禁書下載 | 禁書 - 禁書網

作者 中國網友

理解中國的政體特徵，壹黨專制和現代意識形態政治是更多受到關注的層面。但在壹黨專制的包裹下，另有壹個兩千年來的專制主義傳統，就是中央集權制。毛澤東曾說「百代皆行秦政制」，這個秦政制，就是指的中央集權的、垂直管理的和易地為官的郡縣制。中國從秦朝廢封建開始，就幾乎終結了任何壹種中央與地方進行契約化分權的可能性。從此以壹種科層制的官僚體系取而代之，建立了壹種中央集權的政體模式。迄今為止，在政治運動、意識形態宣傳等現代極權主義技術以外，中央集權制仍然是共產黨所沿用的壹種古典的和日常的統治技術。自由主義是反壹黨專制的，幾乎是壹個常識。但自由主義是否壹定是反中央集權的？對此學界是相當缺乏討論的。

本文試圖從四個方面討論中央集權制在今天的政治風險，及其與地方主義的衝突，以此探討對中國未來憲政民主轉型的影響。壹是易地為官的原則與本土化的選舉制度之間的衝突。二是中央集權制所導致的地方政制的變遷。三是財政上的中央與地方衝突。四是司法權的中央與地方衝突。
壹、異地為官與本土化
任何壹種中央集權制，都是和地方選舉制度背道而馳的。在官員的人事上它們呈現出兩種差異性原則，壹是異地為官原則和中央的人事特權，如清代「不得官于其鄉五百里以內」的定製。壹是地方官員的本土化原則，這是基於選舉制度對民意合法性的依賴。在各國早期的選舉法中，程度不壹的要求候選人須在選區內有壹定的居住時限。如英國1918年的《國民參政法》要求擁有選舉權與被選舉權的條件是「6個月以上」的居住期限，到1928年降低為3個月。美國也要求參議員、眾議員及州長等官員必須在選舉時是其選出州的居民。居住地是劃分選區和擁有被選舉權的天然標準，在選舉制下，地方行政首腦的合法性來自於自下而上的同意，這種民意的基礎必須要求地方首腦是以本土利益為重，而不是以國家整體利益為先的。他是壹個地域性的利益群體的代理人和領袖，而不是壹個中樞機構派遣的行政下級。選舉制度和封建制度有壹個共同點，壹個通過民意的分割，壹個通過封建契約，都暗含了扶持和容納地方自治的因素。排斥地方獨立品格的中央集權體制，是它們共同的反面。
中央集權與地方選舉之間，凸現出地方自治和行政控制兩種價值目標的鴻溝。異地為官是中央集權制行使行政控制的主要技術手段。選舉制度的本土化原則產生地方自治的傾向，從而對異地為官原則和整個中央集權制構成本質上的衝擊。壹旦中央不能自由任免地方主要官員，中央集權制就不復存在。這是目前中國壹些自下而上的基層選舉改革試驗，所面臨的壹個不可逾越的困境。所謂「基層選舉」這個說法，本身已經暗含了對民主的壹種科層化的解釋。民主意味著政治共同體的自治，民主過程就是壹個掙脫中央集權體制的，壹個反科層化的過程。換言之，選舉與基層本應該是壹對針鋒相對的概念。村民自治和社區自治的選舉改革，目的都是要擺脫村委會和居委會作為政府「基層」或派出機構、作為壹個行政控制系統的末梢的角色束縛。而能成為多中心治理框架中的壹個個自主性支點。壹旦離開這樣的目標，單純的選舉能夠發揮的功能就將是非常有限的。
中央集權制下的官僚制度，壹個特徵就是無法凸現政務官和事務官之別。在選舉制度下，領導官員主要通過各級和各種選舉進行升遷，他們作為「政務官」向下負責。而非選舉職位則通過人事制度的運作進行配置，他們作為「事務官」向上負責。選舉制的憲政意義，就是對政府人事特權的壹種限制。將政務官從壹個垂直化的人事系統中分別出來，成為地方自治的出入點。但是在那些從基層開始的地方政改試驗中，壹個在權力來源上偶然脫離了人事制度的幹部，無法通過選舉制度進行政治前途的晉陞。他唯壹的機會就是在下壹次競選中失敗，然後以壹名選舉制下的失敗者和人事改革實驗中的成功者的身份，回到人事制度中。重新成為壹名體制意義上的科級或處級幹部。除非他希望永遠呆在基層，否則決定他未來仕途前程的，仍然不可能是什麼對下面負責的民意，而是對上面負責的集權制下的組織原則。在哪壹個行政級別上進行選舉，哪壹個級別就是選舉制度與人事制度相互銜接和相互界定的戰場。除非選舉制度的改革能夠從上而下的推廣，否則在最低壹級展開的基層選舉，將無法在人事制度之外為大批當選幹部開闢壹條新的仕途。當選的幹部必然仍將隸屬於組織人事系統，選舉制度和文官體系之間仍然無法分開。政務官和事務官之別，不可能因基層的直選而呈現出來[1]。在這種情況下，選舉並沒有因為當選官員及其合法性來源的本土化，而帶來地方自治的好處。但卻突破了易地為官原則，使中央集權制的垂直化的行政控制效果被削弱。更不能說意識形態的政治控制力也因此受到削弱。因此這樣的選舉，既不可能積累老百姓自發的熱情，又必將受到當權者的嚴格控制，不可能成為壹種自下而上撬動制度變遷的力量。
