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作者 劉軍寧

第壹章 什麼是民主政治？

我們所生活的這個時代，是自由民主呼 聲響徹全球的時代。曾經與中國同屬 壹個意識形態陣營的東歐已經摒棄了長達半個多 世紀的極權主義意識形態。在東歐諸國，民主政治 已經取代了極權政權，站穩了腳跟。 歐洲成為世界上第壹個全部由民主國家組成的 大洲；除個別專制的飛地外，南美洲已經成為民主 化的半球；非洲進入了史無前例的民主改革的時 代；隨著民主的曙光出現在阿富汗和伊拉克，隨著 東亞和東南亞前威權國家的逐步民主化，中國大 陸再次面臨是否民主化的重大抉擇。 抵制民主政治的人士聲稱：現代自由民主政 體是西方獨有的產物，在西方之外的地方，沒有 實現民主的可能，沒有實行民主的必要。但是， 隨著壹個個非西方國家變成民主國家，民主已經 成為壹種普世的政體。 民主政體是人類迄今為止所能找到的最優越的 政體。只有民主政治才能滿足全人類對自由與自 治的渴望。人民選擇自由而不要壓 迫， 是理所當然的事情。但是， 這 並不等於民主政體能夠自動實現。民 主理想經久不衰，人類接受民主政體 是壹個艱難但又不可逆轉的過程。 渴望自由是人類的天性，但是要 得到自由必須學會如何實踐民主。 民主政治需要有公民的關心愛護才 能蓬勃發展。公民應該努力爭取參与 公共事務的自由，選出對選民負責的 民意代表，並在公共生活中妥協寬容，共同建設 壹個自由和自治的民主社會。 嚮往民主，爭取民主，實現民主，都需要從 學習民主開始。

第壹節 什麼是民主政治

「 民主」 來 自古代的希臘 語，意思是由人 民來主政。民主 政治指的是國 家最高權力歸 人民所有的治 理國家的方式。 在民主政治之 下，政府是建立在人民自願同意基礎之上的，人民通 過定期投票選舉決定誰來主持政府，行使治理國家的 權力。在中國最流行的定義是：民主是由人民來當家 作主。美國總統林肯所總結的民 主政治的三大特徵「民治、民有、 民享」也廣為人知。 在現代民主政治下，人民是 公民個體的集合。他們統稱為 「 民」。民主國家中的公民不 同於極權專制國家中的臣民。 公民是國家主權的最終所有者， 並對政治事務握有最終的發言 權。所有公民在法律面前壹律 平等，並享受參与公共事務的平等權利。公民享受壹 系列只有作為公民才擁有的自由權和平等權，並受到 國家與法律的保護。而相比之下，臣民對統治者只有 服從的義務，任統治者宰割，對國家的管理和統治 者的人選毫無發言權。 民主的政府是公民通過投票來推選的。民主政府 及其官員是由公民的納稅來供養的「僕人」，是公民 養活並支配政府，而不是政府養活公民，牧役公民。 政治家和公務員唯壹的使命就是為公民服務。如果公 民對政治家和公務員服務不滿意，他們可以通過多種 手段（如選舉、罷免、問責、起訴等）來撤換不稱職 的官員。民主政治以公民為本，專制政治則以統治者 為本。

第二節 民主•權力•自由

權力是支配 他人的能力。 權威是合法化 的、正當的權 力。在政治體 制中， 權力是 政府和其官員支 配或影響人們活 動的能力。民 主政治是組織政 治權力的壹種政 治制度， 並通 過民主程序把權 力轉化為權威。在民主政治下，政府得到民眾授予 的權力。有了這樣的授權，政府就成了管理公共事 務的權威機構。 在民主政治下，只有得到公民自願認可的權力才 是合法的（正當的）政治權力。公民是最高政治權 力的最終所有者。公民接受政府的統治是有前提 的，這就是這種統治要得到公民定期的、自願的同 意。換言之，只有合法的政府才能施政執法。如果 政府的主要領導人在選舉或表決中得不到大多數人的 認可，這時政府的權力就失去了正當性。未得到公 民自願同意的政府或是強迫公民同意的政府都非法， 是沒有正當性的政府。因此，合法性是權力的試金石。沒有合法性，政府就會失去民眾的支持。 民主政府與現實中任何壹種其他政治體制的根本 區別在於：在民主政治下，公民通過授權和選舉來 自己統治自己。因此，民主是壹種自治。這意味著 公民有做出政治決定的自由。民主政治的壹個突出 優越性是它最大限度地保障公民的個人自由。自由 意味著，凡是法律不禁止的事情，人們都有權去 做。而個人在方方面面的自由，既是現代民主政治 的前提，也是其基礎。因此，現代民主政治又被稱 為自由民主政體。

第三節 民主的特徵

儘管各個民主國家的具體制度有其差異，但是， 人們發現，其民主政治的基本原則和特徵卻是相通 的。下面便是民主政治的壹些基本特徵。

公民自由參政

民主政治的壹個 基本特徵是公民有 權自由參政。參与 政治事務是民主制 度下公民的壹項重 要自由權。公民參 政的形式包括締結 政治組織、選舉與 競選、發表政見、 參加集會、遊行抗 議。公民若不能自 由參政，民主政治 就是壹句空話。

人人平等

在民主社會中，所有公民在人格上、尊 嚴上和權利上都是平等的，法律面前更是人 人平等。平等意味著每個人都有同等的價 值、平等的機會，並不得因為其種族、民 族、宗教、膚色、出身、語言、性別而受 到歧視。另壹方面，在民主社會中，公民個 人有權在上述方面保持差異，如堅持使用本 民族的語言。特別需要指出的是，人人平等 是指在法律上的平等，而不是指在分配結果 上的平等。人人平等不是財富佔有上的平均 主義。換句話說，即使在民主社會中，人與 人之間在知識、潛能、特長、成就和財富上 存在差異也是正常的，民主社會承認並保護 這種差異。

寬 容

民主社會在政治上和文化上是寬容的。在民主 社會中，儘管通常是多數人說了算，但是少數人 的權利、利益和意見也受到保護。不掌權的人也 有發表政治觀點和參与政治的權利和自由。在民 主政治下，反對主流的立場是公民的正當權利。 不僅公民之間在政治上要相互寬容，掌權者對民 間的政治立場和態度更應該是寬容有加。 現代民主社會往往是由許多不同的文化、種 族、宗教團體構成的，這些團體對許多問題的看 法很可能與多數人不同。正是這種多樣性使得民 主社會更加豐富多彩。如果多數人或掌權者對少 數人或反對派在政治上不寬容，民主政治就難以存續。所以，考察壹個國家的自由與民主的程度，就是看看那些批評與反對執政黨和政府的反對派和少數派 享有的安全程度，看看是否有反對派存在，看看反對 派是否能夠合法正當地存在。

問責制度

在民主政治下，由選舉和任命產生的官員都必須對 人民負責。問責制度是防止政治家和官員濫用權力的壹 個重要手段。他們必須為他們的言論和行為承擔責任， 政治家向選民負責，官員向上級和選民負責。

透 明

對人民負責首先意味著必須讓人民知道這個國家正在 發生的壹切事情。因此，政府的運作必須透明。透明 的政府首先必須允許新聞自由，並定期舉行新聞發布 會，通報與回答公眾所關心的問題。例如允許公民旁 聽議會的活動、審判公開，舉行有關立法、政策制定 的聽證會等。

定期的、自由的與公平的選舉

公民表達自己意願的重要方式之壹就是把他們所 信任的人士選入政府擔任公職。在民主政治下，官 職的產生與輪換都是通過自由與公平的選舉用和平的 方式進行的。在這壹過程中試圖使用武力或以武力 相威脅、和進行舞弊都是民主政治所不能允許的。 在民主政治下，選舉是定期舉行的。財富多寡不應 該成為公民參選和競選的限制性條件。同時，政府 不應該為公民投票或參選設置任何人為障礙。

經濟自由與財產權

民主政治的優越性正是在於為民眾自我實現和改善 自己的生活創造良好的制度條件和社會環境。因此民 主政府尊重並最大限度地保護公民的財產權與經濟自 由。人民有權自由地從事各種商業活動和選擇各種職 業，有權擁有並支配屬於自己的財產。民主政治離不 開自由的市場經濟。政府不得不當干預經濟活動，不得與 民爭利。

公正廉潔

民主政體的另壹個優越性就是能夠有效地防止統治 者誤用和濫用權力。由於權力受到限制，行動受到監 督，民主政府遠比專制政府要廉潔得多。

人權保障

民主政體是人道的政體，尤其表現在其對人權的 保護和尊重上。民主政治重視每個人的價值與尊嚴。 許多國家通過制定人權法案來保護人民免受濫用權力之 害。保障人權是設立民主政府的目的，是政府壹切行 動的宗旨。

軍隊國家化

在民主政治下，作為武裝力量的軍隊、包括警察 都屬於國家，不屬於壹黨壹派，壹個家族，壹個階 級。軍隊警察無條件地接受民選政府的領導，不得參 與政治，更不能干預政治。

