中國的民間組織大多數都被中共控制了
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中國的民間組織大多數都被中共控制了
由 左翼反共人士 » 2018年7月27日
作者 閆東
1978年以來，經濟改革為民間組織的發展開創了空間，中國共產黨掌握的資源不再是民間組織必不可少的資源，民間組織經濟上可以不必依附於中共。於是，中共開始探索如何處理與民間組織的關係。所謂「民間組織」，按照中共中央辦公廳和國務院辦公廳於1999年11月1日下發的中辦發[1999]34號文件，指社會團體和民辦非企業單位的統稱。可以說，隨著中國民間組織的發展，中共對民間組織的態度和關係處理，經歷了由忽視到重視的轉變，最後形成了嚴密控制中的分類控制模式。
壹、1988年以前中共與民間組織的關係：「刺激與回應」
改革開放前，中共對民間組織的基本政策取向是抑制或禁止其發展。1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》規定，社團的登記管理機關是政務院下屬的內務部和各級政府；但當時並未規定如何進行業務管理，也未設立統壹的機構與管理體制。從1968年到1988年，政府內實際上沒有壹個專職的職能部門負責社團管理。直到1988年國務院機構改革時，才將社團管理職能交給民政部門。
中國的民間組織在1976年到1988年間，發展迅猛，這與當時社會環境的寬鬆有很大關係。儘管中間斷斷續續有幾年「反對資產階級自由化」，但民間組織的發展仍然持續升溫。在這壹階段，中共沒有壹套對民間組織的科學化、規範化、合理化的管理體系，沒有統壹的登記管理機關。中共與民間組織的關係基本上處在這樣壹種狀態――「刺激→回應」：即民間組織的發展只要不影響到秩序與穩定，中共往往默認其活動；如果認為民間組織的活動影響了社會秩序，中共就採取「堵」或「封」的政策。
20世紀70年代末80年代初，民間組織比較興盛，各種民間組織根據社會生活和經濟發展的需要紛紛成立。很多人對建國以來黨的執政行為作了壹系列反思，對外開放使民眾對西方發達的經濟和自由民主的政治制度有了壹些了解。與此同時，出現了壹批宣傳西方民主政治思想的刊物與組織，吸收了壹些青年。
針對這些群體的活動，1981年中共中央下達文件指出：「全國壹些地方非法刊物積極活動，擴大發行範圍，並且紛紛要求註冊登記，非法組織也重新擡頭，都企圖爭取合法地位」；「有些非法組織，還力圖在壹些青年中擴大和吸收成員」；「他們正在引誘、欺騙、蠱惑、煽動少數政治上幼稚的、沒有經驗的青年，以達到其險惡的政治目的。他們無視國家民族利益，唯恐天下不亂。他們相互串聯，秘密開會，建立地區性和全國性團體」。[1]在這種認識下，中共中央要求省市自治區黨委直接領導，組織宣傳、文化、教育和公安等有關部門負責處理非法組織和非法刊物；各級黨委和政府組織所屬機關、學校、群眾團體、部隊及各企業、事業單位參与清理。其實，很多民間組織只是表達了壹部分人的合理的利益需求與意見，黨中央忽視了民間組織興起的必然性與民間組織利益表達的合理性。
當時，中共對民間組織的發展並未形成壹種制度化的政策，民間組織的登記管理仍處在多頭管理之中，其發展仍在持續。新成立的各種「協會」、「學會」、「研究會」、「基金會」、「中心」等壹類組織越來越多，出現了許多跨行業、跨部門、跨地區的全國性組織。
當民間組織在壹段時間內增長過快，或國內政治發展發生特殊變異時，中共中央、國務院和政府主管部門便對民間組織進行清查和整理。例如，1984年11月17日，中共中央、國務院關頒布了「關於嚴格控製成立全國性組織」的通知。當時的說法是：有些單位和個人不經中央審批，隨意成立全國性的組織，這種做法發展下去，疊床架屋、魚龍混雜，可能助長某些不正之風，不利於「四化」建設。
二、1989年以後：對民間組織活動的判斷和評價
1989年春天的「六四風波」是中國民間組織發展史上的轉折點，中共意識到了社會力量的發展對中共執政地位的衝擊。從此，民間組織的發展引起了中共的高度關注，中共及其政府對社團管理政策的基調以「限制」為主。90年代初期開始，對全國社團進行「複查登記」或「清理整頓」。1992年得到確認登記的全國性社團有1,200個，減少了400多個；得到確認登記的地方性社團有18萬個，減少了2萬多個。
確實，民間組織是壹種集體行動的載體，能產生組織性力量，會宣揚其組織的價值目標，對中共的意識形態衝擊甚大，有解構中共執政理論的危險以至於危及其執政地位。但是，民間組織也能提供壹些公共服務，承接政黨、政府的功能讓渡，有利於改善中共的執政，優化決策與政策執行。
中共是壹種全能主義政黨，改革前黨、國家與社會的基本關係是「黨領導國家、國家主導社會，黨通過國家或自身組織主導社會」。[2]中國的改革就是從總體主義體制起步的。改革並沒有從根本上改變這種中共主導權力格局的局面。中共又是意識形態色彩濃厚的政黨，西方學者常常把中共分類為綱領型政黨或意識形態型政黨。挑戰中共的意識形態相當於間接衝擊了中共曾經指導革命勝利的意識形態，影響到中共的執政合法性。20世紀80年代以來，中國的壹些民間組織的活動常常涉入政治領域，要求政治體制改革，宣傳自由、民主、人權觀念以及「三權分立」、競爭性政黨制度、普選制度等。這對中共的意識形態與執政地位產生了巨大的威脅。1989年10月25日，國務院發布了《社會團體登記管理條例》，建立了社團的「雙重管理體制」，把正式社團直接置於黨政機關的嚴密控制之下。從此，中共逐步形成了對民間組織嚴密控制中的分類控制模式。
1996年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」這樣描述了中共所覺察到的挑戰與危險：
「壹些受西方敵對勢力支持操縱的社會團體和民辦非企業單位乘隙竄出。其骨幹成員，有些是1989年春夏之交動亂的『精英』，有些是近年來受西方資產階級世界觀影響較深的中青年知識分子，還有壹些是頑固堅持資產階級自由化觀點的所謂名人、專家、學者。他們在港台報刊、國內民間刊物甚至有的黨政部門主管的報刊上公然宣揚『中國現代化的榜樣是西方』、『只有走資本主義道路才是中國的唯壹出路』等錯誤觀點。他們同西方、港台的反華反共勢力聯繫密切，以政治為目的，以學術研究為掩護，接受境外敵對組織的捐贈和委託，為其搞社情調查，提供信息情報，有的甚至充當西方敵對勢力對我進行滲透、顛復、竊密的工具。這些為數雖然不多但能量頗大、影響很壞的民間組織，事實上已成為境內外敵對勢力同我進行公開、『合法』鬥爭依託的陣地，起著思想滲透、組織策劃、集聚力量、聚斂經費的作用，是破壞我國政治、社會穩定的重大隱患。此外，在京、津、滬和東北三省以及沿海開放城市，近幾年還相繼出現了外國人私自設立的聯誼會、留學生會、俱樂部、僑民協會以及境外組織的分會等。其中有少數不僅在所在地區異常活躍，還跨省區發展會員，從事非法活動。對此，必須保持高度的政治警惕，採取有力的措施，切實加強管理，防微杜漸，堵塞漏洞，嚴防境內外敵對勢力利用社會團體和民辦非企業單位進行滲透破壞活動。」