以法國的中央集權體製為例。省長是國家權力而非地方利益的壹個代理人，他直接代表中央政府和中央各部。儘管法國也有地方選舉和地方議會，但中央政府依然保留著對地方官員的人事任免權[2]。在1982年的「地方分權」改革之前，法國的地方事務幾乎均受到中央政府的支配[3]。不過法國擁有數量巨大的市鎮自治體，這些自治體人數很少，大部分只有相當於中國壹個自然村的人口，但都擁有9－37人的市參議會。法國地方基層的直接民主色彩也很濃，它的參議員總數是全世界最多的，高達47萬人。即使在地方分權改革之前，它的中央集權模式和中國的中央集權制，仍然有著天壤之差。不過法國在1982年後，中央對地方的行政控制開始削弱，控制手段也從直接的行政干預逐漸轉向間接的司法審查。法國的中央集權制也進壹步轉往憲政化的方向[4]。這顯明單壹制政體的國家也可以導入高度的地方分權的因素[5]。中央集權制不壹定就是單壹制政體的必然特徵，中央集權制的反面也並不壹定就是聯邦制。
古代中國有壹種精英化的士紳自治的傳統。這壹傳統在很大程度上削弱了中央集權制的實效[6]。有學者也藉助這壹古典的鄉紳自治原型，將現代的鄉村自治理想稱之為「村鎮共和」[7]。從共和的觀念看，壹個憲政國家不可能僅在中央壹級是憲政的，而在地方是集權的。壹個全國範圍的單獨的民意去支撐和壟斷整個政權的合法性基礎，也顯得單薄和危險。單壹的民意因素被無限放大，很容易導向寡頭體制。壹個較大人群的民意，也沒有足夠的正當性在壹切地方事務中去頂替和漠視壹個較小人群的民意。因此地方選舉既是民主制度的題中之義，還具有另壹種憲政的意義。就是在民主制的內部形成壹個民意的梯形，用複合的民意去制衡單壹的民意，用地方自治去化解中央集權。徹底的中央集權制壹定是共和的反面，也是憲政的反面。在地方與中央的關係中，民主與憲政的目標呈現出壹種互動的關係。即地方的民主化，就是國家的憲政化。
地方政權如不真正實行選舉制度，在異地為官的人事原則籠罩下，地方政府在本質上就是壹個外來政權[8]。公共權力主要掌握在壹批由垂直人事系統控制的外地幹部手中。易地為官原則暗示了地方在政治制度中的客體化，取消了地方利慾在國家體制中的正當性。地方政府的主要職能，就扭曲成為以壹個外來者和「殖民者」的身份，去攫取地方的物力和維持地方的秩序。在中央集權制下，地方的利益訴求，高度依賴於行政系統的人事效率和國家中樞那些相對遙遠的分權制衡機制，但無法得到壹種民主化、地方化和憲政化的及時保障[9]。換句話說，在中央集權制下地方利益的實現只有兩種出路，壹是迷信中央，壹是背叛中央。
易地為官原則是與責任政治相反的壹種官僚制。在中央集權制下，如果權威向下的複製和傳播是順暢的，那麼責任和風險向上的複製和傳播也將是「順暢」的。有學者研究明代的州縣政治體制，指出州縣行政權的不自主，是古代地方政治壹貫的特點[10]，造成官僚們事事向上請示的惡習。「請示彙報」是中央集權體制和易地為官原則的壹個必然產物。處理問題的級別越高越有效，越說明問題受重視，越不傷害地方權力的正當性。這恰是地方行政制度嚴重喪失責任能力、甚至瀕臨無效的危險信號。這種無效是中國兩千年中央集權制潛伏下的壹個惡性腫瘤。如果所有官員的合法性都來自壹個自上而下的最高權力中心，「成我者惟上，格我者亦惟上」，儘管成文法上有縱向的許可權劃分，但這種劃分只是功能性的，因而也就是臨時性的。中央在理論上有權干預地方的壹切政務，隨時有權將留用給地方的權力拿過來自己直接行使。這種壹竿子到底的行政權，由壹竿子到底的人事權帶來，也由壹竿子到底的權力合法性所決定。官僚們為規避責任，往往都學會了審時度勢，向上轉嫁政治責任。因此中央集權的程度越高，中央的政治合法性的耗散速度就越快[11]。目前中國政治危機的壹個現狀，就是民眾對中央的不滿普遍超過了對地方的不滿，中央政治的崩潰速度超過地方政治的崩潰速度。儘管「反貪官不反皇帝」是歷代造反者壹種策略上的口號，但歷史證明只要貪官超出壹定的量，皇帝總是會比貪官垮得快。中央，是中央集權制下的「冤大頭」。
因此地方選舉對中央政府的政治風險來說，也有非常積極的意義。允許地方官員通過當地人民選舉產生，類似於在訴訟制度中把對事實的判斷交給陪審團，從而卸下法官對案件實體負責的角色負擔。地方選舉也壹樣，它轉移地方官員的權力合法性來源的同時，也轉移了上級政府在人事上的政治責任和風險。承擔壹切人事任免的責任風險，正是中央集權體制在政治上最沈重的代價之壹[12]。每壹次人事授權的失誤，都會直接傷害中央政府的權威。
最近兩年中國在行政改革上推行問責制和引咎辭職的做法。但易地為官原則的存在，也將致使任何「問責」或引咎辭職制度不可能贏得說服力。梁啟超談論君主立憲時說，「必君主無責任，然後可以責諸大臣」[13]。同樣的道理，必中央無責任才能責諸地方，必省市無責任才能責諸州縣。「有限政府」不但是有限權力的政府，也是有限責任的政府。和公司制度壹樣，壹種良好政制的目標，就是無論如何都不能讓政府負擔無限責任。但中央集權制度卻和政治上的無限責任連在壹起。權力越集中，政治責任越沈重。壹個良好的憲政制度，不應允許、也不能鼓勵地方把自己許可權內的問題提交到上級權力部門去。因為這等於陷上級政權于不義。有限責任的政府，是指每壹級政府都是有限責任的政府。各級政府責任的有限，需要依賴於明確的縱向上的分權，和地方權力基於本土化選舉的自足性。地方權力為地方人民所授，公法上將各級政府的權力範圍分清。問責和引咎到哪壹級，才會順理成章，不會有替罪羊，也不會因害怕當替罪羊而推諉責任。在近年來各地處理「群體性事件」和騷亂的事例中，這兩種情況都很普遍。責任的邊界如果不由權力的邊界決定，就只能決定於天災人禍的大小。地方的每壹次不恰當、不明智的處理，尤其是在地方利益驅動下的不當處理，都將在政治上成倍的放大風險，然後把這種風險盡數的傳遞給中央。在壹種垂直的人事權和自上而下的權力合法性下，「問責制」無法合理化的掐斷責任和風險的向上移動，無法防止最高權力中樞成為壹切政治責任的「多米諾骨牌」的最終歸咎點。