多黨競爭

由於公民有結社自由，所 以在民主政治下，公民們便結 成各種政黨。民主政治允許政 治競爭，鼓勵反對意見，哪怕 反對的觀點是錯誤的。有競爭 就有多個政治黨派，允許反對 意見就有反對黨。每個政黨都 有權參加選舉、爭取執政的機 會。執政黨與反對黨的分野也 由此產生。因此，民主政治下 既有執政黨也有反對黨。多黨制度給選民提供 了對政黨及候選人進行「貨比 三家」的機會。這樣公民可以 用最少的代價換得最好的服 務。所以， 民主政治下， 反 對黨的存在是壹個重要的指 標。如果永遠只有壹個執政黨，那就沒有民 主了。

法 治

專制國家實行人治， 民主國家實行法 治。法治意味著任何人，無論是總統還是普 通公民，都不能高於法律。民主政府通過法 律手段施政，其自身也受法律約束。沒有法 治，自由和民主都是沒有保障的。沒有法 治，自由只能是強者的自由，民主更可能成 為多數人的暴政。

第四節 民主與你

民主不僅是壹種政 體，而且是壹種思維和 行動方式， 是壹種文 化。民主是壹種生活方 式， 是壹種作風。但 是，民主政治不同於民 主作風。民主作風是屬 于個人的特徵。民主政 治是屬於政體的特徵。 個人的民主作風與政體 的民主程度毫無相關。 即使在最專制的國家也 不難找到有點民主作風 的政客。即使在最民主 的國家，也不難找到作風專斷的政治家。民主作風當然 有利於民主政治。但是，民主作風不能取代民主政治。 民主作風是壹個個人的修養問題，而民主政治則是壹個 國家的政體建設和制度建設的問題。 在民主政治下，公民當家作主，這意味著公民不僅 在私人生活中自我作為，而且對國家事務有發言權。在 專制統治下，獨裁者「為民作主」。獨裁者不僅獨斷國家 事務，而且任意干預、介入老百姓的私人生活。

第二章 從專制到民主

民主與專制

民主政治是作為專制政治的對 立面出現的。在專制政治之下，由 壹個人，或壹個小集團掌握國家的 權力。人們稱專制國家的最高統治 者為獨裁者，或專制者。在專制 國家，獨裁者的語錄就是法律。所 有的專制政權都實行獨裁統治，獨 裁者握有絕對的權力，而且決不允 許人民對這樣的專制權力提出挑 戰，也不允許人民質疑他們制定的 政策、法令。老百姓的基本權利 如言論自由、新聞自由、出版自 由、結社自由、信仰自由通常都 受到嚴格的限制。這些統治者並不 對人民負責。納粹德國的希特勒、 法西斯主義的墨索里尼、柬埔寨的 布爾布特、伊拉克的薩達姆都是這 樣的獨裁者。專制政府的統治者， 可能是軍人，也可能是政客，更 可能是軍政合壹的統治者。可能是 國王，可能是王后，也可能是享 受無限權力的攝政王。 許多專制政體都實行極權統治。極權（主義）政 體是專制政治的極端形式。在極權統治下統治者試圖 對人民生活的每個方面都加以嚴密的控制，不但壟斷公共事務，而且掌控公民的私人 生活，對公民的生老病死、吃喝 拉撒、婚喪嫁娶都加以絕對的控 制。在這樣的政權下，人民的權 利根本不被承認。專制的本質是 暴力。許多獨裁者都不是通過選 舉而是通過武力取得權力的。有 些獨裁者本身就是軍事領袖，還 有壹些獨裁者是藉助軍人取得政 權的。專制建立在暴力基礎之 上，其政權是從槍杆子裏面打出 來的。因此，專制政權常常是與野蠻和殘暴聯繫在 壹起的。統治者認定被統治者總是在製造動亂、暴 亂，並以此為借口用暴力手段來回應民眾對專制的不滿。所以，在民主國家可以平平安安地「換壹個 總統」，在專制國家「搬張桌子」也可能會導致流 血，假如統治者認定這是動亂暴亂之舉。 有時，專制政權也會有壹個民主的外表，貌似 是由民意產生的政權。人民也被要求去參加選舉， 但是在關鍵的職位上只有壹個候選人，而且沒有競 選，沒有公民可以介入候選人的提名。在專制國 家，也許有壹個貌似通過選舉產生的立法機關，但是這樣的立法機關不過是執政 黨的橡皮圖章，是拍手與鼓掌 的表決機器。民主不是專政。 任何階級的專政，或者說獨裁 都是反民主的。說某種政權是 人民民主專政， 是自相矛盾 的，歸根結底還是專政。專制 的最大害處是剝奪、侵害公民 個人的自由。個人的自由不受 法律的保障。當政府害怕人民 時，才有自由；當人民害怕政 府時， 就是專制。

第二節 直接民主與間接民主

民主政治有兩種基本類型：壹種是直接民主，另壹種 是間接民主，亦稱代議民主。這兩種類型的民主政治之間 有很大的差異。

直接民主

在直接民主政治制度下，所有公民都能參与決定國家 事務，而不需要選舉由代表來行使權力的代議機關。古雅典城邦是世界上第壹個 民主政體。 古希臘的雅典城邦 是最早實行直接民主的 地方。直接民主是以 集體為中心的。在雅 典城邦， 人民親自掌 握國家政權， 進行統 治。公民大會是當時 公民參政議政的主要形 式。城邦里的日常事 務由壹個500 位公民組 成的理事會來負責處理。但是，即便是理事會已經做出決 定，也要由全體公民大會來審議表決。官職由公民輪流擔 任，每個公民都有機會。採行這種官員輪換制的做法主要 是為了防止壹個人獲得太多的權力。 希臘的直接民主壹直被許多人認為是最理想的民主政 治，因為它承諾每個公民都可以高度參与公共事務。但 是，這種制度，缺陷也很多，因為婦女、奴隸和外國人 都被排除在政治參与之外，甚至，這些人根本就不被看作 是公民。此外，這種民主的效率很低，在決策上花費了 大量的時間，因為幾乎事事都要由投票來決定。 在現代，社會分工細密且公共事務的複雜性甚高，人 口數量也比雅典時代增加了很多。絕大多數國家的人口數 都在百萬以上。有些國家人口更是以十億計。要在比城邦 大得多的國家壹級上實行直接民主，已經是完全不可能的 事情了。在這種情形下，如果每個公民都直接參加政府決 策，那將是什麼局面？即使在當今的大都市，大多數社區 由於規模太大，個人過於忙碌而無法頻頻在壹個地點聚集 來對影響他們生活的問題直接投票表決。所以，不論在國 家或是都市壹級實行直接民主，僅從決策效率和成本上 講，社會和個人都是無法承受的。 純粹的直接民主儘管作為國家壹級政體在今天已經不復 存在，但是作為壹種補充手段（尤其是全民公決）在許多國家還常常使用。例如，壹些國家會就統壹問題和新憲法等重大議題進行 公民投票。這種做法就是源自直接民主。在地方政府和社區中，全體居民 就某件事情進行投票的事情更是經常發生。但是，這些零星的全民公決並不 等於壹個國家在體制上實行直接民主。瑞士的政體被認為最具有直接民主的 色彩，但它也不是嚴格意義上的直接民主體制，其政治體制的基本面仍然是 代議民主制。

間接民主

間接民主，又稱代議民主。是現代民主國家實施民主政治的方式。在代議 民主政體下，人民是主人，所以他們有權去聘 用比他們更能幹的僕人。代議制度是現代 憲政民主的核心和主要標誌。與直接 民主不同，代議民主是以公民個 人為中心的。在間接的代議制 民主中， 公民通過選舉代表 （又稱代議士， 議員）來制定 法律，間接管理國家事務。代 議制度的中樞是由經普選產生的代 表所組成的議會。議會議決事項如 法案或決議均由議員共同討論並經多 數表決通過，議會享有立法權、批准 和監督預算執行的權力和行政監督權。 代表的職責是就國家的日常事務做出決定，並負責監督實施。當代表們 做出決定時，他們是在代表選民的意願。在民主政治下，代表們通過定期 的選舉對選民負責。在這樣的選舉中，人民可以通過投票來贊成或反對某個 候選人擔任代議士。就是說，代表在任職期間若不能有效地代表選民的意 願，在下次選舉中就有可能落選，被那些表示自己更能代表人民意願的競爭 者所取代。 在有些民主國家，國家元首是世襲的國王或王后。這種政體被稱作君主 立憲制。在這些國家，國王與王后只是國家的象徵性代表，並無實權。在 立憲君主政體下，國王或王后僅僅具有象徵性的權力，並無實際施政的權 力。

第三節 代議民主的類型

前面講到，民主政治有直接民主和間接民主之分。當 代的民主國家都實行間接民主，即代議民主。代議民主有 不同的形式，其中主要有議會制民主政體、總統制民主政 體和兩者的結合。這些類型的民主政體主要是根據立法機 關與負責執行法律的行政機關之間的關係來劃分的。

