禁書下載 | 禁書 - 禁書網

作者 范今朝

1949年以來中國的行政區劃多有變動。1990年代至今，隨著改革的進程和城市化的推動，行政區劃變更成為政府、學界和民間共同關注的壹個熱點問題。近年來，對行政區劃的爭論和設計曾在社會上多次引起較大的震蕩，而實施中的區劃調整措施也引發過社會騷動，甚至釀成大規模「群體性」事件。[1]

2004年初，主管行政區劃的民政部區劃地名司司長戴均良接受香港《文匯報》記者專訪時提出了中國行政區劃變更的總體思路，「縮省並縣、省縣直轄、創新市制、鄉鎮自治」。[2] 此言既出，「壹石激起千層浪」，媒體不斷炒作，各種傳言也不斷出現（如猜測某某市要直轄等，先後見諸公開報導的有深圳、青島、大連、南京、廣州、武漢、鄭州等[3]），各省民政部門也開始籌劃本地行政區劃的調整規劃[4]。此議造成幹部、民眾心態不穩，民政部有關官員受到很大壓力，於是官方開始不斷降低調門。是年5月，戴均良多次公開澄清。[5]

行政區劃本來只是壹種為便於地方治理而設定的地理分區，壹旦劃定或形成，就應儘可能保持穩定。中國歷史上王朝穩定時期如此，西方各主要國家也是如此。區劃體系本身與各地的政治經濟利益雖有關係，但畢竟較為間接。為何行政區劃問題在當代中國有特殊的敏感性？在當代中國，它不僅是某種區域的劃分，不只是對某種地方歷史、文化、人群的承認，更與相應的幹部級別、地方權力、資源支配等挂鉤。本文所要探討的問題是：為什麼當代中國的行政區劃會頻繁變動，又為何引起如此大的爭論和震動？為什麼諸多行政區劃的變更產生了愈來愈多的問題？本文先將中國行政區劃的基本發展過程作壹介紹；然後評述1979年以來行政區劃方面的主要措施及其存在問題和爭論；最後提出個人對這壹問題的思考和見解。

壹、中國行政區劃的變動與現狀

1949年以後，中國的行政區劃變動相當頻繁，到1954年10月行政區劃才基本定型。「文革」期間行政區劃無大變動，但各級權力機構改稱「革命委員會」。1979年以後，各級「革命委員會」改稱人民政府[6]；撤銷了「人民公社」，復稱為鄉或鎮；「地區」不再作為省與縣之間的壹級政權機構，而是作為省府的派出機關，稱行政公署。這些做法為1982年憲法所確認。其後，在改革開放的過程中，行政區劃調整變更頻繁，出現了大規模的「整縣改市」、「撤地設市」和「市管縣」等舉措，變化的動因多出於經濟考慮和政府主導型城市化的需要。筆者曾以浙江省為例論述過這壹過程。該省1983年至1985年撤銷了地區建制，實行市（地級市）管縣（縣級市）體制；1985年到1992年又從「切塊設市」變為「整縣改市」，市建制迅速增加，縣建制大幅度減少；1992年到2001年，都市的區政府直轄範圍擴大，撤縣（市）設區，市轄區數量增多，市區的範圍大大擴張；從2001年開始，撤併鄉、鎮，增設「街道」，擴大鎮域範圍，培育中心鎮，鄉數量顯著減少。[7] 全國行政區劃變動的趨勢基本與此類同，只是東部地區進展快（如地區已全部改為地級市），西部省區則限於人口規模、自然條件和經濟發展水平，還未全部實施。

按照1982年《憲法》第壹章第30、31條的規定[8]，中國的行政區劃體系應該是三級制，局部實行四級制，但現實中實際上存在著五級甚至實質上的六級。依官方統計，至2004年底，中國有34個省級單位（4直轄市、23省、5自治區、2特別行政區）、333個地級單位（283地級市、17地區、30自治州、3盟）、2,862個縣級單位（852市轄區、374縣級市、1,464縣、117自治縣、49旗、3自治旗、2特區、1林區）、43,255個鄉級單位（19,892鎮、16,130鄉、277蘇木、1,126民族鄉、1民族蘇木、5,829「街道」）；此外，在部分省區還有20個區公所。[9] 再加上具有政區性質的行政村和城市社區的居民委員會[10]，行政層級達6級之多。這還不包括大量的准政區（如經濟開發區、旅遊度假區、風景名勝區、自然保護區等）及附加於正式政區之上的多樣的行政層級（如副省級市、副地級市、副縣級鎮等）。稱中國當代的行政區劃體係為世界上最複雜的政區形態，當不為過。

