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RSS/FEED订阅袁红冰：《民主与共和》第三章 国家权力论 第五节 国家权力的共和结构
《民主与共和》
第三章 国家权力论
国家权力必须具备自由的品质。
第五节 国家权力的共和结构
一、国家权力的共和结构的原则
共和是平等主体间的一种互利的关系，所以，若干具有平等法律地位的主体，乃是共和的前提；共和又是相对独立的主体间以妥协精神形成的共同意志和共同利益，所以，只有当共同意志具有高於个体意志的权威时，共同利益才能实现，共和精神才能实践化。基於上述原则，国家权力结构必须具备下述两种特徵，才能满足共和精神的基本要求。
第一种特徵通过中央权力和地方权力的关系表现出来。按照共和精神的要求，若干具有一定权力主体性法律地位的地方权力对於中央权力必须具有相对独立性，地方权力不是中央权力的绝对执行者，中央权力也不是地方权力的绝对支配者。中央权力和地方权力只能在各自的权力领域内行使，中央权力对地方权力的权威只能表现在与国家整体性前途和民族整体性命运有关的领域内。
第二种特徵是通过不同性质国家权力的关系得到表现的。按照共和精神的要求，不同性质的国家权力之间要以互相分立为前提形成相对独立，而又互相制约关系，并以高於任何特殊意志的共和的意志形式，即宪法作为权力关系的最高权威。创造这种权力关系的目的，在於以权力的共和结构防止极权状态下必然形成的权力专断和腐败，在於使国家权力从结构上具有约束自己异化的能力。
在以共和原则确立国家权力结构时不能不考虑的关键问题之一，乃是国家权力的效率问题。如果将其他因素的影响置之不顾，那麽，高密度的极权的权力形式显然比权力分立的形式更有效率。但是，由於极权本性上是维护特权集团私利的政治形式，因此，它必然要以全社会为敌，并以压抑社会的活力来实现其目的。所以，极权形式虽然能在特定的短暂时期内显示出极高的效率，可是这种效率很快就会在不可避免的社会停滞和权力的腐败中枯萎。权力的分立是为了保证权力具有自由的品质，然而，分立同时也意味着权力的内耗，意味着权力效率的降低。效率的降低是为了保持价值取向的纯洁性必须付出的代价，不过，这种代价的程度必须以特定时期社会的负担能力为限。
国家权力是以保持生命有序存在为目的的社会政治性消费。权力效率越高，相关的社会消费值便越低。当权力结构为了保证其价值取向的纯洁性而使效率降到特定时期社会政治性消费能力无法承受的程度时，这种权力结构无论多麽美好，都不可能成为盛开在现实阳光下的花朵。因此，使保持价值取向纯洁性所必须付出的效率代价限制在最低的水平上，乃是创建国家权力结构时，不能不密切关注的问题。
原则可以在极其广阔的人类文明史的视野中得到确认，但是，体现原则的具体规则，就必须以具体的现实背景和命运状态为依据来创建。因此，对国家权力共和结构的讨论只有置於现实的背景中，才可能具有实际意义。以下的讨论，就将以此为基点进行。
极权状态下，国家权力在权力巅峰处表现为绝对的整体性，不过，在权力之巅以下，没有充分发育的不同性质国家权力分立的现象还是存在的。但是，在中央和地方的关系中，却绝对没有权力分立的情况，地方权力只是中央权力的延伸。中央权力和地方权力的这种关系状态，是由极权的天性所决定的。
极权是只以确认特权集团利益为目的的政治状态。为了实现这个目的，不仅公民权利不能被容忍，地方的利益也必须被否定。因为，极权政治实际上只肯定特权集团的利益是社会唯一利益，国家权力只能是特权集团意志的政治强制力的象徵。地方利益被否定了，地方权力就失去了同中央权力分立的基础；只肯定特权集团的利益，就必须凝成一个高密度的整体，以实现对全社会的政治压抑。