1999年11月1日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了「關於進壹步加強民間組織管理工作的通知（中辦發）」。該通知指出：
「西方敵對勢力利用民間組織同我進行『合法』鬥爭。他們往往以民間組織的身份出現，以學術研究或慈善捐贈為掩護，以資助、合作為手段，對我實施『西化』、『分化』戰略。1998年9月以來，受境外敵對勢力的操縱，國內壹些敵對分子有組織、有預謀地公然成立『中國發展聯合會』等壹批以反對四項基本原則為目的的民間組織，制定並實施反動的政治綱領，宣稱要上台、要執政，氣焰十分囂張。
「非法民間組織增多，活動猖獗。1999年上半年，僅北京市就發現非法民間組織35個，比1998年同期增長23%。這些非法民間組織活動隱蔽，有很大的破壞性。有的在政治、經濟、宗教、民族等領域進行破壞活動；有的利用我國改革過程中尚待解決的敏感問題，策劃成立『下崗工人協會』、『退伍軍人協會』、『打工者協會』等組織，企圖製造事端；有的採取境外註冊、境內活動的方式與我鬥爭。壹些非法民間組織有相當複雜的國際背景。
「氣功組織泛濫。據不完全統計，僅在全國各級民政部門登記的氣功類社會團體就達1,760多個，涉及近百個氣功功法；壹些人打著氣功健身的幌子搞愚昧迷信、詐騙錢財，甚至進行反政府、反人類、反科學的活動。
外國人在華和港澳台人士在內地擅自設立民間組織。不少地方出現了外國人和港澳台人士設立的聯合會、基金會、俱樂部、同盟會以及境外民間組織的分會。這些組織不僅在當地異常活躍，有的還跨地區發展會員，從事非法活動，對我國進行滲透、破壞。」
三、形成嚴密控制下的分類控制模式
由於民間組織的集體行動的力量和具壹定威脅性的組織力量，中共對它們實行了嚴密控制；但民間組織也是提供公共服務的載體，有助於中共的政策創新與國家體制改革及事業單位改革，因此，中共嚴密控制民間組織的總體政策取向中存在著分類控制。所謂的分類控制，指執政黨根據各類民間組織的影響能力和提供公共服務的性質、數量及質量，對它們實施不同的管理方式。
康曉光分析了工會、行業協會和商會、城市居委會、宗教組織、官辦NGO、草根NGO、非正式組織及政治反對組織等具有典型代表性的民間組織，認為政府是根據民間組織的集體行動能力與提供公共物品的水平來確定對各類民間組織的不同控制手段與策略。[3]
在執政黨看來，工會是勞工組織，行業協會和商會是企業主的利益團體，這些功能性團體都具有很強的組織集體行動的能力；政治反對組織的挑戰能力最強；而宗教組織則可能在價值領域提出不同的體系；地緣性的社區組織壹方面為社區居民提供重要的公共物品，壹方面為他們的集體行動提供組織載體；壹般說來，公益性的官辦NGO和草根NGO以及沒有正式組織形式的興趣團體對政治權威沒有顯著的挑戰性；在提供公共物品方面，官辦NGO和草根NGO的重要性大於非正式組織。
對工會和社區居委會組織（具有較強的潛在挑戰能力），執政黨的策略是將其作為「准政府組織」直接控制；對宗教組織（具有較強的潛在挑戰能力），執政黨的策略是限制其發展；對協會、商會和官辦NGO（潛在挑戰能力較弱），執政黨的策略是鼓勵和支持；對草根NGO和非正式組織（潛在挑戰能力很弱），執政黨的態度是不多干涉，也不讓其合法化；而對政治反對組織（表現為公開的挑戰），執政黨的策略則是禁止和取締。
在此前提下，執政黨還根據民間組織提供的公共物品實施不同的控制策略。對於協會、商會、官辦NGO等民間組織，執政黨對其採取鼓勵和支持的策略，認為這些組織所提供的公共物品是社會發展與改革開放所需要的。民政部長李學舉在2004年全國先進民間組織表彰大會中談到：要堅持培育發展與管理監督並重的方針，以民間組織服務經濟社會發展為核心，以提高民間組織能力建設為重點，建立與我國經濟社會發展水平相適應，布局合理、結構優化、作用明顯的民間組織發展體系以及法制健全、管理規範、分級負責的民間組織管理體系；要重點培育發展行業協會、公益性民間組織、農村專業經濟協會、社區民間組織，支持和引導科、教、文、衛、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸湧現的新型群眾組織。他的講話顯示了中共對民間組織的態度與政策。2006年公布的「中國國民經濟和社會發展『十壹五』規劃綱要」也提出了民間組織管理政策和控制策略：規範引導民間組織有序發展，培育發展行業協會、學會、公益慈善和基層服務性民間組織，發揮提供服務、反映訴求、規範行為的作用。
可以說，執政黨對那些不提供政府所需公共物品、又具有很強的潛在挑戰能力的民間組織，採取的是限制其發展的策略；對那些不提供政府所需公共物品、但潛在挑戰能力很弱的民間組織，則往往採取放任不管的策略。
四、對民間組織的「分級登記、雙重管理」體制
20世紀90年代以後，民間組織的發展已經成為壹種不可遏制的趨勢。為了應對這種局面，控制、管理、引導民間組織的發展，中共開始關注民間組織發展中出現的各種問題，採取了多種應對措施。這樣，中共與民間組織的關係進入了制度化管理的探索時期，主要表現為中共對民間組織的控制逐漸制度化。
中共將如何對待民間組織的發展以及如何處理與它們的關係，已成為中共政策創議中的壹項內容。自中共「十四大」以來，每次黨代會報告及中央委員會全體會議均提出對民間組織的政策建議。例如，中共十四屆三中全會通過的「關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定」指出：「政府經濟管理部門要轉變職能，專業經濟部門要逐漸減少」；要「發揮行業協會、商會等組織的作用」。中共「十五大」報告提出，要「培育和發展社會中介組織」。中共「十六大」報告提出，要努力建立新機制，拓展新領域，加快在新經濟組織、社會團體等建立黨組織的步伐；要強化社區黨建工作，重視做好在新的社會階層的優秀分子中發展黨員；要加大在社會團體和社會中介組織中建立黨組織的工作力度。
中共中央辦公廳、中共中央組織部、中共中央宣傳部參与了對民間組織總體政策的制定；各地省委、自治區黨委、直轄市委及其組織部等機構，則主導著地方民間組織管理政策的制定。
1996年7月，中共中央政治局常委會專門研究了民間組織問題。8月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」，要求修訂《社會團體登記管理條例》，起草《民辦非企業單位登記管理條例》。