議會制民主政體

在議會制民主政體下，選民選舉代表組成立法 機關，這壹機關通常叫做議會或國會。議會選出壹 個人擔任行政部門的政府首腦，這個人通常被稱作 總理，在君主制國家亦稱首相。總理通常是議會中 多數黨的領袖。在總理產生之後，總理有權從議會 中挑選來自本黨或執政聯盟的議員擔任內閣成員。 因此，內閣是政府立法機構的壹部分。只要多數黨 在議會中佔據的多數席位不變，總理及其內閣就繼 續當政。如果總理在議會中失去多數議員的支持， 那麼，這位總理就必須辭職，再由議會選出新的內 閣總理。故這種體制又稱議會內閣制。英國、德國、 義大利、以色列都是典型的議會內閣制國家。

總統制民主政體

在總統制民主政體中，立法機關與行政機關是 彼此獨立的，立法機關的代表是由選民選舉產生 的，總統作為行政部門的首腦也是由選民選舉產 生的。總統的任職期限通常有明確的規定。總統 不能直接控制立法機關，立法機關可以制約總統 的權力，總統也擁有能夠制約立法機關的權力， 這種制度叫做分權制衡。在總統制民主中，總統 可能會來自壹個政黨，而立法機關中控制多數議 席的可能是另外壹個政黨。美國、巴西、墨西 哥、阿根廷都是典型的總統制國家。

半總統制民主政體

這是壹種總統制與議會制的混合政體。總統制與 議會制各有優劣，議會制政府通常在制定法律上效率 更高，因為行政部門和立法機關的分歧不大。但是那 些贊成總統制的人士認為，這兩個政府機構之間有分 歧是壹件好事情，因為彼此能夠制約，而在議會民主 制下，立法、行政兩權的分立並不明顯，立法、行政、 司法三權之間的分立與制衡也不夠清晰。因此，壹些 國家把議會制與總統制結合起來，總統是民選產生 的，而總理是由議會選舉產生的。在半總統制國家總 統握有實權。故半總統制更接近總統制。

第三章 民主與憲政

第壹節 從憲法到憲政

近代以來，憲法是伴著代議民主壹起出現的。保 障自由的憲法與代議民主的結合形成了我們正在追求 的憲政民主政體。在當代，儘管幾乎每個國家都有 憲法，但是並非每個國家都有憲政民主。所以，憲 法與民主政治是合二為壹的。民主國家的憲法具有 以下特徵：

民主政府的基石是憲法。它是關於公民的權利與 自由、政府的基本責任、許可權、程序和制度的正式 法律文件。憲法是國家的最高法律，所有公民，從 總統、國王到普通民眾，都必須遵守憲法。憲法是 壹個社會中的根本大法，也是壹個國家具有最高權 威的法律，其他壹切法律都必須合乎憲法。除在極 少數國家中（如英國）憲法是不成文的之外，大多 數憲法是成文的。 與其他法律的差異是，憲法的目的是防範國家和 統治者的，是捍衛公民的自由和權利的。憲法為公 民提供了判斷政府行為是否正當的準繩。憲法的壹 個最重要的功能是防止國家濫用權力。 憲法的任務是保障民權，限制政權。憲法體現 壹國政治制度的核心價值（如個人自由）和根本原 則（如分權制衡）。憲法規定政府的組成和運轉方 式，以及政府的行動範圍。 憲政是政府權力受到憲法的嚴格限制的政治體 制。雖然每個國家都有憲法，甚至每個專制國家都 有憲法，這些憲法甚至也有《人權法案》。但是有了憲法並不等 于有了憲政， 把人權寫入憲 法不等於人權 就有了保障。 有些憲法嚴格 限制國家和政 府的權力，而 另壹些憲法賦 予國家和政府 不受限制的權 力，甚至賦予執政黨以無限的永久的統治權，並把 執政黨置於公民、國家和政府之上。只有嚴格限 制統治權的憲法才是合乎憲政精神的憲法。只有合 乎憲政精神的憲法才是能夠與民主政治相匹配的憲 法。賦予統治者無限權力的憲法是專制的憲法。 嚴格節制統治者權力的憲法才是憲政民主的憲法。 這樣的憲法為公民的權利和自由提供法律上的和制 度上的保護。它通過為政府的權力設置嚴格的範圍 來為公民的自由和權利提供法律上的保護，通過對 政府的權力進行分立和制衡來為公民的自由和權利 提供製度上的保護。 壹個民主、負責的政府必須同時受到憲法對其 權力的限制。憲法制定出政府權力的框架，包括 政府的許可權、行使權力的機制以及通過新法律的程 序。在民主制度下，獨立的司法體制允許公民對 他們認為非法或不符合憲法的法律提出質疑，並要 求法院下令糾正政府及政府官員的非法行為。憲法 確定壹個國家的政治制度，包括立法機構和法院的 結構、擔任公職的條件以及民選官員的任期。 在憲政之下，憲法不是政府與公民之間的契 約，而是公民之間為建立政府而訂立的契約。政 府並不具備和全體公民平起平坐的契約地位，因為 政府是公民用納稅雇來的僕人。公民也無需和政府討價還價來確定權利。政府是基於公民同意才設立 的。憲法是先於國家政權產生的，是立國基礎和根 本。憲法和其他法律最大的區別是，法律是在國家 成立之後制定的，而憲法則是在國家成立之前制定 的。先有人民制定的憲法，然後再按照憲法規定步 驟， 成立國家， 設立國家機構。 憲政之下的憲法是公民權利保障書。憲法與刑 法、民法壹樣，都有保障公民權利的規定，但是兩 者有本質區別。普通法律防範的對象是公民的侵權 行為。而憲法防範的對象是政府對公民的侵權。憲 法還是公民將權力給予國家的授權書。這份授權書 清清楚楚寫明，立法機關、行政機關、司法機關各 自的權力範圍和界線，以及中央政府與地方政府之 間的權力範圍和界線。 憲政之下，憲法不同於黨綱，不應該涉及具體 的政治理想和政策主張。憲法不應該包含某個政治 團體尤其是執政黨的追求和政治目標，更不能將其 規定為全體公民為之奮鬥的目標。 憲政確立法治，法治確立有限政府。民主政府 正是憲政與法治之下的有限政府。法律不允許統治 者把個人的意志隨意變成法律，也不允許統治者隨心所欲地按照自己的意志改變、廢棄法律。法律應該 表達人民的意願，而不是君王、獨裁者、軍事首領、 宗教領袖或執政黨的意念。法治是確立有限政府的最 有效的手段。 在民主政治下，沒有壹個人可以超越於法律之 上，不論是國王、富豪還是總統、主席。法治要求 人人都必須服從法律併為違法行為承擔責任。這通常 也被稱作正當的法律程序。憲政與法治的核心是迫使 統治者守法。統治者是否握有不受法律約束的專橫權 力，統治者的地位是否超越于壹切法律之上，是區分 憲政民主體制與專制政體的壹個重要標誌。 在法治社會，強大、獨立的司法系統有權力、權 威、手段和威望來迫使政府官員，乃至高層領導人奉 公守法。為此，法官應該訓練有素、職業化、具有 獨立性、公正不倚。法官必須信守民主原則才能擔 當起在法律和政治制度中所必需的角色。 法治還要求法律面前人人平等，法律不能只被用 于某壹個人或某壹群體。公民必須受到保護，不能 被任意逮捕、被無理搜家或被沒收個人財產。對公 民的基本權利和自由的憲政保障既是限制政府權力的 手段，也是限制政府權力的目的。 憲政和法治正是為了保障公民的基本權利和自由， 才對統治者尤其是政府權力加以嚴格的限制。因此在 憲法中納入《人權法案》（亦稱《人權宣言》或《人 權條款》）是常見的壹種保障人權的憲法手段。《人 權法案》是針對政府的，它劃出了國家權力不得涉 足的領域。英國的《人身保護令》（1 6 7 6 年）主 要針對郡官、典獄官及其他官吏。美國《人權法案》 的全部內容都是通過限制國家權力，來保護公民權 利，其中包括規定國會不得立法的事項，以保障公民 言論、信仰和集會自由；政府不得剝奪公民擁有槍支 的權利、軍隊不能侵犯公民住宅、公民不受政府無理 拘留和逮捕、公民不經審判不得定罪等。