二、中央集權下的地方政制
中國史上中央集權的加強，皇權對相權的侵蝕，都會導致地方行政不斷的繁複和膨脹。和從中央到地方的政權級別的不斷增添成正比。明末以後，顧亭林在《日知錄》中痛定思痛，認為凡地方政治幹得好，天下就太平。反之則大亂。他說：天下大治，則小官多，大官少；天下大壞，則是大官多，小官少。小官多，大官少，意味著相當程度的地方自治。大官多，小官少，則意味著節節高陞的中央集權。
秦漢以來，多數時候中國的政權級別是三級，地方政權為二級[14]。如漢代沿襲秦制，在中樞之下，用郡、縣制。全國有壹百余郡，每郡轄十到二十縣，共計大概壹千壹百至壹千四百個縣。縣又分二種，萬戶之上稱大縣，牧官曰令。萬戶以下是小縣，牧官曰長。類似今日之市級和縣級縣。漢代的地方政府自治權較大，壹個郡的太守就與中樞的九卿同級別（二千石）。朝廷也只任命郡縣長官，地方政府的組成中央是有所不為的，由太守、縣令去自行「辟署」。即便如此，這個名義上的三級政府由壹個大官少的中樞來管理小官多的地方，還是捉襟見肘。因此漢壹代又把全國划為十三個大區，各派壹個刺史，歸三公中的御史中丞統轄，負責對地方的調查考核。這個刺史壹開始只不過是俸祿六百石的小官，也不長駐地方。但就是這個刺史制度，慢慢演變成了後來的行省。
漢代的地方政權，最為簡約。到了唐代，壹方面中樞越來越繁複（大官越多），另壹方面地方也繁複起來。唐的州縣制，名義上也是三級政府。但州已增至三百五十八個，全國共計壹千五百七十三縣。即是說縣壹級增加並不多，但與中樞之間的紐帶卻增加了二倍有餘（大官越多）。三百五十多個二級政府中央實在管不過來，也如漢壹般，將全國划為十個道，各派壹名監察御史，後來稱為觀察使。這時觀察使開始長駐地方，名義上是中央官員，實質上已成了州之上的壹級政府。小官慢慢成大官，小鬼終於升城隍。地方政權事實上已經有三級了。地方政府的級數增多，意味著中央集權的加強，和對地方自治權力的收縮。官員的任命權開始集中於吏部，不再允許地方長官自行辟署。
按錢穆的觀點，地方行政壹代不如壹代。宋朝的地方也是三級，最高壹級稱為「路」，先是十五路，後來擴到二十余路。每壹路有帥、漕、憲、倉四個長官。地方官要巴結的人越多，就越難做。再到金、元，事實上的省級機構進而壹變，正式的行省制度終於確立。名正言順之後，所謂「行省」慢慢就成為「坐省」。學者劉大生認為「在中國歷史上，絕大多數時間里都沒有省級地方政權建制」，此說並不確切。再到明代，把全國划為十三個「省」（承宣布政使司），這個「承宣布政使司」作為地方最高壹級政權區劃的稱呼，實在不倫不類，後來就通稱為省。省長叫做「布政使」（從旁還有其他二司）。省以下又設「分司」（類似1949年後的地區行轅），而縣以上又有府。如此地方政權就有四級，縣、府、分司（清代改稱道）、省。何況布政司之上還有巡撫和總督。明代的督撫只是臨時委派，壹般不常設，派出官員都帶有都御史的頭銜，表明是中央的特派監察員。但到清代，督撫便慢慢成了常駐機構，壹個省壹個巡撫，壹個總督轄二三省份。這樣計算，從漢代到清代，三級政府竟然擴大化為七級政府。
地方政權級數的不斷增加，是因為中央集權的不斷強化。壹縣之長，被壓到官僚體制的最低層。上下級別太多，權力集中於中樞，使地方官地位低下，不安其位，皆懷有「五日京兆之心」。升遷不易，加劇了清濁之分。壹切經營都集中於官場，演變為韋伯所謂的「政治資本主義」。從漢代的二級地方政府算起，後來新增的地方政權建制，都是從中央派出的監察機構慢慢演化而出的。國內學界壹直有二級還是三級地方政制[15]之爭；清末以來，隨著中央與地方力量對比的變化，也壹直存在著「擴省」與「縮省」（甚至「廢省」）兩種針鋒相對的地方政制的變遷[16]。但重要的是政府權力架構和合法性來源的重整，而不是立法者預先的建制安排和對既存建制反覆的人為切割。歷史經驗表明在壹種自上而下的垂直行政體制下，地方政府的建制級數會有壹種天然的增長傾向。預先的建制並不能從根本上保障地方自治，也不能促使地方成為抑制中央集權傾向的支點。
當地方政權的架構上升到省級甚至省以上的大區壹級（比如唐之節度使，清之總督）時，壹旦中央終於承擔不了政治風險累積的多米諾骨牌效應，日益膨脹的地方就可能成為顛復中央集權體制的力量。如滿洲政權最終亡于各省獨立運動，唐的滅亡亦是如此。但所謂「顛復」，也可能是良性的。地方主義的興起，在憲政不健全的情形下，對中央集權制有壹種消解、抗衡的作用。甚至還有某種「預備立憲」的作用。如清末庚子之變時漢人督撫的「東南互保」盟約，即是以地方主義的力量拯救中央危機的例子[17]。魏晉南北朝的「塢堡政治」也是以地方自救收拾殘局的例子。在戊戌變法時，梁啟超對這種地方拯救中央的變法路徑也有預見。他在1897年的《上陳中丞書》中，鼓勵湖南巡撫陳寶箴，實行湖南自立自治。以免日後與大清江山玉石俱焚。他認為，「為今日計，必有腹地壹二省可以自立，然後中國有壹線之生機」。接著梁啟超發表《論湖南應辦之事》，主張湖南「自振自保」，然後「結合南部諸省」，「省與省接」到最後，「可以強天下而保中國」。這壹思路日後成為民國9年聯省自治運動所尊奉的方針。