1996年8月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」，要求理順對社會團體和民辦非企業單位的管理體制：「我國對社會團體和民辦非企業單位的管理，應當實行掛靠單位、業務主管部門與登記管理機關雙重負責的管理體制，實行分級管理。掛靠單位和業務主管部門對所屬社會團體和民辦非企業單位的申請登記、思想政治工作、黨的建設、財務活動、人事管理、召開研討會和對外交往等重要活動安排、接受資助等事項負有領導責任，在這些方面出了問題由掛靠單位和業務主管部門負責。登記管理機關主要負責社會團體和民辦非企業單位的登記審批工作，研究制定有關政策規定並組織實施；負責對社會團體、民辦非企業單位的活動進行指導和檢查監督，依法查處違法行為。社會團體和民辦非企業單位統壹歸口由各級民政部門登記管理，其他任何部門無權審批和頒發證書。」
1998年6月，在國務院機構改革中成立了民政部民間組織管理局。
1998年10月，國務院頒布了《民辦非企業單位管理條例》。
自從國務院頒布了修訂的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》之後，逐步形成了對民間組織的「民政部門主管登記、黨政主管部門負責日常管理」的「分級登記、雙重管理」體制。「雙重管理」制度規定：每個民間組織都必須同時接受政府主管機關即民政部門和業務主管部門的雙重領導，而其日常業務活動主要受主管單位的領導。《社團管理登記條例》以及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》只是壹般性地規定，縣級以上的相關黨政機關及縣級以上政府的授權機構，均可成為民間組織的業務主管機構。於是，民間組織的業務主管單位呈現出五花八門的局面。黨和政府不同的職能部門往往成為其所管轄行業的民間組織的主管部門，如各級黨委組織部通常是同級黨建研究會的主管單位、統戰部是同級統戰理論研究會的主管單位、政府的文化廳局是各種民間文化團體的主管單位、體委是各種民間體育團體的主管單位、科委或科技廳局則是各種群眾性科技團體的主管單位，如此等等。這壹體制實施后，出現了對民間組織的多頭管理格局，政府民政主管機關與業務主管機關對同壹民間組織的管理職能重疊，而民政機關的能力有限，對民間組織的全面管理的有效性不大。
1999年10月，中共中央政治局常委會召開會議專門研究民間組織管理問題。隨後，中共中央辦公廳和國務院辦公廳於1999年11月1日下發了「關於進壹步加強民間組織管理工作的通知」（中辦發[1999]34號）。該文件進壹步具體規定：「雙重負責的管理體制是加強民間組織管理工作的核心內容，必須切實予以落實。業務主管單位應對民間組織的申請登記、思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理、研討活動、對外交往、接受境外捐贈資助、按章程開展活動等事項切實負起責任。登記管理機關要依法開展民間組織的登記審批工作，研究制定有關政策規定並組織實施，指導和檢查監督民間組織的各項活動，依法查處違法違紀行為。在上述哪個方面出了問題，除視情節追究民間組織負責人的責任外，還要根據職責分工，分別追究業務主管單位和登記管理機關主要領導的責任。要嚴格把好登記審批關，登記管理機關必須堅持登記標準，嚴格按登記程序辦理登記審批手續。各級黨政領導幹部要講政治，不能徇私情，干預登記管理機關的審批工作。除《社會團體登記管理條例》（國務院令第250號）明確規定可以免予登記的社會團體以外，所有民間組織都必須依法由民政部門統壹登記，其他任何部門無權登記、頒發證書。無論哪個單位違反上述規定，都要追究其負責人的責任。機關、團體、企事業單位經本單位批准成立的內部團體，不得在社會上活動。」
按照「分層雙重管理體制」的規定，社團的管理工作由社團管理機關和業務主管部門共同負責。「分層管理」是指根據社團的成員分佈和活動地域範圍等，由不同級別的登記管理機關來分別管理不同層次的社團。由於很多官辦社團、半官方社團可以通過業務主管部門獲得人力、財力、物力資源或者權威、名聲、地位、關係資源等，因此很多民間組織願意接受業務主管部門的領導；另壹方面，很多業務主管部門可以通過這些社團組織安排閑置人員、轉移資金、開辦公司或從事營利性活動等，辦理壹些不宜以本部門名義出面的活動。
除了加強對民間組織的制度化控制之外，傳統的選擇特定時間開展「清理整頓」仍然是控制民間組織的壹個重要手段。在80年代的1984年和1990年，中共中央和國務院曾兩次組織對民間組織的清查整頓。90年代以來，在1996年、1998年、1999年、2004年，也採取過類似的做法。
例如，1996年8月28日中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」提出：「由民政部門會同業務主管部門提出清理整頓的具體方案，在今明兩年內，分期分批對所有社會團體及民辦非企業單位普遍進行壹次檢查、清理、整頓。所有社會團體和民辦非企業單位，都必須依照有關法規辦理登記手續和接受年檢，不得以任何理由拒不登記或不接受年檢。特別是對涉及民族、宗教以及其他社會科學、自然科學的邊緣交叉學科和青少年、婦女兒童等問題的各類研究機構、社會經濟調查機構，要摸清底數，重點清理。對那些內外勾聯，違反政策、法律的社會團體和民辦非企業單位，要分別情況，或不予登記，或限期改正。進行這項工作要注意方法，講究策略。要從嚴審批新的社會團體和民辦非企業單位，控制數量，防止盲目發展。清理整頓期間，原則上暫停審批新的社會團體和民辦非企業單位。」隨後，民政部於1997年向各省市自治區民政廳（局）、各計劃單列市民政局下發的「關於查處非法社團組織的通知」（民社函[1997]91號），對清理整頓社團組織做了基本規定。
又如，1999年11月中共中央提出：對未經登記擅自以民間組織名義進行活動的，或者被撤銷登記的民間組織繼續以民間組織名義進行活動的，由登記管理機關予以取締，沒收非法財產；構成犯罪的，要依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的違法行為，要依法給予治安管理處罰。對那些以反對四項基本原則為目的、危害國家安全和社會穩定的敵對非法民間組織，要重點進行打擊。於是，民政部分別向各省市自治區民政廳（局）、各計劃單列市民政局和全國性社會團體業務主管單位發布了「關於社會團體清理整頓審定工作有關問題的通知」（民發[1999]6號與民社函[1999]97號）。通過這次清理整頓，2000年末實有社團130,768個，比上年下降4.4%，其中當年登記社會團體9,858個，注、撤銷社團17,459個。[4]
