中共建立的基層政權壓迫了農民
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中共建立的基層政權壓迫了農民
由 左翼反共人士 » 2018年8月11日
作者 白沙洲
中國的村民自治：被賜予的民主
1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村出現了中國的第壹個村委會，這個中國農民的「偉大創造」完全是壹群農民自發行為的結果。當時，實行聯產承包後分了土地，原來的大隊、生產隊這兩級農村管理組織癱瘓了，村莊里的「公共事務」無人管理，出於自我管理的需要，農民仿照城市的居民委員會選出了自己的「村民委員會」。當時的人大常委會委員長彭真對農民的這壹創造顯示出極大的興趣。兩年後，在彭真的主持下把村委會寫進了修改後的憲法。江澤民執政以來，上層權力高度集中，政治體制改革被擱置，但是村委會選舉卻方興未艾、獨領風騷，為政府贏得了不少讚譽。陳錫文認為，村級民主制度是農村改革的三項偉大成就之壹。[1]
美國的卡特中心項目主任羅伯特·帕斯特說：「我在世界上許多國家觀摩過選舉，但從來沒有看到過哪個國家的政府官員如此認真地做這項工作。」[2]
美國共和黨的智囊庫國家共和研究所形容村委會選舉是國家邁向更民主的政府的重要壹步。[3]
美國總統柯林頓1998年5月訪問西安時，也在演講中將中國農村的村民自治稱為「自由的微風」。觀察中國的問題，如果事事局限於憲法和法律規定這樣的制度框架，很可能會發生偏差。在村民選舉這壹問題上，如果稍微擴展壹下視野，充份考慮到中國的現實政治狀況，就會發現，上述對村民自治的理解和讚揚可能過於簡單化了，村民自治的「民主」內涵值得重新審視。
當海內外對異軍突起的鄉村民主讚揚聲不斷的時候，壹些學者已開始提出不同的看法。毛丹認為：「關於鄉村民主，過於拘守流行的制度主義框架，偏重於制度文本份析，可能產生過於樂觀的結論。......農村的自主制度是國家給予的，實質上，國家不是縮小了在農村的控馭範圍，而是改變了對村落的控馭方式──至多是在改變經濟控馭方式的同時，減少了對鄉村社會事務的過多和過於直接的介入。國家不想管的事可以不管，想管的時候可以隨時管起來。」[4]
邱澤奇在河北玉田縣的壹個村莊作調查后指出：「村民自治並不像人們想象的那樣反映了村委會合法性是完全基於民主的。選舉原本是反映民意的壹種有力工具，但在實際的操作中，卻在壹定程度上變成了壹種儀式。」[5]
海外學者則認為，在中國民主「可能是精英送給社會的壹種『禮物』，而不是各種社會勢力根據自己的願望而創造出來的壹種制度。」[6]
如果從1982年憲法第111條肯定「村民委員會是基層群眾性自治組織」算起，鄉村民主制度已經存在了18年，「中華人民共和國村民委員會選舉法」自1987年11月24日頒布已歷12年。但是，村民選舉和自治的正式推開既不是及時行憲的結果，也不單純是貫徹「村委會選舉法」的產物，自從它得到「准生證」后，其成長壹直維繫在黨內的幾個高層領導人的看法上。由於這些領導人的支持，這壹制度才逃脫了夭折的命運，在九十年代初正式形成。1982年，中共上層的許多人還根本不知道村委會為何物，由於彭真憑其直覺肯定了村委會這壹制度，並堅持把它寫入憲法，憲法中才出現了這壹條文。但這並不意味著村委會選舉就可以立即依法實施，實際上，具體指導村委會選舉的相關法律直到五年後才通過。剛試行不久，就因1989年下半年的形勢而受到了政治干擾。那時，所有與政治改革相關的活動均被中止，村委會選舉被視為與自由化沾邊，壹度幾乎面臨被廢除的危險。在「關鍵」時刻，薄壹波「支持對村級政治改革的繼續發揮了決定性的作用」。1990年8月在山東省萊西市召開了全國村級建設組織座談會，政治局委員宋平認為，對「村委會組織法」不要再爭論下去了，應該去實行。幾個月後中央才正式肯定了村級民主選舉[7]，於是民政部於1990年9月發出了「關於在全國農村開展村民自治示範活動的通知」[8]，村民選舉才全面鋪開。這壹過程說明，中國鄉村的這種「民主」並不是完全由農民自主支配、運作而產生的制度，它從頭到尾都是壹種被賜予的「民主」。對中國的農民來說，等著上面「賜予」這樣的「民主」實在是有點可憐。更何況村民選舉的存在還帶有某種僥倖，它完全仰賴幾位領導人的支持，而支持它的壹些領導人其實並不是熱心改革的政治家。
從農民負擔看村民自治的實際效果
如果盡量拔高村民自治的政治意義，也許可以說，它是在農村建設共產黨主導下的中國式的社會主義民主制度。但實實在在地看，村民自治制度的主要功能其實還是保障農民的財產權益，這壹制度的三大核心部份（村民委員會、村民會議和村務公開）的聚焦點都集中在如何有效地發揮這壹功能上。「村委會組織法」的30條規定中，最具核心意義的是第5、19和22條。第5條確定了「村政府」（村委會）的核心職能，即尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合夥的合法的財產權和其他合法的權利和利益。第19條規定「村政府」（村委會）和村議會（村民代表會）的權力制衡時，其目標也是保護農民的財產權和財產利益。例如，該條款規定，當「村政府」安排鄉統籌的收繳方法、村提留的收繳及使用、本村享受誤工補貼的人數及補貼標準、確定村集體經濟所得收益的使用以及村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案、提出村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案、村民的承包經營方案以及宅基地的使用方案時，村民委員會必須提請村民會議討論決定後方可辦理。第22條涉及到「村政府」的村務公開制度，凡是「村政府」的行為涉及到第19條的所有事項時，村委會要公開其方案和處理結果。此外，事涉計劃生育方案、救災救濟款物的發放以及水電費收繳時，也必須公開。
