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作者 馮繁

改革開放政策作為中國的壹項基本國策，實施幾十年後，其政策效果已經影響和滲透到中國經濟、政治及社會生活的各個領域和方面，使當代中國的社會基本結構開始發生變化。其主要表現是，利益分殊十分明顯，群體分化日益嚴重，個人、群體的利益和要求已經變得極為複雜多樣。這些利益和要求必定會通過各種途徑或形式表現出來，並或多或少地對政治系統產生影響；同時，政治系統(核心部分是政府)也必須對各種利益要求做出不同的回應，以使系統本身得以正常運轉與維持。所以，因利益分化、群體分殊所引發的政治生活中的「利益表達」，就成為當代中國政治研究中的壹個重要領域。

本文討論有關利益表達的概念、分類，並運用這些概念和分類就利益表達的有效性作實證考察。筆者期望通過對這壹事關基本政治問題的研究，為理解當代中國的政治社會現狀和變化前景提供壹個認知框架。

壹、「利益表達」的概念界定以及影響「利益表達」有效性的兩個變數

「利益表達(interest articulation)」是現代政治學的壹個基本範疇，它在民主政治研究中佔有重要地位。[1]中國經過長期的改革開放，其社會政治生態與改革前有了巨大差別。比如，民主價值觀的表達不僅體現在經濟社會領域，即使在政治這個被嚴格控制的領域，民主訴求也日益鮮明。在當代中國社會嚴重分化的背景下，不同社會群體能否獲得正常必要的「利益表達」形式和手段，是社會能否和諧的基本前提。從政治學研究的角度來看，「利益表達」不只是個有價值的概念工具，研究「利益表達」也是分析政治參与、政府合法性和民主狀況等相關問題的壹個重要切入點。然而，在國內已有的政治學文獻中，涉及「政治利益表達」的研究並不多。多數情況下，研究者們往往把「利益表達」當作「政治參与（political participation）」的某種形式或內容加以討論。比如，有學者把「政治參与」定義為「普通公民通過壹定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動相關的公共政治生活的政治行為」，認為政治參与主要有4種方式，即投票、選舉、主動接觸、結社活動。[2] 顯然，這種理解將參与行為和意見表達混為壹談了。

德國的中國問題學者托馬斯·海貝勒指出：政治參与的內涵存在中西政治文化上的差異；西方的政治參与意味著「個人或組織為自身利益而介入維繫或改變公共利益的行為，並最終促成公共事務，影響政治決策」，而在中國語境中，政治參与僅指公民在「村莊、企業、社區內的參与活動以及學習參与的活動，主要是人們表達自己的意見和不滿，學習如何擺脫政治冷淡態度」，卻較少涉及「對政策的形成發揮影響」。[3]海貝勒的意思是，西方的「政治參与」更注重製度框架內的行為方式及行為的效果，中國的政治參与不僅層次較低，而且主要關注意見(利益)表達方面，然而這種表達對政策的形成並無多少有效的影響。這樣來看，中國的政治參与在很大程度上其實主要就是壹種意見和利益的表達。

雖然「利益表達」與「政治參与」這兩個術語所指稱的行為有明顯的重疊與交叉，但它們代表著兩種不同的行為類別。「政治參与」強調行為本身，即如何通過行動讓表達出的利益得以實現(行為與效果)；「利益表達」則更關注什麼利益需要表達(內容)，如何讓利益得到表達(形式)，儘管不少政治參与行為實際上也是利益表達的具體形式。在多數情況下，利益表達採用言語表達方式，即便是用行為來表達，其行為的內容和意義仍要通過言語來界定；同時，言語或行為的表達都需要特定的時空和情景，所以現實政治中的利益表達往往有多種具體形式。

筆者認為，對「政治利益表達」的理解至少涉及到以下幾個方面: 首先，政治利益表達指政治領域中的活動，非政治場域的表達不在本文討論範圍內。其次，可以對「政治利益」作廣義的理解，只要是對政治系統提出、要求政治系統回應，從而能對這個系統產生或多或少影響的各種利益訴求或意見要求，都可以寬泛地歸納在這壹概念中。再次，政治利益表達的主體可以相當廣泛，包括具有政治權利的所有公民(個體表達)以及由公民組成的各類團體(集體表達)，無論是個體還是集體表達，其目標都是尋求政府的注意。需要說明的是，這樣來定義政治利益表達的主體，可以涵蓋當代中國實際存在的、對政治系統和決策產生關鍵影響的壹類表達群體及方式——官僚表達。最後，就其內容、主體和目的來看，利益表達屬於對政治系統提出「要求」，而在改革與轉型期的中國，社會的平均期望值大大高於現存系統的滿足能力，於是利益表達就在客觀上構成了對政治系統的外部壓力。

討論政治制度和運作兩個層面的利益表達對政治系統的影響，涉及到壹個重要問題，即利益表達的「有效性」。筆者認為，對利益表達有效性的分析有助於理解當代中國政治體制結構的基本特性，也可在壹定程度上幫助判斷預測利益表達的未來前景。所謂利益表達的「有效性」，是指表達的內容是否以及在什麼樣的程度上為政治系統所吸納並在政策中得到體現；如果利益要求的主要、核心部分被政治系統吸納並體現在政策中,即被視為「有效」；如果利益表達之後的政策根本不涉及或僅涉及與利益要求無關緊要的部分，則被視為「無效」。

在複雜多變的中國政治生態環境中，影響利益表達有效性的因素極為複雜。筆者從眾多的影響因素中析出兩個主要變數加以重點考察，並以此構建利益表達的理論模式。第壹個變數是「組織性」，指表達主體方面的「自組織性」。它包括兩方面：1，表達的內容在多大程度上被表達主體提取過濾、整合組織成為連貫壹致的系統表述。顯然，有組織的表達內容通常比無組織的、零散雜亂的表達更易於理解和把握，從而更富有效性。2，表達內容的組織性。若表達主體屬於個體表達，往往不存在主體的自組織性問題，壹般只存在內容的組織性問題。這時，表達內容的組織化程度則主要受到表達主體的受教育水平、尤其是他對中國政治的知識和實踐掌握程度的影響。而在集體表達中，主體的「組織性」則變得較為複雜。壹般而論，團體成員的內部整合和組織化程度高，其集體表達內容的組織程度也可能比較高；有專門政治人才的團體比那些沒有這方面人員的團體，其表達內容的組織化程度較高；政治性團體比非政治性團體的表達內容的組織化程度要高；常設團體比臨時性團體要高；大型團體比小規模團體的表達組織性可能高壹些。簡言之，那些成員組織化較高的團體壹般更易於形成較高組織性的集體表述，從而提升對政治系統影響的有效性。

「組織性」、「組織化」是公民社會理論分析中的重要概念。公民社會理論認為，壹種「非國家也非親屬關係性質的次級團體」是現代民主社會的特徵[4]。換言之，在現代民主政治中，人們更多地、也更有效地將個體歸入特定團體中，以團體的身份和集體行動與政治系統打交道。這些組織往往承擔著個體政治利益的表達功能，也由此使政治生活更加有序。用「成本——收益」經濟模型也可以分析「組織化」，從而考察利益表達的「有效性」。

筆者把「組織性」作為利益表達有效性的分析變數，乃參考美國華盛頓大學教授詹姆斯·R·湯森的相關研究成果。他在研究20世紀80年代的中國政治時提出了「突出組織」的觀點。他認為，在理解中國的利益表達現象時，可以「表達」的組織化程度作為考量標準，並以此區分「無組織表達」和「有組織表達」兩個類型。「無組織表達」的主體主要是個人或少數人，其特徵是「沒有什麼機會與可能支持同樣要求的其他人相聯繫或交流」，「了解這些要求的公眾通常相當有限」；其利益表達方式包括與決策者的個人接觸、參与基層自治組織的代表會議、不合作或抵制行為甚至是暴力活動或其它極端行為。「有組織表達」的主體是來自各地、各團體的個人所組成的團體，如社會團體或非政府組織，它們「具有與其成員和較廣大的公眾進行交流的手段」。 湯森指出，「組織化」可理解為對利益表達主體的規模大小及其整合程度高低的測度，它能用來判斷表達主體是否形成壹種穩定的集體行動。[5]湯森並未把「組織性」明確限定在「自組織性」方面，或者說沒有區分出「自組織」與「被組織」兩種情況，而筆者認為，這種區分是清晰地理解中國利益表達與權力運作實況的關鍵。