第二節 制定憲法

憲法的產生方式是多種多樣的。通常，為了制 定新憲法而專門召開制憲會議，會議由選民選舉的 代表或由地方或政黨等民間組織派出的代表組成。 在有些國家，立法機關也負責制定新憲法，但是批 准程序與制定普通法律相比，更為複雜。 在非民主國家，憲法通常是按照領導人的旨意 秘密制定的，然後在立法機關走走形式。人民只能 被動地接受這樣的憲法，而無權無機會表達自己的 意見和要求。 像制定其他法律壹樣，在民主國家，憲法通常也是政治妥協的產物。制憲代表 彼此作出讓步和妥協，但是同時 也要堅持民主政治的原則。如果 各方互不讓步、乃至發生嚴重對 立，造成政治僵局，憲法就會難 產。妥協的目的是為了儘可能贏 得大家對憲法的支持。妥協被認 為是民主政治的壹種重要組成部 分。妥協精神也是民主政治文化 的壹部分。在非民主政體下，作 為少數方的統治者習慣於「毫不 妥協」並通過強制 手段把自己的意志 強加給大多數人。 民主憲法在起 草完畢后，通常要 由制憲大會進行表 決通過，甚至交由 全體公民來進行投 票表決（ 公決）。 為了確保憲法能夠 得到人們的支持， 通常要求憲法在取 得絕對多數的贊成 票之後才能生效。

第三節 修改憲法

有時，隨著時間的推移和國內、國 際環境的變化，憲法也常常需要加以修 改，需要修改正文或增加修正案。有些憲 法由於不同的程序規定，或修改起來很 容易，或修改起來很困難。例如，有些憲 法的修改需要有全體國民三分之二以上 的同意。有些憲法只要求在議會以絕對 多數票通過即可。還有壹些憲法的修改 需要在得到全體公民的三分之二通過之 后，再在立法機關中獲得絕對多數票支 持。修改憲法的難度，通常遠遠大於修改 普通法律的難度。這是為了保持憲法的 嚴肅性和連續性。

違憲審查與憲法保障

如果壹個國家沒有對統治者違憲行為進行審查和糾正的 措施，那麼，這個憲法就是壹紙空文。民主國家常常通 過設立憲法法院或最高法院來行使違憲審查與憲法保障的 職責。這種機構的職責是對各級立法機關制定的法律， 對各級行政機關的決定與行為，對各級法院的裁決，對 立法、行政與司法機關之間的衝突，對選舉出現的重大 爭議進行審議與裁決，以確保憲法不被違反。審查機構 有權力中止任何違憲行為，被宣布違憲的法律、政策、 決議、行政行為、選舉結果立即失效。

第四節 民主政府的結構

在民主政治，規定壹個國家的政府結構及其 運行方式是憲法的主要任務。憲法通常從橫向與 縱向上來分配政府的權力。在民主國家，不允許 把壹切權力都集中在中央最高統治者手中。因 此，民主憲政用各種方式分配權力。由此也因權 力分配方式不同產生了不同類型的民主政體。

縱向權力分配

在縱向的權力分配方面，憲法通常規定壹國 政府的層級，以及各級政府所擁有的權力。從縱 向的權力分配看，常見的有單壹制民主政體和復 合制民主政體之分。 在單壹制民主政體下，中央 政府被憲法賦予最高的權力，地 方的權力來自中央的授權。地方 的權力是由中央賦予的。與中央 集權的大壹統專制政體不同，在 單壹制民主政體之下常常伴著許 多分權措施和地方自治。英國、 法國、日本等國實行的都是單壹 制的民主政體。 複合制可以再分為邦聯制和聯 邦制。在邦聯制下，邦聯是由若干個獨立國家組成的跨國聯合體， 每個成員國繼續享有獨立的主權， 各成員國之間在相互獨立的基礎上 進行合作。由成員國代表組成的 邦聯政府雖然得到了成員國的壹些 授權，但是其所制定的法律，如 果得不到成員國的同意，對該成 員國的公民則沒有約束力。如英 聯邦就是邦聯制的典型。 在聯邦制下，憲法把權力分配 給中央政府和地區性政府。它們各自的權力都是獨 立的。區域政府的權力不是來自聯邦政府。地方政 府則享有很大程度的自治權。現在世界上絕大多數 大型民主國家都實行聯邦制。美國、德國、瑞士、 印度等國實行的都是複合制的民主政體。

橫向權力分配

幾乎所有的民主國家，都把政府的權 力分成三個部分，分屬三個不同的政府部 門。它們分別是：立法機關、行政機關、 司法機關。

立法機關

立法機關也稱議會或國會，通常是由 人民直接選舉的代議士組成的，這些代議 士或稱國會（ 眾） 議員、參議員， 或稱（ 民意） 代表。立法機關作為代議機關，是現代代議民主政 體的樞紐，其核心職能有兩個：代表民意，制定法 律。經選舉產生的立法機關是民主代表制中商議、 辯論及批准法律事宜的主要場所。

監督和調查權使議員能公開質疑政府官員的行動 和決定，並且起到限制政府各部門權力的作用，在 立法權與行政權分離的總統制政體中尤其是這樣。 立法機關的正式代表，即（眾）議員和參議員 有權批准國家預算、就急待解決的問題舉行聽證、 確認行政當局對法院及各部的人事任命。 議員有責任以儘可能有力的方式闡明他們的觀 點。但他們必須遵守容忍、尊重以及為達成共識而 妥協等民主道德規範，使最後的結果有利於全體人 民的整體福祉，而不僅是他們的政治支持者的利 益。每位議員必須自行決定如何兼顧全民福祉和地 方選民的需求。 議員常常舉行體恤民情的聽證會，傾聽選民的申 訴和他們提出的問題，並協助他們從龐大的政府機 構中獲得幫助。 大多數民主國家都實行兩院制。兩院制的立法機 關通常分為上議院與下議院（如英國），或眾議院 與參議院（ 如美國）。兩院制的優越性大於壹院 制，在大國尤其如此。兩院制比壹院制有更大的代 表性，能充分代表不同地區、不同人口和不同職業的利益要求。兩院之間在立法上的配合與 牽制，壹方面使得立法機構能夠勝任現代 社會繁重的立法任務，同時又通過複議來 避免草率立法。實行兩院制還可以防止立 法機關與行政機關之間因立場分歧出現的僵 局，因為兩院中總有壹院可以發揮協調作 用。由於議員行使立法權、財政權和監督 權，這就要求議員必須具備立法知識和參 政議政的能力，善於歸納和反映選民的利 益與要求。 議員的選舉與產生方式有很多種。有的 是以全國為單位選舉產生的，有的是以某 個選區為單位選舉產生的。有些席位是依 據政黨總得票數產生的。在採用簡單多數 制的選舉中，得票最多的候選人當選。而 在議會選舉通常採用的比例代表制選舉中， 選民往往投票給政黨而不是個人，代表是 根據各黨派的得票率選出的。所以，議員 們通常都有各種不同的黨派背景。在議會制定法律 或審議議案的過程中，不同黨派之間，甚至同壹黨 派內部都會發生激烈的辯論，然後通過談判與妥協 形成決議。 立法機關的代表通常有政黨背景，也有少數議員 是沒有政黨背景、以獨立候選人身份當選的。政黨 在競選和選舉過程中十分活躍，選舉完成後，在立 法機關中也十分活躍。在議會制中，通過選舉獲得 席位最多的政黨負責組閣，並從本黨議員中挑選相 關人士擔任總理和部長等內閣職務。 如果沒有壹個政黨獲得多數，幾個政黨可以聯合 起來組成在議會中占多數席位的聯合政府。在民主 國家，法律常常是妥協與合作的產物，壹些議員為 了讓自己提出的法案能夠通過，努力爭取其他議員 的支持，通常會對自己最初的立場進行調整。

行政機關

在現代代議民 主政體中，行政機 關的根本責任是執 行立法機關制定的 法律，並制定實施 相關的公共政策。 行政機關（行 政部門）通常包括 作為行政首腦的總 統、總理以及各部 委首長，合起來稱 為內閣。 行政機關下設 的主要部級機構有 司法部、國防部、外交部、財政部等。在行政機 關工作的人員被稱為公務員或文官，不同於在政黨 和軍隊工作的人士。在民主國家，警察與軍隊也從 屬於行政部門領導。行政首腦（總統制下的總統， 議會制下的總理和首相）是軍隊的最高領導人。在 民主國家，軍隊的領導權在文職官員手中。這是防 止軍事政變的最有效的辦法。 在憲政民主制度下，行政權通常受到三種限制： 把國家政府的立法權、行政權和司法權分立的分權 制衡制度；在聯邦政府與州邦省壹級政府之間實行 權力分工的聯邦制；以及憲法規定的公民的基本權 利對行政權力的限制。 在現代民主制度下，行政權力壹般有三種組織形 式：議會制、總統制和半總統制。（參見第二節） 在議會制下，立法機構中的多數黨組建政府，以 總理為首。在議會制下，由於總理及內閣成員都是 從議會中產生，因此立法機構和行政機構不是截然分開。在這種制度下，政治反對派是限制或制約行 政機構的主要手段。在總統制下，總統與議員是通 過選舉分別產生的。 在總統制下，總統和立法機關有各自的權力基礎 和政治陣營，從而起到相互制衡的作用。 民主制度只對政府施加限制，而不將其架空。憲 政民主制度下的政府領導人自始至終都必須在由法律 確定和限制的權力範圍內依法行事。