既然村民自治制度被設計為壹種保障農民財產權益的機制，那麼，其實際效果如何呢？自從實行村民自治以來，農村基層政府的亂攤派和橫徵暴斂有增無減。據財政部的不完全統計，1997年各級政府的收費項目多達6,800多項（其中全國性及中央部門收費達300多項，地方收費項目最多的省有400多項，最少的省也有50多項），大部份是越權設立的。全國收費（包括基金）總額至少在4,200億元左右，相當於國家財政收入的45％，而且每年以15％的漲幅上升，比美國、德國等發達國家高20多個百分點。市、縣收費佔其收入的比例更高，而那些基層政府自立名目、無案可查的收費項目更是多得不計其數。[9]
顯然，村民自治制度這種制度設計完全不能保障農民的財產權益，從某種意義上來將，它的現實作用剛好與其制度設計構想相反，成了幫助政府完成攤派任務的機器。
「雙頭制」還是「壹頭制」？
在農村改革的最初幾年裡，共產黨在農村的政權機構及其黨的組織建設中出現了歷史上少有的「疲軟現象」。中央政府的壹項調查指出，從1978年到1984年基層幹部數量減少了壹半。[10]
1988年民政部對全國17個省、市數百個村的調查顯示，約30％的村級組織處於癱瘓、半癱瘓狀態，在貧困落後地區這壹比例甚至高達50％以上；廣東的村級組織16.7％是癱瘓、半癱瘓的，居於中間狀態的佔43％。[11]
八十年代末，共產黨在農村名義上有130萬個基層組織，但許多組織從1987年起就未發展過壹個黨員。[12]
1992年初國務院的壹份文件稱，30％的農村黨支部處於癱瘓狀態，另有60％處於非常軟弱的狀態。1994年中央的壹份文件披露，75％的農村基層組織處於癱瘓狀態。[13]
為了重建農村組織，化解鄉村裡的組織危機，中共開始整頓鄉（鎮）、村兩級黨支部（重點是村）。1993年10月18日，江澤民提出，要「下決心用3、5年時間，把全國80萬個農村基層組織分期分批地建設好，使他們都能發揮應有的作用」。[14]
在重建村黨支部時，要求「選壹個認真貫徹黨的路線方針政策、公正無私廉潔、年富力強，能夠帶領群眾致富的支部書記......加強以黨支部為核心的村級組織建設」。[15]
在這次整頓中，換了13.6萬個村支部書記、12.8萬個村委會主任，整頓了2.5萬多個鄉鎮黨委。[16]
農村基層黨組織的建設和村民自治的并行使壹些人以為農村中出現了黨政「雙頭制」現象。例如，有人提出，「中國實行民主制度的壹個關鍵問題是打破共產黨對權力的全面壟斷，那麼中國是否在不但加強農村基層組織的同時，又能發展農村的民主呢？」[17]
表面上看，農村的黨政基層組織確實在形式上有「雙頭制」特點。《中國共產黨農村基層組織工作條例》將村壹級的決策權分成兩大類，屬於本村經濟建設和社會發展中的重要問題，需由黨支部討論決定，其他的事務則交由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定。但實際上由於將黨支部──支書體制規定為鄉村組織制度建設的核心，賦予村黨支部「領導」村民自治和村民委員會的職權，這就使村民自治制度變成了與鄉村黨組織這個「核心」所對應的「外圍」。這種制度結構完全是現行國家權力體系的的投影。依照憲法全國人大是國家的「最高」權力機關，但在這個「最高」權力機關之上還存在著壹個「領導」它的政黨組織，所以全國人大實質上只是國家的「次高」權力機關。
但是，這種表面上的「雙頭制」制度設計有時也會使壹些不完全洞察黨政體制實質的人感到迷惑，以為「村委會和村黨支部的工作還沒有理順」。其實，所謂的村委會和村黨支部的關係定位不清楚這壹問題只是個假問題。無論是在人民公社時期，還是人民公社解體、改行家庭承包責任制的時期，黨通過其基層支部和支書全面控制農村社會這壹制度安排並無變化。黨之所以推動村民自治，用意並不是要在黨的基層控制權力之外再形成壹個與其并行的「權力體系」，「中共希望的，是通過村民自治和給農民較大的自治權力，促進中共的原有組織提高效力，增進合法性，而不是削弱黨的權力組織。」[18]
在這種結構下，「據民政部官員透露，根據對試點的某省的114個村的調查，有60％的村兩套班子工作分不開。有24％的村在分開后矛盾較深，工作不協調。」黨政關係較好的地方，也不是制度制約的結果，而是因為黨的支部書記具有尊重村委會的「自覺性」。[19]
江蘇省射陽縣人大常委會副主任杜渺則承認，「村黨支部仍實行『壹元化』領導，村民委員會行使村民自治組織的職權難以落實。不少村主任反映，現在村裡仍是黨支部書記『當家』，什麼事鄉鎮黨委都要村支書『負總責』，因此村支書幾乎包攬了村委會的全部工作，個別村的財務批核權也都由村支書統攬起來。村民們有什麼事也不找村委會，而是找村支書。......《村委會組織法》中賦予村委會『辦理本村的公共事務和公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安、向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議』等職權，在相當壹部份村委會是很難落實到位的」。[20]
其實，既然在現行體制下黨政分離實質上是做不到的，就還不如將表面上的兩種權力體系「合二而壹」。目前，這正是農村「改革」中出現的壹種新動作。例如，河北大名縣乾脆將「兩頭制」擱置壹旁，直接實行書記兼村委會主任制，這樣雖然還有村民選舉，但「村民自治」已經名存實亡了。[21]
農民不能選真正的村領導
村民自治制度本來是要在村壹級的黨支部、村委會、村民代表會及村民之間建立壹種新的權力組合，由村民委員會扮演「村政府」的角色，村民代表會則類似於「村議會」，村民（選民）則通過直接民主形式如選舉、罷免、村民會議等扮演「主權者」的角色。這種權力制衡機制的設計本來是十分合理必要的。但是，現實的政治體制卻並未給村民自治制度提供真正有效的保障，而是讓它流於形式。「村民委員會組織法」的規定是，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。然而，各級人大常委會在現行政治體制中只是同級黨委領導下的壹個議事機構，它何來能力排除黨的「領導」對村民自治的約束、真正有效地保障村民自治制度的實行呢？
