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作者 刘军宁

第壹章 什么是民主政治？

我们所生活的这个时代，是自由民主呼 声响彻全球的时代。曾经与中国同属 壹个意识形态阵营的东欧已经摒弃了长达半个多 世纪的极权主义意识形态。在东欧诸国，民主政治 已经取代了极权政权，站稳了脚跟。 欧洲成为世界上第壹个全部由民主国家组成的 大洲；除个别专制的飞地外，南美洲已经成为民主 化的半球；非洲進入了史无前例的民主改革的时 代；随着民主的曙光出现在阿富汗和伊拉克，随着 东亚和东南亚前威权国家的逐步民主化，中国大 陆再次面临是否民主化的重大抉择。 抵制民主政治的人士声称：现代自由民主政 体是西方独有的产物，在西方之外的地方，没有 实现民主的可能，没有实行民主的必要。但是， 随着壹个个非西方国家变成民主国家，民主已经 成为壹种普世的政体。 民主政体是人类迄今为止所能找到的最优越的 政体。只有民主政治才能满足全人类对自由与自 治的渴望。人民选择自由而不要压 迫， 是理所当然的事情。但是， 这 并不等于民主政体能够自动实现。民 主理想经久不衰，人类接受民主政体 是壹个艰难但又不可逆转的过程。 渴望自由是人类的天性，但是要 得到自由必须学会如何实践民主。 民主政治需要有公民的关心爱护才 能蓬勃发展。公民应该努力争取参与 公共事务的自由，选出对选民负责的 民意代表，并在公共生活中妥协宽容，共同建设 壹个自由和自治的民主社会。 向往民主，争取民主，实现民主，都需要从 学习民主开始。

第壹节 什么是民主政治

“ 民主” 来 自古代的希腊 语，意思是由人 民来主政。民主 政治指的是国 家最高权力归 人民所有的治 理国家的方式。 在民主政治之 下，政府是建立在人民自愿同意基础之上的，人民通 过定期投票选举决定谁来主持政府，行使治理国家的 权力。在中国最流行的定义是：民主是由人民来当家 作主。美国总统林肯所总结的民 主政治的三大特征“民治、民有、 民享”也广为人知。 在现代民主政治下，人民是 公民个体的集合。他们统称为 “ 民”。民主国家中的公民不 同于极权专制国家中的臣民。 公民是国家主权的最终所有者， 并对政治事务握有最终的发言 权。所有公民在法律面前壹律 平等，并享受参与公共事务的平等权利。公民享受壹 系列只有作为公民才拥有的自由权和平等权，并受到 国家与法律的保护。而相比之下，臣民对统治者只有 服从的义务，任统治者宰割，对国家的管理和统治 者的人选毫无发言权。 民主的政府是公民通过投票来推选的。民主政府 及其官员是由公民的纳税来供养的“仆人”，是公民 养活并支配政府，而不是政府养活公民，牧役公民。 政治家和公务员唯壹的使命就是为公民服务。如果公 民对政治家和公务员服务不满意，他们可以通过多种 手段（如选举、罢免、问责、起诉等）来撤换不称职 的官员。民主政治以公民为本，专制政治则以统治者 为本。

第二节 民主•权力•自由

权力是支配 他人的能力。 权威是合法化 的、正当的权 力。在政治体 制中， 权力是 政府和其官员支 配或影响人们活 动的能力。民 主政治是组织政 治权力的壹种政 治制度， 并通 过民主程序把权 力转化为权威。在民主政治下，政府得到民众授予 的权力。有了这样的授权，政府就成了管理公共事 务的权威机构。 在民主政治下，只有得到公民自愿认可的权力才 是合法的（正当的）政治权力。公民是最高政治权 力的最终所有者。公民接受政府的统治是有前提 的，这就是这种统治要得到公民定期的、自愿的同 意。换言之，只有合法的政府才能施政执法。如果 政府的主要领导人在选举或表决中得不到大多数人的 认可，这时政府的权力就失去了正当性。未得到公 民自愿同意的政府或是强迫公民同意的政府都非法， 是没有正当性的政府。因此，合法性是权力的试金石。没有合法性，政府就会失去民众的支持。 民主政府与现实中任何壹种其他政治体制的根本 区别在于：在民主政治下，公民通过授权和选举来 自己统治自己。因此，民主是壹种自治。这意味着 公民有做出政治决定的自由。民主政治的壹个突出 优越性是它最大限度地保障公民的个人自由。自由 意味着，凡是法律不禁止的事情，人们都有权去 做。而个人在方方面面的自由，既是现代民主政治 的前提，也是其基础。因此，现代民主政治又被称 为自由民主政体。

第三节 民主的特征

尽管各个民主国家的具体制度有其差异，但是， 人们发现，其民主政治的基本原则和特征却是相通 的。下面便是民主政治的壹些基本特征。

公民自由参政

民主政治的壹个 基本特征是公民有 权自由参政。参与 政治事务是民主制 度下公民的壹项重 要自由权。公民参 政的形式包括缔结 政治组织、选举与 竞选、发表政见、 参加集会、游行抗 议。公民若不能自 由参政，民主政治 就是壹句空话。

人人平等

在民主社会中，所有公民在人格上、尊 严上和权利上都是平等的，法律面前更是人 人平等。平等意味着每个人都有同等的价 值、平等的机会，并不得因为其种族、民 族、宗教、肤色、出身、语言、性别而受 到歧视。另壹方面，在民主社会中，公民个 人有权在上述方面保持差异，如坚持使用本 民族的语言。特别需要指出的是，人人平等 是指在法律上的平等，而不是指在分配结果 上的平等。人人平等不是财富占有上的平均 主义。换句话说，即使在民主社会中，人与 人之间在知识、潜能、特长、成就和财富上 存在差异也是正常的，民主社会承认并保护 这种差异。

宽 容

民主社会在政治上和文化上是宽容的。在民主 社会中，尽管通常是多数人说了算，但是少数人 的权利、利益和意见也受到保护。不掌权的人也 有发表政治观点和参与政治的权利和自由。在民 主政治下，反对主流的立场是公民的正当权利。 不仅公民之间在政治上要相互宽容，掌权者对民 间的政治立场和态度更应该是宽容有加。 现代民主社会往往是由许多不同的文化、种 族、宗教团体构成的，这些团体对许多问题的看 法很可能与多数人不同。正是这种多样性使得民 主社会更加丰富多彩。如果多数人或掌权者对少 数人或反对派在政治上不宽容，民主政治就难以存续。所以，考察壹个国家的自由与民主的程度，就是看看那些批评与反对执政党和政府的反对派和少数派 享有的安全程度，看看是否有反对派存在，看看反对 派是否能够合法正当地存在。

问责制度

在民主政治下，由选举和任命产生的官员都必须对 人民负责。问责制度是防止政治家和官员滥用权力的壹 个重要手段。他们必须为他们的言论和行为承担责任， 政治家向选民负责，官员向上级和选民负责。

透 明

对人民负责首先意味着必须让人民知道这个国家正在 发生的壹切事情。因此，政府的运作必须透明。透明 的政府首先必须允许新闻自由，并定期举行新闻发布 会，通报与回答公众所关心的问题。例如允许公民旁 听议会的活动、审判公开，举行有关立法、政策制定 的听证会等。

定期的、自由的与公平的选举

公民表达自己意愿的重要方式之壹就是把他们所 信任的人士选入政府担任公职。在民主政治下，官 职的产生与轮换都是通过自由与公平的选举用和平的 方式進行的。在这壹过程中试图使用武力或以武力 相威胁、和進行舞弊都是民主政治所不能允许的。 在民主政治下，选举是定期举行的。财富多寡不应 该成为公民参选和竞选的限制性条件。同时，政府 不应该为公民投票或参选设置任何人为障碍。

经济自由与财产权

民主政治的优越性正是在于为民众自我实现和改善 自己的生活创造良好的制度条件和社会环境。因此民 主政府尊重并最大限度地保护公民的财产权与经济自 由。人民有权自由地从事各种商业活动和选择各种职 业，有权拥有并支配属于自己的财产。民主政治离不 开自由的市场经济。政府不得不当干预经济活动，不得与 民争利。

公正廉洁

民主政体的另壹个优越性就是能够有效地防止统治 者误用和滥用权力。由于权力受到限制，行动受到监 督，民主政府远比专制政府要廉洁得多。

人权保障

民主政体是人道的政体，尤其表现在其对人权的 保护和尊重上。民主政治重视每个人的价值与尊严。 许多国家通过制定人权法案来保护人民免受滥用权力之 害。保障人权是设立民主政府的目的，是政府壹切行 动的宗旨。