通過「雙重分層」管理體制，中共幾乎把民間社團的所有日常活動都納入到政府的管理體制之內，並儘可能削弱了民間組織自身的決策權。由於業務主管部門對民間組織的情況更加熟悉和了解，通過委託這個對信息了解更為充分同時又值得信任的第三方來進行監督，可以得到儘可能多的關於民間組織活動情況的有效信息。此外，中共對民間組織的管理還有其他壹些做法。比如，凡涉及民間組織的發展問題，要從政治上嚴把輿論宣傳關[5]；加強偵查控制工作，打擊利用社會團體和民辦非企業單位的境內外敵對分子；規範民間組織的涉外交往活動等等。這樣，民間組織就處在嚴密的控制之下，達到了中共控制民間組織的目的，即防止民間組織的發展對執政黨形成威脅。
五、組織控制： 在民間組織里建設中共黨組織
對民間組織進行組織控制，是中共的傳統做法，在中共黨章中有明確規定。早在1994年，各級黨政部門就開始對民間組織的黨建工作進行調查研究。[6]據筆者查閱各類文件，改革開放后中共中央第壹次正式提出要在民間組織里建立黨組織，是1996年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」。當時要求在清理整頓現有各類社會團體和民辦非企業單位過程中，要在社會團體和民辦非企業單位中建立黨組織，接受掛靠單位、業務主管部門黨組織或所在地方黨組織領導。
1998年2月16日，為加強社會團體內黨的工作，落實在社會團體（不包括由國家確定其職能，核定編製，核撥經費，工作人員按國家公務員管理的社會團體）中建立黨組織的政策，中共中央組織部和民政部向各省市自治區黨委組織部、各省市自治區政府民政廳（局）、中央各部委、國家機關各部委黨組（黨委）、各人民團體黨組下發了「關於在社會團體中建立黨組織有關問題的通知」。該通知把在現有社會團體中建立黨組織作為壹項重要任務，做了如下規定：
「壹、經社會團體登記管理機關核准登記（原有社會團體經清理整頓換髮新的證書）的社會團體，其常設辦事機構專職人員中凡是有正式黨員3人以上的，應建立黨的基層組織。社會團體建立黨組織，由其業務主管部門或掛靠單位的黨組織審批。社會團體在籌備過程中就應考慮建立黨組織問題。業務主管部門或掛靠單位應了解和掌握社會團體的情況，對應當建立黨的基層組織而沒有建立的，要幫助其儘快建立。
「二、社會團體已經建立黨組織的，其常設辦事機構專職人員中黨員的組織關係應轉入社會團體黨組織；社會團體沒有建立黨組織的，其常設辦事機構專職人員中黨員的組織關係可轉入業務主管部門或掛靠單位的黨組織，參加黨的活動。
「三、社會團體黨組織的設置形式根據黨員人數和工作需要確定。黨員人數3名以上，不足50名的，可成立黨的支部委員會，其中黨員人數不足7名的，可不成立支部委員會，只設書記1名；黨員人數超過50名不足100名的，可成立黨的總支部委員會；黨員人數超過100名的可成立黨的基層委員會。社會團體黨的基層委員會由黨員大會或黨員代表大會選舉產生，黨的總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生。黨的基層委員會每屆任期3年，黨的總支部委員會、支部委員會每屆任期2年。社會團體黨組織壹般不設專職黨務幹部，日常黨務工作由社會團體黨組織的黨員兼任。規模較大，黨員人數較多的社會團體，可設置精幹的黨的工作機構和專職人員。
「 四、社會團體黨組織應全面貫徹執行黨章規定的黨的基層組織的任務，要做好以下工作：
「1．支持社會團體及其負責人按照社團章程中規定的宗旨、任務開展工作。
「2．加強對黨員的教育、管理和監督，通過發揮黨員的先鋒模範作用，積極開展業務活動，發揮社會團體在社會主義建設中的作用。
「3．監督社會團體負責人貫徹黨的路線、方針、政策，遵守國家法律、法規。
「五、社會團體黨組織必須自覺接受批准其成立的業務主管部門或掛靠單位黨組織的領導，定期彙報工作，重要問題應及時請示彙報。」
此時關於在民間組織中建立中共黨組織的要求只是個初步構想。由於民間組織種類繁多、情況不壹，如何建設和領導民間組織中的中共黨組織以及黨組織如何在民間組織中發揮作用，尚待摸索。起初進展並不順利，絕大多數社會團體未建立中共的基層組織；壹些己建立中共黨組織的社會團體，對黨員的教育、管理和監督工作比較薄弱；社會團體中共黨組織的設置形式不夠完善；壹些業務主管單位黨組織對所屬社會團體黨的建設和思想政治工作疏於管理，有的甚至不聞不問。
1999年11月中共中央辦公廳、國務院下發的「關於進壹步加強民間組織管理工作」的文件又強調：要重視和加強民間組織中中共黨組織的建設，各級黨委和各業務主管單位的中共黨組織要切實加強對民間組織中黨組織建設工作的領導。
2000年7月21日，中共中央組織部向各省市自治區黨委組織部、中央各部委、國家機關各部委黨組(黨委)、各人民團體黨組下發了「關干加強社會團體黨的建設工作的意見」，把社團黨組織的建設作為壹項需要全面開展的工作，要求各級黨委壹定要高度重視，把社會團體黨的工作作為黨的建設的重要組成部分，列入議事日程，切實加強領導。該文件強調要充分認識社會團體黨的建設工作的重要性；提出了建立健全社會團體黨的組織、理順黨組織的隸屬關係的基本內容；明確了社會團體黨組織的主要職責，細化與擴充了原先的規定；要求做好社會團體黨員的教育管理工作。
在中共中央的督促下，各級黨委開始認真對待民間組織黨的建設問題，組織了不少課題組對各地民間組織進行調研，提出了政策建議並制定了相關政策。比如，廣東省委組織部課題組分別對廣東省社會中介組織里黨建工作情況和廣東省社會團體黨的建設情況做了調研，並提出了對策和建議。其中有這樣的內容：新籌備成立的社會團體必須具備建立黨組織的條件，對不具備條件的，業務主管單位不能給予審批，登記機關不能給予登記。
儘管各地民間組織中黨的建設具體情況不同，總體上來看有以下特點：其壹，根據民間組織的事業規模、人員規模、運作方式、政治基礎和黨員力量諸方面情況，「因事制宜」，設置黨組織，採取「單獨、聯合、掛靠、改建、指定、派遣、臨時」等多種形式建立黨組織。其二，構建「三位壹體」的民間組織黨建工作領導格局。各級黨委書記和業務主管單位黨委（黨組）書記、黨委組織部門、民間組織登記管理機關和業務主管部門黨組織這「三位」，以黨委書記和業務主管單位黨委（黨組）書記作為抓民間組織黨建工作的「第壹責任人」。打破「條塊」、「職級」界限，統壹領導，合力推動，實現「認識、責任、領導」「三到位」，形成有負責、有管理、有監督的完整的「壹體化」領導、管理體系。其三，充分整合政治資源，形成「多方協作、齊抓共管」新機制。壹方面，各級黨委組織部門負起牽頭責任，協調工、青、婦各方積極推動民間組織黨建工作；另壹方面，要求組織部門確定「民間組織黨建工作」的專門崗位，指定專人負責。