「利益表達」有效性的第二個分析變數是「結構性」，它涉及到利益表達與政治系統的關係，主要指在現存的正式、公開、制度化的程序和專門機構的架構里，特定的政治利益表達內容及方式是否能為政治系統的既定結構所接納，轉化為政策議題並形成相應的政策。如果政治系統具備這樣的結構與制度條件，利益表達就是「有結構」的表達,否則就是「無結構」的表達。表達的「結構性」問題也可在關於政治參与的研究中近似地反映出來。例如，「制度化的政治參与」和「體制內行為」接近於「有結構的表達」,而「非制度的政治參与」、「體制外行為」則類似於「無結構的表達」。有學者認為，前壹類才是有效且合法的政治行為，而後壹類則被視為是「以超常規的方式向政治系統施加壓力，它是壹種違反現存法律規範的參与模式」。[6]筆者認為，表達行為的合法與非法與其政治有效性並不正相關，雖然「有結構」在很多時候可能同時意味著合法，但合法並不壹定意味著有效。在中國，壹些被視為「非法」的表達可能是最具影響力的，而壹些合法的表達則可能流於某種儀式而失去其實質功效。這也是中國政治理論與現實脫節的表現。

從理論上看，「有結構」的表達不僅指在制度框架內表達，而且制度保證了政治系統有相應反應機制，它通常會降低表達主體的表達成本和系統的接受成本。如果表達內容是有組織的，當然有利於影響公共政策的形成，從而獲得更高的政治效用，這在成熟的現代民主政治生活中常常可以看到；而「無結構的」表達則因為缺乏既定的接受機制，表達主體不得不尋找其它的表達途徑，表達的後果也具有不可預測性，從而大大增加了利益表達的成本及政治風險，其表達有效性自然也比較低，政治系統本身也將因缺少接受結構而無法對利益表達作出回應，從而增加了系統自身的風險。因此，「有結構」對於利益表達的成本和有效性是個極為關鍵的影響變數。

二、當代中國政治利益表達類型及有效性的實證考察

綜合考慮表達主體的「組織化」變數以及政治系統接受情形的「結構性」變數，當代中國政治利益表達的類型可簡化為4大類：有組織、有結構的表達；有組織、無結構的表達；無組織、有結構的表達；無組織、無結構的表達（見下圖）：

表1. 當代中國政治利益表達的分析變數及組合模型

組合模型

結構

有

無

組織

有

有組織、有結構

有組織、無結構

無

無組織、有結構

無組織、無結構

類型1：「有組織、有結構」

這種類型主要指具有相同或相近利益需求的個體通過壹定的組織形式，即以社會「有機團結(迪爾凱姆語)」的方式，整合利益和要求並進行集體表達；而政治系統有對應的結構接受其表達。理論上這類表達最為有效。在當前中國的政治環境下，這種類型包括以下幾種方式。

其壹，「組織性、結構性」程度最高的是被高度制度化、並由官方控制或主導的會議機制，如人代會和「政協」會議（中共的黨務會議和政府的行政會議作為「官僚表達」在下文中另行討論）。人民代表大會是中國政治的「根本政治制度」，從法理上講，人大代表通過法定程序選舉產生、受命於民，要集中和代表選民的意志和利益；每年召開的各級人代會是代表進行政治表達的重要平台，代表可在會中或平時採用提案、建議、批評等形式，向決策者或政府部門表達意見，後者通常也被要求聽取、吸收代表們的意見。人代會作為選民的代議機構，其表達功能特徵顯而易見。從代表的產生方式、表達內容的選擇、表達方式的默認、會議機制安排以及法律上對政治系統的要求來看，人代會是典型的「有組織、有結構」的表達類型，理應具備很高的利益表達有效性，也是官方力主的「體制內參与」模式。然而，人代會的實際表達功能及有效性並非如此。首先，人大代表的民意代表程度比較低。在歷次全國人大會議中，代表們的主要發言基本上都是有關國家、社會整體利益的建言，目的在於如何強化國家統治、政府治理和社會控制；其論題宏大空泛，伸縮性大，缺乏可操作性，很少見到涉及普通大眾或特定社會群體具體利益和要求之表達以及滿足要求的具體措施。人大代表看上去更像是執政黨和政府在民意代議機構中的利益代言人，而不像是大眾利益的代表與維護者。這種角色錯位導致其功能障礙，使代表與選民間的關係變得不重要，弱化了選民代表的表達性。而人大代表的意見被政治系統接受吸納的實際狀況也表明這種表達的有效性較低。雖然代表提案被立案的比例尚可，但能進入正式立法程序的比例卻比較低，而能作為重要議題由人大常委會審議的比例則低得驚人(見表2)；絕大多數反映民眾願望的意見和要求被過濾排除，剩下來為數不多的可進入立法計劃的議案大多屬於強化政治統治、有利於統治集團的建議。進壹步看，立案只不過表明了利益表達的正式存在，並不意味著對政治系統具有效影響。據觀察，人大提案提出的問題壹年後得到有效解決、意見得到處理、要求得到滿足的，不及提案總數的十分之壹。即使提案列入了立法計劃，與法律形成或政策產生仍有很長距離；很多立法計劃因種種理由而被擱置，最終並未形成法律、法規或政策。

表2 十屆全國人大代表提案處理情況

會議次數 代表提案(件) 立案(件) 占提案的百分比 提交常委會審議的議案(件) 常委會審議通過的議案(件) 進入立法計劃的議案(件) 占提案的百分比
壹次 1,050 338 32.19 18 11 123 11.71
二次 1,374 641 46.65 34 53 357 25.98
三次 991 991 100.00 46 61 125 12.61
四次 1,006 　 　 　 　 436 43.34
數據來源： 《中華人民共和國年鑒》，中華人民共和國年鑒社，2003年第91頁，2004年第83頁、第88頁；《人民日報》，2005年3月17日「全國人民代表大會常務委員會工作報告」；2006年3月10日吳邦國在十屆人大四次會議上作的常務委員會工作報告；2006年3月13日「關於十屆人大四次會議代表處理意見的報告」。

人代會的高組織、高結構性與其實際上的低有效性之間的巨大反差，原因很多。例如，非競爭性選舉導致人大代表的代表性不足，代表兼職的角色身份，專業知識和技能的缺乏，會議式而非日常化的辦公模式，代議意識薄弱而榮譽意識濃厚，親國家、親政府而非親選民、重民意的政治態度，以及思想和行動受到監控等等。根本和核心原因則是其制度設計問題。憲法規定，全國人大是國家最高權力機關，享有以立法權為核心的多項國家權力。立法權的實質是在「國家」這壹最高政治機器內的決策權、決定權，依照憲法，人大不僅是民意表達的正式平台，也同時應當是能作出決定的權威機構。但在中國，包括人大在內的國家機關都在中國共產黨的絕對領導之下，中共將國家最高的、關鍵性權力——立法權(最高決策權)轉移到了自己手中。在「最高權力機關」之上還有壹個「領導」，那麼所謂的「最高權力機關」事實上就不過是「次級」權力機構。黨的權力高於國家權力的現象在壹些非民主國家中也存在，但從正式的憲法、制度上加以確認的情況則極為罕見。人大的最高決策權被褫奪，壹切立法意圖要聽命于執政黨，那麼它事實上就只能成為被隨意捏拿的「橡皮圖章」了，其惟壹存在的理由只是把政黨的政策轉變為法律的工具，即履行其作為工具意義上的「通過」、「表決」與「合法化」功能。當然，這些被視為人大作為表達與決策機構所存在的諸多制度缺陷及運作問題，可能正是政治統治所需要的。不然，這些缺陷和問題早就被人們提出來了，卻為什麼壹直得不到解決呢？人大若沒有這些缺陷和問題，確實能真正地行使表達與決策權力，就會從根本上動搖執政黨統治的權力基礎和政治合法性，危及到統治集團的根本利益。就此而論，只要不改變壹個政黨獨佔政治權力、獨享政治利益的觀念和實踐，人大的權力就只能停留在憲法文本上，其表達的低效狀況也不會有實質變化。簡言之，人大決策權與表達有效性提高之日，可能就是中國民主政治建成之時。