军队国家化

在民主政治下，作为武装力量的军队、包括警察 都属于国家，不属于壹党壹派，壹个家族，壹个阶 级。军队警察无条件地接受民选政府的领导，不得参 与政治，更不能干预政治。

多党竞争

由于公民有结社自由，所 以在民主政治下，公民们便结 成各种政党。民主政治允许政 治竞争，鼓励反对意见，哪怕 反对的观点是错误的。有竞争 就有多个政治党派，允许反对 意见就有反对党。每个政党都 有权参加选举、争取执政的机 会。执政党与反对党的分野也 由此产生。因此，民主政治下 既有执政党也有反对党。多党制度给选民提供 了对政党及候选人進行“货比 三家”的机会。这样公民可以 用最少的代价换得最好的服 务。所以， 民主政治下， 反 对党的存在是壹个重要的指 标。如果永远只有壹个执政党，那就没有民 主了。

法 治

专制国家实行人治， 民主国家实行法 治。法治意味着任何人，无论是总统还是普 通公民，都不能高于法律。民主政府通过法 律手段施政，其自身也受法律约束。没有法 治，自由和民主都是没有保障的。没有法 治，自由只能是强者的自由，民主更可能成 为多数人的暴政。

第四节 民主与你

民主不仅是壹种政 体，而且是壹种思维和 行动方式， 是壹种文 化。民主是壹种生活方 式， 是壹种作风。但 是，民主政治不同于民 主作风。民主作风是属 于个人的特征。民主政 治是属于政体的特征。 个人的民主作风与政体 的民主程度毫无相关。 即使在最专制的国家也 不难找到有点民主作风 的政客。即使在最民主 的国家，也不难找到作风专断的政治家。民主作风当然 有利于民主政治。但是，民主作风不能取代民主政治。 民主作风是壹个个人的修养问题，而民主政治则是壹个 国家的政体建设和制度建设的问题。 在民主政治下，公民当家作主，这意味着公民不仅 在私人生活中自我作为，而且对国家事务有发言权。在 专制统治下，独裁者“为民作主”。独裁者不仅独断国家 事务，而且任意干预、介入老百姓的私人生活。

第二章 从专制到民主

民主与专制

民主政治是作为专制政治的对 立面出现的。在专制政治之下，由 壹个人，或壹个小集团掌握国家的 权力。人们称专制国家的最高统治 者为独裁者，或专制者。在专制 国家，独裁者的语录就是法律。所 有的专制政权都实行独裁统治，独 裁者握有绝对的权力，而且决不允 许人民对这样的专制权力提出挑 战，也不允许人民质疑他们制定的 政策、法令。老百姓的基本权利 如言论自由、新闻自由、出版自 由、结社自由、信仰自由通常都 受到严格的限制。这些统治者并不 对人民负责。纳粹德国的希特勒、 法西斯主义的墨索里尼、柬埔寨的 布尔布特、伊拉克的萨达姆都是这 样的独裁者。专制政府的统治者， 可能是军人，也可能是政客，更 可能是军政合壹的统治者。可能是 国王，可能是王后，也可能是享 受无限权力的摄政王。 许多专制政体都实行极权统治。极权（主义）政 体是专制政治的极端形式。在极权统治下统治者试图 对人民生活的每个方面都加以严密的控制，不但垄断公共事务，而且掌控公民的私人 生活，对公民的生老病死、吃喝 拉撒、婚丧嫁娶都加以绝对的控 制。在这样的政权下，人民的权 利根本不被承认。专制的本质是 暴力。许多独裁者都不是通过选 举而是通过武力取得权力的。有 些独裁者本身就是军事领袖，还 有壹些独裁者是借助军人取得政 权的。专制建立在暴力基础之 上，其政权是从枪杆子里面打出 来的。因此，专制政权常常是与野蛮和残暴联系在 壹起的。统治者认定被统治者总是在制造动乱、暴 乱，并以此为借口用暴力手段来回应民众对专制的不满。所以，在民主国家可以平平安安地“换壹个 总统”，在专制国家“搬张桌子”也可能会导致流 血，假如统治者认定这是动乱暴乱之举。 有时，专制政权也会有壹个民主的外表，貌似 是由民意产生的政权。人民也被要求去参加选举， 但是在关键的职位上只有壹个候选人，而且没有竞 选，没有公民可以介入候选人的提名。在专制国 家，也许有壹个貌似通过选举产生的立法机关，但是这样的立法机关不过是执政 党的橡皮图章，是拍手与鼓掌 的表决机器。民主不是专政。 任何阶级的专政，或者说独裁 都是反民主的。说某种政权是 人民民主专政， 是自相矛盾 的，归根结底还是专政。专制 的最大害处是剥夺、侵害公民 个人的自由。个人的自由不受 法律的保障。当政府害怕人民 时，才有自由；当人民害怕政 府时， 就是专制。

第二节 直接民主与间接民主

民主政治有两种基本类型：壹种是直接民主，另壹种 是间接民主，亦称代议民主。这两种类型的民主政治之间 有很大的差异。

直接民主

在直接民主政治制度下，所有公民都能参与决定国家 事务，而不需要选举由代表来行使权力的代议机关。古雅典城邦是世界上第壹个 民主政体。 古希腊的雅典城邦 是最早实行直接民主的 地方。直接民主是以 集体为中心的。在雅 典城邦， 人民亲自掌 握国家政权， 進行统 治。公民大会是当时 公民参政议政的主要形 式。城邦里的日常事 务由壹个500 位公民组 成的理事会来负责处理。但是，即便是理事会已经做出决 定，也要由全体公民大会来审议表决。官职由公民轮流担 任，每个公民都有机会。采行这种官员轮换制的做法主要 是为了防止壹个人获得太多的权力。 希腊的直接民主壹直被许多人认为是最理想的民主政 治，因为它承诺每个公民都可以高度参与公共事务。但 是，这种制度，缺陷也很多，因为妇女、奴隶和外国人 都被排除在政治参与之外，甚至，这些人根本就不被看作 是公民。此外，这种民主的效率很低，在决策上花费了 大量的时间，因为几乎事事都要由投票来决定。 在现代，社会分工细密且公共事务的复杂性甚高，人 口数量也比雅典时代增加了很多。绝大多数国家的人口数 都在百万以上。有些国家人口更是以十亿计。要在比城邦 大得多的国家壹级上实行直接民主，已经是完全不可能的 事情了。在这种情形下，如果每个公民都直接参加政府决 策，那将是什么局面？即使在当今的大都市，大多数社区 由于规模太大，个人过于忙碌而无法频频在壹个地点聚集 来对影响他们生活的问题直接投票表决。所以，不论在国 家或是都市壹级实行直接民主，仅从决策效率和成本上 讲，社会和个人都是无法承受的。 纯粹的直接民主尽管作为国家壹级政体在今天已经不复 存在，但是作为壹种补充手段（尤其是全民公决）在许多国家还常常使用。例如，壹些国家会就统壹问题和新宪法等重大议题進行 公民投票。这种做法就是源自直接民主。在地方政府和社区中，全体居民 就某件事情進行投票的事情更是经常发生。但是，这些零星的全民公决并不 等于壹个国家在体制上实行直接民主。瑞士的政体被认为最具有直接民主的 色彩，但它也不是严格意义上的直接民主体制，其政治体制的基本面仍然是 代议民主制。

间接民主

间接民主，又称代议民主。是现代民主国家实施民主政治的方式。在代议 民主政体下，人民是主人，所以他们有权去聘 用比他们更能干的仆人。代议制度是现代 宪政民主的核心和主要标志。与直接 民主不同，代议民主是以公民个 人为中心的。在间接的代议制 民主中， 公民通过选举代表 （又称代议士， 议员）来制定 法律，间接管理国家事务。代 议制度的中枢是由经普选产生的代 表所组成的议会。议会议决事项如 法案或决议均由议员共同讨论并经多 数表决通过，议会享有立法权、批准 和监督预算执行的权力和行政监督权。 代表的职责是就国家的日常事务做出决定，并负责监督实施。当代表们 做出决定时，他们是在代表选民的意愿。在民主政治下，代表们通过定期 的选举对选民负责。在这样的选举中，人民可以通过投票来赞成或反对某个 候选人担任代议士。就是说，代表在任职期间若不能有效地代表选民的意 愿，在下次选举中就有可能落选，被那些表示自己更能代表人民意愿的竞争 者所取代。 在有些民主国家，国家元首是世袭的国王或王后。这种政体被称作君主 立宪制。在这些国家，国王与王后只是国家的象征性代表，并无实权。在 立宪君主政体下，国王或王后仅仅具有象征性的权力，并无实际施政的权 力。