中共與民間組織的關係處於動態演變過程中，隨著形勢的發展，各種各樣的新問題必然層出不窮。觀察分析這些問題，對於研究公民社會的發育具有重要意義。
1978年以來，經濟改革為民間組織的發展開創了空間，中國共產黨掌握的資源不再是民間組織必不可少的資源，民間組織經濟上可以不必依附於中共。於是，中共開始探索如何處理與民間組織的關係。所謂「民間組織」，按照中共中央辦公廳和國務院辦公廳於1999年11月1日下發的中辦發[1999]34號文件，指社會團體和民辦非企業單位的統稱。可以說，隨著中國民間組織的發展，中共對民間組織的態度和關係處理，經歷了由忽視到重視的轉變，最後形成了嚴密控制中的分類控制模式。
壹、1988年以前中共與民間組織的關係：「刺激與回應」
改革開放前，中共對民間組織的基本政策取向是抑制或禁止其發展。1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》規定，社團的登記管理機關是政務院下屬的內務部和各級政府；但當時並未規定如何進行業務管理，也未設立統壹的機構與管理體制。從1968年到1988年，政府內實際上沒有壹個專職的職能部門負責社團管理。直到1988年國務院機構改革時，才將社團管理職能交給民政部門。
中國的民間組織在1976年到1988年間，發展迅猛，這與當時社會環境的寬鬆有很大關係。儘管中間斷斷續續有幾年「反對資產階級自由化」，但民間組織的發展仍然持續升溫。在這壹階段，中共沒有壹套對民間組織的科學化、規範化、合理化的管理體系，沒有統壹的登記管理機關。中共與民間組織的關係基本上處在這樣壹種狀態――「刺激→回應」：即民間組織的發展只要不影響到秩序與穩定，中共往往默認其活動；如果認為民間組織的活動影響了社會秩序，中共就採取「堵」或「封」的政策。
20世紀70年代末80年代初，民間組織比較興盛，各種民間組織根據社會生活和經濟發展的需要紛紛成立。很多人對建國以來黨的執政行為作了壹系列反思，對外開放使民眾對西方發達的經濟和自由民主的政治制度有了壹些了解。與此同時，出現了壹批宣傳西方民主政治思想的刊物與組織，吸收了壹些青年。
針對這些群體的活動，1981年中共中央下達文件指出：「全國壹些地方非法刊物積極活動，擴大發行範圍，並且紛紛要求註冊登記，非法組織也重新擡頭，都企圖爭取合法地位」；「有些非法組織，還力圖在壹些青年中擴大和吸收成員」；「他們正在引誘、欺騙、蠱惑、煽動少數政治上幼稚的、沒有經驗的青年，以達到其險惡的政治目的。他們無視國家民族利益，唯恐天下不亂。他們相互串聯，秘密開會，建立地區性和全國性團體」。[1]在這種認識下，中共中央要求省市自治區黨委直接領導，組織宣傳、文化、教育和公安等有關部門負責處理非法組織和非法刊物；各級黨委和政府組織所屬機關、學校、群眾團體、部隊及各企業、事業單位參与清理。其實，很多民間組織只是表達了壹部分人的合理的利益需求與意見，黨中央忽視了民間組織興起的必然性與民間組織利益表達的合理性。
當時，中共對民間組織的發展並未形成壹種制度化的政策，民間組織的登記管理仍處在多頭管理之中，其發展仍在持續。新成立的各種「協會」、「學會」、「研究會」、「基金會」、「中心」等壹類組織越來越多，出現了許多跨行業、跨部門、跨地區的全國性組織。
當民間組織在壹段時間內增長過快，或國內政治發展發生特殊變異時，中共中央、國務院和政府主管部門便對民間組織進行清查和整理。例如，1984年11月17日，中共中央、國務院關頒布了「關於嚴格控製成立全國性組織」的通知。當時的說法是：有些單位和個人不經中央審批，隨意成立全國性的組織，這種做法發展下去，疊床架屋、魚龍混雜，可能助長某些不正之風，不利於「四化」建設。
二、1989年以後：對民間組織活動的判斷和評價
1989年春天的「六四風波」是中國民間組織發展史上的轉折點，中共意識到了社會力量的發展對中共執政地位的衝擊。從此，民間組織的發展引起了中共的高度關注，中共及其政府對社團管理政策的基調以「限制」為主。90年代初期開始，對全國社團進行「複查登記」或「清理整頓」。1992年得到確認登記的全國性社團有1,200個，減少了400多個；得到確認登記的地方性社團有18萬個，減少了2萬多個。
確實，民間組織是壹種集體行動的載體，能產生組織性力量，會宣揚其組織的價值目標，對中共的意識形態衝擊甚大，有解構中共執政理論的危險以至於危及其執政地位。但是，民間組織也能提供壹些公共服務，承接政黨、政府的功能讓渡，有利於改善中共的執政，優化決策與政策執行。
中共是壹種全能主義政黨，改革前黨、國家與社會的基本關係是「黨領導國家、國家主導社會，黨通過國家或自身組織主導社會」。[2]中國的改革就是從總體主義體制起步的。改革並沒有從根本上改變這種中共主導權力格局的局面。中共又是意識形態色彩濃厚的政黨，西方學者常常把中共分類為綱領型政黨或意識形態型政黨。挑戰中共的意識形態相當於間接衝擊了中共曾經指導革命勝利的意識形態，影響到中共的執政合法性。20世紀80年代以來，中國的壹些民間組織的活動常常涉入政治領域，要求政治體制改革，宣傳自由、民主、人權觀念以及「三權分立」、競爭性政黨制度、普選制度等。這對中共的意識形態與執政地位產生了巨大的威脅。1989年10月25日，國務院發布了《社會團體登記管理條例》，建立了社團的「雙重管理體制」，把正式社團直接置於黨政機關的嚴密控制之下。從此，中共逐步形成了對民間組織嚴密控制中的分類控制模式。
1996年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」這樣描述了中共所覺察到的挑戰與危險：
「壹些受西方敵對勢力支持操縱的社會團體和民辦非企業單位乘隙竄出。其骨幹成員，有些是1989年春夏之交動亂的『精英』，有些是近年來受西方資產階級世界觀影響較深的中青年知識分子，還有壹些是頑固堅持資產階級自由化觀點的所謂名人、專家、學者。他們在港台報刊、國內民間刊物甚至有的黨政部門主管的報刊上公然宣揚『中國現代化的榜樣是西方』、『只有走資本主義道路才是中國的唯壹出路』等錯誤觀點。他們同西方、港台的反華反共勢力聯繫密切，以政治為目的，以學術研究為掩護，接受境外敵對組織的捐贈和委託，為其搞社情調查，提供信息情報，有的甚至充當西方敵對勢力對我進行滲透、顛復、竊密的工具。這些為數雖然不多但能量頗大、影響很壞的民間組織，事實上已成為境內外敵對勢力同我進行公開、『合法』鬥爭依託的陣地，起著思想滲透、組織策劃、集聚力量、聚斂經費的作用，是破壞我國政治、社會穩定的重大隱患。此外，在京、津、滬和東北三省以及沿海開放城市，近幾年還相繼出現了外國人私自設立的聯誼會、留學生會、俱樂部、僑民協會以及境外組織的分會等。其中有少數不僅在所在地區異常活躍，還跨省區發展會員，從事非法活動。對此，必須保持高度的政治警惕，採取有力的措施，切實加強管理，防微杜漸，堵塞漏洞，嚴防境內外敵對勢力利用社會團體和民辦非企業單位進行滲透破壞活動。」