「政治協商會議」與人代會具有多方面的相似特徵，也是「高組織、高結構」及「體制內」的表達方式。不過，政協的重要性低於人大，它不享有任何政治決策權，只有對執政黨和政府的建言權，基本上履行著體制內政治表達的功能。從政協代表的確定、議題選擇、會議舉行等壹系列程序與過程都受到嚴密監控的事實看，這種利益表達方式的有效性比人大更低。所以，人們往往戲稱，人大、「政協」不過是「政治清談館」，大家可以在這裏發發牢騷，但沒有人會認真聽，因為執政黨和政府並沒有必須聽取意見並採行的政治壓力。中共革命勝利之初，「政協」曾作為中共擴大其統治合法性的基礎而發揮了重要作用；但中共的壹黨統治穩固后，組成政協的各民主黨派與中共分享權力的格局逐漸被打破，民主黨派被正式定義為「參政黨」，不能與「執政黨」分享權力。這樣，「政協」的政治地位大幅降低，只剩下政治表達的功能。現今的「各民主黨派」其實只是個與社會大眾沒有太多利益關聯的以知識精英為主體的小圈子，其代表的範圍較為狹窄，基本上是中共控制社會各類精英的壹個官方正式組織。相對於政治決策系統而言，「政協」是個遠離權力核心的邊緣性政治組織，類似於某種社團。

其二，官辦、官控的社團組織也是「有組織、有結構」的表達平台。這主要指1949年以來由執政黨掌控的工會、共青團、婦聯、學聯、殘聯、文聯、工商聯、僑聯、作協、科協等。有研究者把這些社團定義為「准政府組織」，因其官方政治色彩濃厚。與「政協」相似，這類社團也是執政黨實施社會控制即統戰的重要組織。每個社團依其分工都有自己特定的成員招募範圍，但實際上卻存在壹定的重疊和交叉。它們都按照行政級別建立自上而下的各級組織，形成全國性網路化的結構，「基本涵蓋了各種主要統戰對象（工人、青年、婦女、學生、科學家與工程師、商人、華僑、作家、文藝界等）」。[7]它們是界於國家與社會、政府與公眾之間「第三領域」的組織：從政治系統角度看，它們有些邊緣化；從社會角度看，它們又過於政治化。因此這些團體表達利益時具有壹種雙重特徵，「壹方面協助執行黨和國家的各項政策、命令；另壹方面，了解和收集人民群眾的意見、觀點和利益，並帶回到黨和國家的政策制定過程當中。」

官辦官控的社團特性，使這類社團的利益訴求通常是被高度組織化的，執政黨通過對表達主體的控制，達到對表達內容和表達結果的控制。它便利了政治系統對不同表達的監控，但社團付出的代價是表達的自主性、獨立性和多樣性的喪失。當然，官辦官控的特性也使這類社團的利益訴求在政治系統中有相應的接受結構，這為降低表達成本和提高表達的有效性提供了可能。不過，這種可能性很少轉化為現實，因為這類社團與人大、「政協」的處境相似，其政治參与和利益表達只能在官方給定的範圍內進行，凡與官方政策和利益不相容的要求都不會被系統真正接受和考慮。關鍵問題在於，將利益訴求轉變為政治議題的權力由官方壟斷；只要政治權力的基本格局沒有變化，官辦官控的性質和程度沒有改變，這類社團的政治作用就只可能停留在「政治傳聲筒」的層面上，其作為社團功能的利益表達的獨立、多元及有效都難以真正實現。雖然這類社團的某些方面已有些許變化，但它們能否最終擺脫官方控制而成為真正的獨立社團併發揮有效表達的功能，仍有諸多不確定性因素。

其三，改革開放后通過體制內途徑生成的行業協會和法律授權產生的職業協會也是「有組織、有結構」的表達平台。這類組織可被稱為「體制內」社團[8]，它們主要按照行業、職業的不同整合自身利益，以團體的身份進行利益表達，通常是「有組織」的而且程度較高。「體制內」生成意味著這類組織有官方背景，具有不同程度的官方色彩；尤其是它們都有對口的業務主管單位，這使其與政治系統有直接的溝通渠道，基本上具備「有結構」的特點。官方對這類社團的掌控比對上述第二類社團要寬鬆壹些，因此這類社團的獨立性、自組織能力相對較高，在特定事項上也較易以團體名義向政治系統施加壓力，其利益表達具備壹定程度的有效性。[9]不過，這類社團的正式成員通常局限在行業、職業領域內的中上層或專業人士，其有效的利益表達較少惠及業內的普通人，而它的官方背景也令社團的獨立性不足、表達內容受限。如果這類團體能擴大社群基礎、淡化官方色彩、更加關注業內成員利益並保持與政治系統的有效溝通，它們有可能發展成為規模較大的利益集團，成為更具效力的表達主體，成為「公民社會」的重要組成部分。

其四，中國近年來從民主國家引進的「聽證會制度」是又壹種「有組織、有結構」的表達機制。壹般認為，對於涉及特定公眾群體利益的事項，政府及有關機構應通過召開聽證會，向公眾廣泛徵求不同意見並綜合不同的要求作出有利於公眾利益的政策，公眾意見也能有效地影響政策形成。目前中國的聽證會範圍仍較狹窄，主要是「價格聽證」和「立法聽證」兩種。以價格聽證會為例，《中華人民共和國價格法》第23條規定，制定關係群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應建立聽證會制度，徵求消費者、經營者和有關方面的意見。從這類規定上看，聽證會的參与者無需事先確定，只要是與問題有關，甚至只是對問題有興趣的人都可以參加，並且公眾參与者完全可根據自身的利益作自主獨立的表達，政府部門則應吸納聽證會上的各種意見。這種表達的無組織性、有結構性及有效性特徵本來是明顯的。然而，在實際運作中聽證會卻演變為壹種「被組織」的表達。例如，當前有關價格變動的聽證會都是由政府部門決定聽證事項，參与者的範圍、身份、人數等也通常事先確定，甚至在會上表達的內容也被預先圈定。這種被組織程度很高的聽證會類似於新聞發布會。加上相關法規並沒有強制性規定，要求政策制定者必須採納參會者的意見表達，這種結構性不足導致聽證結果對公共政策的形成幾乎沒有什麼影響。對此有學者指出，「（官僚機構）有自己當自己案件的法官和先判后審之嫌。聽證會不可能對政策制定產生任何實質性的影響」。[10]雖然目前這壹制度的民意表達程度及有效性不盡人意，但它畢竟是壹種新的公眾表達的途徑。聽證會大多是就特定公益事項舉辦，較少涉及政治性內容，因而可能通過逐步完善其運作機制來提升其表達的真實性和有效性。關鍵在於兩點，壹是要消除由官方包攬的「被組織性」；二是要強化官方的接受責任。