第三节 代议民主的类型

前面讲到，民主政治有直接民主和间接民主之分。当 代的民主国家都实行间接民主，即代议民主。代议民主有 不同的形式，其中主要有议会制民主政体、总统制民主政 体和两者的结合。这些类型的民主政体主要是根据立法机 关与负责执行法律的行政机关之间的关系来划分的。

议会制民主政体

在议会制民主政体下，选民选举代表组成立法 机关，这壹机关通常叫做议会或国会。议会选出壹 个人担任行政部门的政府首脑，这个人通常被称作 总理，在君主制国家亦称首相。总理通常是议会中 多数党的领袖。在总理产生之后，总理有权从议会 中挑选来自本党或执政联盟的议员担任内阁成员。 因此，内阁是政府立法机构的壹部分。只要多数党 在议会中占据的多数席位不变，总理及其内阁就继 续当政。如果总理在议会中失去多数议员的支持， 那么，这位总理就必须辞职，再由议会选出新的内 阁总理。故这种体制又称议会内阁制。英国、德国、 意大利、以色列都是典型的议会内阁制国家。

总统制民主政体

在总统制民主政体中，立法机关与行政机关是 彼此独立的，立法机关的代表是由选民选举产生 的，总统作为行政部门的首脑也是由选民选举产 生的。总统的任职期限通常有明确的规定。总统 不能直接控制立法机关，立法机关可以制约总统 的权力，总统也拥有能够制约立法机关的权力， 这种制度叫做分权制衡。在总统制民主中，总统 可能会来自壹个政党，而立法机关中控制多数议 席的可能是另外壹个政党。美国、巴西、墨西 哥、阿根廷都是典型的总统制国家。

半总统制民主政体

这是壹种总统制与议会制的混合政体。总统制与 议会制各有优劣，议会制政府通常在制定法律上效率 更高，因为行政部门和立法机关的分歧不大。但是那 些赞成总统制的人士认为，这两个政府机构之间有分 歧是壹件好事情，因为彼此能够制约，而在议会民主 制下，立法、行政两权的分立并不明显，立法、行政、 司法三权之间的分立与制衡也不够清晰。因此，壹些 国家把议会制与总统制结合起来，总统是民选产生 的，而总理是由议会选举产生的。在半总统制国家总 统握有实权。故半总统制更接近总统制。

第三章 民主与宪政

第壹节 从宪法到宪政

近代以来，宪法是伴着代议民主壹起出现的。保 障自由的宪法与代议民主的结合形成了我们正在追求 的宪政民主政体。在当代，尽管几乎每个国家都有 宪法，但是并非每个国家都有宪政民主。所以，宪 法与民主政治是合二为壹的。民主国家的宪法具有 以下特征：

民主政府的基石是宪法。它是关于公民的权利与 自由、政府的基本责任、权限、程序和制度的正式 法律文件。宪法是国家的最高法律，所有公民，从 总统、国王到普通民众，都必须遵守宪法。宪法是 壹个社会中的根本大法，也是壹个国家具有最高权 威的法律，其他壹切法律都必须合乎宪法。除在极 少数国家中（如英国）宪法是不成文的之外，大多 数宪法是成文的。 与其他法律的差异是，宪法的目的是防范国家和 统治者的，是捍卫公民的自由和权利的。宪法为公 民提供了判断政府行为是否正当的准绳。宪法的壹 个最重要的功能是防止国家滥用权力。 宪法的任务是保障民权，限制政权。宪法体现 壹国政治制度的核心价值（如个人自由）和根本原 则（如分权制衡）。宪法规定政府的组成和运转方 式，以及政府的行动范围。 宪政是政府权力受到宪法的严格限制的政治体 制。虽然每个国家都有宪法，甚至每个专制国家都 有宪法，这些宪法甚至也有《人权法案》。但是有了宪法并不等 于有了宪政， 把人权写入宪 法不等于人权 就有了保障。 有些宪法严格 限制国家和政 府的权力，而 另壹些宪法赋 予国家和政府 不受限制的权 力，甚至赋予执政党以无限的永久的统治权，并把 执政党置于公民、国家和政府之上。只有严格限 制统治权的宪法才是合乎宪政精神的宪法。只有合 乎宪政精神的宪法才是能够与民主政治相匹配的宪 法。赋予统治者无限权力的宪法是专制的宪法。 严格节制统治者权力的宪法才是宪政民主的宪法。 这样的宪法为公民的权利和自由提供法律上的和制 度上的保护。它通过为政府的权力设置严格的范围 来为公民的自由和权利提供法律上的保护，通过对 政府的权力進行分立和制衡来为公民的自由和权利 提供制度上的保护。 壹个民主、负责的政府必须同时受到宪法对其 权力的限制。宪法制定出政府权力的框架，包括 政府的权限、行使权力的机制以及通过新法律的程 序。在民主制度下，独立的司法体制允许公民对 他们认为非法或不符合宪法的法律提出质疑，并要 求法院下令纠正政府及政府官员的非法行为。宪法 确定壹个国家的政治制度，包括立法机构和法院的 结构、担任公职的条件以及民选官员的任期。 在宪政之下，宪法不是政府与公民之间的契 约，而是公民之间为建立政府而订立的契约。政 府并不具备和全体公民平起平坐的契约地位，因为 政府是公民用纳税雇来的仆人。公民也无需和政府讨价还价来确定权利。政府是基于公民同意才设立 的。宪法是先于国家政权产生的，是立国基础和根 本。宪法和其他法律最大的区别是，法律是在国家 成立之后制定的，而宪法则是在国家成立之前制定 的。先有人民制定的宪法，然后再按照宪法规定步 骤， 成立国家， 设立国家机构。 宪政之下的宪法是公民权利保障书。宪法与刑 法、民法壹样，都有保障公民权利的规定，但是两 者有本质区别。普通法律防范的对象是公民的侵权 行为。而宪法防范的对象是政府对公民的侵权。宪 法还是公民将权力给予国家的授权书。这份授权书 清清楚楚写明，立法机关、行政机关、司法机关各 自的权力范围和界线，以及中央政府与地方政府之 间的权力范围和界线。 宪政之下，宪法不同于党纲，不应该涉及具体 的政治理想和政策主张。宪法不应该包含某个政治 团体尤其是执政党的追求和政治目标，更不能将其 规定为全体公民为之奋斗的目标。 宪政确立法治，法治确立有限政府。民主政府 正是宪政与法治之下的有限政府。法律不允许统治 者把个人的意志随意变成法律，也不允许统治者随心所欲地按照自己的意志改变、废弃法律。法律应该 表达人民的意愿，而不是君王、独裁者、军事首领、 宗教领袖或执政党的意念。法治是确立有限政府的最 有效的手段。 在民主政治下，没有壹个人可以超越于法律之 上，不论是国王、富豪还是总统、主席。法治要求 人人都必须服从法律并为违法行为承担责任。这通常 也被称作正当的法律程序。宪政与法治的核心是迫使 统治者守法。统治者是否握有不受法律约束的专横权 力，统治者的地位是否超越于壹切法律之上，是区分 宪政民主体制与专制政体的壹个重要标志。 在法治社会，强大、独立的司法系统有权力、权 威、手段和威望来迫使政府官员，乃至高层领导人奉 公守法。为此，法官应该训练有素、职业化、具有 独立性、公正不倚。法官必须信守民主原则才能担 当起在法律和政治制度中所必需的角色。 法治还要求法律面前人人平等，法律不能只被用 于某壹个人或某壹群体。公民必须受到保护，不能 被任意逮捕、被无理搜家或被没收个人财产。对公 民的基本权利和自由的宪政保障既是限制政府权力的 手段，也是限制政府权力的目的。 宪政和法治正是为了保障公民的基本权利和自由， 才对统治者尤其是政府权力加以严格的限制。因此在 宪法中纳入《人权法案》（亦称《人权宣言》或《人 权条款》）是常见的壹种保障人权的宪法手段。《人 权法案》是针对政府的，它划出了国家权力不得涉 足的领域。英国的《人身保护令》（1 6 7 6 年）主 要针对郡官、典狱官及其他官吏。美国《人权法案》 的全部内容都是通过限制国家权力，来保护公民权 利，其中包括规定国会不得立法的事项，以保障公民 言论、信仰和集会自由；政府不得剥夺公民拥有枪支 的权利、军队不能侵犯公民住宅、公民不受政府无理 拘留和逮捕、公民不经审判不得定罪等。