二、當前行政區劃存在的問題

首先，在基層政區層面，國民待遇問題（即城鄉同等待遇）及居民（聚落）自治問題尚未解決。政區格局及其權力的空間配置方式本來應該致力於維護公民（國民）的基本政治經濟文化權利，這涉及到城、鄉之間的平等地位、居民的同等國民待遇問題。然而，1949年以後中國實行的是高度集權的體制，政府管得太多、太死，國家權力過於強大，導致個人的、群體的、社團的權利被壓抑，基層沒有自主權。在這種背景下，中國又選擇了壹條以城市（大中城市聚落）剝奪鄉村（小的、分散的、相對無權和弱勢的鄉村聚落）的城市化發展之路，為了維繫這壹發展策略，就形成了城鄉分割的體制，由此又產生了基層政區管理體制的城鄉差異和城鄉居民的差別國民待遇。另壹方面，儘管法律上[11]承認社區自治，如鄉村以行政村為單位的村民自治和城市以社區為單位的居民自治，但實際上基層自治受到上級政府的多重行政干預和約束，無法真正實現。事實上這種真正意義上的自治的實現，有賴於公民個人的、集體的、乃至聚落的、地方的政治經濟權利的法律保障。

1980年代以來學界和行政部門圍繞著行政區劃的調整變動作了很多討論，其出發點基本上都是為了節省管理成本、改善治理。然而，由於各級地方官員的政績觀有偏差，唯上級、唯城市、唯經濟是從，很少考慮民間和社會訴求，於是許多初衷良好的改革措施在現實中扭曲、變形，乃至走到反面。

中國現行行政區劃的管理層次多而亂，管理範圍小且差異懸殊[12]，由此導致的行政機構疊床架屋、行政權力過分集中、行政人員臃腫扯皮等弊端有目共睹。以2004年為例，平均1個省級行政區管轄10.7個地級行政區（市、自治州、地區、盟），1個地級行政區管轄8.6個縣級行政區，1個縣級行政區管轄15.1個鄉級行政區。「由於管理幅度小，必然層次重疊，人浮於事，為了有事做就會事無巨細地統管起來[13]」。如果只是減少政府層次、擴大管轄範圍，而不削減和下放政府權力，並不能從根本上解決問題，機構早晚還會膨脹。因此，減少層次、擴大幅度，必須同時伴隨著政府和國家政治體制的改革。

在各級行政層級上，地級政區和鄉級政區的問題尤為突出。從法律上看，地級政區本應是省級政府機構的派出機構，但1980年代中期以來採取的（地級）市管縣、（縣級）市方式卻把「地區」實體化了。這種地級市管理縣和縣級市的行政設置不僅沒有法律依據，而且造成了經濟利益、行政管理以及城鄉關係方面的種種矛盾。[14] 鄉級政區的問題則是國家權力過分深入到基層社區，導致基層政府機構及其工作人員過於龐大，農民的供養負擔太重。[15] 顯然，取消地級政區以及鄉鎮政區的社區化（實現居民自治，政府只設立較小規模的監督機構和上級政區的派出機構），是兩條行政改革的可行途徑。在此基礎上，可以適當在省（區）層級增設直轄市，適當擴並縣級政區，從而理順中國的政區體系。

另外，「整縣改市」、「撤縣（市）設區」也存在著壹系列爭論。「整縣改市」有利於擴大城市腹地，便於市政建設征地，便於城鄉統壹規劃、協調發展、互相促進補充。「整縣改市」后，市的轄區內農村人口過多，農業和農村工作得不到足夠的重視。「撤縣改區」是1990年代以來（尤其在近期）為了加速大城市發展而興起的壹種政區調整浪潮。在這種模式影響下，市轄區制度發生了重大變化，也出現許多問題，如市轄區的設置模式和命名不規範、缺乏統壹標準，區界模糊、政區重疊或管轄真空，現行區界不符合城市發展和布局的變化。[16]