文明的发展就是生命的主体意识普遍增强的过程，主体意识的普遍增强，必然对政治秩序提出民主共和的要求。所以，从人类文明发展的总趋势来看，极权政治一定崩溃。极权政治崩溃的过程，也是公民权利和地方利益崛起的过程。但是，在这一过程中，对公民权利和地方利益的要求往往会超过共和良知的限度，而形成个体权利绝对性和地方利益至上的倾向。这种倾向又导致地方分离主义的政治冲动。在极权政治下形成的相对繁荣的地方，地方分离主义的要求将最强烈。然而，这种地方利益至上的分离主义只能造成极权政治之後的民族分裂和血腥的冲突。因为，私利绝对意识乃是社会不公正的根源，而不公正的社会无法体现生命关系的和谐。
极权政治总体上只能造成历史的停滞和民族的落後。但是，抹杀地方利益并只代表特权集团利益的国家权力，为了实现特定时期的专制政治的目的，会只以特权集团的意志为根据，任意剥夺大部分地区的资源和大部分人群的利益，来造就某些地区的繁荣。显而易见，这些地区的相对繁荣和大部分地区的落後，并不是公正竞争的结果，而是偏私的国家权力运行的结果。在极权政治崩溃之後，那些相对繁荣地区的分离主义冲动，乃是以地方利益至上的名义，想要继承极权政治的不公正的遗产，并脱离民族的艰难命运的欲望。这种欲望不可能不受到大部分落後地区和贫穷人群的激烈否定。而这种否定的最极端的方式，就是内战。
民主权利不能绝对，它要以产生於共和意志的行为规则为限；地方利益不能至上，它要以互利的共和利益为原则。特殊利益只有在整体的互利关系中才能找到稳固的基石。因此，避免民族内部的血腥冲突和长久动荡的唯一政治选择，便是在极权政治的废墟上，重建既体现地方利益，又具有整体和谐性的国家权力的共和结构。
三、共和结构对中央权力和地方权力关系的基本要求
中央权力和地方权力的分立，是共和结构的基本前提。中央权力和地方权力分立的原则是：中央权力以全体公民的权利为根据，地方权力以各地方公民的权利为根据。中央权力和地方权力不存在权力组织系统上的支配和被支配的关系。中央权力的作用在於，以民族或者民族集团的象徵的名义，代表国家进行国际间的生命竞争，确立并维护与国家安全和整体利益有关的社会秩序，并以共和权威的资格裁决地方之间的冲突；地方权力的作用则在於确立并维护只与各地方安全和利益有关的社会关系秩序，在这个权力范围中，地方权力不受中央权力左右。
竞争是磨砺生命之剑的岩石。凡是有竞争的地方，才会有生命活力的涌动。多层次，多方位的竞争是历史发展的动力。
公正的竞争至少需要两个因素，即若干地位平等的主体和以统一的竞争规则爲根据的独立於竞争主体的裁判。在国家权力体系的意义上，这两个要素就表现爲，具有相对独立性的地方权力构成的竞争主体；以国家意志爲根据确立并维护竞争规则的中央权力。相对独立的地方权力的作用在於使竞争成爲可能，中央权力的作用在於爲各地方之间的竞争提供公正的规则和裁决。
否定中央和地方权力分立结构的极权政治，之所以造成社会停滞，一个根本的原因就在於，它否定了相对独立的地方权力，从而使各地方之间的竞争成爲不可能。对於幅员辽阔，人口衆多，具有世界意义的民族或民族集团组成的国家而言，中央权力和地方权力在不同意义上的分立，乃是以生命竞争铸造狂飙般强悍、太阳般炽烈的国家能力的前提，是开辟辉煌的命运之路的前提。
在立法权上，创建国家的最高价值观念的法律，即被称之爲宪法的法律的权力，只能由中央立法权独占，而不能由地方立法权分享。因爲，国家最高价值观念的统一性，是国家权力具有整体和谐性的不可缺少的因素，是共和精神的基本的立足点。地方立法权只能以国家最高价值观念爲尺度，创制社会秩序和行爲规则。