民主總是從地方自治開始紮根的。地方自治如果能得到壹個漸進的體制平台，就可以慢慢積累與中樞進行制度博弈的技術。促成整個國家的權力架構及其合法性的民主化轉換。最終使大壹統的集權化的中央成為憲政體制下接受地方讓渡權力而組成的「有限政府」。反過來，地方主義的發展如果得不到這樣壹個平台，甚至受到中央集權的故意打壓。地方就可能轉成為對中央政權的顛復力。如清的滅亡，並非象通常以為的那樣，是地方主義的強盛必然導致的。而是因為清廷愚蠢的固守中央集權的保守主義立場，不明智的打壓地方自治所致。1906年端方、載澤等人考察西方憲政回國，在《會奏請宣布立憲折》中說預備立憲必須首先實行的三件事，包括宣布地方自治在內。但清廷隨即召開御前會議，卻決定打壓地方主義。以預備立憲之名，意圖行中央集權之實。會議確定的立憲四大方針，其壹就是以中央集權為本，削減督撫權力，向著郡縣制回歸。這是明顯反憲政主義的壹項保守主義改革。隨後清廷壹昧的收回財權和軍權，如重設軍機處，新增禁衛軍，依重八旗權貴來維持殘局。同治以來，督撫的久任制已逐漸打破了「易地為官」原則。但清廷卻開始頻繁互調督撫，收緊人事權。如三年內兩江總督竟更疊四次，江蘇巡撫更疊三次。1906年推行全國預算決算表，將中央與地方的所有費用由度支部通盤籌算。這是中國史上無數皇帝想做卻幾乎從未做到過的「壹竿子到底的，最徹底的中央集權的辦法」，致使各省群起反抗。在各省的搪塞和清廷孤注壹擲的堅持下，1910年勉強通過第壹份標誌了中央集權制似乎大獲全勝的全國預算決算表。但壹年後各省便在槍炮聲中宣布獨立了[18]。
中央集權的政治範式，無法促成和容忍更多的精英、財富和文化留在地方，反而長期造就壹種「中央集才」的向心力。加上財政上的集中趨勢，不但地方官瞧不起羈官幾千里的的地方職位，壹般人才也不再安分于地方。京師作為全國政治、文化、財政各方面的中心，拚命吸引全國的人力、財力、物力從四維向中心聚集。魏晉陳群始創九品中正制，全國讀書人都往中央跑，造成地方人事懈怠，風俗文化不振。科舉制下所謂將天下英才盡收彀中，繼續加劇這壹傾向。大官越多，小官越少，則精英盡數于高層。大官越少，小官越多，則精英自立於地方。錢穆指出，唐代安史之亂，兩京皆失。當時地方上尚算人才濟濟，州郡殷實，所以到處可以各自為戰，倒轉局面。但到了宋代，金兵壹旦攻破汴京，中樞跨台，全國之政體就頓時瓦解，壹敗塗地。到明亡之時，按黃宗羲的考察，當時全國「郡縣之賦，郡縣食之者不能十壹，其押運至於京師者十之九」[19]。這些大壹統政權的復滅教訓，正是中央集權制吸幹了地方的制度創新和財政、政治自救能力所致。中外歷史的經驗表明，但凡地方自治發達的社會，「共同體內部極少能擴展為社會爆炸」[20]。反之，地方主義的原則壹旦不被政體所容忍，中央的財政汲取能力越強，政治風險就越高。大壹統的權力集中制，最後變成風險的集中制。
即使是中央集權程度最高的行政體制，也不可能將權力的觸角如臂使指的伸到每個遙遠的角落，因此行政權在事實上的縱向分配是不可避免的。老百姓常說天高皇帝遠，縣官不如現管。如果權力是自上而下、長途跋涉趕來的，那麼壹個漫長得不可想象的代理人鏈條也不可避免。在中央集權制下，壹個距離民眾最近的官員，反而在合法性來源上距離民眾最遠。無論是奉天承運還是三個代表，在邏輯上都是直接賦予給最高統治者的。而那個離我們最近的官員卻離那個最高統治者最遠。他和某個管制對象的政治合法性的關係就是這樣的：他是有權進行統治的那個人的代理人的代理人的代理人……
這個事實帶來兩個重要的效果。
第壹，來自權力中樞的意志到了最基層，幾乎沒有任何方法能保證它不被扭曲。幾乎沒有輔助性的制度可以擔保層層代理之後，末端代理人的行為還能完全符合被代理人的利益和動機。壹個專制主義的中央集權體制就像壹個擺鐘，只可能在極端的專制和極端的割據之間反覆。與通常的看法相反，割據與分裂恰恰是中央集權體制衍生出的產物。其壹，越是缺乏橫向分權的集權體制，越容易產生割據。三權分立通常被理解為橫向上的分權，但它同樣也會產生縱向上的制衡效果。因為每壹級地方政權的三權分立，會瓦解地方政權在政治上的自足性。尤其是壹個擁有獨立權威的完整的司法體制的存在，使壹個實行分權原則的地方政權在壹種法治的統治方式下，不可能具備自足的權能和正當性。其二，越是加強縱向上的行政集權，就越有機會導致地方政府的諸侯化[21]。中央集權體制下的中央政府理論上可以干預地方的壹切政務，但事實上行政權將不可避免的批發給各級代理人。中央政權又必須保持行政權在理論上的壹種完整性，因此這種分散必然缺乏明確的縱向分權，其邊界只好隨著中央與地方之間的實力比較和政策走向而隨意收縮或膨脹。壹旦地方的實力強盛起來，中央就缺乏控制諸侯的更為穩定和安全的制度設計。歷史上沒有壹個皇帝能解決這個問題，就像沒有壹個實行國有產權制度的政府能解決國有產權體系的代理人問題。御史、觀察使、巡撫、總督、監軍、政委、督察員、稽查員，各種技術層出不窮。但只要不從中央集權轉向多中心的自治和分權，都只能治壹時之標而不能醫本。