村民自治制度在村級層面遇到的最大問題是，《村民委員會組織法》將黨的基層組織確定為「領導核心」的位置，黨的基層組織高居於村委會、村民代表會及村民之上，「書記制度」架空了村民自治。「目前大多數的村黨支部委員、書記都是由上級黨委任命，鄉鎮發個紅頭文件。有的村雖然實行了黨支部選舉，但選誰進支部班子、選誰當支部書記，還是由上級黨委指定，黨員只是走形式填個選票，不能真正體現大多數黨員的意願，更談不上代表廣大農民的心聲。」[22]
並非由村民選舉產生的黨支部書記的法律地位明確地高於村委會、村民代表會及村民，而村民這個所謂的「主權者」只具有次等地位，由村民選舉產生的「村政府」、「村議會」也只不過是個次等「權力機構」。例如，壹項調查表明，河南農村不少地方仍由上級指派村長、組長，而村民代表會和村民議事會多數形同擺設，80％的村「財務公開牆」內容不符、不詳，是假公開。[23]
既然「書記制度」壟斷了鄉村主權者的地位，村民只不過是由另壹個「主權者」掌握控制的「二等主權者」，他們無論怎樣選擇自己中意的村委會成員，最終仍然要聽憑「書記」們裁斷。在支部書記這個全能的鄉村主權者之下，即使村委會的選舉能做到完全的自由、公正、平等（現實中這種情況的發生概率並不高），「村民自治」也與民主的真實含義相距甚遠。
如果作為「頭等主權」者的黨支部成員橫行鄉里，其實完全是現行政治和法律體系的題中應有之意，並沒有任何違法之嫌。《村委會組織法》雖然規定了村務公開這壹制度，但也明確規定了書記制度的領導核心地位，當黨支部成員成為村委會負責人時，他的「領導核心地位」就合理合法地使他免受村民的監督，更何況他的書記地位也往往是由上級黨政機關任命、並非村民選舉產生的。當村民們對這樣的村委會負責人不滿時，他們哪裡有任何監督的權力？[24]
這就反映出黨領導下的村民自治制度的實質，即村民選舉等「民主」形式並未讓村民們真正成為「主人」，他們實際上總是處在被上面指定的人「領導」的地位。不僅非黨員的普通村民如此，連不具有黨內權力的普通黨員村民也是如此。[25]
為什麼中國的村民自治制度不能發揮應有的功能？因為村民自治制度的本意是選舉壹個由村民選舉、對村民負責、向村民報告工作的「村政府」，但現行政治體制下的村民自治其實質只不過是讓農民選出壹個說話不算數的「二把手」，而村裡的「壹把手」則不由村民選舉，村民也無法罷免。這個「壹把手」由上級指派任命，按照目標考核責任制對上級負責，代表的是國家權力機器。鄉政府和鄉黨委的指示、攤派、罰款、提留都以責任狀的形式交辦到支部書記手上，對不聽話的農民則由鄉政府運用警察、民兵等鎮壓手段加以制裁。而且，多數村委會成員還被納入黨內，在黨員必須服從上級黨組織的黨內紀律約束下，如果上級政府和黨組織的利益與村民的利益相抵觸時，村委會幹部就必須先服從黨紀、維護上級政府的利益，而不能依照《村委會組織法》維護本村村民的利益。
鑒於黨支部制度與村民自治制度的矛盾和衝突，山東省河曲縣於1992年嘗試了以「兩票制」組建黨支部的折衷制度，即在鄉村黨支部成員的選舉過程中先由非黨群眾投信任票、推薦支部成員候選人，然後再由黨員投票選舉村黨支部成員。[26]
1999年，農村大包干發源地安徽省鳳陽縣又試行了請黨外群眾參与村支部選舉的做法，其程序是先根據黨內評議和民主舉薦初步確定黨支部成員差額選舉的候選人，然後再聽取黨外群眾的意見，由占成年村民80％以上的選舉人對初步候選人以測評表形式無記名評議，鄉鎮黨委再根據測評情況確定正式候選人。[27]
這樣的改革無疑突破了現行的政治體制，但還是脫離不了所謂的「民主集中制」的味道。共產黨及其成員應該真正承認農民的主權者地位，而不以永遠的「領導者」自居，在是否有資格掌握權力這個關鍵問題上，應當自覺接受民眾的挑選和裁判，這就是政治改革的實質意義之所在。
村委會的真實地位
村民自治制度的另壹個主要功能是重新界定農民與國家的關係。在「人民公社」時期，人民其實只是「公社」的農業奴工，國家通過省、縣、公社、大隊、生產隊的逐級控制，幾乎剝奪了農民的所有自由。「人民公社」解體后，表面上國家權力只下沈到鄉鎮壹級，而在村莊範圍內農民們似不應再由國家全面支配，而可獲得自我管理的空間和自由。按照村民自治制度的性質，村委會（「村政府」）並不是政府機關的下伸機構，而是農民的自治團體。中國歷史上壹向存在著這樣的農民自治團體，半個世紀前社會學家費孝通這樣描寫過：「自治團體是由當地人民從具體需要中發生的，而且享受著地方人民所授予的權力，不受中央干涉。於是人民對於『天高皇帝遠』的中央政府極少接觸，履行了有限的義務后，可以鼓腹而歌，帝力於我何有哉！」[28]
那麼，實行了村民自治的今日中國鄉村，是否真的呈現出「天高皇帝遠」、「帝力於我何有哉」的閑逸畫卷了呢？實情遠非如此。
雖然實行了村民自治，但政府權力的影子仍然時時纏附在農民身上，日益沈重、難以負荷的攤派不斷引發農民和幹部乃至鄉政府的衝突，演化出壹幕幕的悲劇。現在，政府並沒有退出鄉村的經濟活動，因為在代表著黨和政府的黨支部的領導和控制下，作為村民自治團體的村委會被異化了，實際上變成了壹個承擔著政府職能的「二政府」和假「自治」會，所以即使上級的很多要求違背了村民的意願，號稱「自治」的村委會也不得不為上級政府完成任務。所以，「在村民看來，村委會與鄉鎮政府壹樣，都是政府的代表。對村民而言，村行政組織只是過去生產大隊委員會的延續，村幹部仍然是過去的大隊幹部，只不過改了名字而已。加上村委會的工作主要不是代表村民與政府對話，村委會主要在執行鄉鎮政府的各種指示，很顯然，村委會被划入了政府的範疇」。[29]