類型2：「有組織、無結構」

這壹類型主要指具有相同或相近利益需求的人群結合成組織，集體表達其利益要求，然而在政治系統中卻沒有對應的結構接收這樣的利益表達，因此這種類型的表達通常很難在政策形成中得到體現，其表達的有效性相當低。當代中國最符合「有組織、無結構」類型特徵的是那些沒有官方背景、由公民自主自願成立的各類民間社團組織(完全意義上的NGO)的利益表達。有研究認為，「中國制度的變遷及其帶來的自由資源的釋出」[11]是催生民間組織的深層原因，換言之，政治權力在社會領域中逐漸隱退為這類組織的形成創造了條件。這些組織壹般根據自身的利益需要而成立，與體制保持壹定的距離，往往很難得到政策支持或公共資源，屬於特定群體的草根性組織，如私營企業主的商會、打工者（尤其是農民工）的維權組織、家族或宗族性團體、民間學術團體、某些公益性組織等。

民間團體的自主性強，能得到壹定範圍內的社會支持，其群體利益整合程度通常較高，其利益表達屬於「有組織」的表達，因而能對政治系統形成壹定壓力。但這類組織的表達在體制內缺乏對應的吸納結構，故而呈現出「無結構性」特徵。官方通常對這類難以掌控的民間組織保持防範意識，甚至懷有敵意，對它們的管理格外嚴厲，如通過提高登記准入的門檻來遏制這類組織的發展，使大量的民間團體處於「非法」地位，可被咨意取締。有的民間團體雖然與官方建立了聯繫，但這樣的有限的非制度化的聯繫並不能充分提高利益表達的有效性。例如，廣東番禺的打工族文書處理服務部為了反映打工者在謀生過程中受到的侵權狀況，採用多種方式（如利用大眾傳媒、出版刊物、與管理機構溝通等）敦促政府採取必要的行動，但它的維權活動僅得到有關部門的肯定和表揚，並未獲得什麼實質性支持，它所反映的問題也未得到解決。[12]

由民間自發形成的NGO與官辦官控的NGO雖然名義上都屬於社團，其性質卻明顯不同。例如，私營企業主成立的商會與上文提到的體制內組建的(官辦)行業協會相比，前者具「社會合法性」，但「行政合法性」和「法律合法性」不及後者。[13]社會合法性強，表明這些團體的社會基礎比較穩固；而行政合法性和法律合法性不足，則意味著它們與政治系統的關係不夠穩定。當然，合法性不足的主要原因並非民間社團「天生」具反政府性質，而是官方為強化社會控制、維護自身利益對民間社團的刻意打壓所致。民間NGO的利益表達及其有效性的改觀，既取決於自身組織的不斷發展壯大，也取決於官方對這類社團政策的改變。民間NGO是公民社會的基礎和主要組成部分，也是現代民主政治運作的社會基礎。隨著民主理念日益深入人心，官方控制力日益消解弱化，中國的民間NGO會在利益表達方面發揮更重要的作用。

在中國，利用大眾傳媒（報紙、期刊、電台和電視等）進行利益表達，也是壹種「有組織、無結構」的表達模式。大眾傳媒在民主國家被稱為「第四種權力」，即作為公民社會監督和約束政府權力的重要工具，也是公民行使言論自由、表達自由等憲法權利的主要途徑。在民主國家，任何公民和社團都可以利用媒體對社會、政治或自身關注的事項自主表達看法和要求，政府通常都高度關注並及時回應媒體反映的大眾輿論，並將其作為制定政策的重要依據，因此大眾傳媒的民意表達能力和表達的有效性都很高，屬於「無組織、有結構」的表達模式。

然而，在中國這種利益表達模式的特徵卻是「有組織、無結構」的。其原因在於，官方把大眾傳媒視為「黨的喉舌」和政府的「傳聲筒」，把它當作對公眾實行思想控制的工具，為實現這壹功能而對大眾傳媒實行極為嚴格的監控，傳媒業者若發表反映民眾疾苦、批評政府行政不力、濫用權力的內容，就不符合官方的利益，往往會遭到嚴厲的壓制和處罰。例如，廣東的南方報業集團主辦的報紙被視為中國最具公開性、獨立性的傳媒，它因經常報道壹些社會現實和官場內幕、發表壹些對政府的批評意見，而成為監控的重點對象，集團負責人也常常是任期未滿即被撤換。在這樣的環境下，傳媒反映的利益要求壹般都是無關官方大局及其根本利益的、已經嚴格過濾篩選的內容。可以說，媒體表達的主題和內容多數情況下已按照官方意圖作了「組織化」處理，基本上在官方許可的範圍內。這樣的媒體不再是公民和社團對於特定事項的自由、獨立表達的平台。[14]

在中國，媒體表達之所以屬於「無結構」壹類，是因為媒體反映的對官方形成某種壓力的要求，在政治系統內其實並沒有正式的機構來接納和採行；行政部門即便聽取意見，也不過是表面應付、做做樣子，事過境遷后媒體上反映的要求和意見就如泥牛入海，再無消息了。例如，當政府就「三峽工程」徵求公眾意見時，反對的聲音既強烈又普遍，但政府的決策早已內定，面對反對聲浪，官方通過控制主要傳媒而發動宣傳攻勢，營造出「支持」強過「反對」的公共輿論。如此則真實的利益表達被有意排除，虛假信息成為決策的依據，而表面上看好象也「順乎民意」。總之，在大眾傳媒的表達機制被嚴重異化的情況下，除非終結官方對傳媒的壟斷和控制、廢除嚴格的新聞審查制度，否則公共媒體就無法回歸到「無組織、有結構」的正常運作中，當然也就不可能真正成為社會大眾自由表達意願和要求的有效途徑。

需要特別提及的是，在中國有壹種組織程度較高的「街頭政治」屬於「有組織、無結構」的利益表達。「街頭政治」是以行動主體佔據的特定空間(通常是街頭、公共廣場等)為標準來界定的政治行為類別，它是民主社會中公民憲法權利（如集會、結社、遊行、示威、罷工）的實現形式。在民主國家，「街頭政治」不僅通常呈現為壹種自組織程度較高的、和平的集體訴求(法國最近的街頭騷亂情況不同)，而且有壹定的社會影響力，政府通常會作出及時、正面的直接回應。所以，在民主國家「街頭政治」總體上看是壹種「有組織、有結構」的有效表達，屬於「體制內參与」的合法行為，儘管表達的平台是在「街頭」。

中國的憲法同樣規定了公民享有集會、結社、遊行、示威等政治權利，但《遊行示威法》卻通過複雜繁瑣的規定極大限制了公民自主行使這些權利的可能性。因此，那些由公民自主發起的「街頭」政治活動通常被官方定義為「非法」，並被貼上「聚眾鬧事」、「動亂」的標籤而遭到嚴厲打壓。的確，「街頭政治」是人群在特定時空的突然聚集，其自組織程度不夠，但並不壹定必然是缺乏組織的、混亂的集體鬧事。壹般地講，在無外界強力打壓下，街頭群體可能隨著時間的延續、情景的變化、運作的完善而提升其自組織程度。這樣的典型例子出現在「八九民運」中，起初大學生們自發走上街頭、聚集廣場，其群體組織性並不太高，行動訴求也比較零碎散亂，缺乏有效整合；後來，示威群體自主成立了「高自聯」、「工自聯」、「糾察隊」、「廣場指揮部」等適應集體行動的機構與組織，其政治訴求經過整合也集中於民主、公開性、政治參与等關鍵主題。可以說，當數千學生在天安門廣場靜坐和集體絕食時，當學生代表走進會議室與政府對話時，尤其是當三位學生高捧請願書長跪在人民大會堂台階上、數十萬民眾肅立廣場靜待政府回應時，以及「六四」后北京街頭出現「集體散步」的情形時，「街頭政治」的高度組織性已清晰地呈現出來，並有力地回擊了關於「八九民運」是「動亂」和「反革命暴亂」的拙劣責難。