第二，越是貼近個人的權力，反而越是專斷和蠻橫。因為權力沒有和權力的管制對象建立起壹種和平的政治淵源，即地方的民主與共和。本土的暴力機構沒有和本土的人民達成契約化的諒解，官員手中的權力自上而下，與轄區內的公民無關。這樣的政權本質上是壹種「外來政權」是壹種殖民政權，帶來權力的膨脹和冷漠。因此在中央集權體制下，即便最高權力實現了合法性的民主化轉型，不再是皇帝、獨裁者而是壹個民選領袖。地方的政治仍然是非民主的。地方壹天不能自由選舉，對地方而言政治就是專制的。
清初，顧炎武回顧明朝和歷史上愈演愈烈的專制主義傾向，曾提出壹個打破兩千年秦制的救弊辦法，就是回歸分封制下的地方自治，「寓封建之意于郡縣之中」。通過分權于下，實現多元的地方的共和政體對於中樞的制衡，並能夠有效的去伸張地方的個別利益。顧炎武的縱向分權方案，明顯帶有現代聯邦主義的色彩。因為這已不是簡單的對行政權的縱向分配，而是對地方政權某種獨立地位的認可。這就接近了聯邦主義雙重主權、兩級政府和複合共和的本質特徵。
三、財政上的中央與地方分權
在市場化的壓力下，中央集權體制首先在財政上開始崩潰。自從20世紀80年代的財政包干體制改革，及90年代全面向地方放權讓利的改革以來，壹個財政上的單壹制的中央集權體制今天已經不復存在。西方學者對於財政包干體制通常持有正面的評價，認為其導致了壹種中國式的財政聯邦制格局，使中央政府的權力（非政治性的權力）大大削弱並有力的促進了非公有制經濟的發展[22]。這壹財政聯邦制的走向在1994年分稅制下，通過中央與地方的妥協得到了進壹步的確立，地方政府儘管並不擁有類似聯邦制下的徵稅權，但正式擁有了14種地方稅收的支配權。龐大的預算外資金更是完全自由支配，並不與中央財政分成。地方財政預算也正式脫離了中央政府的控制，預算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准。省級政府對省級以下各級政府的轉移支付也完全由各省自行決定[23]。從這壹點看，中國今天的局面，要比清末更好。
地方與中央在財政收入上分開了，收入上的劃分必然帶來政府支出義務的劃分。地方相對獨立的享有對地方賦稅的支配力，也就以相對獨立的責任主體地位，向該地區的民眾承擔了相當壹部分政府職能和政治責任。然而，地方與中央在財政收入上的分權是十分清晰的，但在財政支付上的責權劃分迄今卻存在著相當的模糊性。這是壹種極不正常的情形。美國經濟學家Roy Bahl曾指出這是發展中國家財政分權改革中壹個常見的本末倒置現象。理論上說，應當由事權來決定財權，中央政府首先必須確定地方的支出責任，才可能達成對稅收收入的合理分配。但是因為「支出責任的劃分更多地涉及到政治方面的問題」，這些問題將使行政性的財政分權向著政治性的地方自治轉變，比如要求中央權力和政黨力量放棄對地方大員的人事控制權[24]。這是目前中共的壹黨專制體制不願意承受的。所以長期以來，中國的財政分權停留于財政收入的分開，但財政支出和相應的政府分權卻停留在責權不明的狀態[25]。在平常狀態下這樣的模糊性因為慣例的存在而不太危險。但在任何突發性社會事件中，因責權不明而導致的行政低效、中央與地方之間的財政矛盾甚至危機中的政治風險，就會隨著衝突的加劇和財政負擔的大小尖銳起來[26]。
地方獨立財政的確立儘管在事實上得到了中央政府適度的默認[27]。但「分稅制」還不能稱為壹種憲政意義上的分權。
其壹，地方利益在政治上的正當性，並未得到任何法律的追認和價值觀念的支撐[28]。換言之中央集權的財政秩序並未徹底消失，很大程度上還只是壹種非制度性的容忍。中央權力牢牢控制著地方大員的政治前途，迫使地方大員放棄和犧牲正當化的地方利益。在地方民意機構和社會輿論均缺乏有效施壓途徑的情形下，這是壹種以意識形態為體、以人事權為用的威權政治，加上易地為官淡化了地方官員與地方利益之間的血肉聯繫和道義責任[29]，這種對地方利益主張的打壓和對壹個聲音、壹種利益的維護，是輕易而舉就能辦到的[30]。同時中央權力也可以很方便的透過政黨系統和意識形態的力量，在政治上對於地區利益的正當性進行不容置喙的否定。而在壹般論者和國內民眾的價值默認中，也仍然傾向於認為「中央政府」代表了最廣大的全國範圍內壹般人群的利益，並認定這種整體利益立場是唯壹正當的，是必然高於任何地區人群的個別利益主張的。
地方政府追求地方利益的最大化，先考慮本地區利益后考慮其他地區的壹般利益。因此形成壹個個分散化的公共行政的中心。並通過這種分殊的地區利益之間的制度博弈，在壹些全國性的公共政策決策上去形成和確保公共政策的正當性。這樣壹種多中心的、非集權的行政制度的思路，是壹種自由主義的和聯邦主義的治道模式。但無論在現實中還是在價值觀念上，對公眾而言似乎都還顯得很陌生。儘管所有人幾乎都反對壹黨的專制，但很少人反對國務院的集權。大壹統的中央集權思路仍有相當的市場，甚至對壹些自由主義者也頗有影響。