劉井明在調查中發現，導致村民自治團體異化的關鍵性因素如下。首先，鄉政府壟斷了權力和資源，使村幹部必須依賴鄉鎮幹部，而村民的自治團體沒有真正的自治權。在他調查過的江西農村，「村三大主幹」──村支書、村長、村會計基本上是由作為鄉鎮派出機構的管理區幹部負責考核和推薦並由鄉鎮黨委政府任命的。在上述主幹以外，還有包括副書記、副主任等副職幹部。對於村幹部來說，當與不當以及當主幹還是副職幹部，在很大程度上取決於他們對上級組織和鄉（鎮）幹部布置任務的完成情況、服從程度以及與鄉鎮幹部的交往程度」。沒有鄉鎮幹部的支持，要完成村裡的工作便有困難。[30]
其次，上級政府維持著強有力的控制架構，江西的管理區制度就是壹種。這種制度將地域相連、管理方便的四至五個行政區劃為壹個管理區，作為介於鄉和村之間的「准管理組織」，由鄉鎮黨委派兩名鄉幹部出任管理區主任和書記，「駐村包村」，成為村幹部的直接上級。當管理區幹部的任務完不成、有可能危及鄉鎮幹部的政績乃至職位升遷時，他們就會採取強制性措施；但他們對壹般的事務性工作則不太嚴格苛刻，甚至還容忍村幹部的討價還價和拖踏。管理區幹部的獎金髮放和職務晉陞與他們所管轄村的工作實績挂鉤，壹般半年或年終時檢查評比，決定管理區幹部的獎金分配和職務變動。幾乎所有村委會負責人與鄉鎮政府都簽有責任狀式的「工作目標責任書」，由管理區幹部具體督辦並協助各轄村實施。鄉鎮政府專門制定了對村委會的詳細考核辦法和記分方法，並把考核記分與村委會幹部的收入挂鉤。正是通過這種「政治承包制」，村級組織變成了鄉政府的下伸行政組織，村幹部在某種程度上也變成了鄉鎮幹部在村裡的政治代表，必須完成鄉鎮黨委和政府布置、分配的任務。此外，鄉政府還為村幹部設立了定期的工作彙報制度，壹般每月壹次，在這種工作彙報會議上，村幹部的地位變成了鄉幹部的直接下屬，與人民公社時期並無實質性區別。據劉井明的現場觀察：「1996年9月8日參加的壹次慶鎮鎮村兩級幹部會議有4個議程。分別是冬季計劃生育檢查動員、農林特產稅的徵收、村級組織整頓的結果公布以及教育附加費的徵收等。在會上，鎮幹部對村幹部的講話充滿著命令口氣，所布置的各項工作任務也是不容商量和討價還價的。我們發現整個會議過程中，村幹部根本就沒有發言和表達意見的機會，甚至有時，這種工作彙報會演化成對村幹部的懲罰，但在特殊情況下，鄉鎮幹部也會盡量留出時間來聽取村幹部的彙報。......當發現工作完成不力是村幹部不努力、不主動造成的，鄉鎮幹部也會不留情面地進行批評甚至『責罵』。這時，村幹部不是申辯，而常常是陪笑臉。」[31]
正因為村民自治被異化成了改革前的那種垂直到底的舊式農村管理體制的變種，村民自治團體的當選負責人在現行體制下淪為上級政府的「天然」下屬，本應是為村民利益服務的村民自治機構變成了剝奪村民利益的上級行政機器的延伸，大大地偏離了這壹制度設計時的初衷，所以農民們往往逐漸失去了政治參与的熱情。有的報導披露，「選舉壹個無足輕重的人是乏味的，村民不會有什麼熱情。事實也正是如此。這就是趙縣各村不能正常選舉的根本原因。接下來就是壹個惡性循環：村民不願選，村主任只好任命，上級也樂得任命；村主任上無鄉黨委支持，下無村民擁護，也就拿不出壹村之首的氣慨，最後也樂得跟著村支書為虎作倀，賺點油水。」[32]
可憐的中國鄉村「民主」
為什麼農村的「民主」會變得可憐呢？因為，中國鄉村的「民主」選舉是在鄉村社會幾乎沒有自組織意識和自組織力量、八億多農民的政治影響力幾乎為零的情況下發生的，是共產黨為了改善其農村控制體系而設計，完全是藉助于政權的力量、自上而下地推進的。所以，王旭發現，在許多影響基層選舉成敗的關鍵性因素中，「首要因素在於各級地方官員貫徹村委會組織法作的努力。許多基層選舉取得的成效取決於政府官員尤其是民政部門的官員，在組織、指導和監督村民選舉中扮演的關鍵角色。」[33]
毛丹則認為：「我的壹個大胆說法是，中國的鄉村民主中，通過基層選舉，村落自治謀求與國家力量抗衡的可能性和內容幾乎都微乎其微。」[34]
雖然中國的農民人數龐大，但共產黨政權在對農村進行摧毀式社會改造的過程中已吸納和消滅了所有黨外的組織化力量，結果七、八億農民變成了社會影響力最弱的群體。在今日農村中，除了少數地方的血親聯繫能對鄉村選舉發生極其有限的影響外，唯壹的組織化力量就是中共的黨政基層組織。而參与這場龐大的可憐的民主化試驗的農民，卻都是高度「原子化」的個人。在中國官方及其國際社會關於中國鄉村「民主」選舉的壹系列美譽當中，恰恰掩蓋了這壹選舉的致命弱點，即許多毫無組織、也不被允許有任何非共產黨式組織活動的零散的個體選民，如何能夠形成制約官方指派、控制、命令候選人的企圖呢？如果說競爭性的選舉是真實的民主選舉的要件之壹的話，那麼，選民中發達的功能性團體（非「原子化」的參与單位）的出現以及選民獨立的自治組織，則是競爭性選舉真正發揮功能的必要前提。
競爭性的自由選舉實質上應該是社會中不同團體的利益和價值競逐的過程，通過這種競爭性的自由選舉，社會中不同的利益群體得以建立政治上表達的管道，依靠本群體的動員能力和支持率取得政治上的影響力。例如，投票選舉總統的選民並不是單純的「原子化」的公民，而往往是高度組織化的政黨、工會、農會組織等功能性團體；在選舉市長或市議員時，則宗教、婦女組織這類功能性團體會起積極的動員作用。功能性團體是彙集與表達社會利益的最佳管道。強大的各種功能性團體的存在，使得以選舉制度為中心內容的民主不是被賜予的「民主」，而是國家機器無法輕易操縱擺布的民主。
如果中國「民主化」的起跑線要從鄉村開始，從直選村長再到直選鄉長，走壹條「農村包圍城市的道路」，那麼，真正對八億多農民負責任的態度應該是認可和推動農村社會的自組織化。要消除「民主可憐症」，唯壹的辦法就是在農村傳統的行政化組織和血緣化組織之外，發展出第三條組織化的道路，即建立適應農村政治經濟發展需要的各種功能性組織。當八億多農民不再是「原子化」分佈，而是結合在成千上萬個自下而上的現代的農民自發的組織里時，中國農村的民主才有真正的載體；只有當這種民主的載體出現之後，中國的鄉村民主才不再是黨賜予和操控下的民主。
