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作者 徐道穩

社會政策是調整和改善各階層和群體之間利益關係的壹種政策手段，其獨特性在於，它可以通過社會福利的制度安排來發揮作用。體現社會政策的社會福利制度安排有可能矯正現實利益格局產生的不公正，從而消除社會排斥、緩和社會緊張，但也可能加劇暗藏的社會不平等。社會政策究竟是發揮積極的還是消極的作用，取決於政策制定者對社會利益格局的認識和社會福利制度的選擇。社會政策的核心問題是，在協調社會利益關係時如何體現社會公正，它反映出政策制定過程中的價值觀。

中國推行的改革必然涉及到協調社會各階層利益的制度政策的變動，這些變動本身就自然帶有社會政策的意涵。同時，改革過程中社會結構的變化，也部分地與社會政策的結果相關。然而，對改革的研究往往在社會政策問題上呈現脫節現象，壹方面對經濟體制和社會福利體制改革的討論很少涉及社會政策，似乎只要堅持市場化方向的改革，就不必過問改革中社會政策的制定及內容；另壹方面，談到具體的社會問題時，又常常就事論事，忽視社會問題背後的社會政策成因。

筆者認為，改革中的社會政策是壹個應當放在政策討論中心位置上的議題，只有明確了社會政策的價值取向，才可能深入討論如何通過社會福利的制度安排來協調社會各階層的利益，從而緩和社會緊張。具體來看，改革中的社會政策應當著重加強對農民和勞工的社會保護，這既屬於對歷史不正義的補償，也與全球化背景下勞工的社會保護趨勢相關。

壹、改革中的利益格局和利益受損群體

要認識中國社會政策的基本問題，就必須先考察改革時期中國的利益格局。改革開放以後，中國社會變遷的壹個顯著特徵就是社會分化日益明顯，社會利益格局發生了根本性的變化。學者們對社會利益格局的變化趨勢大體上採用了兩種表述，即「兩段論」和「三段論」。

「兩段論」以1990年代中期為界。例如，孫立平認為，90年代中期以來中國逐漸演變成為社會結構斷裂的社會。其特徵是：壹，經濟增長與社會發展斷裂，即經濟增長不能導致社會狀況的改善；二，資源從擴散變為重新積聚到少數人手中，因此出現了貧富差距擴大、底層社會形成等現象；三，政府行為的企業化和市場化，導致公共管理功能失效，腐敗叢生。（孫立平，2002年）王紹光也指出，中國在1978到1993年間的改革是全贏遊戲，不公平僅僅表現為有些社會群體所獲得的收益大於其他群體；而從1994年開始，改革使部分人成為絕對的受損者，社會不平等程度加劇，改革成為壹種零和遊戲。（王紹光，2002）

也有學者把改革以來利益格局的變化分為三個階段（李朝暉，2003）。第壹階段是1978年到1984年，此階段經濟改革的特徵是「存量」基本不變情況下的「增量改革」。這壹時期的經濟改革幾乎為所有社會群體帶來了收益。最有代表性的獲益者是農民和第壹代個體戶。第二階段是1985年到1992年，這壹階段主要是推動價格改革，實行了「價格雙軌制」。「價格雙軌制」使體制內單位獲益，並給部分人帶來了從中套利的機會，但是農民的收入相對下滑，城市部分人口的生活水平開始下降（如退休人員），貧富差距開始拉大。第三階段從1993年開始，開發區建設、房地產熱和股票熱開啟了土地和資產的資本化過程。儘管經濟仍在不斷增長，但只有少部分人獲得了「資源資本化」的實際利益，由此導致社會分化進壹步擴大。在第三階段有三類人從改革中相對獲益或絕對獲益：壹是因為市場經濟的發展而獲利的社會群體，包括農民工、專業技術人員、主要依靠市場的私營企業主和個體工商戶等；二是因為行政利益自我化而獲利的群體，包括行政部門人員以及由行政部門轉化而來的事業單位人員、壟斷性企業員工；三是因為計劃價格和市場價格的差價和資源資本化而獲利的人，這些人可被稱為暴富階層。而農民、部分國有企業職工、非專業技術人員的城市職工、退休者等社會群體在第三階段則成為改革的相對或絕對受損者。

無論是「兩段論」還是「三段論」都表明，1990年代中期以後，中國改革的壹個顯著特點是，社會發展嚴重滯後於經濟發展，貧富差距不斷擴大，財富往少數人手中集聚，大多數人的利益相對或絕對受損。需要指出的是，上引「三段論」把農民工列入獲利群體，這僅僅是從市場機會而言；如果考察農民工受到的種種制度約束，以及他們為爭取市場機會而付出的健康和生命代價，那他們無疑是受剝奪的群體。既然中國的改革產生了龐大的受損群體，那麼，這些受損群體處於什麼樣的境況？針對他們的福利制度安排又如何？分析這些問題不僅僅體現對弱勢群體的社會關懷，更重要的是有助於剖析改革過程中社會政策的傾向與特點，從而研究什麼樣的制度安排能體現社會公正、有助於調整和改善各階層和群體之間的社會關係。