其二，地方政府對稅收只擁有壹種管理和使用的權力（並在上解和返還等補充制度下受到重大限制），並不是壹種獨立的財產權。在1994年的《預演算法》中，地方只能將這個收入用於預算支出，不能以地方稅收作擔保發行地方政府債券。這壹區分壹直沿用至今。地方有無發債權是衡量財政上的中央集權體制之興衰的壹個關鍵。如果產權被認為在中央政府，發債就必須得到中央政府的背書許可。而中央政府壹旦背書就負有連帶的清償責任。這是中國為什麼直到今天，仍然禁止地方政府發行債券的根本原因。對中央來講，壹切公共資源的財產權主體的身份，就意味著壹切公共債務的最終債務人的代價。這個代價，導致了集權體制對地方主義的管理能力正在急速下降。如在2003年，北京市政府曾預備發行「奧運債券」[31]，來籌集場館建設和市政改造的資金。但卻被中央政府否決了。在中央集權制下，行政系統內部不透明，政府之間也存在著嚴重的信息不對稱，中央財政的職權越大，財政上的效率反而就越差，地方對中央財政的敲詐和欺騙也越厲害。壹個集權主義的中央，在技術上害怕地方，已經勝過了地方在政治上害怕中央。
本來像北京這樣的地方政府完全有能力在區域之內實現資本籌集，只需以壹部分地稅或土地收入為擔保，就能為長期地方債券的發行提供足夠的吸引力。在20世紀20年代中國的聯省自治運動中，各省以地方稅收為擔保，曾經多次成功發行過地方政府債券。有了地方共和體的獨立人格，再配合中央的契約化的權威和統壹的協調能力，這種地方自治的和聯邦主義的政體安排，就將比中央集權下的垂直管理具有更大的資源整合優勢。在既定條件下也具有更強的「國家能力」。但在目前的體制下，對地方債務的擔保責任給中央政府構成極大的經濟和政治風險。壹個不能實現「信息充分披露」的非民主制度，既不能給地方壹個名分，同時也不能給中央政府支持地方發行市政債券帶來足夠的信心。最終如政治學者林德布洛姆所說，在許多只需要壹根手指的地方，「卻總是會出現壹根大而無當的拇指」。那種簡單的以為中央集權程度與國家能力大小成正比的觀點，是經不起推敲的。這也說明壹種非民主化的中央集權制度，不但會構成政府與人民之間的猜忌，而且也將構成中央政府與地方政府之間的猜忌和防範，增加交易成本，從而削弱「國家能力」。
亂世中的北洋軍閥都能輕易做成的市場融資，在犬牙交錯的多元利益格局中卻足以使壹個強大的中央集權制顧慮重重。這個例子質疑了那種認為中央集權制通常會比地方主義或聯邦主義更有效率的俗見。
四、司法權的中央與地方衝突
在對司法獨立的探討中，有壹個略有偏差的爭論。總有人希望加強司法系統的「垂直管理」。將地方法院看作「中央權力機構」，看作最高法院的某種派出機構。期望法院系統能作為壹個整體，有利於增強在行政系統面前的獨立性。於是「司法地方化」或司法權的地方性質成為壹個被批評的概念。論者往往將這個概念與令人深惡痛絕的行政對司法的干擾、及司法的地方保護主義輕易劃上等號。殊不知垂直化的結果就是行政化。也有人以「國家權力機關」的屬性來否定地方法院的地方性質。這也是典型的將中央簡單等同於國家的大壹統思維範式。地方是與中央對應的概念，而不是與國家相反的概念。司法權的「中央性質」或「地方性質」，與地方法院是「國家司法機關」之間並無衝突。但這種以「司法垂直化」抵禦「司法地方化」的主張有壹定影響，甚至最高法院早先的壹些改革措施（如推行法院院長引咎辭職制度），也明顯帶有強化法院系統行政化色彩的傾向。
1982年憲法規定，各級地方法院的院長和審判員由地方人大選舉或任命，「並對產生它的國家權力機關負責」。這是司法權的地方性質的憲法依據。這壹憲法依據在歷次修憲中都未被被修正過。地方代議制度的壹個目的，是讓地方的權力機構（包括司法機關）與當地民意、本土民眾建立起合法性的淵源，建立起政治邏輯上的血肉聯繫。將各級法院視為地方的權力機構，就將導致地方政府粗暴干預司法，這壹看法過於簡單。照此邏輯，將司法權力確立為壹種來自中央的權力，豈不同樣將導致中央政府對司法的粗暴干預？如果地方政府信不過，為什麼中央政府就壹定信得過呢。這裏依然顯出壹種對權力中樞和權力垂直化的根深蒂固的迷信。未能理解「主權者的自我約束」的憲政觀。以香港特區為例，它在憲政框架中享有司法終審權，這意味著香港的司法權具有壹種更加徹底的「地方性質」。但這壹地方性質顯然並未導致特區政府對司法的不當干預。在香港的憲政傳統中，對政府干預的排斥依靠的是權力之間的制衡和在普通法法治道路中司法權所凸現的崇高地位。「地方保護主義」和行政干擾司法的盛行，並不取決於法院系統是垂直在中央或最高法院之下、統壹向全國議會負責；還是從屬於地方代議機關並向後者負責。相反，司法權力的地方特徵是壹種有益於司法獨立和法官獨立的力量。法官的身份源自當地代議機構(無論是選舉還是由地方首腦任命)，這是法官可以獨立於任何法院、政府和其它任何法官的憲法上的根據。這種憲政依據在現實中不能得到壹種憲政化的國家政法制度及其傳統的支持，才是地方行政介入的深層次原因。將地方司法機關的地方性質看作「地方保護主義」的源頭，結果只會加強來自國家中樞的垂直化努力和對司法權的地方性質的剝奪，幫助現體制在中央集權視角下對地方獨立利益進行自上而下的否定。沿用行政系統中「垂直管理」的習慣思維來處理司法權在中央與地方的關係，不但不利於司法獨立品質的養成，反而在壹個政治利益地方化和多元化的現實中，暗中形成了對傳統路徑的強化。

