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RSS/FEED订阅《港区国家安全法 — 人权和法治分析》报告摘要
【文：王莉雅（乔治城大学法学院亚洲法中心研究员）、Thomas E. Kellogg（乔治城大学法学院亚洲法中心执行主任）】
致谢
本报告由乔治城大学法学院亚洲法中心研究员王莉雅（化名）和亚洲法中心执行主任、兼职教授 Thomas E. Kellogg 研究与写作。两位作者感谢三名匿名审稿人的意见与建议。我们也感谢 James V. Feinerman 教授对本报告的重要参与，以及他长期以来在亚洲法中心的领导和指导角色。最后，我们感谢所有的香港受访者与我们分享他们对香港状况的洞见。
摘要
《国家安全法》可谓自 1997 年回归以来对香港的人权和法治的最大威胁。本报告致力于分析《国安法》的关键元素，尝试量度这部新法对香港人权和法治的冲击。本报告也分析了《国安法》实施七个月以来的执行情况，致力于展现这部法律如何被使用、以谁为目标，及哪些行为正在被刑罪化。本报告的研究是基于对来自不同背景的香港人士的采访，以及对大量公共资料的解读，包括新闻报导、法庭文件和其他公开资料等。
我们的关键发现：
如果当前的趋势继续下去，香港可能会变成一个完全不一样的地方：自由和权利更少，社会、政治和法律体系较以前缺少生机、独立性和有效性。就像我们在分析中展现的，一国两制及香港自治的未来正处于危险之中。
本报告分为两部分。在第一部分，我们提供了一个对《国安法》本身的人权和法治分析。我们特别关注《国安法》在哪些方面侵犯了香港的核心政治和法律系统的自主性，以及新增的刑罪条款可能如何被用于惩罚对基本政治权利的和平行使 — 这种惩罚是违反《基本法》和香港政府对遵守《公民权利和政治权利公约》的义务的。
在第二部分，我们关注该法迄今以来的实施。自其 2020 年 6 月 30 日实施以来，这部法律被用于三个主要方面：限制政治言论，尤其是支持香港独立的言论和 2019 年运动中出现的关键口号；限制境外联系，尤其是阻断香港活动家们与欧美政府的联系；针对反对派政治人物和活动家，其中许多长期是香港政治场域中的要人。
同样在第二部分，我们分析了《国安法》实施至今一些最为瞩目的逮捕事件，包括 2020 年 8 月 10 日黎智英和周庭被捕；2020 年 9 月知名民主派政治人物谭得志被捕以及他之后以《刑事条例》中的煽动罪被起诉；还有 2021 年 1 月 53 名泛民主派政治人物和活动家因参与 2020 年 7 月的初选被捕。对所有这些案例，我们都对那些被捕和被控告者或因行使其核心政治权利 — 如表达、结社、集会权等受《基本法》保障的权利 — 而遭受报复提出了严峻的担忧。
《国家安全法》：损害基本法，威胁人权
无论是《国安法》的内容，还是它由人大常委会直接颁布于香港的形式，都是对《基本法》长期以来的基本理解的颠覆，尤其是那些限制北京在香港的权威的条文。在《国安法》实施以来的几个月中，北京基本上拒绝为其对《基本法》关键条文的处理方式的急遽转变提供一个具体的法律理由。
尤其关键地，《国安法》标志著中央政府的一个根本转变：从间接影响，到直接施加恒常权威于广泛的香港内部事务。这严重地降低了香港在《基本法》下的自治权。从北京的角度，2019 年的抗议是关键的转捩点：北京显然认为特区政府对那场示威的处理是失败的，并且 — 无论正确与否 — 认为示威者们直接挑战了其权威。
我们对《国安法》的分析清晰地显示，其关键方面无法一致于《基本法》所规定的香港自治权，以及中国在国际人权法下的义务。我们重点关注该法的五个方面：《国安法》自身，其通过应被视为侵犯了香港立法会的权威；《国安法》所建立的新行政架构以及它们对香港自治权的影响；核心刑事条文 — 分裂、颠覆、恐怖活动和勾结外部势力 — 及其被用于惩罚和平政治表达的可能；《国安法》对司法独立的现实威胁；最后是《国安法》中人权和法治相关的条文在实施中可能带来的正面影响。
首先，《国安法》本身 — 以及它的起草和颁布于香港的过程 — 是对香港自治权的严重违背。尤其是，人大常委会通过国安法并将它直接实施于香港，僭越了香港立法会通过和修改法律的的权力。
《基本法》对立法会作为香港特别行政区立法主体的角色有清晰的说明：根据第 17 条，香港的立法权保留于特区，而非北京。第 66 条更进一步指明香港立法会是特区的立法机构。基于这个框架，北京将《国安法》直接施加于香港的决定，本身就是对香港立法会的直接冲击。通过颁布一部本质上是只针对香港的本地法律，人大常委会用它自己对保护在地安全与政治自由的取舍代替了香港的民选代表们的意见。
《国安法》的核心刑事罪行条文 — 关于分裂、颠覆、恐怖活动和勾结外国势力 — 也十分让人担忧。这四项条文全都使用了模糊而且过于宽泛的语言，使得它们可能被用于惩处和平的表达、结社和集会行为。
这样的语言违反了香港和中国都曾签署的、嵌入香港法律中的国际人权公约。《基本法》第 39 条第一款指出，《公民权利和政治权利公约》和《经济社会文化权利国际公约》都在香港“继续有效”，并应通过特区法律予以实施。
《国安法》至今已生效七个月，清晰的迹象显示，这部法律已被用于针对示威者、活动家、记者、律师和其他公众对其基本权利的实践。
《国安法》的执行