在中國，不管「街頭政治」的自組織狀況如何，官方都會把它視為壹種威脅，因此不會作積極正面的回應，就象在「八九民運」中人們所看到的那樣，學生靜坐無人理睬，絕食暈倒沒有政府救助的影子(趙紫陽是辭職后以個人身份到廣場看望學生的，所有對學生的救助均來自民間社團)，請願書也長時間無人接收。政府對「街頭政治」的反應，更多情況下是出動全副武裝的警察；如果利益訴求或抗議行為變得更為強烈，警察就會奉命使用強制性措施，如電擊警棍、高壓水槍、橡皮子彈、催淚瓦斯和強行拘捕；如果仍然不能壓制下去，1989年那種機槍和坦克的使用，就會成為官方對付「街頭政治」的「終極解決」方案。在中共的執政歷史當中，街頭抗議幾乎是成本很高卻最無效的利益表達方式，這與民主社會中的情形構成了鮮明的對照。街頭抗議在中國的命運其實也部分地指出了中國政治中的強權專制因素。

類型3：「無組織、有結構」

這種類型是指個人或少數人所進行的個體化表達，但政治系統對這類表達卻有相應的接收機制，如信訪制度、市長熱線、書記信箱、官員接待日制度、官方設立的電話投訴、網站投訴欄目等。這裏僅以最重要的、制度化程度最高的信訪制度為例進行討論。信訪制度可被稱為最具中國特色的利益表達機制。利用信訪制度的人壹般來自社會邊緣群體和弱勢群體，受教育較少，絕大多數案例都是無組織的公民個人上訪，利益訴求內容的組織性也比較差。據2004年壹項對北京上訪村的調查，超過半數的信(上)訪公民只有小學以下文化程度，23％是文盲，幾乎無人會上網；可以說，他們在居住地的政治生活中幾乎沒有什麼參与能力和影響力，在社會上的話語影響力也幾乎為零。[15]另壹方面，信訪制度是壹種「有結構」的利益表達吸納機制，從鄉鎮基層到中央的黨政系統都設立了各自的信訪機構。《信訪條例》有明確規定：「設區的市級、縣級人民政府及其工作部門，鄉、鎮人民政府應當建立行政機關負責人信訪接待日制度，由行政機關負責人協調處理信訪事項。」這樣的「結構」形式上表示利益表達的內容能反映到政治系統中，表達成本較低而可能具有較高的表達有效性。然而，在中國，正如「無組織」不等於表達無效壹樣,「有結構」也不必然意味著表達有效。

現存的信訪制度實際上處於壹種完全意義上的「制度失靈」狀態。筆者要強調的是，造成信訪制度「失靈」的根本原因是制度設計缺陷：被高度制度化的信訪機構不過是個「有職無權」的虛設部門——它實際上是個來訪接待站，卻沒有處理問題的任何權力。易言之，信訪機構對民眾的利益訴求只是「接收(receive)」而不是「接受(accept)」；其運作的最好情況也不過起「傳聲筒」的作用，即將來信、來訪的內容轉送同級或下級行政部門。絕大多數信訪案件屬於「民告官」性質，往往涉及政府部門違法、違規損害民眾利益之事，但現行信訪體制卻將違法的行政部門定位在「裁決者」的角色上，其結果自然可想而知。

由信訪機構的「權力缺失」和「違法者審案」的荒誕運作[16]所帶來的後果包括，信訪案件的「公文旅行」以及對信訪案件的推諉塞責（「踢皮球」），這又導致民眾的不斷上訪、長訪、纏訪，也可能使個人信訪轉化為「集體信訪」，甚至轉化為在政府門前靜坐示威的「街頭政治」。被告發的違法者通常會濫用所掌控的行政資源對信訪者、尤其是上訪者實施嚴厲壓制，甚至打擊迫害，導致官民衝突升級，而濫權迫害者卻很少受到應有的懲罰。例如，2006年6月四川仁壽縣公安局出動大批警力，將在省人大門前上訪的群眾強行拘捕回縣，並以「危害公共安全罪」關押數日。此事被媒體曝光后，只有兩名當事警察受到停職處分，而決策的縣級領導們卻沒受到什麼影響。上述情形的普遍存在實際上造成了民眾對信訪制度的信任危機，也成為政府合法性流失的重要原因。對於信訪者而言，由於信訪的成功率不斷下降，成本與代價越來越高，這種信訪制度事實上不再是利益表達和解決問題的有效途徑，而更多地表現為壹種「制度陷阱」。如此則信訪制度名義上的「有結構」已蛻變為實際上的「無結構」；與此同時，信訪者的「無組織」則有向「有組織」的方向演化的趨勢。

應當指出的是，現今的信訪制度實際上是帝制中國時代冤民申訴的制度遺緒，後者的行政司法合壹的官審制與當代中國的法治建設也存在深層次的矛盾。在帝國時代，地方官衙門口大都設有「鳴冤鼓」或「鳴冤鍾」，冤民可直接擊鼓撞鐘，要求地方行政官員聽訴斷案，「父母官」依律必須立即升堂問案並作出裁決。[17]顯然，這是壹種行政司法合壹處理民事或刑事自訴案件的制度安排。地方官員既有責任、也有實權處理案件，從而保證冤民的申訴能得到有效解決。但中共在移置這壹制度時只取其形式，卻抽掉了制度的核心部分，即信訪部門被剝奪了裁決權。「民告官」信訪案件涉及的是受害民眾與地方政府之間的行政法律關係，本應通過行政訴訟的司法程序解決。用信訪制度取代訴訟程序，造成了行政司法混壹，顯然與現代法治的行政司法分離原則相悖離。

總之，從民眾利益表達機制的角度看，信訪制度因「權力缺失」所導致的運作無效以及行政司法混同的狀況，使其完全喪失了存在的價值基礎和實質功效， 應該及早廢除這種制度「闌尾」，以免更多的人重蹈「制度陷阱」。另壹方面，應進壹步健全和完善行政訴訟制度，使原來進入信訪渠道的民間申訴轉入司法程序，從而讓民眾的利益要求得到有效的法律保護，也有利於現代法治社會的形成。至於那些政府「熱線電話」、地方黨政領導「接待日」，以及電視、電台和報社開設的「熱線」等等，則主要是為官方機構增加搜集民眾意見的管道；至於民眾的「要求」能否滿足、「意見」能否被採納，在法律制度上並無任何保障。這類的制度措施明顯帶有很大的隨意性和人治色彩。實際上，在很多地方這類措施只不過是政府的「形象工程」或「政績工程」的壹部分，「做秀」成分很重，並不是真要給大眾更多方便有效的利益表達機會，更不打算處理民眾亟待解決的問題。面對這類表達渠道，民眾往往傾向於「不利用」，而且認為「表達無門」、「表達無用」。[18]

類型4：「無組織、無結構」

這主要指表達主體缺乏組織性(屬個體表達)或組織程度較低(在群體表達的情況下)，相應地，其表達內容也缺乏有效整合；同時，不存在正式、制度化的接收結構。由於既無「組織化」的優勢，也缺乏「結構性」的安排，這類表達的成本相對較高，表達的有效性極不穩定。能歸入此類表達模式的情形多種多樣，這裏主要討論以下4種:

1、私人接觸

私人接觸是指處於政治系統之外的普通民眾利用與官僚的私人交往渠道向決策部門所作的利益表達，即通常所說的「通關係」、「走後門」。雙方相互間構成壹種「私人性」的「委託—代理」關係，其關係的維持與正常運作主要依賴於雙方共同遵守的、但與正式明確的制度規範並不太吻合的壹系列官場陳規陋習，如吳思所言的「潛規則」。私人關係的建立和維持壹般需要較多的成本投入，但只要「門路走對(找到能影響決策或直接掌握決策權的人)」、「關係到位(足夠的投入及互信)」，其利益要求通常會得到實現。此實屬高投入、高產出的實用類型。儘管這種表達途徑從來都名聲不佳，其合法性受到普遍質疑，卻得到人們的廣泛認同和運用，實際上它也是中國「人情社會」、「關係社會」文化的官場縮影。