司法權力的中央化，必然通過將地方司法整合在壹套垂直的司法體系中的步驟去完成，這對真正的法官獨立也是壹種傷害而非促進。並加劇司法的行政化特徵。地方不等於地方政府，就像國家不等於中央政府壹樣。將地方的代議機構看作包括司法權在內的地方政治權力的合法性來源，只有這樣才能正確理解司法權的地方性質，從而理清出地方保護主義泛濫的真正原因。近年來司法權被捆綁在地方行政的戰車上，越來越明顯的成為地方保護主義的壹樣新武器。有論者將這樣的傾向稱為「司法割據」。這是壹種輕率的觀點，也過分高擡了司法權在目前憲政格局中的態勢。中國只有行政割據，從未有過司法割據。所有那些因為地方勢力介入而導致司法腐敗的情況，都是行政權膨脹，不是司法權膨脹所致。
目前地方的司法權被地方政府「挾持」的現實，對憲政轉型也具有微妙的意義。儘管司法權尚無力反抗這種被爭奪甚至被宰制的命運，但司法權的壹種更高的權力性質反而因它的被爭奪而被彰現出來。在百年憲政史上，這是自北洋政府時期大理院在軍閥割據中顯示最高司法權威、以判例維繫全國司法統壹之後，司法權的憲政性質第二次被凸現出來。某種意義上憲政轉型的過程就是壹個尋求新的政治權威的增長點的過程。站在洛克對自然狀態和自然法的觀念中看，裁判權（司法權）是壹切政治制度中的最高權威，也是與民主投票原則相互競爭和制約的壹種權力。在不同國家權力機構或某個最高委員會的成員之間發生分歧時，將只有兩種技術，壹是訴諸民主，以數量決定是非。另壹種是訴諸裁判。那麼誰來裁判那些地位尊貴的成員或機構呢？顯然誰是最高的那個裁判，誰擁有的就是政治哲學上最高的那種權威。
如同在《聖經》中，上帝的至高權威體現在為審判的權柄上。回顧英國普通法的形成史，壹言以蔽之，國王們主要憑藉其司法權而不是憑藉其行政權，逐步戰勝了遠比後世的地方政府更為強大的貴族的權威。從而形成了統壹的法治，也形成壹個統壹的英格蘭。目前我國的情勢恰好和當初的英格蘭相反，地方開始藉助司法權去對抗中央的立法和行政。司法的不獨立是壹種前法治的狀態，但這個狀態在制度變遷中其實是中立的。像在古代英格蘭尚未形成獨立司法之前，人們也認為「司法權源自於王權」。這壹事實可以被中央運用，也可以被地方運用。從邏輯上說壹般還是更容易被中央運用的。但在目前被垢病的「司法地方化」趨勢中，恰恰是地方政府而不是中央政府，開始發現和意識到了司法權的某種更高的權威品質。它們發現在行政系統內直接抗衡或規避來自上面的立法或命令（上有政策下有對策），這種自古以來消解中央權威的傳統模式在日漸法治化的當代已失去了正當性。但以壹個獨立的法院判決去「對抗」中央權力，卻具有壹種如日中升的政治合法性。於是地方懂得了先運用「司法不獨立」的現實影響本地的司法判決，再憑藉「司法獨立」的理想為地方保護主義的正當性提供新型的論證。
從盧梭開始，不承認「三權分立」的政治理論都認為國家權力是不可分割的。國家權力高度集中的社會，都依靠強硬而垂直的行政權來維持秩序的統壹。並且總是對司法權的掘起充滿了戒心和提防。事實上能對集中的國家權力模式構成合法性上的衝擊的，的確就是「挾司法權以令天下」。壹旦國家權力開始了事實上的分割，維繫統壹秩序的最高權威，要麼從行政權向著司法權轉移，要麼從行政權向著立法權轉移[32]。這正是西方立憲道路的兩種主要模式。從這壹角度討論地方對司法的「綁架」，就具有了某些正面的價值。在中央權力未曾選擇突出司法權的制度背景下，壹些地方無意中突出了司法權，搶先將司法權作為地方主義掘起的新籌碼。從而把這壹隱性的制度變遷的方向，以中央與地方的衝突形式，以司法權忍受屈辱的形式尖銳的彰顯了出來。壹方面國家的權力中樞如果不以積極的制度變遷將這個制高點搶奪回來。那麼高高在上的中央政府也會和具體案件的老百姓壹樣，有機會成為司法不獨立的受害者。另壹方面，司法被地方捆綁的局面所導致的壹次次腐敗，已使最根本的壹種制度信用瀕臨破產。使司法權的合法性淵源面臨危機。最大的制度困境已不是司法的不獨立，而是司法的信用與聲望已跌至最低谷。民眾的預期和學者的預期開始出現分歧，人們不再問「何時司法才能獨立」，而是問「這樣的司法還憑什麼獨立」？
壹旦司法權的合法性出現危機，「司法獨立」的訴求就被迫退居二線。司法改革已不可能成為推動憲政轉型的具體路徑，相反，之後只能依靠憲政化的改革來為司法權提供辯護並積累聲望。有兩個例子可藉以觀察這壹變化。2005年全國人大全體會議上的《最高人民法院工作報告》，有壹個頗有意義的改變，「（最高法院）由往年主要報告全國法院的工作，轉變為主要報告最高人民法院的自身工作」。這顯然是壹反「司法垂直化、司法權力中央化」思路的改變，回到1982年的司法權條款，澄清了最高法院與地方各級法院的政治關係。「法院」不再被視為壹個行政性質的系統，最高法院也不再視自己為全國法院在行政上的領導。同時也澄清了地方法院與地方人大的關係。換言之是對司法權的地方性質的回歸。第二個例子是全國人大在2004年出台完善「人民陪審員」制度的條例，並在2005年5月1日起正式施行。這既是防止法院被地方政府控制，增加行政操縱成本的措施。同時也是對司法的合法性來源的壹種調整。即將裁判權向著人民主權原則傾斜。讓民眾象徵性的置身法庭，分擔司法的羞恥和無能。