司法機關

在代議民主政體下，司法機關的核心職責是根據 憲法和法律，解決社會中的各種糾紛。從違憲案件 到財產糾紛都是在法院的管轄之內。壹個國家的司法機關是由各級法院組成的。在民 主政體中，法院的責任是維護正義，實施法律。法 院的作用特別重要。因為他們有權裁決公民與公民 之間，公民與政府之間，以及不同的政府機構之間 的糾紛。在許多國家，最高法院還對憲法有最後的 解釋權。因此，司法必須獨立於立法機關和行政機 關，獨立於政黨。如果法院從屬於行政機 關，在行政機關與其他政府機關的衝突中， 其他機關就難以得到公平對待的機會。如果 司法機關隸屬於執政黨，其他政黨在司法判 決中，也就難以得到公平對待的機會。就 像在體育比賽中，如果裁判隸屬於某支比賽 中的球隊，裁判就不可能公平地執法。

司法獨立

民主國家的司法機關的壹個重要特徵就是 司法獨立。司法獨立，意味著法官有權獨 立判案而無被解職、迫害之虞，其他任何 機關或權勢人物無權干預。其中，法官的任命和免 職方式對法官獨立判案的影響最大。如果各級執政 黨領導人有權任意免除其所不喜歡的法官的職務， 司法就不可能獨立。所以，許多民主國家都實行法 官終身制。這樣，他們才能獨立判案，不受政治壓 力的影響。 司法獨立成為捍衛公民自由的堅固堡壘。在民主 體制下，法官不受來自民選官員和議員的政治壓 力， 其公正性才有保障。 獨立的司法不應該帶有政治的或黨派的色彩。司 法機關對問題只從「法律的觀點」看，不考慮政治 價值、經濟價值、文化價值等諸種社會價值，而且 不管這樣的看法是否違背「多數人的意願」。只有 如此，法律的權威才不會因民意和政黨利益而打折 扣，才會有尊嚴和秩序。立法權與司法權分立對於 維護法治十分關鍵。當立法者和法官的角色由不同 的國家機構承擔時，政府獨斷專行的危險就被大大 降低。當制定法律的權力與解釋及運用法律的權力 分立時，法治的根基就得到了鞏固。

第四章 有限政府

民主政治與其他政體的壹種顯著區別是，民主政治下實行有限政 府。就是說，政府的權力受到嚴格的限制，以防止政府濫用權 力。能夠有效防止政府濫用權力是民主政治的重大優越之所在。

第壹節 什麼是濫用權力？

在民主政治下，人民把治理國家的權力交給政府。 政府官員應該負責任地行使權力。這就是說，他們按照 憲法和法律所定下的 規則公正地行使權 力。如，搶險救災， 制止哄搶， 抵抗入 侵、維護社會秩序 等。 另壹方面，但凡 有權力的機構或個 人，都存在濫用權力 的可能。權力越集 中，越不受制約，濫 用權力的可能性就越 大，其危害也就越嚴 重。通常，濫用權力 是指掌權者所行使的權力超越了法律的授權，或者違背 了法律所定下的規則。最常見的濫用權力是腐敗。 另壹種常見的濫用權力是國家濫用暴力，如虐待犯 人、濫殺無辜、警察濫用暴力。

第二節 責與政務分開

政府機構都有責任就其所作出 的決定、政策和行動回答公眾的 質詢，並承擔相應的責任。這就 是問責制度。 在民主政治下，問責制度與政 務公開與透明的原則是密切聯繫 在壹起的，因為公民對在政府和 社會中發生的事情有知情權。因 此，政府有責任向公眾報告重大 事件。如果公眾不了解政府中和 社會上發生的事情，那麼公眾就 無法知道政府是否承擔了其應承 擔的責任。 防止政府腐敗最有效的方式是 通過定期的選舉來更疊腐敗的政 府官員。但是，選舉通常只能數年壹次，而且在任 何通過選舉上台的新政府中都可能會出現腐敗的官員。 因此，在日常管理中，還必須有更為常規的方法，問 責與政務公開就是最為有效的方法之壹。

第三節 防止濫用權力的方法

分權制衡

除問責制度與政務公開之外，還有若干制度性的措 施，可以防止濫用權力。方法之壹是立法、行政與司法 三個部門之間實行三權分立，相互制衡。歷史表明， 當權力完全集中在壹個個人、 政黨、團體或某個政府機構 手中的時候，濫用權力的 可能性就大大增加。因 此，對野心必須用野心 來對抗，對利益必須 用利益來競爭， 對 權力必須用權力來 制衡。民主政體 總是把權力分 散到各個政 府部門之 間， 讓各部門 的權力相互制衡來達到限制權力、防止濫用權力的目 的。 分權制衡的特點是，授予各個部門特定的權力，並讓 各個部門的權力在壹定的程度上相互交叉，同時規定任 何壹個部門不得越權侵佔其他部門的權力。通常，立法 機關由議會組成，負責制定法律。行政部門由政府首腦和內閣組成， 負責實施法 律、制定政策。法院由法官 組成，負責運用、解釋和實 施法律，保障正義。法院通 常有司法審查權，這意味著 法院有權裁決政府的行為是 否違反憲法。法院有權宣布 違憲的行為無效。 分權制衡的原則是，任 何壹個部門都不能享有絕對 的、不受制約的權力。例 如， 總統可以有權任命法 官，但是應該得到立法機關 （如參議院）的批准。民主政治下的分權與制衡有 助於落實問責制度和政務公開。

人權法案

上壹章提到，人權法案通常列舉公民受到保護的 基本權利與自由。它既可以是憲法中的壹部分，也 可以是單獨的憲法性法律。《人權法案》對政府的 權力有著嚴格的限制和制約的作用。法院有權糾正 任何違反憲法和人權法案的行為。例如，思想與表 達自由受到《人權法案》的保護，政府若無充分有 效的理由不能通過審查來限制公民的自由。

法治與法律的正當程序

民主政體要想能夠正常運轉，政府與公民都必須 尊重法律。法治意味著平等地、公平地、持續地實 施法律。在民主政治下，法律是最高的統治者。在 民主政治下， 法律為王。

多黨民主

防止濫用權力的有效方法之壹是實行多黨政治。 這意味著，數個政黨都有參加選舉、競爭入主政府 的機會。在民主政治下，反對黨的存在是非常必要 的，因為反對黨代表著不同於執政黨的立場，同時 對執政黨的壹舉壹動進行監督。只有在反對黨有可 能贏得選舉並組成新政府的地方，民主政治才算是 真正落到實處。

政務公開與媒體監督

媒體是落實政務公開的壹個主要途徑，電子媒體 如電視、收音機；印刷媒體如圖書報 刊、政府公報等；數字媒體如互聯網 等。媒體能夠有效地幫助公眾發現政 府濫用權力的行為。 媒體可以通過吸引公眾對政府行為的關心來促進 政務公開與問責制度。媒體也能有效地帶動政府與 民眾之間的溝通，幫助政府了解民意，幫助公眾了 解政府對有關事情的看法。 在許多國家，媒體通過曝光腐敗和濫用權力的 行為來制約政府的腐敗，並常常導致政府官員引咎 辭職和公職候選人退出競選。 在有充分的新聞與言論自由的環境下，媒體能 有效地監督政府的腐敗、低效和其他不當行為。所 以，在世界各地，政治家們對媒體的忌諱更甚於其 他制約權力的措施。因為負面的曝光會導致政治家 的形象受損，失去選民的支持，乃至在選舉中失 利。 由於媒體的作用如此強大，壹些政府總是企圖 有效地控制媒體。有些政府幹脆自己設立官方的報 紙、電台和電視，以求控制輿論導向。而民眾在衡 量媒體報道的可信度時首先要看這些媒體的獨立程度 如何，看看它們是否受到政治權力的控制。 政府控制了媒體就等於控制了民眾的所見、所聞和所想。實行民主政治的國家允許媒體有不同 的聲音，民眾有表達的自由。民主政治下有思 想的自由市場。民眾只有在聽到不同的觀點之 后才能確定自己的立場和態度。

特設調查委員會

如果政府官員有腐敗、執法不公或失職的 重大嫌疑，立法機關可以組織特設調查委員會 來進行調查。委員會的責任是進行調查、公之 于眾，提出處理建議。委員會通常獨立行使職權， 不受行政權力的制約，並且可以任意取得他們所需 要的相關資料。這樣的委員會通常是臨時成立的， 壹旦完成任務，就被解散。在壹些國家的立法機 關，也有壹些這樣的委員會是常設的，負責監督侵 犯人權、性別歧視、種族歧視等現象。這樣的委員 會會受理公眾的投訴並提出立法或修訂法律的建議。

聯合國等國際機構

隨著通訊技術和交通工具的發達，國家與國家之 間的距離也越來越近。壹個國家發生的大事很快就 會傳遍全世界。自反法西斯戰爭結束以來，國際社 會已經找到多種方式來對那些侵犯人權的國家施加壓 力。聯合國在其中扮演著重要角色。聯合國會對那 些嚴重違反人權的國家進行制裁，甚至進行軍事干 預，通過派遣維和部隊來制止當地政府對人權的大 規模侵犯。