二、農民的社會地位和農村公共服務的制度性缺失

每當談到改革的成就，許多人就會想到80年代上半期農民生活狀況的改善。事實上，進入90年代以來，農民的相對社會經濟地位再度下降。農村窮、農民苦，僅僅是自然狀況的必然結果嗎？過去幾十年來對農民的社會政策究竟起了什麼樣的作用？筆者試圖通過對歷史上農村政策的簡要回顧加以說明。

1. 農民長期以來的劣勢社會地位

在發展中國家工業化的過程中，農民往往成為剝奪的對象，這在中國表現尤甚。1953年6月，中共中央提出「在十年到十五年或者更多壹些時間內，基本上完成國家工業化和對農業、手工業、資本主義工商業的社會主義改造」的過渡時期總路線。這標志著工業化戰略的正式實施。為配合這壹戰略的實施，1953年10月，中央發布「關於實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議」，對糧食實行統購統銷。這項政策受到農民的強烈抵制，於是中央在1955年3月發出「關於迅速布置糧食購銷、安定農民生產情緒的緊急指示」，決定減少1955年的糧食徵購總量。中國政府長期以來最關注的問題是每年能從農村徵收多少糧食、能為工業化提供多少資金，而農民擔憂的則是辛勤耕作壹年之後能不能吃飽飯。

農業合作化后，農村剩餘勞動力開始向城市流動，1950年代中期形成了新中國歷史上第壹次「民工潮」。這次民工潮對計劃用工體制帶來很大衝擊以致中央政府在壹年時間內（1956年12月到1957年12月）連續三次下發關於防止農村人口盲目外流的指示。各地採取了種種「圍追堵截」措施，在外出農民途經的交通中心設立勸阻站，在農民流入較多的城市設立專門機構負責外流農民的處理和遣送。1958年1月，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，用法律的形式把廣大農民限制在貧瘠的土地上，剝奪了他們自由遷徒的權利，正式確立了城鄉隔離的戶籍制度。

如果說糧食統購統銷制度和戶籍制度讓農民付出了經濟和自由的代價，那麼，「大躍進」運動則使農民在隨後持續三年的大飢荒中付出了沈重的生命代價。對這場大飢荒的官方解釋是「三年自然災害」和中蘇交惡導致飢荒。但實際原因在後來的中央七千人大會上被劉少奇壹語道破：「三分天災，七分人禍」。這場由「人禍」造成的人類歷史上的巨大災難使全國人民飽受飢餓之苦，其中農民更是付出了巨大的生命代價。根據人口統計分析，其間大約有兩千萬人直接或間接地死於飢餓[1]，死亡人口幾乎都是農村人口。大飢荒的餘波未息，中央開始醞釀精減城市人口，精簡的主要對象是「大躍進」中來自農村的新職工。於是農民再次成為「大躍進」惡果的承擔者。

儘管政府通過行政強力把2千多萬人口遣送回鄉，但城市的就業壓力和糧食壓力仍未徹底緩解。因此，60年代早期政府就開始號召城市青年「上山下鄉」。從1962年到1968年，大約120萬城市青年被下放到農村；1968年後，「上山下鄉」政策進壹步強化，從以往的「自願」下放變成強制下放。1968年到1978年間約有1200萬城市青年被下放，佔全國城市人口的11%。[2] 「上山下鄉」是損農補城政策的又壹體現，它加劇了農村人多地少的矛盾，惡化了城鄉關係。

1980年代，特別是其上半期，也許是1949年以來中國農民處境最好的時期。由於實行「家庭聯產承包責任制」和中央對農民的政策傾斜，1978年到1984年期間農民收入增長較快，年均增長率達16%。但是好景不長，自1985年開始農民收入的增長速度顯著放緩，此後1994年到1996年農民收入的增長暫時加快，但1997年至2000年農民收入的增長速度又連續下降。[3]

綜上所述，1949年以後中國農民壹直處於被剝奪的地位，僅有的少數處境較好的時期也非常短暫，而且只是政府對農民糟糕處境的臨時緩解。那麼，對農民長期的剝奪究竟是否具有正當性？這是壹個研究社會政策時難以迴避的問題。中國的農民不但為工業化提供了大量的資金，而且還承擔了高層決策失誤所造成的嚴重後果。每次經濟危機或社會危機過後，農民都是危機後果的最後承擔者，而造成這些後果的始作俑者卻把本應承擔的責任推給了「天災」。

