各自不同的職能被分離開。新原則是『誰用，誰借；誰借，誰還』，」中債資信評估有限責任公司(China Bond Rating)的公用事業部分析師閆麗瓊說。
但IMF仍不相信地方政府融資平台的所謂獨立性。IMF估算，如果計入地方政府融資平台的債務，2016年中國的地方政府債務將增加4.2萬億元人民幣，遠高於官方規定的今年1.2萬億元人民幣的省級政府發債限額。
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閆麗瓊認為，中國在經濟增速放緩之際尋求戒掉預算外融資，妥協是不可避免的。「由於基礎設施建設是用來穩定經濟的一根重要槓桿，投資需求非常大。僅靠官方債券發行額度是不夠的，」她說。