必須注意到，在中國，以「私人關係」為基礎的私人接觸充斥著大量的實質利益(權錢交易)，遵循的是壹套與正式制度不吻合的官場潛規則。因此，它與民主國家中的「私人接觸」方式具有本質區別。例如，壹個美國兒童可以向總統寫信傾訴願望，壹個普通公民可以對國會議員說項陳情；表達者與接收者之間未必相互熟識，但表達者卻可能得到積極回應。這種「私人接觸」型利益表達的有效性是依靠「制度」而不是依靠「關係」，雙方之間屬於政治溝通，民選官員有政治義務回應公民的訴求，並且有嚴格的法律禁止利益交易。可以認為，中國這種以「關係」為依託、交易為實質、按「潛規則」運作的「私人接觸」，正是政治腐敗、官場黑暗的表徵，也是中國「精英大結盟」形成「圈內交易」體制的微觀社會基礎。在基本制度沒有實質性的革故鼎新之前，這種「私人接觸」模式不可能發生向民主國家那種透明、廉潔的私人表達形式的轉變。

2、個人極端行為

當前，個人或少數人採用極端行為方式進行利益訴求的情況越來越多，並成為社會關注的壹個焦點問題。例如，2005年廣州市公安消防支隊出動搶險救援2,851次，其中實施高空救援456次，主要是跳樓、跳橋和跳江的，佔總數的六分之壹。[19]從行為性質看，個人極端行為絕大多數屬於自傷、自殘甚至自殺等「自毀性」行為，只有極少數屬於對他人或社會進行報復的「攻擊性」行為。不管是何種情況，行為當事人的目的都是要通過自己行為產生的嚴重後果向社會和政府表達訴求。這類表達的特殊性在於，壹方面它是壹種行為表述而不是言語表達，其行為的意圖需要「他者」詮釋——雖然在多數情況下，行為意義能自動呈現或者不言自明；另壹方面，雖然極端行為要求的接收對象是政府，但政府與利益表達者之間通常無法直接溝通，而只能通過壹個重要的中間傳媒——社會或大眾輿論，公共輿論的形成則有賴於大眾傳媒對行為事件的深度報道和討論。所以，極端行為表達的關鍵是要引起傳媒的「過度注意力監測(Undue Attention Test, UAT)」，否則就談不上表達的有效性。

極端行為本身通常讓行為主體付出高昂代價，大眾傳媒介入的有限性則進壹步提高了表達成本，所以這類行為的效果很可能與其高投入不成比例。研究表明，這種行為的運作機制在減損其有效性方面實際存在著如下的潛在因果模式：極端行為不壹定會引起傳媒的關注——傳媒關注了也不壹定形成有影響力的公共輿論——公共輿論注意到這個事件后也未必能影響到政治系統的政策——即便產生了影響，政治系統也不壹定做出正面積極的政策反應——哪怕政府的政策反應有利於極端行為的主體，也會因「主體缺失」(如自毀者死亡或犯罪入獄)最終不能惠及表達者本身。總之，極端行為是壹種高成本、高風險、低效果的表達方式。採取這類行為的主體主要來自社會的邊緣、弱勢群體，它們的文化水平低，表達能力有限，遠離政治與社會中心，不太容易運用「有結構」的制度化表達途徑。在很多時候，極端行為是正式合法表達渠道不通或無效的情況下的最後、絕望的抗爭手段。因此，極端行為的頻繁發生表明，現存的正式制度安排難以惠及社會邊緣弱勢群體，合法的制度化表達渠道存在嚴重的淤塞失靈現象，社會的群體分化、衝突日益嚴重，基本的社會公正不足，政府治理能力低下。總之，它是社會失序、政治不穩的重要「指示器」。

3、網路媒體表達

隨著網路技術的發展，利用網路這壹虛擬平台表達利益訴求，已成為壹種較有影響力的新途徑。網路論壇的「虛擬性」、言者的「匿名性」以及官方目前對網路難以嚴密監控的現狀，使這種表達方式的自由空間比較大，而且成本較低，只要具備基本的上網知識就可以利用它發表自己獨立的見解。壹旦網民對特定問題形成某種程度的共識，就很容易轉為具有較大社會影響力的「網路輿論」。當然，「網路輿論」在政治系統中也缺乏正式明確的接收結構，其有效性存在較大的變化空間，會受到所涉問題的性質和官方意圖的雙重影響。例如，2004年8月，香港教授郎咸平就國有資產流失問題批評格林柯爾集團董事長顧雛軍，在網上引發了壹場關於國企改革的爭論，結果不僅促使國資委作出明確表態，而且對國務院隨後出台的國企改革方案有相當的影響。[20]在此後的兩年多內，網路上大量討論了醫療、教育、住房改革等社會焦點問題，也引起了高層的關注。然而，在2005年5月發生的「盧雪松事件」[21]中，雖然網上對此事的討論熱火朝天，也形成了聲援盧雪松、抨擊有關部門處理不公的強大網路輿論，但仍然得不到政府的積極回應，最終也未能改變事件的結果。不過，可以樂觀地認為，網路論壇這種新型的表達形式，會隨著信息社會的發展而得到更為普遍的運用，它會與其它傳媒方式結合在壹起，形成更為強大的「公共輿論」，從而對政治系統施加更大的壓力。

4、街頭政治

「街頭政治」中的大部分情形可被視為「無組織、無結構」的表達。參与者往往因特定事由自發地臨時聚集在街頭或其它公共空間，進行集會、遊行、示威、靜坐等活動，通常持續的時間不會太長；參与者雖然有某些基本的利益共識(這是集體行動的基礎)，但在利益和成員整合程度上比較低，集體訴求的內容不夠明晰又富於變化，其集體行動的方向和性質也不夠穩定；若面對警察的強力打壓，很有可能「壹哄而散」。對這類缺乏組織性的「集體性事件」，官方通常視為「烏合之眾」的「聚眾鬧事」，會採取政治欺騙、武力威脅或直接訴諸暴力加以瓦解、驅散和取締。因此這是壹種具有高成本投入、高政治風險而收效甚微的表達途徑。

絕大多數的街頭抗議是言語和行為相結合的「綜合表述」，但在中國也存在只用言語表達的街頭政治，其典型實例是在1978年至1981年北京的「民主牆運動」(官方稱為「西單民主牆事件」，海外常稱為「北京之春」)。在改革開放初期，官方對思想控制略有鬆動，壹些追求自由民主的人士在北京西單街頭的工地圍牆上張貼大小字報、編髮民間刊物，就當時中國的政治、社會焦點問題進行廣泛熱烈的自由討論，基本取向是要求結束壹黨專政、開放言禁、實行現代民主政治。不久，官方態度轉向，宣布「民主牆運動」為非法並強制取締[22]，1980年又通過修改憲法取消了公民運用大字報進行表達的政治權利。此後，中國就基本上不再存在以「街頭」為平台的自由言論表達。

在中國現代史上，「街頭政治」壹直是大眾政治行為的主要範式，曾發揮了重要作用。1919年的「五四運動」就為20世紀以來的中國民眾樹立了經典的大眾行為模式。因此，認識「街頭政治」的特徵及其對中國的社會與政治變遷的意義，很有必要。「街頭政治」的首要特點是很容易被知悉。「街頭」這壹開放性空間邀請更多的人觀看，也鼓勵更多的人支持與參与，從而使大家關心的利益訴求公開化，形成有影響的社會效果並增強對政治系統的壓力。這種公開性政治行為象徵地代表了與現存政體的秘密政治完全相反的另壹面。當然，更具重要意義的是，「街頭政治」的根本目的是政治參与的要求，它要求政府傾聽並希望政府作出積極的回應，這與那些顛復政府的叛亂、暴動在性質上是完全不同的。再者，當人們放棄其它表達參与方式而徑直走上街頭時，這本身就是政治不穩的示警信號，說明政治系統的運轉已存在嚴重問題。由於「街頭政治」產生對政治系統的「壓力」，在行為性質上的確存在如維克多·特納所稱的對現存秩序的壹種「象徵性」挑戰與顛復，所以它通常會引起統治集團的焦慮不安並招致政府的逆向回應。但街頭政治的重要性是不可否認的，它的反覆上演至少說明，現存的政治結構缺乏吸納此類行為的能力，缺乏壹套制度化的公眾與政府有效溝通的機制，也缺乏讓公眾自由暢通地表達的真實途徑。[23]這種制度狀況不改變，「街頭政治」仍會是公眾表達的壹種有影響力的方式，也是中國政治過程的壹種持久動力因素。