2. 農民在教育醫療等方面遇到的制度性歧視

長期以來，農民得不到必要的社會保障。改革開放已經幾十年了，城市建設和部分城市居民的生活狀況發生了巨大變化，但是農民長期以來被設定的劣勢社會地位並未有實質性改變，大多數農民必須無助地面對自然風險和社會風險，處於自生自滅的自然狀態。這種狀況是否符合社會正義的原則呢？特別是從城鄉對比的角度去看，城鄉居民在社會保護方面的具體差距就壹目瞭然了。

從1991年到1998年，中國的社會保障支出佔GDP的比重壹起徘徊在7%到8%，其中農村社會保障支出只佔GDP的0.1%到0.2%[4]；也就是說，在實際投入的社會保障資源里，城鎮居民佔用了97%以上，而佔總人口70%的農村人口只能獲得不足3%。社會保障資源的這種分配方式顯然是極不合理的。

城鄉教育投入管理體制的差異從另壹個角度表明社會政策的城市傾斜特徵。過去20多年來，城市基礎教育由市、區兩級政府的財政撥款，所以城市居民只需為學生交納書費和雜費，這種教育投入制度基本上符合憲法所規定的義務教育性質，即財政撥款、學生享受；而在農村卻實行縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學的辦學體制，各級學校的辦學經費分別由縣、鄉鎮和村支付。對鄉、村兩級學校而言，經費主要來源於對農民的直接攤派；農民不僅必須為孩子上學承擔學校的日常開支，還要支付農村學校的基建和設備開支。這實際上是村民自費維持基礎教育，而政府卻擺脫了維持義務教育的財政責任。1985年國家財政甚至還取消了對農村每個中學生31.5元、小學生22.5元的教育撥款。

這樣的辦學體制令城鄉教育不平等的現象越來越嚴重。首先是教育經費相差懸殊。2001年農村小學生人均預算內公用經費為城市平均水平的29%，農村初中生人均預算內公用經費僅為城市平均水平的31%，全國30%左右的縣初中生人均預算內公用經費不足15元。[5] 其次是城鄉入學機會不平等，特別是高中和大學的入學機會極不平等。農村人口約佔總人口的70%，適齡入學兒童佔全國適齡兒童總數的80%以上，如果在義務教育上能實行公正的社會政策，那麼全國的小學、初中在校生當中的農村學生比例就應當接近農村適齡學生的比重。事實上，農村小學在校生僅佔全國小學在校生的70.5%，農村初中在校生佔全國初中在校生的比例更低，只有57.1%，而農村高中在校生佔全國高中在校生的比例僅為15.9%。[6] 由此可見，全國的教育資源配置，特別是高中的教育資源配置，有嚴重的城市偏向和農村歧視問題。長期實施這種教育制度，必然進壹步加劇城鄉差距、擴大社會不公。

醫療體制方面也存在著同樣的問題。1985年以後，農村的醫療條件逐步惡化。隨著農村人民公社制度的解體，衛生保健網路陷入癱瘓，而國家對農村的社會政策卻未及時調整。這導致了兩個後果：其壹，患者自付費用占醫療衛生開支的比重過大，1980年以前這壹比例大約是16%左右；到了1998年，農村患者的自付醫療費用比重上升到87.44%，幾乎是城市患者自付費用比重44.13%的兩倍。[7] 其二，農民的健康狀況惡化。以嬰兒死亡率為例，農村地區的嬰兒死亡率從1981年的千分之36.96上升到1995年的千分之44.79，而同期城市的嬰兒死亡率從1981年的為千分之24.81下降到1995年的21.14。[8]

三、勞工權益受損的表現和原因

如果說農村公共服務的制度性缺失是個由來已久的老問題，那麼勞工的社會保護則是改革開放后出現的新問題。之所以勞工的社會保護會成為突出的社會問題，是因為侵害勞工權益的案例越來越多，由此而引起的勞資糾紛頻發，它已經成為壹個社會性現象，反映出勞工這個社會群體的社會地位日益下降，正淪落為主要的弱勢群體之壹。

1. 勞工基本權益受損的主要表現

勞工基本權益受到損害的常見表現有以下幾種。

首先，工資報酬低而且常被拖欠。當前中國的勞工工資低已是眾所周知的事實。以廣東省東莞市裕元鞋廠為例，東莞市規定最低工資標準是每小時33美分，而該廠工人每小時的平均工資是28美分，扣除個人費用（如醫療、福利費等）后工人實際得到的工資是每小時24.4美分，壹個工人壹天工作十小時實得工資2.44美元。[9] 低工資並非個別現象，有關研究表明，珠江三角洲地區過去12年當中勞工的月工資只提高了68元人民幣。壹些地區的勞工工資水平多年來徘徊停步，若將物價上漲因素考慮在內，則這些地區的勞工工資水平實際上有所下降。[10] 儘管工資如此之低，許多企業和用工機構還故意不按時足額發放，近年來拖欠工資的現象越演越烈。據中華全國總工會的不完全統計，2003年全國拖欠工資總額為417億元，涉及職工845.9萬人，有十幾個省拖欠工資超過10億元，壹些企業拖欠工資長達數十個月。