第四節 政府在經濟中的角色

在民主政治下，政府不能任意干預 社會生活的方方面面，須與許多社會活 動劃清界線，如政教分開，政軍分開， 黨政分開。政府與經濟活動的界線尤其 要劃得清清楚楚。但是政府與社會中的 經濟活動又有密切的關聯。於是對於民 主政治中政府應該在經濟中扮演什麼樣 的角色，人們有不同的看法。有壹種 看法可以被稱作自由市場派。這種理論 主張政府盡量少干預經濟，盡量讓企業獨立經營，自主作 出決定。這種看法認為經濟的成功關鍵在於私有財產權、 經濟自由和公平競爭。這種制度的最大好處是能夠煥發出每 個人的首創精神和尊重個 人的選擇，為經濟發展提 供最強大的動力。

第五章 人權與民主

第壹節 什麼是人權

人權是每個公民，不論 其種族、性別、膚色、語 言、出身、年齡、宗教和 政治信仰而普遍享受的權 利。人權是公民個人的專 有權利， 不是集體的權 利，更不是政黨和國家的 權利。 人權是民主政治的壹個 重要標誌。在民主政治 下，人權得到普遍的承認 和保護。任何政府都無權 剝奪人權，哪怕是多數人 同意，也不可以。人權具 有普遍性，是屬於凡是人 都應該同等享有的普遍權 利。在人權與主權的關係 上，人權是目的，主權是 手段。主權服從於人權， 其使命是捍衛人權，因此，人權高於主權。 民主政治下，法律對人權的保障有多種形式，如 獨立的人權憲章，包括在憲法中的《人權法案》以 及壹般的法律。《人權法案》通常規定壹系列受到 憲法保護的、非經特定的程序不得改變的基本權 利。同時，政府也不得制定任何與《人權法案》相衝突的法律。在民主國家，壹旦在違 憲審查中發現某項法律違反人權，該 法律就會被宣布無效。對人的政治權 利、經濟權利和人身權利的保障就是 對國家和政府權力的限制。反過來， 有限政府也是保障公民權利的有效手 段。保障人權也是憲政民主的根本目 的。憲政民主和公民的權利自由是互 相強化的。 通常，人們可以自由運用他們自 己的權利。當然，行使任何權利都以 不得妨礙他人的權利為前提。形象地 說，我有晃動我的拳頭的權利，但是 不能碰到他人的鼻子。對人權的侵犯 既來自個人，也來自政府。如果侵犯 行為來自個人，政府可以出面制止。 如果政府侵犯人權，如警察打人，個 人是很難出面制止的。所以，真正要 防範的是政府對人權的侵犯。這首先 就要求公民個人與政府必須知曉公民 個人究竟有哪些權利。

第二節 人權的類型與《人權法案》

公民的人身權利與自由

公民的人身權利與自由是作為公民的個人所享有的自由 權、平等權和選擇權。公民權利通常包括：自由權、平 等權、宗教信仰權，人身安全受到保障和免受虐待與迫害 的權利，未經公 平的審判不得被 監禁和判刑的權 利，得到公平審 判的權利。 公民的人身 權利和自由構成 了公民的自治領 域而不受政府幹 預。這些權利和 自由意味著公民 有權選擇自己的 生活方式和行為 方式，如建立家庭、結成友誼、信 奉宗教、組成社團、成立公司等。 公民通過行使這些權利實現自己對自 己的主宰（ 自治）、自立和自由選 擇。這些權利決定了是公民個人而 不是政府才是個人命運的主宰。

公民的政治權利與自由

政治權利是指公 民組織和參与政治生 活和公共事務的權 利，包括：選舉與被 選舉的權利，言論與 思想自由，知情權， 集會與結社的權利， 組建、參加和退出政 治團體和其他社團的 權利。公民通過行使 政治權利來顯示其對 政府的主權。公民通 過行使政治權利來決 定由誰管理國家。

公民的經濟權利與自由

公民的經濟權利與自由是公民組織與參与經濟事務和商 業活動的權利與自由。如組建企業、招聘員工、進行貿 易。這些權利與自由涉及到財產的獲得、使用、增值、 轉讓和處置。政府無許可權制或直接干預公民的這些活動。 經濟權利與自由關係到公民的民生大事，是公民履行對自 身生存責任的根本手段，因此政府無權插手。公民的經濟 權利與自由的擴大也縮小政府權力的活動範圍，從而使政 府權力得到限制。

第三節 天賦人權

在談到人權時， 人們常常提到天賦人權 （ 亦稱自然權利）。 天賦人權指的是人的 與生俱來的權利， 是立足於人類本性 的權利。天賦人權 是全世界每個人 普遍享有的， 因 而又被稱為普世人 權。這些權利不是 來自憲法、政府或 國王的恩賜，而是人 的本性的要求。因 此，人們無權讓渡、放棄這些權利， 政府與國家無權剝奪、侵犯這些權利。人失去了這些 權利就不成其為人。天賦人權是每個人平等享受的自 然平等，這些權利先於個人的社會身份，因而是壹視 同仁的。因此，不論政府同意與否，天賦人權都是獨 立存在的。政府不能創設這些權利，也不能剝奪這些 權利。對這些權利，政府唯壹能夠做的，就是真誠地 承認並不折不扣地加以保護。這是政府的義務。天賦 人權包括生命權、自由權和財產權。它們是三位壹體 的權利。這三項天賦人權是其他壹切人權的基礎。其 他的人權都是從中派生出來的。 這些天賦人權以及從中派生出來的其他相關權利常常被寫入憲法。這些權利壹旦寫入憲法就成了憲法的權利。公民所享有的憲 法權利是政府存在的前提。保護這些權利是政府的目的和使命。設立政府的 理由不是發展經濟、不是實現遠大理想，而是保護以生命權、財產權為核心 的天賦人權等相關的憲法權利。這是政府壹切活動的中心。憲法權利對公民 而言是權利，對政府而言是義務，即政府負有保護的義務。 大多數人都認為，公民人身權利與政治權利應該被納入《人權法案》， 對此幾乎沒有爭議。但是，對於受教育權、工作權、帶薪假期權等福利權 利是否應該納入憲法，支持和反對的觀點各執壹端。壹些人士認為，壹旦把 這些福利性的權利寫入法案而政府卻無力實施時，政府和法案本身都會失去 民眾的信賴。而支持的人士卻認為，如果公民福利沒有保障，就無法享受公 民的人身權利與政治權利。反對把社會與經濟權利納入《人權法案》的人士 認為，這類權利具有政治承諾的性質，較適合納入政黨的黨綱，而不是正式 的法律。

第四節 人權與民主

人權與民主是相互促進的。只有民選 的、向公民負責並接受公民監督的政府才 有可能有效地、持久地保障人權。人權體 現了合法政府的根本目標和價值，為民主 政治賦予了根本的價值內涵。民主政治的 根本使命就是通過保障公民的權利為公民 個體創造壹個能夠自由、自主的外部環 境。另壹方面，不保障人權的政權壹定是 侵犯人權的政權，坐視對人權的侵犯就是 慫恿對人權的侵犯。有史以來只是在現代 的憲政民主政治下，人權才能得到全面 的、持久的、有效的保障。 人權是民主政治的壹個重要支柱。如 果這根支柱風化破損，民主政治就岌岌可 危。毫無疑問，人權對於民主政治必不可 少。如果政府壓制新聞自由，公民就難以 選舉壹個他們中意的政府。如果政府壓制 結社自由，民間就無法組織起有效的反對 黨。如果政府制止公共集會，人們就無法 集體表達對政府某項政策的不滿。如果壹 些人受到政府的歧視，就沒有政治平等。 當壹個人的權利受到威脅的時候，所有的 人的權利都打了折扣。 公民了解並捍衛自己的憲法權利時，民主政治就得到 了鞏固。他們會用手中的權利來馴服政府手中的權力，使之文明化，變成不專橫的、民主的權力。保障人權必然要求實行、實現 民主政治。像財產權、自由權和人身權等基本權利是民主政治的基礎條件。 像言論自由、結社自由、集會自由和平等權等直接的政治權利更是維持民主 政治的必要條件。 下面我們來以言論自由為例看看人權是如何促進民主的。

言論自由

所謂言論，既可以是口頭的，也可以是筆頭的，也包括揮舞含有政治 信息的旗號、標語、袖標、髮帶、T 恤等。與言論自由聯繫在壹起的是 思想自由和新聞自由、表達自由。這壹組自由對於民主政治極端重要。從 這組自由的角度看，民主政府就是公民可以自由選擇誰來承受百姓責罵的政 府。不能批評政府的政策就沒有自由，不能自由討論國家的大政方針就沒有 民主。 言論自由對民主政治極端重要，應該受到格外保護。在民主國家，新 聞媒體的運作不受政府控制。公民期待了解政府為民決策的情況。新聞媒體 作為監督政府的工具，推動運用這壹「知情權」，幫助公民向政府問責， 對政府的政策提出質疑。