第二节 制定宪法

宪法的产生方式是多种多样的。通常，为了制 定新宪法而专门召开制宪会议，会议由选民选举的 代表或由地方或政党等民间组织派出的代表组成。 在有些国家，立法机关也负责制定新宪法，但是批 准程序与制定普通法律相比，更为复杂。 在非民主国家，宪法通常是按照领导人的旨意 秘密制定的，然后在立法机关走走形式。人民只能 被动地接受这样的宪法，而无权无机会表达自己的 意见和要求。 像制定其他法律壹样，在民主国家，宪法通常也是政治妥协的产物。制宪代表 彼此作出让步和妥协，但是同时 也要坚持民主政治的原则。如果 各方互不让步、乃至发生严重对 立，造成政治僵局，宪法就会难 产。妥协的目的是为了尽可能赢 得大家对宪法的支持。妥协被认 为是民主政治的壹种重要组成部 分。妥协精神也是民主政治文化 的壹部分。在非民主政体下，作 为少数方的统治者习惯于“毫不 妥协”并通过强制 手段把自己的意志 强加给大多数人。 民主宪法在起 草完毕后，通常要 由制宪大会進行表 决通过，甚至交由 全体公民来進行投 票表决（ 公决）。 为了确保宪法能够 得到人们的支持， 通常要求宪法在取 得绝对多数的赞成 票之后才能生效。

第三节 修改宪法

有时，随着时间的推移和国内、国 际环境的变化，宪法也常常需要加以修 改，需要修改正文或增加修正案。有些宪 法由于不同的程序规定，或修改起来很 容易，或修改起来很困难。例如，有些宪 法的修改需要有全体国民三分之二以上 的同意。有些宪法只要求在议会以绝对 多数票通过即可。还有壹些宪法的修改 需要在得到全体公民的三分之二通过之 后，再在立法机关中获得绝对多数票支 持。修改宪法的难度，通常远远大于修改 普通法律的难度。这是为了保持宪法的 严肃性和连续性。

违宪审查与宪法保障

如果壹个国家没有对统治者违宪行为進行审查和纠正的 措施，那么，这个宪法就是壹纸空文。民主国家常常通 过设立宪法法院或最高法院来行使违宪审查与宪法保障的 职责。这种机构的职责是对各级立法机关制定的法律， 对各级行政机关的决定与行为，对各级法院的裁决，对 立法、行政与司法机关之间的冲突，对选举出现的重大 争议進行审议与裁决，以确保宪法不被违反。审查机构 有权力中止任何违宪行为，被宣布违宪的法律、政策、 决议、行政行为、选举结果立即失效。

第四节 民主政府的结构

在民主政治，规定壹个国家的政府结构及其 运行方式是宪法的主要任务。宪法通常从横向与 纵向上来分配政府的权力。在民主国家，不允许 把壹切权力都集中在中央最高统治者手中。因 此，民主宪政用各种方式分配权力。由此也因权 力分配方式不同产生了不同类型的民主政体。

纵向权力分配

在纵向的权力分配方面，宪法通常规定壹国 政府的层级，以及各级政府所拥有的权力。从纵 向的权力分配看，常见的有单壹制民主政体和复 合制民主政体之分。 在单壹制民主政体下，中央 政府被宪法赋予最高的权力，地 方的权力来自中央的授权。地方 的权力是由中央赋予的。与中央 集权的大壹统专制政体不同，在 单壹制民主政体之下常常伴着许 多分权措施和地方自治。英国、 法国、日本等国实行的都是单壹 制的民主政体。 复合制可以再分为邦联制和联 邦制。在邦联制下，邦联是由若干个独立国家组成的跨国联合体， 每个成员国继续享有独立的主权， 各成员国之间在相互独立的基础上 進行合作。由成员国代表组成的 邦联政府虽然得到了成员国的壹些 授权，但是其所制定的法律，如 果得不到成员国的同意，对该成 员国的公民则没有约束力。如英 联邦就是邦联制的典型。 在联邦制下，宪法把权力分配 给中央政府和地区性政府。它们各自的权力都是独 立的。区域政府的权力不是来自联邦政府。地方政 府则享有很大程度的自治权。现在世界上绝大多数 大型民主国家都实行联邦制。美国、德国、瑞士、 印度等国实行的都是复合制的民主政体。

横向权力分配

几乎所有的民主国家，都把政府的权 力分成三个部分，分属三个不同的政府部 门。它们分别是：立法机关、行政机关、 司法机关。

立法机关

立法机关也称议会或国会，通常是由 人民直接选举的代议士组成的，这些代议 士或称国会（ 众） 议员、参议员， 或称（ 民意） 代表。立法机关作为代议机关，是现代代议民主政 体的枢纽，其核心职能有两个：代表民意，制定法 律。经选举产生的立法机关是民主代表制中商议、 辩论及批准法律事宜的主要场所。

监督和调查权使议员能公开质疑政府官员的行动 和决定，并且起到限制政府各部门权力的作用，在 立法权与行政权分离的总统制政体中尤其是这样。 立法机关的正式代表，即（众）议员和参议员 有权批准国家预算、就急待解决的问题举行听证、 确认行政当局对法院及各部的人事任命。 议员有责任以尽可能有力的方式阐明他们的观 点。但他们必须遵守容忍、尊重以及为达成共识而 妥协等民主道德规范，使最后的结果有利于全体人 民的整体福祉，而不仅是他们的政治支持者的利 益。每位议员必须自行决定如何兼顾全民福祉和地 方选民的需求。 议员常常举行体恤民情的听证会，倾听选民的申 诉和他们提出的问题，并协助他们从庞大的政府机 构中获得帮助。 大多数民主国家都实行两院制。两院制的立法机 关通常分为上议院与下议院（如英国），或众议院 与参议院（ 如美国）。两院制的优越性大于壹院 制，在大国尤其如此。两院制比壹院制有更大的代 表性，能充分代表不同地区、不同人口和不同职业的利益要求。两院之间在立法上的配合与 牵制，壹方面使得立法机构能够胜任现代 社会繁重的立法任务，同时又通过复议来 避免草率立法。实行两院制还可以防止立 法机关与行政机关之间因立场分歧出现的僵 局，因为两院中总有壹院可以发挥协调作 用。由于议员行使立法权、财政权和监督 权，这就要求议员必须具备立法知识和参 政议政的能力，善于归纳和反映选民的利 益与要求。 议员的选举与产生方式有很多种。有的 是以全国为单位选举产生的，有的是以某 个选区为单位选举产生的。有些席位是依 据政党总得票数产生的。在采用简单多数 制的选举中，得票最多的候选人当选。而 在议会选举通常采用的比例代表制选举中， 选民往往投票给政党而不是个人，代表是 根据各党派的得票率选出的。所以，议员 们通常都有各种不同的党派背景。在议会制定法律 或审议议案的过程中，不同党派之间，甚至同壹党 派内部都会发生激烈的辩论，然后通过谈判与妥协 形成决议。 立法机关的代表通常有政党背景，也有少数议员 是没有政党背景、以独立候选人身份当选的。政党 在竞选和选举过程中十分活跃，选举完成后，在立 法机关中也十分活跃。在议会制中，通过选举获得 席位最多的政党负责组阁，并从本党议员中挑选相 关人士担任总理和部长等内阁职务。 如果没有壹个政党获得多数，几个政党可以联合 起来组成在议会中占多数席位的联合政府。在民主 国家，法律常常是妥协与合作的产物，壹些议员为 了让自己提出的法案能够通过，努力争取其他议员 的支持，通常会对自己最初的立场進行调整。

行政机关

在现代代议民 主政体中，行政机 关的根本责任是执 行立法机关制定的 法律，并制定实施 相关的公共政策。 行政机关（行 政部门）通常包括 作为行政首脑的总 统、总理以及各部 委首长，合起来称 为内阁。 行政机关下设 的主要部级机构有 司法部、国防部、外交部、财政部等。在行政机 关工作的人员被称为公务员或文官，不同于在政党 和军队工作的人士。在民主国家，警察与军队也从 属于行政部门领导。行政首脑（总统制下的总统， 议会制下的总理和首相）是军队的最高领导人。在 民主国家，军队的领导权在文职官员手中。这是防 止军事政变的最有效的办法。 在宪政民主制度下，行政权通常受到三种限制： 把国家政府的立法权、行政权和司法权分立的分权 制衡制度；在联邦政府与州邦省壹级政府之间实行 权力分工的联邦制；以及宪法规定的公民的基本权 利对行政权力的限制。 在现代民主制度下，行政权力壹般有三种组织形 式：议会制、总统制和半总统制。（参见第二节） 在议会制下，立法机构中的多数党组建政府，以 总理为首。在议会制下，由于总理及内阁成员都是 从议会中产生，因此立法机构和行政机构不是截然分开。在这种制度下，政治反对派是限制或制约行 政机构的主要手段。在总统制下，总统与议员是通 过选举分别产生的。 在总统制下，总统和立法机关有各自的权力基础 和政治阵营，从而起到相互制衡的作用。 民主制度只对政府施加限制，而不将其架空。宪 政民主制度下的政府领导人自始至终都必须在由法律 确定和限制的权力范围内依法行事。