1999年11月1日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又下發了「關於進壹步加強民間組織管理工作的通知（中辦發）」。該通知指出：
「西方敵對勢力利用民間組織同我進行『合法』鬥爭。他們往往以民間組織的身份出現，以學術研究或慈善捐贈為掩護，以資助、合作為手段，對我實施『西化』、『分化』戰略。1998年9月以來，受境外敵對勢力的操縱，國內壹些敵對分子有組織、有預謀地公然成立『中國發展聯合會』等壹批以反對四項基本原則為目的的民間組織，制定並實施反動的政治綱領，宣稱要上台、要執政，氣焰十分囂張。
「非法民間組織增多，活動猖獗。1999年上半年，僅北京市就發現非法民間組織35個，比1998年同期增長23%。這些非法民間組織活動隱蔽，有很大的破壞性。有的在政治、經濟、宗教、民族等領域進行破壞活動；有的利用我國改革過程中尚待解決的敏感問題，策劃成立『下崗工人協會』、『退伍軍人協會』、『打工者協會』等組織，企圖製造事端；有的採取境外註冊、境內活動的方式與我鬥爭。壹些非法民間組織有相當複雜的國際背景。
「氣功組織泛濫。據不完全統計，僅在全國各級民政部門登記的氣功類社會團體就達1,760多個，涉及近百個氣功功法；壹些人打著氣功健身的幌子搞愚昧迷信、詐騙錢財，甚至進行反政府、反人類、反科學的活動。
外國人在華和港澳台人士在內地擅自設立民間組織。不少地方出現了外國人和港澳台人士設立的聯合會、基金會、俱樂部、同盟會以及境外民間組織的分會。這些組織不僅在當地異常活躍，有的還跨地區發展會員，從事非法活動，對我國進行滲透、破壞。」
三、形成嚴密控制下的分類控制模式
由於民間組織的集體行動的力量和具壹定威脅性的組織力量，中共對它們實行了嚴密控制；但民間組織也是提供公共服務的載體，有助於中共的政策創新與國家體制改革及事業單位改革，因此，中共嚴密控制民間組織的總體政策取向中存在著分類控制。所謂的分類控制，指執政黨根據各類民間組織的影響能力和提供公共服務的性質、數量及質量，對它們實施不同的管理方式。
康曉光分析了工會、行業協會和商會、城市居委會、宗教組織、官辦NGO、草根NGO、非正式組織及政治反對組織等具有典型代表性的民間組織，認為政府是根據民間組織的集體行動能力與提供公共物品的水平來確定對各類民間組織的不同控制手段與策略。[3]
在執政黨看來，工會是勞工組織，行業協會和商會是企業主的利益團體，這些功能性團體都具有很強的組織集體行動的能力；政治反對組織的挑戰能力最強；而宗教組織則可能在價值領域提出不同的體系；地緣性的社區組織壹方面為社區居民提供重要的公共物品，壹方面為他們的集體行動提供組織載體；壹般說來，公益性的官辦NGO和草根NGO以及沒有正式組織形式的興趣團體對政治權威沒有顯著的挑戰性；在提供公共物品方面，官辦NGO和草根NGO的重要性大於非正式組織。
對工會和社區居委會組織（具有較強的潛在挑戰能力），執政黨的策略是將其作為「准政府組織」直接控制；對宗教組織（具有較強的潛在挑戰能力），執政黨的策略是限制其發展；對協會、商會和官辦NGO（潛在挑戰能力較弱），執政黨的策略是鼓勵和支持；對草根NGO和非正式組織（潛在挑戰能力很弱），執政黨的態度是不多干涉，也不讓其合法化；而對政治反對組織（表現為公開的挑戰），執政黨的策略則是禁止和取締。
在此前提下，執政黨還根據民間組織提供的公共物品實施不同的控制策略。對於協會、商會、官辦NGO等民間組織，執政黨對其採取鼓勵和支持的策略，認為這些組織所提供的公共物品是社會發展與改革開放所需要的。民政部長李學舉在2004年全國先進民間組織表彰大會中談到：要堅持培育發展與管理監督並重的方針，以民間組織服務經濟社會發展為核心，以提高民間組織能力建設為重點，建立與我國經濟社會發展水平相適應，布局合理、結構優化、作用明顯的民間組織發展體系以及法制健全、管理規範、分級負責的民間組織管理體系；要重點培育發展行業協會、公益性民間組織、農村專業經濟協會、社區民間組織，支持和引導科、教、文、衛、體以及隨著人民生活水平的提高逐漸湧現的新型群眾組織。他的講話顯示了中共對民間組織的態度與政策。2006年公布的「中國國民經濟和社會發展『十壹五』規劃綱要」也提出了民間組織管理政策和控制策略：規範引導民間組織有序發展，培育發展行業協會、學會、公益慈善和基層服務性民間組織，發揮提供服務、反映訴求、規範行為的作用。
可以說，執政黨對那些不提供政府所需公共物品、又具有很強的潛在挑戰能力的民間組織，採取的是限制其發展的策略；對那些不提供政府所需公共物品、但潛在挑戰能力很弱的民間組織，則往往採取放任不管的策略。
四、對民間組織的「分級登記、雙重管理」體制
20世紀90年代以後，民間組織的發展已經成為壹種不可遏制的趨勢。為了應對這種局面，控制、管理、引導民間組織的發展，中共開始關注民間組織發展中出現的各種問題，採取了多種應對措施。這樣，中共與民間組織的關係進入了制度化管理的探索時期，主要表現為中共對民間組織的控制逐漸制度化。
中共將如何對待民間組織的發展以及如何處理與它們的關係，已成為中共政策創議中的壹項內容。自中共「十四大」以來，每次黨代會報告及中央委員會全體會議均提出對民間組織的政策建議。例如，中共十四屆三中全會通過的「關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定」指出：「政府經濟管理部門要轉變職能，專業經濟部門要逐漸減少」；要「發揮行業協會、商會等組織的作用」。中共「十五大」報告提出，要「培育和發展社會中介組織」。中共「十六大」報告提出，要努力建立新機制，拓展新領域，加快在新經濟組織、社會團體等建立黨組織的步伐；要強化社區黨建工作，重視做好在新的社會階層的優秀分子中發展黨員；要加大在社會團體和社會中介組織中建立黨組織的工作力度。
中共中央辦公廳、中共中央組織部、中共中央宣傳部參与了對民間組織總體政策的制定；各地省委、自治區黨委、直轄市委及其組織部等機構，則主導著地方民間組織管理政策的制定。
1996年7月，中共中央政治局常委會專門研究了民間組織問題。8月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」，要求修訂《社會團體登記管理條例》，起草《民辦非企業單位登記管理條例》。