中國的村民自治：被賜予的民主
1980年2月廣西宜山縣三岔公社合寨村出現了中國的第壹個村委會，這個中國農民的「偉大創造」完全是壹群農民自發行為的結果。當時，實行聯產承包後分了土地，原來的大隊、生產隊這兩級農村管理組織癱瘓了，村莊里的「公共事務」無人管理，出於自我管理的需要，農民仿照城市的居民委員會選出了自己的「村民委員會」。當時的人大常委會委員長彭真對農民的這壹創造顯示出極大的興趣。兩年後，在彭真的主持下把村委會寫進了修改後的憲法。江澤民執政以來，上層權力高度集中，政治體制改革被擱置，但是村委會選舉卻方興未艾、獨領風騷，為政府贏得了不少讚譽。陳錫文認為，村級民主制度是農村改革的三項偉大成就之壹。[1]
美國的卡特中心項目主任羅伯特·帕斯特說：「我在世界上許多國家觀摩過選舉，但從來沒有看到過哪個國家的政府官員如此認真地做這項工作。」[2]
美國共和黨的智囊庫國家共和研究所形容村委會選舉是國家邁向更民主的政府的重要壹步。[3]
美國總統柯林頓1998年5月訪問西安時，也在演講中將中國農村的村民自治稱為「自由的微風」。觀察中國的問題，如果事事局限於憲法和法律規定這樣的制度框架，很可能會發生偏差。在村民選舉這壹問題上，如果稍微擴展壹下視野，充份考慮到中國的現實政治狀況，就會發現，上述對村民自治的理解和讚揚可能過於簡單化了，村民自治的「民主」內涵值得重新審視。
當海內外對異軍突起的鄉村民主讚揚聲不斷的時候，壹些學者已開始提出不同的看法。毛丹認為：「關於鄉村民主，過於拘守流行的制度主義框架，偏重於制度文本份析，可能產生過於樂觀的結論。......農村的自主制度是國家給予的，實質上，國家不是縮小了在農村的控馭範圍，而是改變了對村落的控馭方式──至多是在改變經濟控馭方式的同時，減少了對鄉村社會事務的過多和過於直接的介入。國家不想管的事可以不管，想管的時候可以隨時管起來。」[4]
邱澤奇在河北玉田縣的壹個村莊作調查后指出：「村民自治並不像人們想象的那樣反映了村委會合法性是完全基於民主的。選舉原本是反映民意的壹種有力工具，但在實際的操作中，卻在壹定程度上變成了壹種儀式。」[5]
海外學者則認為，在中國民主「可能是精英送給社會的壹種『禮物』，而不是各種社會勢力根據自己的願望而創造出來的壹種制度。」[6]
如果從1982年憲法第111條肯定「村民委員會是基層群眾性自治組織」算起，鄉村民主制度已經存在了18年，「中華人民共和國村民委員會選舉法」自1987年11月24日頒布已歷12年。但是，村民選舉和自治的正式推開既不是及時行憲的結果，也不單純是貫徹「村委會選舉法」的產物，自從它得到「准生證」后，其成長壹直維繫在黨內的幾個高層領導人的看法上。由於這些領導人的支持，這壹制度才逃脫了夭折的命運，在九十年代初正式形成。1982年，中共上層的許多人還根本不知道村委會為何物，由於彭真憑其直覺肯定了村委會這壹制度，並堅持把它寫入憲法，憲法中才出現了這壹條文。但這並不意味著村委會選舉就可以立即依法實施，實際上，具體指導村委會選舉的相關法律直到五年後才通過。剛試行不久，就因1989年下半年的形勢而受到了政治干擾。那時，所有與政治改革相關的活動均被中止，村委會選舉被視為與自由化沾邊，壹度幾乎面臨被廢除的危險。在「關鍵」時刻，薄壹波「支持對村級政治改革的繼續發揮了決定性的作用」。1990年8月在山東省萊西市召開了全國村級建設組織座談會，政治局委員宋平認為，對「村委會組織法」不要再爭論下去了，應該去實行。幾個月後中央才正式肯定了村級民主選舉[7]，於是民政部於1990年9月發出了「關於在全國農村開展村民自治示範活動的通知」[8]，村民選舉才全面鋪開。這壹過程說明，中國鄉村的這種「民主」並不是完全由農民自主支配、運作而產生的制度，它從頭到尾都是壹種被賜予的「民主」。對中國的農民來說，等著上面「賜予」這樣的「民主」實在是有點可憐。更何況村民選舉的存在還帶有某種僥倖，它完全仰賴幾位領導人的支持，而支持它的壹些領導人其實並不是熱心改革的政治家。
從農民負擔看村民自治的實際效果
如果盡量拔高村民自治的政治意義，也許可以說，它是在農村建設共產黨主導下的中國式的社會主義民主制度。但實實在在地看，村民自治制度的主要功能其實還是保障農民的財產權益，這壹制度的三大核心部份（村民委員會、村民會議和村務公開）的聚焦點都集中在如何有效地發揮這壹功能上。「村委會組織法」的30條規定中，最具核心意義的是第5、19和22條。第5條確定了「村政府」（村委會）的核心職能，即尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合夥的合法的財產權和其他合法的權利和利益。第19條規定「村政府」（村委會）和村議會（村民代表會）的權力制衡時，其目標也是保護農民的財產權和財產利益。例如，該條款規定，當「村政府」安排鄉統籌的收繳方法、村提留的收繳及使用、本村享受誤工補貼的人數及補貼標準、確定村集體經濟所得收益的使用以及村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案、提出村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案、村民的承包經營方案以及宅基地的使用方案時，村民委員會必須提請村民會議討論決定後方可辦理。第22條涉及到「村政府」的村務公開制度，凡是「村政府」的行為涉及到第19條的所有事項時，村委會要公開其方案和處理結果。此外，事涉計劃生育方案、救災救濟款物的發放以及水電費收繳時，也必須公開。