司法机关

在代议民主政体下，司法机关的核心职责是根据 宪法和法律，解决社会中的各种纠纷。从违宪案件 到财产纠纷都是在法院的管辖之内。壹个国家的司法机关是由各级法院组成的。在民 主政体中，法院的责任是维护正义，实施法律。法 院的作用特别重要。因为他们有权裁决公民与公民 之间，公民与政府之间，以及不同的政府机构之间 的纠纷。在许多国家，最高法院还对宪法有最后的 解释权。因此，司法必须独立于立法机关和行政机 关，独立于政党。如果法院从属于行政机 关，在行政机关与其他政府机关的冲突中， 其他机关就难以得到公平对待的机会。如果 司法机关隶属于执政党，其他政党在司法判 决中，也就难以得到公平对待的机会。就 像在体育比赛中，如果裁判隶属于某支比赛 中的球队，裁判就不可能公平地执法。

司法独立

民主国家的司法机关的壹个重要特征就是 司法独立。司法独立，意味着法官有权独 立判案而无被解职、迫害之虞，其他任何 机关或权势人物无权干预。其中，法官的任命和免 职方式对法官独立判案的影响最大。如果各级执政 党领导人有权任意免除其所不喜欢的法官的职务， 司法就不可能独立。所以，许多民主国家都实行法 官终身制。这样，他们才能独立判案，不受政治压 力的影响。 司法独立成为捍卫公民自由的坚固堡垒。在民主 体制下，法官不受来自民选官员和议员的政治压 力， 其公正性才有保障。 独立的司法不应该带有政治的或党派的色彩。司 法机关对问题只从“法律的观点”看，不考虑政治 价值、经济价值、文化价值等诸种社会价值，而且 不管这样的看法是否违背“多数人的意愿”。只有 如此，法律的权威才不会因民意和政党利益而打折 扣，才会有尊严和秩序。立法权与司法权分立对于 维护法治十分关键。当立法者和法官的角色由不同 的国家机构承担时，政府独断专行的危险就被大大 降低。当制定法律的权力与解释及运用法律的权力 分立时，法治的根基就得到了巩固。

第四章 有限政府

民主政治与其他政体的壹种显著区别是，民主政治下实行有限政 府。就是说，政府的权力受到严格的限制，以防止政府滥用权 力。能够有效防止政府滥用权力是民主政治的重大优越之所在。

第壹节 什么是滥用权力？

在民主政治下，人民把治理国家的权力交给政府。 政府官员应该负责任地行使权力。这就是说，他们按照 宪法和法律所定下的 规则公正地行使权 力。如，抢险救灾， 制止哄抢， 抵抗入 侵、维护社会秩序 等。 另壹方面，但凡 有权力的机构或个 人，都存在滥用权力 的可能。权力越集 中，越不受制约，滥 用权力的可能性就越 大，其危害也就越严 重。通常，滥用权力 是指掌权者所行使的权力超越了法律的授权，或者违背 了法律所定下的规则。最常见的滥用权力是腐败。 另壹种常见的滥用权力是国家滥用暴力，如虐待犯 人、滥杀无辜、警察滥用暴力。

第二节 责与政务分开

政府机构都有责任就其所作出 的决定、政策和行动回答公众的 质询，并承担相应的责任。这就 是问责制度。 在民主政治下，问责制度与政 务公开与透明的原则是密切联系 在壹起的，因为公民对在政府和 社会中发生的事情有知情权。因 此，政府有责任向公众报告重大 事件。如果公众不了解政府中和 社会上发生的事情，那么公众就 无法知道政府是否承担了其应承 担的责任。 防止政府腐败最有效的方式是 通过定期的选举来更叠腐败的政 府官员。但是，选举通常只能数年壹次，而且在任 何通过选举上台的新政府中都可能会出现腐败的官员。 因此，在日常管理中，还必须有更为常规的方法，问 责与政务公开就是最为有效的方法之壹。

第三节 防止滥用权力的方法

分权制衡

除问责制度与政务公开之外，还有若干制度性的措 施，可以防止滥用权力。方法之壹是立法、行政与司法 三个部门之间实行三权分立，相互制衡。历史表明， 当权力完全集中在壹个个人、 政党、团体或某个政府机构 手中的时候，滥用权力的 可能性就大大增加。因 此，对野心必须用野心 来对抗，对利益必须 用利益来竞争， 对 权力必须用权力来 制衡。民主政体 总是把权力分 散到各个政 府部门之 间， 让各部门 的权力相互制衡来达到限制权力、防止滥用权力的目 的。 分权制衡的特点是，授予各个部门特定的权力，并让 各个部门的权力在壹定的程度上相互交叉，同时规定任 何壹个部门不得越权侵占其他部门的权力。通常，立法 机关由议会组成，负责制定法律。行政部门由政府首脑和内阁组成， 负责实施法 律、制定政策。法院由法官 组成，负责运用、解释和实 施法律，保障正义。法院通 常有司法审查权，这意味着 法院有权裁决政府的行为是 否违反宪法。法院有权宣布 违宪的行为无效。 分权制衡的原则是，任 何壹个部门都不能享有绝对 的、不受制约的权力。例 如， 总统可以有权任命法 官，但是应该得到立法机关 （如参议院）的批准。民主政治下的分权与制衡有 助于落实问责制度和政务公开。

人权法案

上壹章提到，人权法案通常列举公民受到保护的 基本权利与自由。它既可以是宪法中的壹部分，也 可以是单独的宪法性法律。《人权法案》对政府的 权力有着严格的限制和制约的作用。法院有权纠正 任何违反宪法和人权法案的行为。例如，思想与表 达自由受到《人权法案》的保护，政府若无充分有 效的理由不能通过审查来限制公民的自由。

法治与法律的正当程序

民主政体要想能够正常运转，政府与公民都必须 尊重法律。法治意味着平等地、公平地、持续地实 施法律。在民主政治下，法律是最高的统治者。在 民主政治下， 法律为王。

多党民主

防止滥用权力的有效方法之壹是实行多党政治。 这意味着，数个政党都有参加选举、竞争入主政府 的机会。在民主政治下，反对党的存在是非常必要 的，因为反对党代表着不同于执政党的立场，同时 对执政党的壹举壹动進行监督。只有在反对党有可 能赢得选举并组成新政府的地方，民主政治才算是 真正落到实处。

政务公开与媒体监督

媒体是落实政务公开的壹个主要途径，电子媒体 如电视、收音机；印刷媒体如图书报 刊、政府公报等；数字媒体如互联网 等。媒体能够有效地帮助公众发现政 府滥用权力的行为。 媒体可以通过吸引公众对政府行为的关心来促進 政务公开与问责制度。媒体也能有效地带动政府与 民众之间的沟通，帮助政府了解民意，帮助公众了 解政府对有关事情的看法。 在许多国家，媒体通过曝光腐败和滥用权力的 行为来制约政府的腐败，并常常导致政府官员引咎 辞职和公职候选人退出竞选。 在有充分的新闻与言论自由的环境下，媒体能 有效地监督政府的腐败、低效和其他不当行为。所 以，在世界各地，政治家们对媒体的忌讳更甚于其 他制约权力的措施。因为负面的曝光会导致政治家 的形象受损，失去选民的支持，乃至在选举中失 利。 由于媒体的作用如此强大，壹些政府总是企图 有效地控制媒体。有些政府干脆自己设立官方的报 纸、电台和电视，以求控制舆论导向。而民众在衡 量媒体报道的可信度时首先要看这些媒体的独立程度 如何，看看它们是否受到政治权力的控制。 政府控制了媒体就等于控制了民众的所见、所闻和所想。实行民主政治的国家允许媒体有不同 的声音，民众有表达的自由。民主政治下有思 想的自由市场。民众只有在听到不同的观点之 后才能确定自己的立场和态度。

特设调查委员会

如果政府官员有腐败、执法不公或失职的 重大嫌疑，立法机关可以组织特设调查委员会 来進行调查。委员会的责任是進行调查、公之 于众，提出处理建议。委员会通常独立行使职权， 不受行政权力的制约，并且可以任意取得他们所需 要的相关资料。这样的委员会通常是临时成立的， 壹旦完成任务，就被解散。在壹些国家的立法机 关，也有壹些这样的委员会是常设的，负责监督侵 犯人权、性别歧视、种族歧视等现象。这样的委员 会会受理公众的投诉并提出立法或修订法律的建议。