在行政权上，中央权力和地方权力在各自领域内运行。中央权力除了与国家总体安全和利益有关的事项之外，不得再对地方进行任何干预。中央权力的权威的另一个表现在於，对各地方行政权力之间的冲突进行裁决。这种裁决权的合法性根据在於，中央权力是基於全体公民的意志共和产生的，地方权力则是基於各地方公民意志的共和产生的。
在司法权上，地方司法权的权力范围的独立性表现在，不受中央司法权干预地依据地方性法规，裁决公民和法人间的民事诉讼以及破坏地方法律秩序的刑事案件。中央司法权的范围则表现爲：（一）裁决与国家总体安全和利益直接有关的案件；（二）裁决公民对地方权力机构和中央权力机构的违宪之诉；（三）裁决地方监督机构对中央权力的违宪之诉，以及中央监督机构对中央权力和地方权力的违宪之诉。
在监督机制上，地方监督权既要实施对地方权力违法性的监督，又要实施对中央权力侵犯地方权力的行爲的监督。地方权力对中央权力的这种监督权，是以宪法对中央权力和地方权力的范围划分爲合法性根据。中央监督权则不仅要对中央权力的违宪进行监督，而且要对地方权力的违宪行爲进行监督。中央监督权对地方权力违宪行爲的监督，其目的在於保障国家最高价值观念的统一性；其合法性则在於，创立宪法的权力只属於中央，而不由地方分享，法的创立者，当然具有监督法的准确实施的权力。
四、共和结构对不同性质的国家权力之间关系的基本要求
民主共和政治以宪法作爲全社会的最高权威。公民权利虽然是法的根据，但是，法又以全体公民意志共和的资格而高於任何个体性的公民权利活动；立法者虽然是法的创立和修改者，但是，法本身又是立法者的行爲准则——法就是由此而获得社会最高权威的地位。
在法的权威之下，社会活动表现爲两种互相作用的过程。一是公民的权利活动，一是国家的权力活动。国家权力强制性规范公民的权利行爲，公民的权利又对国家权力活动进行监督。
公民权利本身是非强制性的社会力量，而国家权力则以强制性作爲其基本素质之一。因此，在公民权利和国家权力的关系中，国家权力具有强制性的优势，这种优势如果不受到限制，就会转化爲专断的强制性。而不同性质国家权力的分立机制就是限制国家权力专断性的自我约束机制。另外，公民权利对国家权力的有效监督，是国家权力民主性的特徵。而由於公民权利的非强制性，公民权利对国家权力的监督又只有通过国家权力的强制性才能得到具有法律实效性的实现。这也要求国家权力实现分立的原则。很显然，如果国家权力是一个绝对整体，那麽，公民对国家权力违法行爲的控告就不可能受到公正的审理。因爲，在极权的情况下，被控告者拥有对控告的裁判权。基於上述这些原因，在法的最高权威下，立法权，行政权，司法权，监督权的分立，就成爲共和精神对国家权力结构的一项基本要求。
立法权是创造社会最高权威和国家权力意志的权力。因此，立法权执掌者的资格必须置於公民的政治选择权之下。爲了实现社会正义，最高权威必须具有真理性。真理只有在自由辩论中才能形成，而自由辩论又以不同的意志个性爲前提，所以，立法者不能是一个特殊意志，或是一个特殊利益集团的意志，立法者本身就必须是不同利益代表者构成的共和性机构。同时，社会又需要及时形成统一的国家权力意志，因此，自由辩论又要适时以多数原则体现的共和精神，创制出最高权威的行爲规范。由此，可以得出结论：立法机构在任何意义上都不能被某一个特殊的社会集团所垄断；自由辩论和多数原则是立法机构的运行特徵。