其次，存在著明顯的就業歧視和對勞工的人格傷害。許多研究都指出，來自農村的勞工現在承擔著城市中勞動條件最差、勞動負荷最重和風險最大的工作。他們遇到的問題除了上面提到的薪資偏低之外，還有就業歧視等。壹些城市政府限制外來勞動力在本市的許多行業就業，有的城市甚至規定，來自農村的勞工只能在本城的屍體處理、糞便處理、建築作業、化工等行業尋找工作機會。[11] 在這種制度背景下，來自農村的勞工往往被迫從事臟、累、苦、險的工作。此外，勞工還時常受到用工機構管理層的人格侮辱。近年來，對勞工搜身、謾罵、羞辱甚至令其下跪等嚴重踐踏勞工人格的事屢見報端。據廣東省總工會調研室1993年在廣州、東莞、中山等10個地級市所作的壹次問卷調查顯示，有17.6%的工人曾被搜身或見過同廠工友被搜身。[12]

再次，勞工的職業安全沒有保障。儘管許多勞工的工作時間長、勞動強度大、工作環境惡劣，但他們卻缺乏基本的勞動保護，生命安全與健康得不到有效保障。近年來，重大惡性工傷事故頻頻發生，職業病人數居高不下。據不完全統計，全國有50多萬個廠礦存在不同程度的職業危害，接觸粉塵、毒物和雜訊等職業危害的職工達2500萬人。目前，從接觸職業危害人數、職業病患者累計數量、死亡數量到新發現病人數量，中國均居世界首位。粗略估算，近幾年中國每年因此造成的經濟損失近800億元。[13] 特別需要指出的是，近年來礦難頻頻發生，年年穩居中國十大災難行列。從2001年到2004年10月底，全國共發生壹次死亡10人以上的特大煤礦事故188起，平均7天壹起。2003年世界煤炭產量約50億噸，中國煤炭產量為16.7億噸，約佔全球的35％；全球煤礦事故死亡人數約8千人，其中中國為6434人，佔全球的近80％；中國的百萬噸煤死亡人數接近4人，是美國的100倍，南非的30倍（2003年美國百萬噸煤死亡人數為0.039人，俄羅斯為0.34人，南非為0.13人）。[14] 另據報導，2004年全國GDP達到13.6萬億元，同時也有13.6萬人死於安全事故，即1億GDP死亡1個人。[15]

2. 勞工權益為何受損？

研究者以往分析勞工權益受損時列舉了以下主要原因：片面追求經濟利益、忽視人權保護；城鄉二元體制的限制；勞動力絕對過剩，勞資雙方地位懸殊，社會保障制度不健全，勞動立法不完善；勞動者的安全生產意識差，自我保護能力不足；用人單位法制觀念淡漠，勞工法律意識和維權意識淡薄。[16] 這些因素中有壹些是比較次要的，如勞工法律意識和維權意識淡薄；還有壹些如勞動者的安全生產意識差、自我保護能力不足，其實是勞工權益受損的結果；再有壹些因素，如社會保障制度不健全，是勞工權益受損的表現之壹。當然，制度轉型期當中出現的勞工權益受損問題，是多種原因共同作用的結果，然而上述因素並未涉及其主要原因。

這裏僅以頻頻發生的礦難為例，從中觀察勞工權益受損的主要原因。各級政府不斷召開安全生產會議，頻頻下發「紅頭文件」，經常進行各種名目的檢查，但為什麼無法避免重大或特大事故的頻頻發生？有記者在壹篇文章中壹語道破：凡是有重大礦難發生的地方，基層政府的官員多半難辭其咎，他們與礦主「同氣連枝」、利益相關，不但直接縱容了各種違章開採的進行，包庇了礦主的非法作業，而且在事故發生后動用權力遮掩真相，事實上已經成為礦主在權力機關的代言人。其結論是，「資本與權力結盟是礦難的罪魁禍首」[17] 這位記者的觀察比某些學術研究洋洋大觀的探討要精闢得多。由此結論推而廣之，似乎也可以得出「資本和權力結盟是勞工權益受損的罪魁禍首」，至少這是損害勞工權益的重要因素之壹。