三、官僚表達：當代中國最具有效性和隱蔽性的利益表達

「官僚表達」是指置身於政治系統之中、或多或少具有政治權責的個人，為其自身或小集團的特殊利益而向決策中心所作出的表達。邏輯上「官僚表達」還包括官僚作為特定公民或團體的政治代言人的表達，但本文中筆者將強調「官僚表達」的自利性質。這壹概念里的「官僚」是中性含義，不具任何貶損的意味，所指對象包括所有在政治系統中正式佔據某個職位並從事公共事務管理的人，從基層的普通公務員到國家最高領導人都屬於「官僚」的範圍。緣于官僚系統的組織特性，不同地域、層級和部門的官僚都存在自身的小集團利益，因此，「官僚表達」可以是個體表達，也可能是集體表述，它們廣泛分佈在政治系統的制度結構和實際運作過程中。

將「官僚表達」作為壹個獨立類型進行專門討論，具有特別重要的理論與現實意義。[24]長期以來，官方意識形態話語將「官僚表達」有意識地置於壹種「集體失語」狀態，從而有效地掩蔽其真實存在。它宣稱，政治官僚(即「幹部」、「領導」)是由「人民」、「群眾」推選產生的社會「公僕」，同執政黨壹樣，他們沒有任何特殊的自身利益和集團利益，其存在的唯壹理由就是「全心全意地為人民服務」。其實，這是壹套虛構出來的動聽的現代政治神話。所有的官僚都有「人」的共同本性，每個人都需要從環境中獲取更多資源以利於「自我保存」(霍布斯的人性觀)。官僚比普通人多了壹層政治身份，但這並未改變他們作為「人」的本性。在實際政治運作中，官僚們不會是被動執行決策的機器，而是具有強烈逐利動機的「經濟人」。民主社會並不否認官僚群體的逐利本性，但通過嚴格的制度規範來約束這種本性，使其不泛濫成災危害到其他人的利益。中國的主流話語抹煞了官僚作為「人」存在的基本意義和價值，實質是對官僚的矮化和物化，將其還原為統治的機器和工具；同時，它誘導人們對政治生活形成壹種錯誤的認知，讓人們把官僚濫用權力追逐私利的行為視為個別現象，從而防止民眾認識到官僚集團追逐私利是壹種制度化的組織特徵。這使民眾對官僚系統仍然心存較大幻想，因而有利於政治統治；在研究領域則大大阻礙了對官僚表達和濫權逐利現象作嚴肅研究、深度分析的學術努力。當然，主流話語對「社會事實」的有意遮蔽與重構，為官僚集團帶來了極大的好處，在「公共利益」、「整體利益」的漂亮外衣下，官僚們可以肆無忌憚地濫權逐利而不必擔心受到法律制裁和道德質疑。在獲得巨大的實質利益時，官僚們大概也無心顧及主流話語對其人性價值的貶抑了。這可能正是官僚們仍對主流話語死抱不放、津津樂道的真實原因。

美國學者曼瑟爾·奧爾森的集體行動理論告訴我們，官僚集團在任何社會中都是壹個實實在在的利益集團，可能是這個社會中最大的既得利益者。民主社會能運用制度的力量來約束官僚集團的自利本性，并力促其增進整個社會的「公共福祉」；專制政體則通常建立壹套制度安排，以滿足官僚統治集團的私利，這雖然有時也會帶來社會整體利益的提升，但社會利益的改善只是維持、增加、至少不損害統治集團私利這壹政治目標的副產品。換言之，官僚集團通常獲得大量實質性利益，而社會只能得到少量的象徵性利益，專制政體為了社會不滿的出現，往往熱衷於製造官民同慶的「和諧社會」甚至盛世氛圍。

在不減損統治集團總體利益的情況下適度考慮和促進社會普通大眾的利益，這項官僚群體的利益原則可在中國官方關於「制度」與「體制」之分的文字遊戲中得到另類解釋。官方話語認為，「制度」是「關於國家權力性質、組織、分配、運作等方面的規範法度」，而「體制」則是「國家管理形式、機構設置、實際措施等的具體制度」[25]；前者不能變，只有後者可能變化；中國的改革只是體制改革而不能是制度改革。對這套話語可以這樣理解：凡能提高增進利益收穫的方式方法即有關「效率」的運作手段是「體制」的範圍，允許有改革的空間；而涉及到「社會價值的權威性分配(伊斯頓語)」的權力則屬於「制度」領域，這是萬萬不可變動的。易言之，屬於「人民」的「壹切權力」只能由「代表最廣大人民利益」的中國共產黨獨家掌握，不能與其它任何階級、政黨或群體分享。所以，執政黨和官僚集團是中國社會最大的利益集團，普通民眾的利益表達在壹黨獨斷的政體中只能是極為有限的存在。

「官僚表達」是以表達主體的政治身份來定義和歸類的。在實際運作中，它有多種多樣的形式和途徑。按本文提出的類型劃分，這些具體形式途徑會因其有效性不同，不均衡地分佈在4種表達類型中。由於「有結構」通常意味著有效和合法，官僚們會儘可能地選擇「有結構」的表達類型。如此，中共各個層級的黨內會議、官僚系統內名目繁多的政務會議，都是能充分進行官僚集團自我利益表達的主要平台。即使在人代會、「政協」會這類具有民眾利益「代議」性質的會議中，起主導作用的仍是那些身居壹官半職的官僚型代表。憑藉這些「制度化」的會議機制，官僚們的利益要求其實是能相當容易地「合法」轉化為政府政策與國家法律。例如，中央先後實施「讓東部先富起來」和「西部大開發」政策，中部8省區卻沒能獲得任何優惠政策。因此，這壹地域「被動」形成了壹個利益集團，通過黨政內部的會議機制不斷向中央施加壓力，促使中央注意地區平衡和政策調整。又如，在「三峽工程」問題上，水利部及其所屬龐大的水利工程建設集團與庫區各級地方政府，在巨大的利益面前自動結成了壹個大型的分利集團（奧爾森語），通過體制內正式或非正式的各種途徑，有效地影響最高決策層，促成中央政府立項、全國人大通過，使「三峽工程」如願動工。

在將官僚利益「合法」轉化為公共政策和法律法規的過程中，官僚集團也會動用其它表達機制，以增加其利益訴求的社會認同度和合理性。比如，動員那些官控官辦社團組織進行「代位表達」——表達的內容並不是這些社團的自身利益而是官方立場，甚至在個別情況下也會採用某種「街頭政治」的形式，如1999年美國空軍轟炸中國駐南聯盟使館后，政府默許並組織了大學生和其它社會團體的上街遊行與示威，也強制要求在各地政府機關事業單位內舉行追悼會。這些官方控制的政治儀式失去了公眾自主獨立表達的真意，它們向政治系統傳送的並非「壓力」而是「支持」，實際上成了官僚集團利益表達及其公開化、合法化的工具。