联合国等国际机构

随着通讯技术和交通工具的发达，国家与国家之 间的距离也越来越近。壹个国家发生的大事很快就 会传遍全世界。自反法西斯战争结束以来，国际社 会已经找到多种方式来对那些侵犯人权的国家施加压 力。联合国在其中扮演着重要角色。联合国会对那 些严重违反人权的国家進行制裁，甚至進行军事干 预，通过派遣维和部队来制止当地政府对人权的大 规模侵犯。

第四节 政府在经济中的角色

在民主政治下，政府不能任意干预 社会生活的方方面面，须与许多社会活 动划清界线，如政教分开，政军分开， 党政分开。政府与经济活动的界线尤其 要划得清清楚楚。但是政府与社会中的 经济活动又有密切的关联。于是对于民 主政治中政府应该在经济中扮演什么样 的角色，人们有不同的看法。有壹种 看法可以被称作自由市场派。这种理论 主张政府尽量少干预经济，尽量让企业独立经营，自主作 出决定。这种看法认为经济的成功关键在于私有财产权、 经济自由和公平竞争。这种制度的最大好处是能够焕发出每 个人的首创精神和尊重个 人的选择，为经济发展提 供最强大的动力。

第五章 人权与民主

第壹节 什么是人权

人权是每个公民，不论 其种族、性别、肤色、语 言、出身、年龄、宗教和 政治信仰而普遍享受的权 利。人权是公民个人的专 有权利， 不是集体的权 利，更不是政党和国家的 权利。 人权是民主政治的壹个 重要标志。在民主政治 下，人权得到普遍的承认 和保护。任何政府都无权 剥夺人权，哪怕是多数人 同意，也不可以。人权具 有普遍性，是属于凡是人 都应该同等享有的普遍权 利。在人权与主权的关系 上，人权是目的，主权是 手段。主权服从于人权， 其使命是捍卫人权，因此，人权高于主权。 民主政治下，法律对人权的保障有多种形式，如 独立的人权宪章，包括在宪法中的《人权法案》以 及壹般的法律。《人权法案》通常规定壹系列受到 宪法保护的、非经特定的程序不得改变的基本权 利。同时，政府也不得制定任何与《人权法案》相冲突的法律。在民主国家，壹旦在违 宪审查中发现某项法律违反人权，该 法律就会被宣布无效。对人的政治权 利、经济权利和人身权利的保障就是 对国家和政府权力的限制。反过来， 有限政府也是保障公民权利的有效手 段。保障人权也是宪政民主的根本目 的。宪政民主和公民的权利自由是互 相强化的。 通常，人们可以自由运用他们自 己的权利。当然，行使任何权利都以 不得妨碍他人的权利为前提。形象地 说，我有晃动我的拳头的权利，但是 不能碰到他人的鼻子。对人权的侵犯 既来自个人，也来自政府。如果侵犯 行为来自个人，政府可以出面制止。 如果政府侵犯人权，如警察打人，个 人是很难出面制止的。所以，真正要 防范的是政府对人权的侵犯。这首先 就要求公民个人与政府必须知晓公民 个人究竟有哪些权利。

第二节 人权的类型与《人权法案》

公民的人身权利与自由

公民的人身权利与自由是作为公民的个人所享有的自由 权、平等权和选择权。公民权利通常包括：自由权、平 等权、宗教信仰权，人身安全受到保障和免受虐待与迫害 的权利，未经公 平的审判不得被 监禁和判刑的权 利，得到公平审 判的权利。 公民的人身 权利和自由构成 了公民的自治领 域而不受政府干 预。这些权利和 自由意味着公民 有权选择自己的 生活方式和行为 方式，如建立家庭、结成友谊、信 奉宗教、组成社团、成立公司等。 公民通过行使这些权利实现自己对自 己的主宰（ 自治）、自立和自由选 择。这些权利决定了是公民个人而 不是政府才是个人命运的主宰。

公民的政治权利与自由

政治权利是指公 民组织和参与政治生 活和公共事务的权 利，包括：选举与被 选举的权利，言论与 思想自由，知情权， 集会与结社的权利， 组建、参加和退出政 治团体和其他社团的 权利。公民通过行使 政治权利来显示其对 政府的主权。公民通 过行使政治权利来决 定由谁管理国家。

公民的经济权利与自由

公民的经济权利与自由是公民组织与参与经济事务和商 业活动的权利与自由。如组建企业、招聘员工、進行贸 易。这些权利与自由涉及到财产的获得、使用、增值、 转让和处置。政府无权限制或直接干预公民的这些活动。 经济权利与自由关系到公民的民生大事，是公民履行对自 身生存责任的根本手段，因此政府无权插手。公民的经济 权利与自由的扩大也缩小政府权力的活动范围，从而使政 府权力得到限制。

第三节 天赋人权

在谈到人权时， 人们常常提到天赋人权 （ 亦称自然权利）。 天赋人权指的是人的 与生俱来的权利， 是立足于人类本性 的权利。天赋人权 是全世界每个人 普遍享有的， 因 而又被称为普世人 权。这些权利不是 来自宪法、政府或 国王的恩赐，而是人 的本性的要求。因 此，人们无权让渡、放弃这些权利， 政府与国家无权剥夺、侵犯这些权利。人失去了这些 权利就不成其为人。天赋人权是每个人平等享受的自 然平等，这些权利先于个人的社会身份，因而是壹视 同仁的。因此，不论政府同意与否，天赋人权都是独 立存在的。政府不能创设这些权利，也不能剥夺这些 权利。对这些权利，政府唯壹能够做的，就是真诚地 承认并不折不扣地加以保护。这是政府的义务。天赋 人权包括生命权、自由权和财产权。它们是三位壹体 的权利。这三项天赋人权是其他壹切人权的基础。其 他的人权都是从中派生出来的。 这些天赋人权以及从中派生出来的其他相关权利常常被写入宪法。这些权利壹旦写入宪法就成了宪法的权利。公民所享有的宪 法权利是政府存在的前提。保护这些权利是政府的目的和使命。设立政府的 理由不是发展经济、不是实现远大理想，而是保护以生命权、财产权为核心 的天赋人权等相关的宪法权利。这是政府壹切活动的中心。宪法权利对公民 而言是权利，对政府而言是义务，即政府负有保护的义务。 大多数人都认为，公民人身权利与政治权利应该被纳入《人权法案》， 对此几乎没有争议。但是，对于受教育权、工作权、带薪假期权等福利权 利是否应该纳入宪法，支持和反对的观点各执壹端。壹些人士认为，壹旦把 这些福利性的权利写入法案而政府却无力实施时，政府和法案本身都会失去 民众的信赖。而支持的人士却认为，如果公民福利没有保障，就无法享受公 民的人身权利与政治权利。反对把社会与经济权利纳入《人权法案》的人士 认为，这类权利具有政治承诺的性质，较适合纳入政党的党纲，而不是正式 的法律。

第四节 人权与民主

人权与民主是相互促進的。只有民选 的、向公民负责并接受公民监督的政府才 有可能有效地、持久地保障人权。人权体 现了合法政府的根本目标和价值，为民主 政治赋予了根本的价值内涵。民主政治的 根本使命就是通过保障公民的权利为公民 个体创造壹个能够自由、自主的外部环 境。另壹方面，不保障人权的政权壹定是 侵犯人权的政权，坐视对人权的侵犯就是 怂恿对人权的侵犯。有史以来只是在现代 的宪政民主政治下，人权才能得到全面 的、持久的、有效的保障。 人权是民主政治的壹个重要支柱。如 果这根支柱风化破损，民主政治就岌岌可 危。毫无疑问，人权对于民主政治必不可 少。如果政府压制新闻自由，公民就难以 选举壹个他们中意的政府。如果政府压制 结社自由，民间就无法组织起有效的反对 党。如果政府制止公共集会，人们就无法 集体表达对政府某项政策的不满。如果壹 些人受到政府的歧视，就没有政治平等。 当壹个人的权利受到威胁的时候，所有的 人的权利都打了折扣。 公民了解并捍卫自己的宪法权利时，民主政治就得到 了巩固。他们会用手中的权利来驯服政府手中的权力，使之文明化，变成不专横的、民主的权力。保障人权必然要求实行、实现 民主政治。像财产权、自由权和人身权等基本权利是民主政治的基础条件。 像言论自由、结社自由、集会自由和平等权等直接的政治权利更是维持民主 政治的必要条件。 下面我们来以言论自由为例看看人权是如何促進民主的。

言论自由

所谓言论，既可以是口头的，也可以是笔头的，也包括挥舞含有政治 信息的旗号、标语、袖标、发带、T 恤等。与言论自由联系在壹起的是 思想自由和新闻自由、表达自由。这壹组自由对于民主政治极端重要。从 这组自由的角度看，民主政府就是公民可以自由选择谁来承受百姓责骂的政 府。不能批评政府的政策就没有自由，不能自由讨论国家的大政方针就没有 民主。 言论自由对民主政治极端重要，应该受到格外保护。在民主国家，新 闻媒体的运作不受政府控制。公民期待了解政府为民决策的情况。新闻媒体 作为监督政府的工具，推动运用这壹“知情权”，帮助公民向政府问责， 对政府的政策提出质疑。