有學者分析了傷殘農民工的維權過程，指出農民工維權艱難的深層原因：儘管存在著種種名義上保護勞工權益的規章條例，但傷殘農民工的權利卻在維權的過程中被壹步步地剝奪，他們在制度鏈條的每壹個環節上都體會到無權利的可悲狀態和被剝奪的可憐境地，而且這些針對他們的剝奪往往以合法的形式出現。這種制度悖論的存在表明，如果說傷殘農民工的維權活動是試圖賦權的努力，那麼現實中還存在著壹個與賦權相反的過程──即「剝權」活動。「剝權」活動表現為資本和地方權力機構在制度運作實踐中通過去合法性、增大維權成本、對制度的選擇性利用和弱化社會支持等四種制度連接機制把農民工的權益剝奪殆盡，使農民工的維權過程變成了「從無權到看似有權再到無權」的過程（鄭廣懷，2005）。

為什麼會出現「剝權」現象？為什麼資本和地方權力的勾結能輕而易舉地得逞？其中的根本原因恐怕還是賦權不足，或者說表面上的賦權實質上是「偽賦權」。如果說，資本和權力結盟共同侵害勞工權益還處於暗中進行或採取規避法律的方式進行，那麼權力對勞工權益的侵害則是明目張胆和肆無忌憚的。近年來的種種現象表明，地方政府已經成為侵犯勞工權益的主體。地方政府經常在追求其利益時，漠視甚至損害、侵犯勞工利益，壹個突出的表現是拖欠農民工工資。有學者指出，地方政府工程拖欠工資所佔的比例由2001年的26.7%增加到2003年的50%，顯然政府起了很壞的帶頭作用；有些官員在發包工程時把自己的利益與施工單位的利益綁在壹起，令施工老闆拖欠工資有恃無恐。[18] 此外，農民工的社會保障權益也受到地方政府的侵害。多年來，地方政府對建立農民工社會保障制度反應冷淡；但最近幾年裡，由於許多地方的社會保險基金捉襟見肘，於是地方政府在保護農民工社會保障權益的名義下，把農民工繳交的保險費用來填補當地政府的社保基金缺口。正如有的研究指出：「在壹些地方政府的巧妙操作下，農民工已經變成了城市社保基金的提款機；以農民工參保名義征繳到的巨額保險費，正源源不斷地填充進地方社保基金，落入本地居民的口袋[19]。」

四、改革中社會政策的基本問題初探

1. 改革中社會政策的研究應當著眼何處？

關於改革中社會政策存在的基本問題之討論，無疑涉及到改革路徑的分析。然而，很多研究者卻離開了這壹面向現實的政策評價，熱衷於討論社會福利制度理論模式的對比和選擇，似乎只要找到了可以選用的社會福利制度模式，那麼改革中社會政策上存在的基本問題就都迎刃而解了。

目前國內關於社會福利基本制度的模式研究側重介紹西方的已有模式，如剩餘模式和制度模式（Wilenski and Lebeaux, 1965），剩餘型、制度型和工業成就型（Titmuss, 1974），社會民主主義、保守主義/合作主義、自由主義三種福利政體（愛斯平-安德森，1999）等。國內的研究者基本上以西方國家的已有模式為圭臬，從中選擇壹個（或剩餘模式，或合作主義模式）作為構建中國社會福利制度的未來模式。筆者也曾撰文，認為剩餘模式是中國應該選擇的福利模式。然而，通過對中國改革中存在的實際問題的進壹步研究，發現以上模式討論本身就有許多缺陷，而且社會福利的模式選擇並非當前中國社會政策研究的首要問題。

首先，不論從價值理念還是從現實制度上看，中國的社會福利制度模式壹直是剩餘模式，甚至「剩餘」到象徵意義上的福利保障，而且這種情況在短期內不可能有多大改變，因此，「中國應該選擇剩餘模式」之類的研究結論很大程度上不過是研究者的自說自話。其次，上述模式是西方學者對發達資本主義國家福利制度的學術總結，正因為如此，愛斯平-安德森把他的書名定為《福利資本主義的三個世界》。由於中國的社會背景和制度環境與福利國家不可同日而語，因此有些術語不壹定適合中國或應用起來其意義會有所改變。例如，英國和美國被學界公認為社會福利的剩餘模式，但是中國學者倡導的剩餘模式恐怕不是英美意義上的剩餘模式，因為中國沒有那樣的實力。再如，合作主義受到許多社會福利制度研究者的青睞，但它只在瑞典和奧地利等少數幾個國家得到成功的施行。合作主義在中國是否可行呢？其實中國根本不具備合作主義的制度基礎和文化傳統。再次，眾所周知，改革開放后中國的福利制度發生了實質性改變，然而，無論是改革前的福利制度，還是改革后的福利制度，都將佔全國人口大多數的農民排斥在外。這表明，福利制度的模式選擇對得不到社會福利的普通公民而言，並不是首要的難題，對他們來說，福利模式研究其實離題太遠。