1996年8月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」，要求理順對社會團體和民辦非企業單位的管理體制：「我國對社會團體和民辦非企業單位的管理，應當實行掛靠單位、業務主管部門與登記管理機關雙重負責的管理體制，實行分級管理。掛靠單位和業務主管部門對所屬社會團體和民辦非企業單位的申請登記、思想政治工作、黨的建設、財務活動、人事管理、召開研討會和對外交往等重要活動安排、接受資助等事項負有領導責任，在這些方面出了問題由掛靠單位和業務主管部門負責。登記管理機關主要負責社會團體和民辦非企業單位的登記審批工作，研究制定有關政策規定並組織實施；負責對社會團體、民辦非企業單位的活動進行指導和檢查監督，依法查處違法行為。社會團體和民辦非企業單位統壹歸口由各級民政部門登記管理，其他任何部門無權審批和頒發證書。」
1998年6月，在國務院機構改革中成立了民政部民間組織管理局。
1998年10月，國務院頒布了《民辦非企業單位管理條例》。
自從國務院頒布了修訂的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》之後，逐步形成了對民間組織的「民政部門主管登記、黨政主管部門負責日常管理」的「分級登記、雙重管理」體制。「雙重管理」制度規定：每個民間組織都必須同時接受政府主管機關即民政部門和業務主管部門的雙重領導，而其日常業務活動主要受主管單位的領導。《社團管理登記條例》以及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》只是壹般性地規定，縣級以上的相關黨政機關及縣級以上政府的授權機構，均可成為民間組織的業務主管機構。於是，民間組織的業務主管單位呈現出五花八門的局面。黨和政府不同的職能部門往往成為其所管轄行業的民間組織的主管部門，如各級黨委組織部通常是同級黨建研究會的主管單位、統戰部是同級統戰理論研究會的主管單位、政府的文化廳局是各種民間文化團體的主管單位、體委是各種民間體育團體的主管單位、科委或科技廳局則是各種群眾性科技團體的主管單位，如此等等。這壹體制實施后，出現了對民間組織的多頭管理格局，政府民政主管機關與業務主管機關對同壹民間組織的管理職能重疊，而民政機關的能力有限，對民間組織的全面管理的有效性不大。
1999年10月，中共中央政治局常委會召開會議專門研究民間組織管理問題。隨後，中共中央辦公廳和國務院辦公廳於1999年11月1日下發了「關於進壹步加強民間組織管理工作的通知」（中辦發[1999]34號）。該文件進壹步具體規定：「雙重負責的管理體制是加強民間組織管理工作的核心內容，必須切實予以落實。業務主管單位應對民間組織的申請登記、思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理、研討活動、對外交往、接受境外捐贈資助、按章程開展活動等事項切實負起責任。登記管理機關要依法開展民間組織的登記審批工作，研究制定有關政策規定並組織實施，指導和檢查監督民間組織的各項活動，依法查處違法違紀行為。在上述哪個方面出了問題，除視情節追究民間組織負責人的責任外，還要根據職責分工，分別追究業務主管單位和登記管理機關主要領導的責任。要嚴格把好登記審批關，登記管理機關必須堅持登記標準，嚴格按登記程序辦理登記審批手續。各級黨政領導幹部要講政治，不能徇私情，干預登記管理機關的審批工作。除《社會團體登記管理條例》（國務院令第250號）明確規定可以免予登記的社會團體以外，所有民間組織都必須依法由民政部門統壹登記，其他任何部門無權登記、頒發證書。無論哪個單位違反上述規定，都要追究其負責人的責任。機關、團體、企事業單位經本單位批准成立的內部團體，不得在社會上活動。」
按照「分層雙重管理體制」的規定，社團的管理工作由社團管理機關和業務主管部門共同負責。「分層管理」是指根據社團的成員分佈和活動地域範圍等，由不同級別的登記管理機關來分別管理不同層次的社團。由於很多官辦社團、半官方社團可以通過業務主管部門獲得人力、財力、物力資源或者權威、名聲、地位、關係資源等，因此很多民間組織願意接受業務主管部門的領導；另壹方面，很多業務主管部門可以通過這些社團組織安排閑置人員、轉移資金、開辦公司或從事營利性活動等，辦理壹些不宜以本部門名義出面的活動。
除了加強對民間組織的制度化控制之外，傳統的選擇特定時間開展「清理整頓」仍然是控制民間組織的壹個重要手段。在80年代的1984年和1990年，中共中央和國務院曾兩次組織對民間組織的清查整頓。90年代以來，在1996年、1998年、1999年、2004年，也採取過類似的做法。
例如，1996年8月28日中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」提出：「由民政部門會同業務主管部門提出清理整頓的具體方案，在今明兩年內，分期分批對所有社會團體及民辦非企業單位普遍進行壹次檢查、清理、整頓。所有社會團體和民辦非企業單位，都必須依照有關法規辦理登記手續和接受年檢，不得以任何理由拒不登記或不接受年檢。特別是對涉及民族、宗教以及其他社會科學、自然科學的邊緣交叉學科和青少年、婦女兒童等問題的各類研究機構、社會經濟調查機構，要摸清底數，重點清理。對那些內外勾聯，違反政策、法律的社會團體和民辦非企業單位，要分別情況，或不予登記，或限期改正。進行這項工作要注意方法，講究策略。要從嚴審批新的社會團體和民辦非企業單位，控制數量，防止盲目發展。清理整頓期間，原則上暫停審批新的社會團體和民辦非企業單位。」隨後，民政部於1997年向各省市自治區民政廳（局）、各計劃單列市民政局下發的「關於查處非法社團組織的通知」（民社函[1997]91號），對清理整頓社團組織做了基本規定。
又如，1999年11月中共中央提出：對未經登記擅自以民間組織名義進行活動的，或者被撤銷登記的民間組織繼續以民間組織名義進行活動的，由登記管理機關予以取締，沒收非法財產；構成犯罪的，要依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的違法行為，要依法給予治安管理處罰。對那些以反對四項基本原則為目的、危害國家安全和社會穩定的敵對非法民間組織，要重點進行打擊。於是，民政部分別向各省市自治區民政廳（局）、各計劃單列市民政局和全國性社會團體業務主管單位發布了「關於社會團體清理整頓審定工作有關問題的通知」（民發[1999]6號與民社函[1999]97號）。通過這次清理整頓，2000年末實有社團130,768個，比上年下降4.4%，其中當年登記社會團體9,858個，注、撤銷社團17,459個。[4]