第六章 民主与选举

公开、自由、公平、定期的选举是民主政 治最显著的特征之壹。通过这样的选举， 当选的政治家认识到自己的政治命运在握有选票的公民 手中。所以，自己的壹切政治行动必须为自己的选民 着想。如果政治家不称职，选民会在下次选举中不再 把选票投给他，而是把选票投给那些得到选民认可的 政治家。民主政治 与其他政治的根本差 别正是在于： 在民 主政治下， 公民有 权决定谁来管理国 家。而选举正是公 民表达其意愿、行 使主权的主要手段。 公民正是通过选举来 捍卫自己的权利和自 由， 来惩戒、撤换 那些滥用权力的、 不能代表民意的政治 家， 来抗拒政府权 力的扩张。选举把公民与 政府连接起来，并迫使政 府对公民负责。公民通过 选举来表达其对政府工作业 绩的判断。 与其他的参与手段相比，选举使得公民有可能大规 模同步参政，并就重大问题表达其政治倾向，选举在 民主政治中的制度化是人类文明的壹个重大進步，实 现了在政治生活中从“砍人头”到“点人头”的跨 越。选票体现的是公民的自愿同意，从而把暴力从公 共事务中驱逐出去，实现了人类政治生活的文明化。

第壹节 选举与投票

选举给公民提供了 通过投票来决定谁来执 政该国政府的机会。人 们投票是希望带来变 化。他们相信通过把选 票投给不同的政党和候 选人，可以改变政府的 施政方向，以帮助他们 解决所面临的各种问 题。有时，人们把选票 投给某某政党；有时， 人们把选票投给独立的候选人。 在现代的民主国家，所有的公民在达到壹定年龄之 后都有投票权。许多国家要求选民在投票前事先登记或 领取选民证。所有的国家对选民都有年龄限制（最低年 龄通常是年满1 8 岁或2 1 岁）。有些国家还要求选民有 读写能力。有些人认为对选举权的这些限制措施不民 主。既然民主是人民来统治，就应该允许尽可能多的人 参加投票。 在民主政体下，公民个人除有选举权外，还有被选举 权，因而有权成为公职的候选人。他们通常由特定的政 党挑选出来担任候选人。有些人有时也作为独立候选人 参加选举。出任候选人需要个人在时间、精力、金钱、甚 至事业上作出牺牲。民主政治要想成功，那些当选担任公 职者必须真正关心选民的利益，对选民负责。

第二节 选举与多党民主

在大多数民主国家，政党是参 加选举的重要组织。 每个政党通常都声称自己代表 特定的理想和利益诉求，同时对 选民作出若干承诺，并表示如果 当选，将把这些理想和承诺变成 现实。因此，选民在将选票投给 某政党或其候选人之前最好仔细琢 磨该政党或其候选人的立场。 现在人们普遍认为，壹个民主 国家不应该只有壹个政党。所以， 民主政体也被称作多党民主。在民 主政治下，政党与政党之间是平等的，壹个党不隶属 于另外壹个政党，更不必无条件地接受另外壹个政党 的领导。 如果壹个国家只有壹个政党，或者只有壹个政党 永远在选举中获胜，那么，不同的意见和反对的声音 就难以得到有效的表达。如果没有反对的声音来挑战 政府的政策，这个国家就很难发生积极的变化。人民 的要求和怨言就容易被忽略。如果壹个政党用暴力把 其他政党拒绝在政权之外，那就是壹党专制。多党的 存在可以促使各政党之间相互竞争，互相监督，从而 使选民有了更大的选择权，这样的竞争有利于揭露和 防止腐败。

第三节 自由公正的选举

竞选

在民主国家，每次选 举的投票日之前的壹段时 间，各个政党及其候选人 都使出浑身解数来進行竞 选，力图说服选民把选票 投给自己。最常见的政治 活动是政治集会和演讲论 坛。在这样的场合，候选 人陈述自己的主张，选民 提出问题。有时，还组织 不同的候选人進行辩论， 这样选民们可以对不同的 候选人進行比较。政党及 其候选人也常常通过媒体来表达自己的主张，在选民 中扩大自己的影响和知名度，如通过收音机、电视、 报纸、互联网、招贴、路边广告牌、T 恤衫等進行 宣传。在民主政治下，竞选议员、总统等公职往往 需要不菲的经费。但是这并不意味着只有有钱人才能 当选。政党和候选人可以通过各种合法的手段来募集 竞选经费。 通过这样的竞选，选民们有机会听取候选人的各 种主张，以便在充分知情的基础上作出抉择。要想做到选举的自由与公平，就必须有自由、公平的竞选，允许有言论与新闻自 由、集会自由与结社自由。所以，竞选是选举的重要组成部分。可以说， 没有竞选的选举就算不上选举。如果竞选中都做不到自由与公平，如有壹些 政党或候选人受到歧视和恫吓，就不可能有自由、公平的选举。 民主政治下的竞选常常聚焦在各种社会议题和政策话题上。政党及其候选 人也乘机提出各种议题和他们自己的解决办法。有时候，候选人的人格和私 生活也成为竞选的主要话题。

公平选举准则范本

为了确保选举的自由与公平，有些国家制定并实施了壹套公平选举准则。 下面是壹套公平选举行为准则的范本。

所有政党及其候选人都应该能够接触到所有的选民。任何政党不应该排斥其他政党在其所控制的地区接触选民的活动。

任何政党在选举中不得使用煽动性的语言。

在竞选中，不应该对对手用各种方式（如死亡威胁）来進行恫吓。

不应该阻挠或破坏公共集会。

所有政党都应该尊重选民秘密投票的权利。

禁止在竞选和投票期间携带或展示武器。

警察和治安力量不应该在竞选和选举过程中有所偏袒，不得以任何形式進行干预。 竞选与选举应该自由、公正地進行。各政党和选民对不同的观点应该加以宽容。

在选举日不应该干预选民的投票行为。

如果选举被裁定为符合自由、公正的原则，所有政党都应该接受选举的结果。

第四节 定期选举与投票程序

在民主国家，选举不仅是自 由、公正的， 而且是定期举行 的。在专制国家，独裁者往往是 以决定（或者说推迟）举行大选 的时间来维持自己的权力。他们 往往到期不选举，或是无限期推 迟选举。独裁者往往选择在他们 自己或其政党（如通过构陷反对 派领导人,使其名声扫地或将其投 入监狱）最有把握赢得大选的时 候举行选举。这种做法使得反对 党很难通过选举取得政权。 在民主国家，选举是定期举 行的。宪法中也常常规定政府和 立法机关应该每隔多长时间（如 两年、四年、五年、六年） 选举壹 次。还有些国家的宪法规定由总统来 按照其意愿决定何时举行大选。在议 会制下，若是议会通过对政府的不信 任案，往往会提前举行新的选举。 下面是自由公正的选举所必经的壹 些基本步骤，但是各国在细节上会有 所不同。

在选举前

登记：这是壹个确认选民身份的过程。在投票 前，选民必须取得某种身份文件，如选民证或选民 卡等。其目的是确保每位选民都合格，且无人在选 举中重复投票。

在投票过程中

（1）选民到达投票站后，展示其 身份证。工作人员对他们的身份進 行核实，以确保每个 选民只投票壹次。 （2）向选民分发选票。选民拿到 后走進划票间。选民认真阅读选票 上的说明，并在其所支持的候选人 名字旁边按规定划上标记。 （3）选民秘密划票，旁边应无人 能够看见划票结果。 （4）选民把折好的选票放進封好 的投票箱。 （5）投票结束后，工作人员关闭 投票站。 当着所有候选人或各政党的代表 的面，把选票箱封好，然后把选票箱送 到计票处。 由指定的官员启封，当着各位候选 人或政党的代表以及中立的监察员的面 打开票箱。这些监察员或是由各政党派 来的，或是来自中立的组织。有时，也 有国际监督员。这些人也被称为国际观察员。 有关人员开始分拣有效票和废票，并把废票搁在 壹边。 （6 ）在有关人员的监督之下，选务官员对有效 票進行查验并统计。统计完成之后，再把选票放進 票箱， 并封好票箱。 从上述程序中可以发现，选举监察员对于确保选 举的自由与公正非常重要。他们的工作是向选务官 员即时报告发生的 任何问题。 有时，尤其是 在壹个国家举行初 次选举或以往的选 举中问题较多时， 国际社会就会派遣 选举观察员。他们 的任务是观察选举 过程并报告所见到 的问题。他们还能 施加国际影响，甚 至取消不公正的选 举结果。