既然村民自治制度被設計為壹種保障農民財產權益的機制，那麼，其實際效果如何呢？自從實行村民自治以來，農村基層政府的亂攤派和橫徵暴斂有增無減。據財政部的不完全統計，1997年各級政府的收費項目多達6,800多項（其中全國性及中央部門收費達300多項，地方收費項目最多的省有400多項，最少的省也有50多項），大部份是越權設立的。全國收費（包括基金）總額至少在4,200億元左右，相當於國家財政收入的45％，而且每年以15％的漲幅上升，比美國、德國等發達國家高20多個百分點。市、縣收費佔其收入的比例更高，而那些基層政府自立名目、無案可查的收費項目更是多得不計其數。[9]
顯然，村民自治制度這種制度設計完全不能保障農民的財產權益，從某種意義上來將，它的現實作用剛好與其制度設計構想相反，成了幫助政府完成攤派任務的機器。
「雙頭制」還是「壹頭制」？
在農村改革的最初幾年裡，共產黨在農村的政權機構及其黨的組織建設中出現了歷史上少有的「疲軟現象」。中央政府的壹項調查指出，從1978年到1984年基層幹部數量減少了壹半。[10]
1988年民政部對全國17個省、市數百個村的調查顯示，約30％的村級組織處於癱瘓、半癱瘓狀態，在貧困落後地區這壹比例甚至高達50％以上；廣東的村級組織16.7％是癱瘓、半癱瘓的，居於中間狀態的佔43％。[11]
八十年代末，共產黨在農村名義上有130萬個基層組織，但許多組織從1987年起就未發展過壹個黨員。[12]
1992年初國務院的壹份文件稱，30％的農村黨支部處於癱瘓狀態，另有60％處於非常軟弱的狀態。1994年中央的壹份文件披露，75％的農村基層組織處於癱瘓狀態。[13]
為了重建農村組織，化解鄉村裡的組織危機，中共開始整頓鄉（鎮）、村兩級黨支部（重點是村）。1993年10月18日，江澤民提出，要「下決心用3、5年時間，把全國80萬個農村基層組織分期分批地建設好，使他們都能發揮應有的作用」。[14]
在重建村黨支部時，要求「選壹個認真貫徹黨的路線方針政策、公正無私廉潔、年富力強，能夠帶領群眾致富的支部書記......加強以黨支部為核心的村級組織建設」。[15]
在這次整頓中，換了13.6萬個村支部書記、12.8萬個村委會主任，整頓了2.5萬多個鄉鎮黨委。[16]
農村基層黨組織的建設和村民自治的并行使壹些人以為農村中出現了黨政「雙頭制」現象。例如，有人提出，「中國實行民主制度的壹個關鍵問題是打破共產黨對權力的全面壟斷，那麼中國是否在不但加強農村基層組織的同時，又能發展農村的民主呢？」[17]
表面上看，農村的黨政基層組織確實在形式上有「雙頭制」特點。《中國共產黨農村基層組織工作條例》將村壹級的決策權分成兩大類，屬於本村經濟建設和社會發展中的重要問題，需由黨支部討論決定，其他的事務則交由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定。但實際上由於將黨支部──支書體制規定為鄉村組織制度建設的核心，賦予村黨支部「領導」村民自治和村民委員會的職權，這就使村民自治制度變成了與鄉村黨組織這個「核心」所對應的「外圍」。這種制度結構完全是現行國家權力體系的的投影。依照憲法全國人大是國家的「最高」權力機關，但在這個「最高」權力機關之上還存在著壹個「領導」它的政黨組織，所以全國人大實質上只是國家的「次高」權力機關。
但是，這種表面上的「雙頭制」制度設計有時也會使壹些不完全洞察黨政體制實質的人感到迷惑，以為「村委會和村黨支部的工作還沒有理順」。其實，所謂的村委會和村黨支部的關係定位不清楚這壹問題只是個假問題。無論是在人民公社時期，還是人民公社解體、改行家庭承包責任制的時期，黨通過其基層支部和支書全面控制農村社會這壹制度安排並無變化。黨之所以推動村民自治，用意並不是要在黨的基層控制權力之外再形成壹個與其并行的「權力體系」，「中共希望的，是通過村民自治和給農民較大的自治權力，促進中共的原有組織提高效力，增進合法性，而不是削弱黨的權力組織。」[18]
在這種結構下，「據民政部官員透露，根據對試點的某省的114個村的調查，有60％的村兩套班子工作分不開。有24％的村在分開后矛盾較深，工作不協調。」黨政關係較好的地方，也不是制度制約的結果，而是因為黨的支部書記具有尊重村委會的「自覺性」。[19]
江蘇省射陽縣人大常委會副主任杜渺則承認，「村黨支部仍實行『壹元化』領導，村民委員會行使村民自治組織的職權難以落實。不少村主任反映，現在村裡仍是黨支部書記『當家』，什麼事鄉鎮黨委都要村支書『負總責』，因此村支書幾乎包攬了村委會的全部工作，個別村的財務批核權也都由村支書統攬起來。村民們有什麼事也不找村委會，而是找村支書。......《村委會組織法》中賦予村委會『辦理本村的公共事務和公益事業、調解民間糾紛、協助維護社會治安、向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議』等職權，在相當壹部份村委會是很難落實到位的」。[20]
其實，既然在現行體制下黨政分離實質上是做不到的，就還不如將表面上的兩種權力體系「合二而壹」。目前，這正是農村「改革」中出現的壹種新動作。例如，河北大名縣乾脆將「兩頭制」擱置壹旁，直接實行書記兼村委會主任制，這樣雖然還有村民選舉，但「村民自治」已經名存實亡了。[21]
農民不能選真正的村領導
村民自治制度本來是要在村壹級的黨支部、村委會、村民代表會及村民之間建立壹種新的權力組合，由村民委員會扮演「村政府」的角色，村民代表會則類似於「村議會」，村民（選民）則通過直接民主形式如選舉、罷免、村民會議等扮演「主權者」的角色。這種權力制衡機制的設計本來是十分合理必要的。但是，現實的政治體制卻並未給村民自治制度提供真正有效的保障，而是讓它流於形式。「村民委員會組織法」的規定是，地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。然而，各級人大常委會在現行政治體制中只是同級黨委領導下的壹個議事機構，它何來能力排除黨的「領導」對村民自治的約束、真正有效地保障村民自治制度的實行呢？