通過「雙重分層」管理體制，中共幾乎把民間社團的所有日常活動都納入到政府的管理體制之內，並儘可能削弱了民間組織自身的決策權。由於業務主管部門對民間組織的情況更加熟悉和了解，通過委託這個對信息了解更為充分同時又值得信任的第三方來進行監督，可以得到儘可能多的關於民間組織活動情況的有效信息。此外，中共對民間組織的管理還有其他壹些做法。比如，凡涉及民間組織的發展問題，要從政治上嚴把輿論宣傳關[5]；加強偵查控制工作，打擊利用社會團體和民辦非企業單位的境內外敵對分子；規範民間組織的涉外交往活動等等。這樣，民間組織就處在嚴密的控制之下，達到了中共控制民間組織的目的，即防止民間組織的發展對執政黨形成威脅。
五、組織控制： 在民間組織里建設中共黨組織
對民間組織進行組織控制，是中共的傳統做法，在中共黨章中有明確規定。早在1994年，各級黨政部門就開始對民間組織的黨建工作進行調查研究。[6]據筆者查閱各類文件，改革開放后中共中央第壹次正式提出要在民間組織里建立黨組織，是1996年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作的通知」。當時要求在清理整頓現有各類社會團體和民辦非企業單位過程中，要在社會團體和民辦非企業單位中建立黨組織，接受掛靠單位、業務主管部門黨組織或所在地方黨組織領導。
1998年2月16日，為加強社會團體內黨的工作，落實在社會團體（不包括由國家確定其職能，核定編製，核撥經費，工作人員按國家公務員管理的社會團體）中建立黨組織的政策，中共中央組織部和民政部向各省市自治區黨委組織部、各省市自治區政府民政廳（局）、中央各部委、國家機關各部委黨組（黨委）、各人民團體黨組下發了「關於在社會團體中建立黨組織有關問題的通知」。該通知把在現有社會團體中建立黨組織作為壹項重要任務，做了如下規定：
「壹、經社會團體登記管理機關核准登記（原有社會團體經清理整頓換髮新的證書）的社會團體，其常設辦事機構專職人員中凡是有正式黨員3人以上的，應建立黨的基層組織。社會團體建立黨組織，由其業務主管部門或掛靠單位的黨組織審批。社會團體在籌備過程中就應考慮建立黨組織問題。業務主管部門或掛靠單位應了解和掌握社會團體的情況，對應當建立黨的基層組織而沒有建立的，要幫助其儘快建立。
「二、社會團體已經建立黨組織的，其常設辦事機構專職人員中黨員的組織關係應轉入社會團體黨組織；社會團體沒有建立黨組織的，其常設辦事機構專職人員中黨員的組織關係可轉入業務主管部門或掛靠單位的黨組織，參加黨的活動。
「三、社會團體黨組織的設置形式根據黨員人數和工作需要確定。黨員人數3名以上，不足50名的，可成立黨的支部委員會，其中黨員人數不足7名的，可不成立支部委員會，只設書記1名；黨員人數超過50名不足100名的，可成立黨的總支部委員會；黨員人數超過100名的可成立黨的基層委員會。社會團體黨的基層委員會由黨員大會或黨員代表大會選舉產生，黨的總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生。黨的基層委員會每屆任期3年，黨的總支部委員會、支部委員會每屆任期2年。社會團體黨組織壹般不設專職黨務幹部，日常黨務工作由社會團體黨組織的黨員兼任。規模較大，黨員人數較多的社會團體，可設置精幹的黨的工作機構和專職人員。
「 四、社會團體黨組織應全面貫徹執行黨章規定的黨的基層組織的任務，要做好以下工作：
「1．支持社會團體及其負責人按照社團章程中規定的宗旨、任務開展工作。
「2．加強對黨員的教育、管理和監督，通過發揮黨員的先鋒模範作用，積極開展業務活動，發揮社會團體在社會主義建設中的作用。
「3．監督社會團體負責人貫徹黨的路線、方針、政策，遵守國家法律、法規。
「五、社會團體黨組織必須自覺接受批准其成立的業務主管部門或掛靠單位黨組織的領導，定期彙報工作，重要問題應及時請示彙報。」
此時關於在民間組織中建立中共黨組織的要求只是個初步構想。由於民間組織種類繁多、情況不壹，如何建設和領導民間組織中的中共黨組織以及黨組織如何在民間組織中發揮作用，尚待摸索。起初進展並不順利，絕大多數社會團體未建立中共的基層組織；壹些己建立中共黨組織的社會團體，對黨員的教育、管理和監督工作比較薄弱；社會團體中共黨組織的設置形式不夠完善；壹些業務主管單位黨組織對所屬社會團體黨的建設和思想政治工作疏於管理，有的甚至不聞不問。
1999年11月中共中央辦公廳、國務院下發的「關於進壹步加強民間組織管理工作」的文件又強調：要重視和加強民間組織中中共黨組織的建設，各級黨委和各業務主管單位的中共黨組織要切實加強對民間組織中黨組織建設工作的領導。
2000年7月21日，中共中央組織部向各省市自治區黨委組織部、中央各部委、國家機關各部委黨組(黨委)、各人民團體黨組下發了「關干加強社會團體黨的建設工作的意見」，把社團黨組織的建設作為壹項需要全面開展的工作，要求各級黨委壹定要高度重視，把社會團體黨的工作作為黨的建設的重要組成部分，列入議事日程，切實加強領導。該文件強調要充分認識社會團體黨的建設工作的重要性；提出了建立健全社會團體黨的組織、理順黨組織的隸屬關係的基本內容；明確了社會團體黨組織的主要職責，細化與擴充了原先的規定；要求做好社會團體黨員的教育管理工作。
在中共中央的督促下，各級黨委開始認真對待民間組織黨的建設問題，組織了不少課題組對各地民間組織進行調研，提出了政策建議並制定了相關政策。比如，廣東省委組織部課題組分別對廣東省社會中介組織里黨建工作情況和廣東省社會團體黨的建設情況做了調研，並提出了對策和建議。其中有這樣的內容：新籌備成立的社會團體必須具備建立黨組織的條件，對不具備條件的，業務主管單位不能給予審批，登記機關不能給予登記。
儘管各地民間組織中黨的建設具體情況不同，總體上來看有以下特點：其壹，根據民間組織的事業規模、人員規模、運作方式、政治基礎和黨員力量諸方面情況，「因事制宜」，設置黨組織，採取「單獨、聯合、掛靠、改建、指定、派遣、臨時」等多種形式建立黨組織。其二，構建「三位壹體」的民間組織黨建工作領導格局。各級黨委書記和業務主管單位黨委（黨組）書記、黨委組織部門、民間組織登記管理機關和業務主管部門黨組織這「三位」，以黨委書記和業務主管單位黨委（黨組）書記作為抓民間組織黨建工作的「第壹責任人」。打破「條塊」、「職級」界限，統壹領導，合力推動，實現「認識、責任、領導」「三到位」，形成有負責、有管理、有監督的完整的「壹體化」領導、管理體系。其三，充分整合政治資源，形成「多方協作、齊抓共管」新機制。壹方面，各級黨委組織部門負起牽頭責任，協調工、青、婦各方積極推動民間組織黨建工作；另壹方面，要求組織部門確定「民間組織黨建工作」的專門崗位，指定專人負責。
中共與民間組織的關係處於動態演變過程中，隨著形勢的發展，各種各樣的新問題必然層出不窮。觀察分析這些問題，對於研究公民社會的發育具有重要意義。
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