上文關於社會福利制度模式的種種歸納，不過是西方學者們在研究現實問題的過程種提出的理論抽象，它們是學術討論的重要分析工具，每個國家制定社會政策時必須首先考慮本國的現實政治經濟社會情勢，不可能簡單照搬這些理論模式。埃斯平-安德森把社會福利體制大致分為社會民主主義、自由主義和保守主義三種，但他指出，各個類屬並沒有單壹純粹的案例可以代表；斯堪的納維亞國家或許是受社會民主主義主導，但它們不是完全沒有某些重要的自由主義要素，同樣，自由主義和保守主義也沒有純粹的形式（愛斯平-安德森，1999:48）。實際上，沒有任何壹個國家恰好是符合某單壹向度的純粹案例。盎格魯·撒克遜國家或許以社會救助體係為主，但也有其他不同的方案，如美國的社會安全體系就是屬於社會保險類型；在社會保險傳統的國家，也出現以人民福利取向的普遍年金方案；在北歐的高福利國家，也有社會保險方案。總之，今天每個國家都呈現出混合的體系（愛斯平-安德森，1999:76）。

我認為，改革中的社會政策研究不應再糾纏福利制度的模式討論，而應該以現實問題為導向，把「社會政策的基本問題」作為壹個中心議題來探討。首先需要分析的是基本社會政策應當包含的價值選擇。在西方建立了社會福利體制的國家裡，這個問題可能早已是毋庸質疑的社會共識，而在中國，卻是壹個宣傳與現實脫節、從未被納入政策討論的問題。不管中國在改革中實施什麼樣的社會政策，如果不明確社會政策的基本價值取向，不明確轉型期的基本利益格局，那麼種種具體的政策規章就很可能偏離社會公正的軌道，導致社會各階層之間的利益對立，甚至社會兩極分化。其次，需要對現行的種種社會政策作出評估，分析判斷其利弊得失，發現現行社會政策中存在的主要問題。只有充分認識到社會政策的基本問題，才能確定調整和改變社會政策時的價值目標，進而研究如何逐步實現這些目標。

社會政策的基本功能在於，通過社會福利、公共服務等制度的設置，矯正社會不公，緩和分配性衝突。毫無疑問，改革的過程就是利益格局調整的過程，在特定階段，可能發生有些人在改革中受益而另壹些人受損的情形。然而，中國的改革卻出現了壹個並非正常的現象，1990年代中期以來，無論實施什麼改革措施，受益對象總是同壹人群，受損對象也基本上是同樣的社會群體。進壹步來看，90年代以來的改革使少數人成為絕對受益者，使大多數人成為相對受損者，部分人甚至成為絕對受損者。這壹社會現象本身意味著改革過程中的社會政策存在著明顯的方向性偏差。在這種利益格局已經形成並穩固化的局面下，已經實施的各種社會政策未能有效地對受損群體進行保護和補償，以矯正社會不公。90年代中期以來，社會政策對歷史遺留和改革中出現的社會不公沒有全面的回應，對農民和勞工的保護很不充分；相反，多數社會政策將福利資源向強勢群體傾斜（如教育政策、就業政策、社會保障政策），而改革時期利益受損的龐大社會群體卻被排除在社會福利體系的主要目標群體之外。於是，社會福利制度成了強勢群體獨享的盛宴。即便實施了少數可能有利於弱勢群體的社會政策，這些政策在強勢社會群體的操縱下，也很容易偏離制度設置的初衷（如經濟適用房制度）。

既然從利益格局上看，廣大農民和勞工處於劣勢地位，其利益相對受損或絕對受損，而他們又不是現行社會福利制度的主要目標群體，所以筆者認為，調整中國社會政策的基本方向是加強對農民和勞工的社會保護。明確了改革時期社會政策的基本問題和調整的基本方向，接下來就應該研究構建什麼樣的制度來加強對農民和勞工的社會保護。但是，在研究這個問題之前，有必要探討與社會政策基本問題相關的兩個理論問題。

2. 對歷史不正義的補償

有學者把農民曾經和正在受到的不公正待遇稱為「全新的歷史不正義」（韓水法，2004）。「全新」表現在，它不是基於種族或宗教的差異，而是基於職業和戶籍的劃分；它不是由於歷史恩怨、種族歧視和階級衝突，而是出於在特定歷史條件下的政治和經濟考慮；它不是多數人對少數人的歧視，而是少數人對多數人的歧視。因此，「在中國現代社會，正義的事業面臨雙重任務，首先是建立正義的原則並以此來重構中國社會的基本政治結構──毫無疑問這個過程應當通過改革而實現，但與此同時要對歷史不正義進行補償。建立正義的原則和補償歷史不正義是壹種相互促進的過程」（韓水法，2004：497）。