村民自治制度在村級層面遇到的最大問題是，《村民委員會組織法》將黨的基層組織確定為「領導核心」的位置，黨的基層組織高居於村委會、村民代表會及村民之上，「書記制度」架空了村民自治。「目前大多數的村黨支部委員、書記都是由上級黨委任命，鄉鎮發個紅頭文件。有的村雖然實行了黨支部選舉，但選誰進支部班子、選誰當支部書記，還是由上級黨委指定，黨員只是走形式填個選票，不能真正體現大多數黨員的意願，更談不上代表廣大農民的心聲。」[22]
並非由村民選舉產生的黨支部書記的法律地位明確地高於村委會、村民代表會及村民，而村民這個所謂的「主權者」只具有次等地位，由村民選舉產生的「村政府」、「村議會」也只不過是個次等「權力機構」。例如，壹項調查表明，河南農村不少地方仍由上級指派村長、組長，而村民代表會和村民議事會多數形同擺設，80％的村「財務公開牆」內容不符、不詳，是假公開。[23]
既然「書記制度」壟斷了鄉村主權者的地位，村民只不過是由另壹個「主權者」掌握控制的「二等主權者」，他們無論怎樣選擇自己中意的村委會成員，最終仍然要聽憑「書記」們裁斷。在支部書記這個全能的鄉村主權者之下，即使村委會的選舉能做到完全的自由、公正、平等（現實中這種情況的發生概率並不高），「村民自治」也與民主的真實含義相距甚遠。
如果作為「頭等主權」者的黨支部成員橫行鄉里，其實完全是現行政治和法律體系的題中應有之意，並沒有任何違法之嫌。《村委會組織法》雖然規定了村務公開這壹制度，但也明確規定了書記制度的領導核心地位，當黨支部成員成為村委會負責人時，他的「領導核心地位」就合理合法地使他免受村民的監督，更何況他的書記地位也往往是由上級黨政機關任命、並非村民選舉產生的。當村民們對這樣的村委會負責人不滿時，他們哪裡有任何監督的權力？[24]
這就反映出黨領導下的村民自治制度的實質，即村民選舉等「民主」形式並未讓村民們真正成為「主人」，他們實際上總是處在被上面指定的人「領導」的地位。不僅非黨員的普通村民如此，連不具有黨內權力的普通黨員村民也是如此。[25]
為什麼中國的村民自治制度不能發揮應有的功能？因為村民自治制度的本意是選舉壹個由村民選舉、對村民負責、向村民報告工作的「村政府」，但現行政治體制下的村民自治其實質只不過是讓農民選出壹個說話不算數的「二把手」，而村裡的「壹把手」則不由村民選舉，村民也無法罷免。這個「壹把手」由上級指派任命，按照目標考核責任制對上級負責，代表的是國家權力機器。鄉政府和鄉黨委的指示、攤派、罰款、提留都以責任狀的形式交辦到支部書記手上，對不聽話的農民則由鄉政府運用警察、民兵等鎮壓手段加以制裁。而且，多數村委會成員還被納入黨內，在黨員必須服從上級黨組織的黨內紀律約束下，如果上級政府和黨組織的利益與村民的利益相抵觸時，村委會幹部就必須先服從黨紀、維護上級政府的利益，而不能依照《村委會組織法》維護本村村民的利益。
鑒於黨支部制度與村民自治制度的矛盾和衝突，山東省河曲縣於1992年嘗試了以「兩票制」組建黨支部的折衷制度，即在鄉村黨支部成員的選舉過程中先由非黨群眾投信任票、推薦支部成員候選人，然後再由黨員投票選舉村黨支部成員。[26]
1999年，農村大包干發源地安徽省鳳陽縣又試行了請黨外群眾參与村支部選舉的做法，其程序是先根據黨內評議和民主舉薦初步確定黨支部成員差額選舉的候選人，然後再聽取黨外群眾的意見，由占成年村民80％以上的選舉人對初步候選人以測評表形式無記名評議，鄉鎮黨委再根據測評情況確定正式候選人。[27]
這樣的改革無疑突破了現行的政治體制，但還是脫離不了所謂的「民主集中制」的味道。共產黨及其成員應該真正承認農民的主權者地位，而不以永遠的「領導者」自居，在是否有資格掌握權力這個關鍵問題上，應當自覺接受民眾的挑選和裁判，這就是政治改革的實質意義之所在。
村委會的真實地位
村民自治制度的另壹個主要功能是重新界定農民與國家的關係。在「人民公社」時期，人民其實只是「公社」的農業奴工，國家通過省、縣、公社、大隊、生產隊的逐級控制，幾乎剝奪了農民的所有自由。「人民公社」解體后，表面上國家權力只下沈到鄉鎮壹級，而在村莊範圍內農民們似不應再由國家全面支配，而可獲得自我管理的空間和自由。按照村民自治制度的性質，村委會（「村政府」）並不是政府機關的下伸機構，而是農民的自治團體。中國歷史上壹向存在著這樣的農民自治團體，半個世紀前社會學家費孝通這樣描寫過：「自治團體是由當地人民從具體需要中發生的，而且享受著地方人民所授予的權力，不受中央干涉。於是人民對於『天高皇帝遠』的中央政府極少接觸，履行了有限的義務后，可以鼓腹而歌，帝力於我何有哉！」[28]
那麼，實行了村民自治的今日中國鄉村，是否真的呈現出「天高皇帝遠」、「帝力於我何有哉」的閑逸畫卷了呢？實情遠非如此。
雖然實行了村民自治，但政府權力的影子仍然時時纏附在農民身上，日益沈重、難以負荷的攤派不斷引發農民和幹部乃至鄉政府的衝突，演化出壹幕幕的悲劇。現在，政府並沒有退出鄉村的經濟活動，因為在代表著黨和政府的黨支部的領導和控制下，作為村民自治團體的村委會被異化了，實際上變成了壹個承擔著政府職能的「二政府」和假「自治」會，所以即使上級的很多要求違背了村民的意願，號稱「自治」的村委會也不得不為上級政府完成任務。所以，「在村民看來，村委會與鄉鎮政府壹樣，都是政府的代表。對村民而言，村行政組織只是過去生產大隊委員會的延續，村幹部仍然是過去的大隊幹部，只不過改了名字而已。加上村委會的工作主要不是代表村民與政府對話，村委會主要在執行鄉鎮政府的各種指示，很顯然，村委會被划入了政府的範疇」。[29]