第六章 民主與選舉

公開、自由、公平、定期的選舉是民主政 治最顯著的特徵之壹。通過這樣的選舉， 當選的政治家認識到自己的政治命運在握有選票的公民 手中。所以，自己的壹切政治行動必須為自己的選民 著想。如果政治家不稱職，選民會在下次選舉中不再 把選票投給他，而是把選票投給那些得到選民認可的 政治家。民主政治 與其他政治的根本差 別正是在於： 在民 主政治下， 公民有 權決定誰來管理國 家。而選舉正是公 民表達其意願、行 使主權的主要手段。 公民正是通過選舉來 捍衛自己的權利和自 由， 來懲戒、撤換 那些濫用權力的、 不能代表民意的政治 家， 來抗拒政府權 力的擴張。選舉把公民與 政府連接起來，並迫使政 府對公民負責。公民通過 選舉來表達其對政府工作業 績的判斷。 與其他的參与手段相比，選舉使得公民有可能大規 模同步參政，並就重大問題表達其政治傾向，選舉在 民主政治中的制度化是人類文明的壹個重大進步，實 現了在政治生活中從「砍人頭」到「點人頭」的跨 越。選票體現的是公民的自願同意，從而把暴力從公 共事務中驅逐出去，實現了人類政治生活的文明化。

第壹節 選舉與投票

選舉給公民提供了 通過投票來決定誰來執 政該國政府的機會。人 們投票是希望帶來變 化。他們相信通過把選 票投給不同的政黨和候 選人，可以改變政府的 施政方向，以幫助他們 解決所面臨的各種問 題。有時，人們把選票 投給某某政黨；有時， 人們把選票投給獨立的候選人。 在現代的民主國家，所有的公民在達到壹定年齡之 后都有投票權。許多國家要求選民在投票前事先登記或 領取選民證。所有的國家對選民都有年齡限制（最低年 齡通常是年滿1 8 歲或2 1 歲）。有些國家還要求選民有 讀寫能力。有些人認為對選舉權的這些限制措施不民 主。既然民主是人民來統治，就應該允許儘可能多的人 參加投票。 在民主政體下，公民個人除有選舉權外，還有被選舉 權，因而有權成為公職的候選人。他們通常由特定的政 黨挑選出來擔任候選人。有些人有時也作為獨立候選人 參加選舉。出任候選人需要個人在時間、精力、金錢、甚 至事業上作出犧牲。民主政治要想成功，那些當選擔任公 職者必須真正關心選民的利益，對選民負責。

第二節 選舉與多黨民主

在大多數民主國家，政黨是參 加選舉的重要組織。 每個政黨通常都聲稱自己代表 特定的理想和利益訴求，同時對 選民作出若干承諾，並表示如果 當選，將把這些理想和承諾變成 現實。因此，選民在將選票投給 某政黨或其候選人之前最好仔細琢 磨該政黨或其候選人的立場。 現在人們普遍認為，壹個民主 國家不應該只有壹個政黨。所以， 民主政體也被稱作多黨民主。在民 主政治下，政黨與政黨之間是平等的，壹個黨不隸屬 于另外壹個政黨，更不必無條件地接受另外壹個政黨 的領導。 如果壹個國家只有壹個政黨，或者只有壹個政黨 永遠在選舉中獲勝，那麼，不同的意見和反對的聲音 就難以得到有效的表達。如果沒有反對的聲音來挑戰 政府的政策，這個國家就很難發生積極的變化。人民 的要求和怨言就容易被忽略。如果壹個政黨用暴力把 其他政黨拒絕在政權之外，那就是壹黨專制。多黨的 存在可以促使各政黨之間相互競爭，互相監督，從而 使選民有了更大的選擇權，這樣的競爭有利於揭露和 防止腐敗。

第三節 自由公正的選舉

競選

在民主國家，每次選 舉的投票日之前的壹段時 間，各個政黨及其候選人 都使出渾身解數來進行競 選，力圖說服選民把選票 投給自己。最常見的政治 活動是政治集會和演講論 壇。在這樣的場合，候選 人陳述自己的主張，選民 提出問題。有時，還組織 不同的候選人進行辯論， 這樣選民們可以對不同的 候選人進行比較。政黨及 其候選人也常常通過媒體來表達自己的主張，在選民 中擴大自己的影響和知名度，如通過收音機、電視、 報紙、互聯網、招貼、路邊廣告牌、T 恤衫等進行 宣傳。在民主政治下，競選議員、總統等公職往往 需要不菲的經費。但是這並不意味著只有有錢人才能 當選。政黨和候選人可以通過各種合法的手段來募集 競選經費。 通過這樣的競選，選民們有機會聽取候選人的各 種主張，以便在充分知情的基礎上作出抉擇。要想做到選舉的自由與公平，就必須有自由、公平的競選，允許有言論與新聞自 由、集會自由與結社自由。所以，競選是選舉的重要組成部分。可以說， 沒有競選的選舉就算不上選舉。如果競選中都做不到自由與公平，如有壹些 政黨或候選人受到歧視和恫嚇，就不可能有自由、公平的選舉。 民主政治下的競選常常聚焦在各種社會議題和政策話題上。政黨及其候選 人也乘機提出各種議題和他們自己的解決辦法。有時候，候選人的人格和私 生活也成為競選的主要話題。

公平選舉準則範本

為了確保選舉的自由與公平，有些國家制定並實施了壹套公平選舉準則。 下面是壹套公平選舉行為準則的範本。

所有政黨及其候選人都應該能夠接觸到所有的選民。任何政黨不應該排斥其他政黨在其所控制的地區接觸選民的活動。

任何政黨在選舉中不得使用煽動性的語言。

在競選中，不應該對對手用各種方式（如死亡威脅）來進行恫嚇。

不應該阻撓或破壞公共集會。

所有政黨都應該尊重選民秘密投票的權利。

禁止在競選和投票期間攜帶或展示武器。

警察和治安力量不應該在競選和選舉過程中有所偏袒，不得以任何形式進行干預。 競選與選舉應該自由、公正地進行。各政黨和選民對不同的觀點應該加以寬容。

在選舉日不應該干預選民的投票行為。

如果選舉被裁定為符合自由、公正的原則，所有政黨都應該接受選舉的結果。

第四節 定期選舉與投票程序

在民主國家，選舉不僅是自 由、公正的， 而且是定期舉行 的。在專制國家，獨裁者往往是 以決定（或者說推遲）舉行大選 的時間來維持自己的權力。他們 往往到期不選舉，或是無限期推 遲選舉。獨裁者往往選擇在他們 自己或其政黨（如通過構陷反對 派領導人,使其名聲掃地或將其投 入監獄）最有把握贏得大選的時 候舉行選舉。這種做法使得反對 黨很難通過選舉取得政權。 在民主國家，選舉是定期舉 行的。憲法中也常常規定政府和 立法機關應該每隔多長時間（如 兩年、四年、五年、六年） 選舉壹 次。還有些國家的憲法規定由總統來 按照其意願決定何時舉行大選。在議 會制下，若是議會通過對政府的不信 任案，往往會提前舉行新的選舉。 下面是自由公正的選舉所必經的壹 些基本步驟，但是各國在細節上會有 所不同。

在選舉前

登記：這是壹個確認選民身份的過程。在投票 前，選民必須取得某種身份文件，如選民證或選民 卡等。其目的是確保每位選民都合格，且無人在選 舉中重複投票。

在投票過程中

（1）選民到達投票站后，展示其 身份證。工作人員對他們的身份進 行核實，以確保每個 選民只投票壹次。 （2）向選民分發選票。選民拿到 後走進划票間。選民認真閱讀選票 上的說明，並在其所支持的候選人 名字旁邊按規定劃上標記。 （3）選民秘密划票，旁邊應無人 能夠看見划票結果。 （4）選民把折好的選票放進封好 的投票箱。 （5）投票結束后，工作人員關閉 投票站。 當著所有候選人或各政黨的代表 的面，把選票箱封好，然後把選票箱送 到計票處。 由指定的官員啟封，當著各位候選 人或政黨的代表以及中立的監察員的面 打開票箱。這些監察員或是由各政黨派 來的，或是來自中立的組織。有時，也 有國際監督員。這些人也被稱為國際觀察員。 有關人員開始分揀有效票和廢票，並把廢票擱在 壹邊。 （6 ）在有關人員的監督之下，選務官員對有效 票進行查驗並統計。統計完成之後，再把選票放進 票箱， 並封好票箱。 從上述程序中可以發現，選舉監察員對於確保選 舉的自由與公正非常重要。他們的工作是向選務官 員即時報告發生的 任何問題。 有時，尤其是 在壹個國家舉行初 次選舉或以往的選 舉中問題較多時， 國際社會就會派遣 選舉觀察員。他們 的任務是觀察選舉 過程並報告所見到 的問題。他們還能 施加國際影響，甚 至取消不公正的選 舉結果。

