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刘建明《新闻出版法治史概览》（四）、袁世凯的报业恶律

中国现代的民权理论，体现为孙中山的“主权在民”思想，成为新闻法治的真正基础。辛亥革命推翻了清朝政府，孙中山签发了《中华民国临时约法》，提出国家主权“属于国民全体”，“人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”，“人民享有言论、著作、刊行及结社之自由”，在法律上扫除了自由办报的障碍。1912—1913党派报纸蜂起，一时间增至500余家，总销量4200万份。10年前，报刊的重镇在上海，报人假外国租界的法律以求自保，民初则风水倒转，报刊重镇由上海转到政治中心的北京。据民初著名政论家黄远生的通讯透露，自1912年2月至同年11月，仅北京一地报内务部立案的报馆多达90多家，加上原有的报馆，总数超过百余家

随着报刊与社团的激增，舆论空间极大扩展了，言论自由指向袁世凯政权，这从当时报刊上的反袁言论可窥一斑。以1912年3月在沪创刊的《民权报》上的文章为例，4月16日发表《胆大妄为之袁世凯》，19、20日连载《袁世凯罪状》，26日有《讨袁世凯》。类似的言论在京、沪报刊上连续出现。但是，报人的新闻自由刚一伸展，就被袁世凯的铁拳击毁了。1914年4月，袁世凯颁发了《报纸条例》和《出版法》，把《大清报律》的主要条文再度抄袭沿用，压制言论，钳制舆论，动辄以言治罪，办报高潮被宰杀，新闻业陷入寒冬。

《报纸条例》规定，发行人应于警察官署认可后，报纸发行二十日前，分别缴纳保押费：“、日刊者三百五十元；二、不定期刊者三百元；三、周刊者二百五十元；四、旬刊者二百元；五、月刊者一百五十元；六、年刊者一百元。”《报纸条例》实行审查制度，可称为“许可备审制”。警察官署认可后，给予执照，承报本管长官，汇呈内务部备案。在内容方面，《报纸条例》规定：报纸不得登载：“一、淆乱政体者；二、妨害治安者；三、败坏风俗者；四、外交、军事之机密及其他政务经该管官署禁止登载者；五、预审未经公判之案件、及诉讼之禁止旁听者；六、国会及其他官署会议，按照法令禁止旁听者；七、煽动曲庇赞赏救护犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者；八、攻讦个人隐私，损害其名誉者。

《报纸条例》一问世就顶着“世界上报律比较之最恶者”[２０]的骂名，受人唾弃。造成这种毁誉的原因不在法律内容，而在实际执行的暴行，在于袁世凯执行《报纸条例》中远远超出了法律规定。《报纸条例》规定的保证金相对较低，但在福州，报刊保证金被擅自增加到700元，无力交纳者即被勒令停刊；停刊后也不依法退还押金。袁世凯动用暴力压制、迫害异己媒体，其范围之广，影响之劣，在历史上绝无仅有。1912年6月，袁世凯就任总统才3个月，指使内务部总长赵秉均派出军警200余人，包围、打砸北京《中央新闻》； 8月8日，以“乱党秘密机关”的罪名查封了在辛亥革命期间发挥过重大影响的武汉《大江报》；之后又在半年内连续查封了《民心报》、《民听报》、《帝民报》、《群报》、《民言年报》等另外五家革命报纸。在四川，仅1912年一年内，就有《四川公报》、《中华国民报》、《蜀报》、《蜀醒报》等报纸被当地军阀查封或唆使军人捣毁。

1913年9月“二次革命”失败后，袁世凯借军事胜利之威，把国民党诬指为“乱党”，凡国民党的报纸一律扣上“乱党报纸”的罪名而查封。11月14日，袁世凯在解散国民党的命令中说：“嗣后再有以国民党名义发布印刷物品、公开演说或秘密集会者，均属乱党，应即一体拿办。……自各省解散后，如遇有意存煽惑，登载报纸，或印刷物品，或散布传单，实即以乱党自居，……即应严饬各地方官吏，警察厅一律严加取缔，并知照该地邮局不准递送。”[２１]据统计，在袁世凯统治时期，全国报纸至少有71家被封，49家受到传讯，9家被反动军警捣毁。这一时期的查抄取缔活动，造成了“癸丑报灾”。

在1912年的镇压活动中，有众多报人受到直接迫害：《中央新闻》的经理、主笔等工作人员11人被绑走；武汉《大江报》的编辑凌大同，被冠以“言论专取无政府主义”的罪名，逮捕并遭杀害；《岳阳日报》主笔被捕；福州《民心日报》发行人受通缉，《群报》总编辑被杖责后收押，两名记者遭暗杀；四川《蜀报》记者朱山，以“企图炮轰都督府”的莫须有罪名被斩首。著名记者邵飘萍在杭州创办《汉民日报》，不到三年即被逮捕三次，前后入狱9个月，最后报馆被下令封闭，邵飘萍流亡日本。[２２]1913年8月，政治相当保守的北京《正宗爱国报》，因时评中带有“军人为国家卖命，非为个人卖命者。为个人可谋生计之处甚多，何必从军”的字样，被扣上“迹近通匪，煽惑军心”的罪名，社长丁葆桢被军政执法处逮捕枪杀。在袁世凯统治时期，全国新闻记者中至少24人被杀，60人被捕入狱。袁氏的《报纸条例》与《出版法》遭到报界的强烈谴责，直到1926年才被废除。