第五节 政治宽容与承认失败

民主选举要想取得成功，必须有壹个公民 和政治家彼此之间能够在政治上相互宽容的氛 围。政治宽容意味着应该允许人们说话，表 达自己的主张，并進行相应的集会、结社、 竞选的活动。如果不能容忍他人合法的政治 活动，民主的理想就无法实现。政治不宽容 会导致暴力和专制， 民主政体也就无法运 转。 在竞选过程中，政治宽容往往是壹个重要 的议题。执政党的支持者们会不自觉地限制 其他对手政党及其候选人的政治活动。 既然选举是壹场竞争，那么就会有人赢， 有人输。如果民主政治要想取得成功， 那 么，各政党及其政治领袖就既要积极参与竞争，也要勇 于承认选举结果。经过自由与公平的选举之后，那些下 野的政党和未能如愿取得权力的政党必须承认在选举中 失败并尊重选举的结果。体面地承认失败也与政治宽容 有关。因为承认选举结果意味着承认自己不喜欢的政党 及其领袖上台执政。在选举之后，失败的政党应挑起反 对党的重任，继续监督执政党与政府，向民众提出与执 政党不同的政策方案和政治见解供公众选择。获胜的政 党和政治领袖应该继续发表政见，继续努力争取选民的 支持。对民主政体来说，最大的失败，就是选举之后， 落败的壹方不承认选举失败并拿起武器指向获胜方。

第七章 公民参政

第壹节 公民参政与充分知情

民主政治下，公民的角色与其在其他政体下不 同。在专制政体下，只有统治者和臣民。在民主政 治下，公民选举其领袖。公民通过各种途径参与公共 事务，与政府携手治理国家。公民如果没有充分有效 的途径参与政治，就有沦为臣民的危险。如果公民沦 为臣民，他们就只能对政府的决策听之任之。 在民主政治下，公民通常通过选举与投票来参 政。选举赋予了领导人以合法的地位和权力。壹旦把 这种权力授予执政者之后，公民的责任之壹就是确保 权力不被滥用。要履行好这壹责任，公民必须积极参 政。如果公民不能积极有效参政，统治者就可能为所 欲为，并由此产生不受约束的权力，最终沦为专制。 公民参政可以带来许多好处：

有助于防止政府滥用权力。

让政府及时了解民众的意愿。

公民能够介入国家的管理。

政治参与中表达的意见能帮助政府作出更好的决 策。

充分知情是有效参与的前提。公民需要了解自身的 权利、知道当自己的权利被侵犯时如何应对。他们还应 该对政府的运转方式以及有关公共政策的议题有所了 解。公民只有在充分知情之后才难以被蒙在鼓里，更难以被操纵；也只有在知情之后才有可能作出明智的判断 和决定。

壹个公民可以通过以下方式来行使知情权：

与知情的人士（如本选区的议员、政府发言人、 政治领袖）谈话和提问来了解情况。 从相关的政府部门和官员那里了解情况。 从媒体（报纸、杂志、电台、电视台、互联网、 宣传品） 中了解情况。 多方面核实所掌握情况的真实性。 参与社会上的有关辩论和讨论。

想要充分知情，还必须做到以下几点：

批判性阅读

民主政治要求公民有头脑、有主见，而专制政体要 求民众做顺民，把统治者的话壹句当壹万句。民主政治 要求民众把事实与看法区分开来。媒体上有些网友和政 治家喜欢把自己的看法当作事实来陈述。因此，只有通 过批判性的阅读，才能把事实与意见和看法区分开来。 否则，便是让别人代替自己来思考。

积极听取

在民主国家，公民有责任听取各种不同的声音。公民 要做积极的听取者。不仅要听，而且要学会理解、懂得、 甚至质询其听到的内容。这样，他们才能在充分知情的基 础上参与公共事务。 公民还必须学会质询政治家，通过质询来听取政治家 是如何为其立场辩护的。而这是专制国家的公民做不到 的。

辩论议题

所谓辩论就是观点之间的冲突。人们通过倾听，了解 别人的论点与论据。人们重复自己的论点与论据的方法也 许各不相同，但是公平辩论的原则则是相同的。在公平的 辩论中，所有各方都应该有机会来表达自己的立场（论点 与论据），有机会去说服别人相信其立场是正确的。如果 壹个人被剥夺了表达自己立场的机会，那么这个人的言论 与表达自由就受到了侵犯。辩论的好处是不同的观点可以 自由交流。

第二节 市民社会与公民参政

在民主政治下，公民参与不仅仅是选举与投票，也 不仅仅是介入与政府有关的活动。日常生活中更多的是 参与身边的公共事务。公民们经常成立自己的组织，这 些组织有自己特定的目标。这些目标只有通过参与社区 的事务才能实现，如保护业主权益，改善社区居住环 境、组织体育娱乐活动等。从事这些活动的组织通常被 称为非政府组织。这些组织通常是非营利性的、志愿性 的组织。这些组织和活动合在壹起就构成了人们所常说 的“市民社会”。市民社会是民主社会的壹个重要组成 部分。 通常而言，组织的影响力远远大于个人。所以，要 想参与社会公共事务，常要结成组织。与对个人的呼声 相比，对团体发出的呼声，政府难以做到充耳不闻。壹 方面，公民通过市民社会中的非政府组织来影响政府的 决策和行为；另壹方面，市民社会组织也能成为政府的好帮手，帮助政府达成其目标。非政府组织、市 民社会与民主政治的相关性，也可以从另壹个现 象中看到：专制国家总是限制市民社会的发育， 刁难甚至禁止非政府组织。可见，由公民自愿结 成和参与的非政府组织和市民社会对专制统治是 非常不利的。 愿意参加社区活动是壹个公民的责任心的表 现。所以，有责任的公民不仅要参加社团，而 且还要有所付出，帮助社团达成目标。市民社会 组织有各个层次。但是，对公民来说，最经常、 最容易参与的还是自己身边的社会公共事务。 公民参加市民社会组织可以促進人们之间的相 互合作。合作可以促進人们的相互理解、相互宽 容。由此带来的社会和谐对民主政治本身也是极 大的支持。

第三节 如何影响公共政策

在民主政治之下，公民有能力 影响甚至改变公共政策。最简单 的方法是，哪个政治候选人代表 你的政策立场，你就把你的选票 投给他（ 她）， 甚至动员其他人 也把选票投给他。

下面是影响公共政策的几个步骤：

要想影响或改变某项政策，首先 锁定所要影响或改变的目标政策，并给出这项政策需要 改变的理由。 明确你所要提出的新政策。 加入具有与你相同的政策主张的民间团体；如果没有这样的组织，你可以联合壹些与你具有共同政 策主张的人成立壹个新的团体。 收集所有的相关信息。 找到那些对制定或改变政策有发言权的官员。 找出那些支持与反对你的民间组织。 制定壹个行动计划，然后开始执行。

公民通过参政影响公共政策、表达政治诉求的方 式有多种，如印发宣传材料，在电视台、电台等媒 体陈述政策立场；在媒体刊登陈述政策立场的广告； 在政府组织的听证会上作证；抗议、抵制与罢工等。

这里主要介绍游说、游行请愿和 集会上访。 在民主国家，公民影响公共政 策的壹个最常见的途径就是游说。 游说的方法包括与负责制定政策的 官员面谈， 给他们打电话或写 信。给议员或行政首长写请愿信 也是常见的游说方法之壹。 游行请愿、集会上访是公民试 图影响公共政策时使用的力度较大 的手段。这些手段只要合乎法律 都是正当的。其正当性来自公民 的集会自由、结社自由和表达自 由。集会自由是公民有权组织和 平的集会而不受他人和政府干预的 权利。这样的聚会可以采取会 议、政治集会、游行、示威、上访等形式。集会 自由对民主是十分重要的。 集会自由同时也受到壹些规则的限制。例如时 间、地点、方式等，行使集会自由不应该妨碍到他 人的权利和自由。集会过程中也不应该使用或威胁 使用暴力。但是，政府无权取缔壹切的集会和示 威，只要集会不对他人的自由和权利造成直接的侵 害， 就应该允许。 许多民主国家都允许在公共场所進行自由集会。 但是未经业主同意，不得在私人物业上進行集会、 游行或示威。即使这样的集会涉及的是公共事务， 要表达的是政治立场，也需要征得业主的同意。 集会自由是政治宽容的壹个重要尺度，特别是在 那些已经开始民主转型的国家。如果不允许行使集 会自由，社会中的少数派的立场，就容易被忽略。