對歷史不正義的態度，美國前總統約翰遜曾作了壹個形像的比喻：「想象在100米衝刺時，兩個人中有壹人戴著腳鐐，他只跑了10米，另壹個就衝過了50米，那時裁判員認定這場比賽不公平。他們怎樣改變這種情況呢？僅僅是摘下腳鐐讓比賽繼續進行下去，然後說『現在機會均等』了嗎？但是另壹個運動員已經領先了40米。如果讓原先戴腳鐐的運動員先趕上這40米或兩人重新開始跑，不是更公平壹些嗎？這就是我們為了平等要採取果斷的行動。（轉引自袁振國，1999：69）」約翰遜的這段話意在表明，僅有形式平等是不夠的，必須對歷史不正義進行補償，以實現事實上的平等。為此，1965年約翰遜總統簽署行政命令，決定採取贊助行動（affirmative action），要求所有政府機構、公立大學以及獲得聯邦政府資助或合同的私營企業在招生、聘用和晉職時，要對少數族裔和婦女予以照顧，以糾正歷史歧視的遺害和後果。

類似美國贊助行動的計劃被發展研究專家稱為積極的歧視（positive discriminaiton）。積極的歧視是指社會政策承諾提高所有人的福利，每個人都有同等的生存權利和發展權利，但同時它更關注最貧窮的社區和最弱勢的群體，如城市貧民窟、貧困的農村社區、邊遠地區和被剝奪群體，對這些社區和群體採取特殊的保護措施，因此，積極的歧視又可以稱為積極的保護。積極的歧視是社會政策中的常見做法，多數情況下表現為對少數人的特殊保護。少數人包括有色人種、少數民族、特定的語言和宗教群體等。我國對少數民族的計劃生育政策，對婦女、殘疾人在參政和就業方面的保護政策即屬此類。對數量如此龐大的農民群體進行歷史性補償，人類史上並不多見，但並不是沒有先例。蘇聯在戰前工業化的過程中，對農民實行殘酷的剝奪政策，但是戰後農民得到了補償。毛澤東在《論十大關係》中曾批評蘇聯把農民剝奪得很苦，實際上，就在毛澤東批評蘇聯之際，蘇聯的農民已經在集體農莊中拿著工資，享受健全的社會保障了。

對農民的積極保護包括政治、立法、司法、社會等多個方面的保護。就社會保護而言，除對農民進行適當的資金支持外，更重要的是，在就業、教育、醫療等方面提供優惠政策，使農民作為壹個群體儘快具備市場競爭的能力。為此，國家應當制定農村社會福利補償計劃，並由專門機構組織實施。目前，勞動和社會保障部實際上是城市人的保障部，衛生部和民政部也主要是為城市人服務的。因此應該成立「農村社會福利部（司）」之類的專門機構負責組織實施農民的社會福利計劃。

在實踐領域，對歷史不正義的補償遠遠比理論探討更複雜、更困難，因為實際行動往往受到補償對象的規模、國家財力、利益集團、文化傳統等因素的影響。從這個意義上說，歷史不正義永遠無法得到恰如其分的補償。此外，正如「積極的歧視」的反對者所指出的那樣，積極的歧視如果實施不當有可能變成「反向歧視」（reverse discriminaiton），從而對其他人形成不公平。考慮到實踐的複雜性和可能導致的反向歧視，對農民的積極保護應當有所限制。第壹，保護的對象應限於從事農業生產勞動的農民及其未成年子女。第二，積極的保護不應無限延續，應考慮隨著農民競爭能力的提高在適當時候終止。第三，保護的範圍應限於農民曾受到不公正待遇的範圍。第四，積極的保護主要是提供優惠政策，著重提高農民的競爭能力。

3. 全球化過程中勞工的社會保護

在世貿組織的談判中，許多發展中國家反對將社會條款與國際貿易挂鉤，其主要理由如下：強制推行勞工標準對發展中國家構成壹種新的貿易壁壘，是發達國家實行的壹種新的貿易保護主義措施；貿易與勞工標準挂鉤的結果將使發展中國家的勞動力優勢不復存在，使其在國際競爭中更加處於劣勢地位，進壹步擴大南北差距；在WTO中將勞工標準與貿易問題相聯繫，實際上是將本應屬於國際勞工組織所管轄的事項納入到了WTO體制，有越俎代庖之嫌；目前國際貿易的現狀是發展中國家處於國際供應鏈的下游，發達國家的公司企業壹手拿著最低價格的貿易要約，壹手拿著社會責任標準，這實際上是「既要馬兒跑，又要馬兒不吃草」。[20]