放在英美法系的框架下看，司法權的地方性質除了法官與地方議會的合法性淵源外，尚有兩個重要體現，即普通法的形成和陪審團制度。「普通法比起其他任何國家的法制體系，都有壹個優點。即從歷史的開端就具有基督教的性質」。[33]神的立約在愛中顯示公義，神的審判在公義中顯出愛。這也是英國普通法傳統所尊奉的壹個脈絡。
普通法的形成是壹個凸現司法地方性質的例子。諾曼征服后，國王派出王室巡迴法庭處理糾紛。這時在不列顛沒有壹般規則可言。但不等於英國老百姓當中沒有「法律」。普通法道路是壹個從各地大量的習慣法中「發現」法律的道路，也就是壹個根植于地方及其經驗的道路。「地方」是理解普通法「法官造法」特徵的不被重視的壹點。法律不從中央來，不從上面來，而是從地方來，從下面來。這就是普通法的精神，巡迴法官們通過審判了解、整理和尊奉地方的習慣法。並在中央王室法庭那裡逐步形成全國統壹適用的判例。這些法律根植在地方、經驗和歷史當中，而並非出於某個激情蓬勃的立法者之手。
陪審團制度的形成也與地方因素有關[34]。裁判權是揉合共和主義與民主主義的臨界點。陪審團制度體現出了這種結合，它用隨機挑選的本地普通民眾來判斷事實。而把對法律問題的裁判留給法官。《舊約·利未記》第19章給出了基督教對於人間裁判權的兩個原則，「按著公義審判妳的鄰舍」。其壹，審判必須是基於公義的審判，其二，審判必須是鄰居之間的審判。這兩個原則的反面，則是將審判建立在對國家及其立法的偶像崇拜之上。英國的陪審團制度正是符合這壹《聖經》教導的裁判方式，它承認普通民眾（鄰人）的日常判斷是裁判權的合法性來源之壹。在英國國王依重司法權戰勝地方貴族的過程中，陪審團制是王座法庭「增強自身吸引力和競爭力」的重要舉措。但與其說這體現了民主原則，不如說體現了司法在理性上的謙遜。因為除了全知全能者，事實是不可知的。讓被告的「鄰居」來認定事實，使裁判權立足在壹個無可辯駁的合法性的根據上——人間再沒有比這更優越的合法性。但基於法律的評判，司法權保持了它的高傲，只將這種權力留給法治傳統下憑藉法律這壹「最高的理性」（柯克）而藐視數量的現代「祭司」。這壹分別正是柯克法官拒絕詹姆斯壹世審理案件時所宣稱的。他區別了普通理性和司法的技藝理性，他恭維國王有高於常人的普通理性，所以有權挑選法官（當然也有權作陪審員）。但壹個缺乏專門的法律和司法技藝訓練的人，即使是國王，也不能做法官。
陪審制起源於日耳曼人的加洛林王朝調查地方制度和情形的做法，諾曼登陸后引入英格蘭。最初的陪審團是諮詢性的，法官把當地人找來，主要目的是了解當地的習慣法，至於事實問題則由法官自己判斷。這壹點和現代陪審團制度剛好相反。後來陪審團慢慢從提供法律諮詢變為對案件進行事實判決。但這壹變化不是削弱、而是強化了司法權的地方性質在英美司法制度中的價值。陪審團的事實裁決除非程序問題，否則是最高法院都不能質疑的，陪審團成員們也沒有義務解釋自己為什麼會如此判斷。這就使陪審團制度在事實上具有了壹種偶然的「司法審查」功能。陪審團壹般都是由被告所在地的「鄰人」構成，他們完全可以根據自己心目中的「法則」和根植于本地的經驗智慧，來作出自己對事實的裁決。這樣，壹個本土的陪審團不僅為審判提供了正當性來源，而且有權力對壹個剛性的成文法系統提供矯正。它保留著「鄉間仲裁的某些精神」[35]，可以把本地的習慣法、本地的宗教道德觀念甚至「鄰人」之間的適當的情感因素引入法庭，使其在事實上具有法律效力，構成司法權的壹部分。當然它也可能將經驗中的壹些非理性的和壓制個人自由的因素引入法庭。這是詬病陪審團制度的人往往會加以強調的。
從技術上說，針對司法權的合法性危機和受制於地方行政的困境，人類憲政史的有限經驗只能提供壹個簡單有效的方法，即通過陪審團制度，「按著公義審判妳的鄰舍」。用陪審團把法院和政府隔開，將事實裁定與法律裁定分離。這樣可以為司法權提供新的合法性的增長點，緩解信任危機，同時也為精英式的司法權的掘起留下足夠餘地。但目前中國推行的陪審員制度（參審制度）恰好相反，陪審員和法官壹起進行混合審理。壹面職業法官參与事實認定，無助於緩解分辨事實給法官施加的合法性壓力。另壹面壹個「壹般不低於大專文化」的非法律人士，經過短暫培訓就能進行法律審理，則是對司法的精英化道路和共和主義精神的否定。推動司法成為國家制度中直接民主色彩最濃的領域，是壹種飲鳩止渴的路徑選擇。其中隱含著對於民主制度和司法獨立的雙重傷害，也表明司法權的信任危機到了如此嚴峻的地步。因為人們接受壹種降低專業標準的審判制度，唯壹理由是民眾對職業法官的信任，已經落到對陌生的鄰人的信任之下。

事實上，在地方主義開始掘起的多元格局下，壹個中央集權的中央，將比地方自治的地方，更容易成為不民主的政治制度的犧牲品。壹件群體性事件或社會衝突，就可能將中共體制的技術力量徹底耗盡。中央集權制在每壹天當中的崩潰，將會比中共政治局在某壹天的崩潰，對中國未來的憲政轉型來說更為重要。遺憾的是儘管對地方自治或地方民主化的討論較多，但對中央集權制本身的研究和剖析還相當匱乏。