劉井明在調查中發現，導致村民自治團體異化的關鍵性因素如下。首先，鄉政府壟斷了權力和資源，使村幹部必須依賴鄉鎮幹部，而村民的自治團體沒有真正的自治權。在他調查過的江西農村，「村三大主幹」──村支書、村長、村會計基本上是由作為鄉鎮派出機構的管理區幹部負責考核和推薦並由鄉鎮黨委政府任命的。在上述主幹以外，還有包括副書記、副主任等副職幹部。對於村幹部來說，當與不當以及當主幹還是副職幹部，在很大程度上取決於他們對上級組織和鄉（鎮）幹部布置任務的完成情況、服從程度以及與鄉鎮幹部的交往程度」。沒有鄉鎮幹部的支持，要完成村裡的工作便有困難。[30]
其次，上級政府維持著強有力的控制架構，江西的管理區制度就是壹種。這種制度將地域相連、管理方便的四至五個行政區劃為壹個管理區，作為介於鄉和村之間的「准管理組織」，由鄉鎮黨委派兩名鄉幹部出任管理區主任和書記，「駐村包村」，成為村幹部的直接上級。當管理區幹部的任務完不成、有可能危及鄉鎮幹部的政績乃至職位升遷時，他們就會採取強制性措施；但他們對壹般的事務性工作則不太嚴格苛刻，甚至還容忍村幹部的討價還價和拖踏。管理區幹部的獎金髮放和職務晉陞與他們所管轄村的工作實績挂鉤，壹般半年或年終時檢查評比，決定管理區幹部的獎金分配和職務變動。幾乎所有村委會負責人與鄉鎮政府都簽有責任狀式的「工作目標責任書」，由管理區幹部具體督辦並協助各轄村實施。鄉鎮政府專門制定了對村委會的詳細考核辦法和記分方法，並把考核記分與村委會幹部的收入挂鉤。正是通過這種「政治承包制」，村級組織變成了鄉政府的下伸行政組織，村幹部在某種程度上也變成了鄉鎮幹部在村裡的政治代表，必須完成鄉鎮黨委和政府布置、分配的任務。此外，鄉政府還為村幹部設立了定期的工作彙報制度，壹般每月壹次，在這種工作彙報會議上，村幹部的地位變成了鄉幹部的直接下屬，與人民公社時期並無實質性區別。據劉井明的現場觀察：「1996年9月8日參加的壹次慶鎮鎮村兩級幹部會議有4個議程。分別是冬季計劃生育檢查動員、農林特產稅的徵收、村級組織整頓的結果公布以及教育附加費的徵收等。在會上，鎮幹部對村幹部的講話充滿著命令口氣，所布置的各項工作任務也是不容商量和討價還價的。我們發現整個會議過程中，村幹部根本就沒有發言和表達意見的機會，甚至有時，這種工作彙報會演化成對村幹部的懲罰，但在特殊情況下，鄉鎮幹部也會盡量留出時間來聽取村幹部的彙報。......當發現工作完成不力是村幹部不努力、不主動造成的，鄉鎮幹部也會不留情面地進行批評甚至『責罵』。這時，村幹部不是申辯，而常常是陪笑臉。」[31]
正因為村民自治被異化成了改革前的那種垂直到底的舊式農村管理體制的變種，村民自治團體的當選負責人在現行體制下淪為上級政府的「天然」下屬，本應是為村民利益服務的村民自治機構變成了剝奪村民利益的上級行政機器的延伸，大大地偏離了這壹制度設計時的初衷，所以農民們往往逐漸失去了政治參与的熱情。有的報導披露，「選舉壹個無足輕重的人是乏味的，村民不會有什麼熱情。事實也正是如此。這就是趙縣各村不能正常選舉的根本原因。接下來就是壹個惡性循環：村民不願選，村主任只好任命，上級也樂得任命；村主任上無鄉黨委支持，下無村民擁護，也就拿不出壹村之首的氣慨，最後也樂得跟著村支書為虎作倀，賺點油水。」[32]
可憐的中國鄉村「民主」
為什麼農村的「民主」會變得可憐呢？因為，中國鄉村的「民主」選舉是在鄉村社會幾乎沒有自組織意識和自組織力量、八億多農民的政治影響力幾乎為零的情況下發生的，是共產黨為了改善其農村控制體系而設計，完全是藉助于政權的力量、自上而下地推進的。所以，王旭發現，在許多影響基層選舉成敗的關鍵性因素中，「首要因素在於各級地方官員貫徹村委會組織法作的努力。許多基層選舉取得的成效取決於政府官員尤其是民政部門的官員，在組織、指導和監督村民選舉中扮演的關鍵角色。」[33]
毛丹則認為：「我的壹個大胆說法是，中國的鄉村民主中，通過基層選舉，村落自治謀求與國家力量抗衡的可能性和內容幾乎都微乎其微。」[34]
雖然中國的農民人數龐大，但共產黨政權在對農村進行摧毀式社會改造的過程中已吸納和消滅了所有黨外的組織化力量，結果七、八億農民變成了社會影響力最弱的群體。在今日農村中，除了少數地方的血親聯繫能對鄉村選舉發生極其有限的影響外，唯壹的組織化力量就是中共的黨政基層組織。而參与這場龐大的可憐的民主化試驗的農民，卻都是高度「原子化」的個人。在中國官方及其國際社會關於中國鄉村「民主」選舉的壹系列美譽當中，恰恰掩蓋了這壹選舉的致命弱點，即許多毫無組織、也不被允許有任何非共產黨式組織活動的零散的個體選民，如何能夠形成制約官方指派、控制、命令候選人的企圖呢？如果說競爭性的選舉是真實的民主選舉的要件之壹的話，那麼，選民中發達的功能性團體（非「原子化」的參与單位）的出現以及選民獨立的自治組織，則是競爭性選舉真正發揮功能的必要前提。
競爭性的自由選舉實質上應該是社會中不同團體的利益和價值競逐的過程，通過這種競爭性的自由選舉，社會中不同的利益群體得以建立政治上表達的管道，依靠本群體的動員能力和支持率取得政治上的影響力。例如，投票選舉總統的選民並不是單純的「原子化」的公民，而往往是高度組織化的政黨、工會、農會組織等功能性團體；在選舉市長或市議員時，則宗教、婦女組織這類功能性團體會起積極的動員作用。功能性團體是彙集與表達社會利益的最佳管道。強大的各種功能性團體的存在，使得以選舉制度為中心內容的民主不是被賜予的「民主」，而是國家機器無法輕易操縱擺布的民主。
如果中國「民主化」的起跑線要從鄉村開始，從直選村長再到直選鄉長，走壹條「農村包圍城市的道路」，那麼，真正對八億多農民負責任的態度應該是認可和推動農村社會的自組織化。要消除「民主可憐症」，唯壹的辦法就是在農村傳統的行政化組織和血緣化組織之外，發展出第三條組織化的道路，即建立適應農村政治經濟發展需要的各種功能性組織。當八億多農民不再是「原子化」分佈，而是結合在成千上萬個自下而上的現代的農民自發的組織里時，中國農村的民主才有真正的載體；只有當這種民主的載體出現之後，中國的鄉村民主才不再是黨賜予和操控下的民主。
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