從社會效果方面看，嚴格控制並廣泛運用大眾傳媒，是官僚集團利益表達最具影響力的途徑。比如，在《人民日報》、《光明日報》以「評論員」身份發表定性定調的社論，然後要求其它各類媒體跟進，形成強大的輿論宣傳攻勢。這種對公共話語權力的掌控與行使，不僅使官方訴求得到廣泛傳播，也有效掩蔽了其它不同的聲音，製造出並不真實的「社會共識」，以達成官方要求的壹致性。大眾傳媒不是作為公眾利益表達的工具而存在，而僅僅作為「黨和政府的喉舌」發揮作用。

從微觀個體層面看，官僚表達的另壹種極為有效的途徑是官僚與官僚之間的私人接觸。官僚間的私人接觸可以在同級官僚之間的「關照」中發生，也可以在「下對上」的請示彙報中達成，或在「上對下」的指導建議中進行。同級間確實需要互相關照和幫助，上級也需要下級的「擡轎」和「拱衛」，下級更需要上級的提攜與扶持。這種相互依賴共存的現實關係，使官僚們明確意識到群體利益的重要性以及與其它群體的明顯利益分殊，並形成「官官相衛」的官場陳規與獨特的政治文化。官僚內部的私人接觸與前述的「公民—官僚」私人接觸方式相比，兩者的運作特徵、遵守的行為規則以及交易的隱蔽性都是相同的，不僅涉及權錢交易，而且涉及「圈內」的權權交易；惟壹不同的只是表達者的政治身份。很明顯，這些交易違反正式的法律制度，其大量存在充分體現了中國當前政治的腐敗。

正是由於政治制度保障了官僚利益表達的有效性，同時阻塞了民眾正常利益表達的必要管道，法律和政策更多地體現官僚集團乃至整個統治階級的整體利益，而較少反映民眾的願望和要求。隨著改革開放為官僚集團提供了越來越多的機會，在後毛澤東時代的中國政治中，這個「制度性」特徵日益明顯。

只有在少數情況下，官僚個體可能採取其它壹些表達方式。比如，將個人利益訴求公諸大眾媒體、採用信訪訴苦申冤、實施極端行為或者參与到街頭政治中，但這些方式或者政治風險太大，或者成本過高，或者與自身利益相抵牾，所以都屬於低效、無效類的表達方式。例如，80年代初四川萬源縣壹個鄉武裝部長因長期得不到升遷和對上級不滿，產生報復心理，在群眾大會上開槍打死打傷數十人，后逃至山上在重重包圍下吞槍自殺；在1989年的民主運動中，北京及壹些大城市的很多官僚也與民眾壹道走上街頭，參与到「爭民主、爭人權」的運動大潮中。通常，官僚能衝破自身利益群體的局限性加入到更廣泛的社會抗爭行列中，是社會變革、政治變局的重要信號，壹如在蘇聯、東歐地區看到的那樣。

四、4種利益表達方式的成本效果之綜合比較

本文提出了利益表達的4種分類，現在用虛擬值來評估「組織性」和「結構性」這兩個變數對表達成本和表達有效性的綜合影響。為此設定了壹個簡單的評估方法：
「有組織」的表達會增加表達成本，計為「-1」，但它能提升表達有效性，計為「+1」；
「無組織」的表達會降低表達成本，計為「+1」，但卻降低表達有效性，計為「-1」；
「有結構」的表達會降低表達成本，計為「+1」，同時提升表達有效性，計為「+1」；
「無結構」的表達會增加表達成本，計為「-1」，同時降低表達有效性，計為「-1」。

按照這樣的虛擬值設定，上述4種表達類型的各項得分情況可列表如下：

表3：四種表達類型的成本、有效性綜合評估表

壹

二

三

四

有
組
織

有
結
構

合
計

有
組
織

無
結
構

合
計

無
組
織

有
結
構

合
計

無
組
織

無
結
構

合
計

政
治
效
用

成
本

-1　

+1

0

+2

-1

-1

-2

-2

　+1

+1

+2

+2

　+1

-1

0

-2

有
效
性

+1 +1 +2 +1 -1 0 -1 +1 0 -1 -1 -2
根據上表可得出以下結論：

1．從成本角度看，類型3「無組織、有結構」得分為+2，最有利於表達主體；而類型2「有組織、無結構」得分為-2，屬於高成本；另外兩種類型的成本處於中性，即成本會因兩種變數的相反影響得到某種抵消和平衡。

2．從有效性角度看，類型1「有組織、有結構」得分最高，為+2，類型4得分最低，為-2；另外兩種類型處於中性。

3．結合成本和有效性，各類型的綜合「政治效用」的狀況是：類型1「有組織、有結構」(得分+2)和類型3「無組織、有結構」(得分+2)最高，而另外兩種類型(得分為-2)則最低。這是個重要的結論，它說明，在中國的政治環境中，利益表達的總體有效性(政治效用)是由表達的「結構性」決定的。換言之，在「有結構」的情況下，表達的組織性會增加其政治效用，但在「無結構」的情況下，有無表達的組織性就不是那麼重要了。這壹結論與前面的分析可相互印證。

4．當然，評估表及上述3點只是對行為類型作理論上的性質判斷，旨在為實證研究提供分析方向，實際情況比理論歸納要複雜得多。比如，中國壹些表面上「結構性」完整的表達機制其政治效用很低，原因在於實際運作中它們已變為「無結構」狀態。這裏的理論歸納只是壹種嘗試，尚待更多精確的實證分析來檢驗和修正。

要真實全面地理解當代中國利益表達的種種行為，還必須注意到行為的社會學特徵。例如，在政治運作中，特定的社會群體存在對特定表達類型的偏好，如官僚集團以及中上層社群會傾向於「有結構」(制度化程度較高或體制內的)的表達途徑和私人接觸方式(有效性較高)。這些群體本身處於體制內或易於接近體制，熟悉運作規則，也具備相應的知識技能，並可承受相應的成本。與此相反，社會邊緣、弱勢群體就很難接近正式制度層面，更缺乏相關的知識技能，通常只能採用結構性不足、有效性較低的那些方式。但官僚也可能加入到「街頭政治」中，弱者也可以利用社團或某些制度化渠道來進行利益表達。

從動態角度看，壹種行為類型在情景變化時，其類型性質和有效性也會發生變化。當官僚集團牢牢控制了人大、政協或傳媒時，後者就成為官僚自身利益強力有效的表達工具，它們作為民意表達的功能就被替代了；信訪制度形式上的「有結構」會因「權力缺失」而在實際中變化為「無結構」利益表達；信訪群體會因滯留在政府大門外而從「體制內參与」轉化為「街頭政治」；個人的極端行為會因媒體的關注而轉為「公眾表達」；「無組織」的網路表達也會以「虛擬社團」的身份，變化為「有組織」的集體表述。因此，沒有壹種類型是固定不變的，也沒有壹種類型總是與特定群體始終相聯。所有這些，正體現了轉型時期中國政治的複雜性與不確定性。

如果將上述4種表達類型置於中西政治的比較視野中作進壹步觀察，可以發現，西方民主國家中各種形式、途徑的利益表達其實都是「有結構」的表達，幾乎沒有「無結構」的表達。「有結構」意味著存在切實有效的制度安排來保障公民基本權利的實現，意味著表達行為都是在「體制內」有序進行並具有很高的政治效用，意味著政治系統具有吸納不同的要求和壓力以適應變化的能力，從而保障民主政治的穩定性。而中國的利益表達機制中大量的「無結構」特性則表明了與此相反的特徵，也是中國政治缺乏民主或民主不足的重要表現。

總之，言論自由的憲政權利及其實踐體現的「利益表達」是現代民主政治的基石。當代中國在「利益表達」方面存在的諸多問題與缺陷，歸根結底，是由其制度設計所造成的。惟有改變基本制度，實現制度創新(核心內容是改變政治權力的基本分配狀態)，才能從根本上實現利益表達途徑的多樣、真實、暢通和有效，從而為中國民主政治建設奠定堅實的基礎。