第五節 政治寬容與承認失敗

民主選舉要想取得成功，必須有壹個公民 和政治家彼此之間能夠在政治上相互寬容的氛 圍。政治寬容意味著應該允許人們說話，表 達自己的主張，並進行相應的集會、結社、 競選的活動。如果不能容忍他人合法的政治 活動，民主的理想就無法實現。政治不寬容 會導致暴力和專制， 民主政體也就無法運 轉。 在競選過程中，政治寬容往往是壹個重要 的議題。執政黨的支持者們會不自覺地限制 其他對手政黨及其候選人的政治活動。 既然選舉是壹場競爭，那麼就會有人贏， 有人輸。如果民主政治要想取得成功， 那 么，各政黨及其政治領袖就既要積极參与競爭，也要勇 于承認選舉結果。經過自由與公平的選舉之後，那些下 野的政黨和未能如願取得權力的政黨必須承認在選舉中 失敗並尊重選舉的結果。體面地承認失敗也與政治寬容 有關。因為承認選舉結果意味著承認自己不喜歡的政黨 及其領袖上台執政。在選舉之後，失敗的政黨應挑起反 對黨的重任，繼續監督執政黨與政府，向民眾提出與執 政黨不同的政策方案和政治見解供公眾選擇。獲勝的政 黨和政治領袖應該繼續發表政見，繼續努力爭取選民的 支持。對民主政體來說，最大的失敗，就是選舉之後， 落敗的壹方不承認選舉失敗並拿起武器指向獲勝方。

第七章 公民參政

第壹節 公民參政與充分知情

民主政治下，公民的角色與其在其他政體下不 同。在專制政體下，只有統治者和臣民。在民主政 治下，公民選舉其領袖。公民通過各種途徑參与公共 事務，與政府攜手治理國家。公民如果沒有充分有效 的途徑參与政治，就有淪為臣民的危險。如果公民淪 為臣民，他們就只能對政府的決策聽之任之。 在民主政治下，公民通常通過選舉與投票來參 政。選舉賦予了領導人以合法的地位和權力。壹旦把 這種權力授予執政者之後，公民的責任之壹就是確保 權力不被濫用。要履行好這壹責任，公民必須積極參 政。如果公民不能積極有效參政，統治者就可能為所 欲為，並由此產生不受約束的權力，最終淪為專制。 公民參政可以帶來許多好處：

有助於防止政府濫用權力。

讓政府及時了解民眾的意願。

公民能夠介入國家的管理。

政治參与中表達的意見能幫助政府作出更好的決 策。

充分知情是有效參与的前提。公民需要了解自身的 權利、知道當自己的權利被侵犯時如何應對。他們還應 該對政府的運轉方式以及有關公共政策的議題有所了 解。公民只有在充分知情之後才難以被蒙在鼓裡，更難以被操縱；也只有在知情之後才有可能作出明智的判斷 和決定。

壹個公民可以通過以下方式來行使知情權：

與知情的人士（如本選區的議員、政府發言人、 政治領袖）談話和提問來了解情況。 從相關的政府部門和官員那裡了解情況。 從媒體（報紙、雜誌、電台、電視台、互聯網、 宣傳品） 中了解情況。 多方面核實所掌握情況的真實性。 參与社會上的有關辯論和討論。

想要充分知情，還必須做到以下幾點：

批判性閱讀

民主政治要求公民有頭腦、有主見，而專制政體要 求民眾做順民，把統治者的話壹句當壹萬句。民主政治 要求民眾把事實與看法區分開來。媒體上有些網友和政 治家喜歡把自己的看法當作事實來陳述。因此，只有通 過批判性的閱讀，才能把事實與意見和看法區分開來。 否則，便是讓別人代替自己來思考。

積極聽取

在民主國家，公民有責任聽取各種不同的聲音。公民 要做積極的聽取者。不僅要聽，而且要學會理解、懂得、 甚至質詢其聽到的內容。這樣，他們才能在充分知情的基 礎上參与公共事務。 公民還必須學會質詢政治家，通過質詢來聽取政治家 是如何為其立場辯護的。而這是專制國家的公民做不到 的。

辯論議題

所謂辯論就是觀點之間的衝突。人們通過傾聽，了解 別人的論點與論據。人們重複自己的論點與論據的方法也 許各不相同，但是公平辯論的原則則是相同的。在公平的 辯論中，所有各方都應該有機會來表達自己的立場（論點 與論據），有機會去說服別人相信其立場是正確的。如果 壹個人被剝奪了表達自己立場的機會，那麼這個人的言論 與表達自由就受到了侵犯。辯論的好處是不同的觀點可以 自由交流。

第二節 市民社會與公民參政

在民主政治下，公民參与不僅僅是選舉與投票，也 不僅僅是介入與政府有關的活動。日常生活中更多的是 參与身邊的公共事務。公民們經常成立自己的組織，這 些組織有自己特定的目標。這些目標只有通過參与社區 的事務才能實現，如保護業主權益，改善社區居住環 境、組織體育娛樂活動等。從事這些活動的組織通常被 稱為非政府組織。這些組織通常是非營利性的、志願性 的組織。這些組織和活動合在壹起就構成了人們所常說 的「市民社會」。市民社會是民主社會的壹個重要組成 部分。 通常而言，組織的影響力遠遠大於個人。所以，要 想參与社會公共事務，常要結成組織。與對個人的呼聲 相比，對團體發出的呼聲，政府難以做到充耳不聞。壹 方面，公民通過市民社會中的非政府組織來影響政府的 決策和行為；另壹方面，市民社會組織也能成為政府的好幫手，幫助政府達成其目標。非政府組織、市 民社會與民主政治的相關性，也可以從另壹個現 象中看到：專制國家總是限制市民社會的發育， 刁難甚至禁止非政府組織。可見，由公民自願結 成和參与的非政府組織和市民社會對專制統治是 非常不利的。 願意參加社區活動是壹個公民的責任心的表 現。所以，有責任的公民不僅要參加社團，而 且還要有所付出，幫助社團達成目標。市民社會 組織有各個層次。但是，對公民來說，最經常、 最容易參与的還是自己身邊的社會公共事務。 公民參加市民社會組織可以促進人們之間的相 互合作。合作可以促進人們的相互理解、相互寬 容。由此帶來的社會和諧對民主政治本身也是極 大的支持。

第三節 如何影響公共政策

在民主政治之下，公民有能力 影響甚至改變公共政策。最簡單 的方法是，哪個政治候選人代表 你的政策立場，你就把你的選票 投給他（ 她）， 甚至動員其他人 也把選票投給他。

下面是影響公共政策的幾個步驟：

要想影響或改變某項政策，首先 鎖定所要影響或改變的目標政策，並給出這項政策需要 改變的理由。 明確你所要提出的新政策。 加入具有與你相同的政策主張的民間團體；如果沒有這樣的組織，你可以聯合壹些與你具有共同政 策主張的人成立壹個新的團體。 收集所有的相關信息。 找到那些對制定或改變政策有發言權的官員。 找出那些支持與反對你的民間組織。 制定壹個行動計劃，然後開始執行。

公民通過參政影響公共政策、表達政治訴求的方 式有多種，如印發宣傳材料，在電視台、電台等媒 體陳述政策立場；在媒體刊登陳述政策立場的廣告； 在政府組織的聽證會上作證；抗議、抵制與罷工等。

這裏主要介紹遊說、遊行請願和 集會上訪。 在民主國家，公民影響公共政 策的壹個最常見的途徑就是遊說。 遊說的方法包括與負責制定政策的 官員面談， 給他們打電話或寫 信。給議員或行政首長寫請願信 也是常見的遊說方法之壹。 遊行請願、集會上訪是公民試 圖影響公共政策時使用的力度較大 的手段。這些手段只要合乎法律 都是正當的。其正當性來自公民 的集會自由、結社自由和表達自 由。集會自由是公民有權組織和 平的集會而不受他人和政府干預的 權利。這樣的聚會可以採取會 議、政治集會、遊行、示威、上訪等形式。集會 自由對民主是十分重要的。 集會自由同時也受到壹些規則的限制。例如時 間、地點、方式等，行使集會自由不應該妨礙到他 人的權利和自由。集會過程中也不應該使用或威脅 使用暴力。但是，政府無權取締壹切的集會和示 威，只要集會不對他人的自由和權利造成直接的侵 害， 就應該允許。 許多民主國家都允許在公共場所進行自由集會。 但是未經業主同意，不得在私人物業上進行集會、 遊行或示威。即使這樣的集會涉及的是公共事務， 要表達的是政治立場，也需要徵得業主的同意。 集會自由是政治寬容的壹個重要尺度，特別是在 那些已經開始民主轉型的國家。如果不允許行使集 會自由，社會中的少數派的立場，就容易被忽略。