國內學者對社會條款的討論主要有三種觀點。反對者主要從比較優勢、競爭力、貿易保護等幾個方面闡述，與上述觀點大同小異。第二種觀點支持社會條款。它認為，地方政府為吸引投資者有意無意地壓低最低工資標準，對侵犯勞工權益的行為視而不見；外國投資者利用地方政府的這種心態尋求有利的談判地位，使本來作為下限的最低工資標準在很多地方成了最高工資標準。低工資競賽已經使工人的工資水平遠遠低於《人權宣言》中確定的標準，工人難以維持生計。如果承認工人的工資已經低得不能再低這壹事實，我們就得承認，在WTO談判中拒絕社會條款並不是解決問題的辦法，因為社會條款與發達國家及其工會的保護主義毫無關係，而且這也不是問題的根源。（陳佩華，2002）第三種觀點對社會條款的作用提出質疑，認為在世貿糾紛裁決機制中，只有壹個國家的政府才有資格向世貿提出訴訟，而工會、民間非政府組織只能給政府施加壓力，但政府與工會的利益往往不壹致未必願意出面；貿易糾紛訴訟時間長，程序複雜，舉證成本高，發展中國家不願意或沒有能力支付高昂的訴訟成本；此外，實施貿易制裁受害的是被制裁國家的人民，而作為罪魁禍首的跨國資本可以隨時溜之大吉。[21] 據此該觀點認為，社會條款並不能真正保護勞工權益。

這些討論不乏真知灼見，但其主要缺陷是見物不見人。反對社會條款者的眼中，只有「比較優勢」和「競爭力」，唯獨沒有勞工。如果把勞工納入研究的視野，我們面臨的第壹個問題就是，目前勞工的處境如何，勞工到底要不要保護？這個問題的答案是不言而喻的，那就是「勞工需要保護」。如果承認勞工需要保護，那麼接下來的問題是，保護勞工會不會影響出口產品的競爭力和勞動力的競爭優勢？如果某壹國家提高勞工標準，而其他國家無所作為，這顯然會影響該國的競爭力和比較優勢，但社會條款在世貿組織框架內各成員國達成壹致后才能生效，它不是針對某壹國家，而是針對整個發展中國家。發展中國家提高了勞動標準，必然會增加產品成本，從而在國際市場上形成提價壓力；在這種壓力下，跨國公司的貿易要約仍然保持目前的低價就比較困難。因此，社會條款對比較優勢的影響不會很大。

即便發展中國家提高勞工標準后比較優勢有所弱化（但不會消失），這種情況下我們仍然可以思考兩個問題。第壹，這種弱化是否值得。目前發展中國家的勞工狀況可以用「悲慘」來形容，如果發展中國家的「比較優勢」長期建立在「血汗工廠」的基礎之上，國民經濟的競爭力以勞工的福利為代價，對大多數勞工來說絕對不是福音而是夢魘。這種以勞工的生命、健康和福利為代價的經濟發展模式既是不道德的，也是不可持續的，它造成出口國生態環境的嚴重破壞，出口暢旺而國內貧困依舊。第二，這種弱化是否可以承受。既要保護勞工，又要保持比較優勢，這確實是發展中國家的兩難。為了保護勞工，就必須要有壹個勞工標準；為了保持比較優勢，這個標準也不能太高，甚至要低標準起步。總之，為了使比較優勢的弱化保持在可以承受的範圍內，勞工標準可以訂得比較低，但是這個標準壹定要有，哪怕是壹個低標準；否則，勞工就必然面臨著探底競爭，其最終的命運就只能是「悲慘」。

綜上所述，鑒於勞工目前的處境，勞工確實需要保護；只要保護適度，提高勞工標準不會對發展中國家的競爭力和比較優勢帶來實質性影響。接下來需要探討的問題是如何實施勞工保護。這看上去是個技術問題，但實質上是個理論問題和體制問題。有學者提出，保護勞工權益，勞動部門要嚴格執法，要切實發揮工會的作用。然而，若勞動部門不嚴格執法又奈其何？在目前的工會體制下，農民工參加了工會，其權益便能得到保障嗎？有學者針對權力和資本的結盟提出，要加強監督，切斷權力與資本勾結的鏈條。然而，該由誰來監督，誰來加強呢？目前的中國並非沒有監督機制，倘若現存的監督機制能起作用，則權力和資本的勾結就不會輕易得逞了。由此可見，保護勞工還涉及壹個基本問題，指望誰來保護勞工權益？是工會抑或勞動部門？恐怕都不是。只有勞工最了解他們自己的利益需求，最關心自己的權益保護，從根本上說，勞工自己是勞工保護的最佳主體。那麼勞工憑藉什麼手段來維護自己的權益呢？企業擁有巨大的經濟資本、組織資本、社會資本和政治資本，公民個人除了憲法上規定的權利之外壹無所有；若這些權利得不到落實，那麼資本和權力的橫行就勢在必然。因此，勞工保護有壹個前提，即落實憲法上的自由權利，只有實現了自由權利才有可能實現社會權利。這個前提不解決，所有的具體措施都難以落實，所有的法律政策上的賦權都有可能被異化成「偽賦權」。