行政权是国家权力强制性的直接体现者，法的精神通过行政权现实化爲社会秩序。爲了使民主精神成爲一种公正而坚硬的秩序，而不堕落爲混乱无序的状态，行政权就必须具有极高的效率。另外，行政权的作用不仅在於以法爲根据确立秩序，而且在於确立特定时期的具体的国家目标，并以强制力实现这种目标。爲了使行政权具有进行国际竞争，实现国家目标的强大能力，也需要权力运行的效率性。追求真理需要自由辩论，追求效率则要以高密度的权力结构爲前提。因此，行政权运行的原则不是自由辩论，而是铁的命令；在各级行政机构内部，除了最高执政者之外，要实行任命制，而不是选举制。
立法权虽然以国家意志的创造者资格，而在价值观念的意义高於行政权，行政权必须以法爲行爲的限度，但是，在法律地位上，立法权却不能拥有这种优势。如果立法权拥有高於行政权的法律地位优势，行政权在组织系统上就不能不从属於立法权。这样，权力分立的原则也就死亡了。爲了使行政权具有独立於立法权的法律地位，最高执政者的资格就不应当由立法机构产生，而应当直接以公民的政治选择权利爲根据。
司法权是以法爲尺度对违法行爲进行审理并做出裁决的权力。这种权力在性质上又分爲两种，一是对公民违法行爲的裁决权，一是对国家权力机构违法行爲的裁决权。但是，无论是那种性质的裁决权，都必须以独立於立法权和行政权的法律地位作爲其公正性的保障。因爲，公民违法行爲既是对立法权创制的法律的侵犯，又是对行政权维护的社会秩序的侵犯；国家权力机构的违法行爲则是对立法权所创立的国家意志的违背，所以，如果司法权不能独立於立法权和行政权，而是附属於这两项权力，就不能满足公正裁决的最基本的要求——即当事人不能就与自己有关的事项做出法律裁决。
民主共和政治既要求公民权利对国家权力的全面监督，又要求国家权力体系有自我监督的能力。这两种监督的区别主要表现爲，公民权利不仅对国家权力行爲的合法性进行监督，而且对立法者创立的法律是否符合民主共和精神进行监督；国家的监督权则只对国家权力的运行是否合法进行监督，它对立法者的监督只限於立法者的个人行爲是否合法。这就是说，国家的监督权只限於权力行爲的合法性，而公民权利的监督对象不仅是权力行爲的合法性，而且包括法的合法性。
进行有效监督的条件之一，在於监督者必须独立於被监督者。因此，国家监督权不能屈从於立法权和行政权，而应当以公民的政治选择权爲根据，取得独立的法律地位。同时，爲了确保具有最高价值权威的国家的共和意志在全社会范围内的统一性，国家监督权又必须形成不受中央和地方分权限制的统一机构。在各项国家权力中，监督权是唯一一项不受中央和地方分权限制的权力。如果，没有统一的监督权，国家的统一意志就不可能实现。同时，爲防止国家权力的腐败，也必须设置一种高效率的监督机制。
一般说来，抹去中央和地方分权的统一权力，乃是极权政治的特徵，但是，在不同性质的权力分立的原则下，监督权的统一性，则不会形成权力的专断。因爲，监督权本身只以纠举和控告爲限，而不具有裁决权。这种权力性质的限制，使统一的监督权既具有进行严密监督的能力，又不会导致极权的消极後果——严密的监督需要统一的权力体系；防止权力的专断，需要对权力的性质加以限制。
所以，在监督权的范围内，中央权力和地方权力的区别只是依据监督对象的不同而表现出来的，这种区别并不具有相互独立的权力系统的含义。也就是说，就权力的组织系统而言，国家的监督权应当超越中央和地方的限制，而形成统一的权力机制。这种高密度的统一的纠察权，既是保证国家统一意志的需要，又是对国家官员进行严密的有效的监督的需要——对拥有权力者的监督必须严密而有效。
（未完待续）
（《民主与共和》袁红冰 着 一九九三年四月完稿）
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来源：自由圣火