当《国安法》在 2020 年 6 月 30 日生效时，一些观察者希望它更多地作为一种潜在的威慑，而不是积极的工具。许多人希望香港和北京政府能将这部法律的通过本身，视为充分的警示、对民主运动的一个清晰的信号，展现了他们对结束 2019 年抗议中的（在他们看来的）混乱和不稳定的决心。
这种希望官方表现克制的乡愿已然破灭。这部法律立即被广泛地运用，它的影响在香港社会几乎所有方面都能感受到。该法富有侵略性的实施深深地冲击着法律体系及政治生活。
政府对《国安法》的运用从它成为正式法律的第一个完整日便开始了。在 2020 年 7 月 1 日，香港回归 23 周年，10 名抗议参与者因《国安法》被逮捕。本报告成文时，共 86 人因《国安法》罪名被逮捕，其中 14 人同时涉嫌《国安法》和非《国安法》罪名，另有 19 人被警方国安处以非国安罪名逮捕，因而共计有 105 个个案。
《国安法》持续地被积极使用：自七月起，香港警方每月至少进行一宗相关逮捕，包括在 2021 年 1 月有一天 53 宗逮捕的最高记录。考虑到香港特区政局的基本稳定，及其不明确的国家安全威胁，政府在过去半年对《国安法》对运用显得过于活跃且不合比例。相对而言，香港政府在过去数十年不曾用《刑事条例》检控一宗煽动罪，其他国家安全相关条款也鲜少被使用。
进一步地分析至今为止的逮捕案例，我们发现政府在《国安法》的使用上一些值得研究的方面。在过去 7 个月，《国安法》反复地被用作威胁和压制政治言论的工具，尤其对于支持独立的言论和其他形式的表达。在 105 个最早的国安逮捕中的 22 宗，以及头 5 宗《国安法》起诉中的 4 宗，都与所谓的煽动和分裂言论有关，包括持有相关材料。在这些案例中，12 宗是“纯言论”案件，比如呼喊和展示有独立倾向的口号，而未涉及其他犯罪嫌疑。另 10 宗则同时涉嫌言论罪与其他罪行。
《国安法》也被用于切断香港民主运动与它在国际社会的支持者之间的联系。最早的 105 个案例中的 13 宗涉及与外国及海外势力的联系，其中 6 宗涉嫌《国安法》中的勾结外国势力控罪。那些因涉嫌勾结而被捕的人包括一些最广为人知的《国安法》被捕者，比如黎智英和周庭。黎和周的案例展现了《国安法》下刑罪范围的扩大：因一些国外联结现已被刑罪化，官方可以惩治那些最有国际影响力的人 — 在 7 月 1 日之前，他们的行为是较难以被判处刑事罪行的。
第三类《国安法》逮捕包括 2021 年 1 月 6 日被捕的 53 名泛民主派议员和抗争者。这些逮捕将掣肘香港的和平政治反对派，甚至可能标志著香港台面上的反对政治的在未来数年的喑灭。对这 53 名反对派政治人物和活动家的逮捕，显示《国安法》正被用于从根本上改造香港的正式政治，具体来说：谁可以参选？政党如何自我组织？以及反对党如何或是否可能挑战政府政策？[1]
自 7 月 1 日以来的上百宗的《国安法》逮捕或因获得了最多的媒体关注，难免在许多人眼中代言了《国安法》效应。然而，在某程度上，该法最重要的影响是间接的。根据我们对香港人士的采访，该法制造了一种恐惧的氛围，几乎渗透了社会的每一个方面，并影响着许多不同群体对参与可能违反该法的活动的意愿。
这种恐惧已经让活动家、政治人物、律师和其他人采取对自身基本权利有所限制的措施，以保护自己免于法律风险。尤其是，表达、集会和结社自由这些核心的基本政治权利被严重限制，仅因为人们恐惧完全行使这些在 7 月 1 日前很日常的权利。
在香港，表达自由或可谓受到了最为严重的冲击。《国安法》的一个最为显著的影响可能就是其制造的自我审查的程度，不论在个人还是在机构层面。《国安法》的关键条文之模糊，使得人们无法分辨什么能说什么不能说。
最后，《国安法》还从法律层面要求改革香港的政府机构，使其与北京的政策意图更为一致。这些条文致力于增加北京在香港政府系统中的影响，使其得以直接监督和控制香港事务的日常管理以及关键的政策形成。许多人担忧北京的新政策角色将对基本权利造成重大影响。
即便在《国安法》实施的半年来，特区政府已然采取了许多措施在官僚机构层面去落实该法的关键条文。香港的官僚系统以专业和政治中立著称，然后，至今发生的这些改变已开始使这项基本特质变质，促使公务员们不时从政治角度审视他们的工作。
正如这个简短的摘要所展现的，《国安法》对香港的人权和自由、以及香港在“一国两制”下的自治权产生了大范围的冲击。有些人认为，2020 年和 2021 年初的这些事件，事实上是一个更大的计划的一部分，要把香港融入中国的图景，将中国的法律和政治秩序的核心元素注入香港的语境。
我们认为北京的目标或多或少并非如此：相对的，我们担忧中央政府会重塑香港的自由政治秩序，使得它即便保有一个自由宪政体制的许多形式，但弱化其许多核心的实质。如果现在的趋势继续下去，我们或将看见在香港出现一个改造后的政治和法律系统，在其中，有定期的选举，允许反对党、独立媒体、社运 NGO、独立法庭的存在，但是以一种更弱更侷限的方式，非常不同于 2020 年之前的样态。
这样的结果，若真的出现，将是一个不幸的终局 — 对那曾经触手可及的、对基本法和香港人民的承诺的。
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[1] 知名民主活动家黄之锋和谭得志也因参与初选受到调查。由于他们 1 月 6 日时既已在狱中，他们没有被计入 53 名被捕者之中。