三、關於行政區劃改革的構想

筆者認為，針對中國行政區劃存在的問題，可以將政區改革的目標概括為分權體制（准聯邦制）、聚落自治和都市善治。在省市級政區，應借鑒壹些聯邦制的經驗和做法，切實給地方相當大的自主權，形成有聯邦製成分的單壹制和制度化的分權體制，將中央與地方關係明晰化、法律化。基層政區的聚落自治得到官方和學界的壹致認可，更有壹些基本的法律支撐，可按照人口聚居所形成的聚落，實行聚落中居民（城市聚落中的市民和鄉村聚落中的村民）的自治（即西方「市」制的最初含義），先在村（已實行）、鄉和鎮的層面推行自治[17]，待時機成熟、政治體制改革到位，再逐步向高層聚落推進。政府對都市地區（指Urbanized Area）、尤其是大都市區（指中等城市、尤其是大、特大城市地區Metropolitan Area）的管理體制改革（包括行政區劃調整），壹向關注。城市型政區的改革既可滿足各級政府的發展取向和目標（主要在經濟層面），又可以經濟的發展來減緩和抵消行政區劃調整所必須付出的成本和代價而達到改革和理順政區體系（如增設直轄市以分省等）目的，並最終完成前述如聚落自治的政治訴求。因此，城市型政區的改革可以成為推進行政區劃改革的著手點和突破口。當然，都市地區的政區形式和管理方式，必須有所變化。關於都市地區管理的理念和追求，從國外經驗和學界研究成果來看，筆者將之概括為定位於達到「都市善治」的目標，即在都市地區的這壹中層政區的改革過程中，必須以政府為主導，發生從「統治」（government）到「善治」（good governance）的變遷，並形成多樣的政區形式。

從中國當代的實踐來看，市領導縣體制失敗了，而「整縣改市」的矛盾不太尖銳，這說明，在權力配置方式沒有重大變化的條件下，城市政區及其管理體制的改革不可能完全照搬西方國家都市地區自下而上形成聯合政府的體制。現階段，壹方面要認同「善治」的理念和目標，並審慎進行政治體制改革，以逐漸改變權力配置方面的弊端；另壹方面，為達到加速城市化的發展訴求，又必須在現有權力配置格局之下尋求最合適的政區形態和管理體制。筆者認為，應區分發展時段和改革進程，來確定都市地區的政區體系；在當前的城市發展階段和權力配置格局之下，對於明顯形成或將要形成的都市地區，可採取合併或兼并方式，利用政府的力量來加速中心城市的發展（當然，其範圍要適當），即目前所採取的「撤縣（市）設區」模式；隨著城市化的穩定以及權力配置格局的變化，再通過協商、合作方式解決區域發展問題。西方國家之所以形成了比較發達的協商、合作機制，實在是有部分迫不得已的成分在內，因為西方國家（尤其是美國）城市權力（地方自治政府）較強大，合併或兼并的實施，其阻力很大（成本太高）；但城市發展面臨的共同問題又必須解決，故只能多在開展協作方面致力（效率難免降低）。相對而言，單純就管理效率而言，壹個統壹的、對內部具有絕對權威的都市地區（城市）政府，更可以有效地解決都市發展所面臨的問題。

行政區劃的改革與政治體制改革壹樣，不可能壹蹴而就，也沒有絕對理想的政區狀態；在國家權力配置趨於合理、中央與地方、政府與社會的權力得到合理劃分及其有效保障的條件下，行政區劃的調整就不再是壹件會引起很大震蕩的事。筆者認為，可以考慮以下階段性任務。

第壹階段：以「都市治理」為主要目標，適當分省（設直轄都市區）、擴市（設省轄都市區）、並鎮（設縣轄市），基本取消中層政區（包括撤銷大部分「地區」和部分「自治州」（個別邊遠地區保留），廢除「市管縣」體制，形成主體的省、縣、鄉三級制（回歸1982年《憲法》的規定）；同時在都市區取消複合制（指取消市領導縣體制，如有必要，則要麼設地區，要麼設自治州），建立等級制（設區的市，即地級市；不設區的市，即縣級市；不設街道的市，即縣轄市）；形成多種市和多種市內部政區體制。如大都市區採取撤縣（市）設區模式，形成合理範圍；內部重劃市轄區，形成雙層治理模式。

第二階段：發展「聚落自治」，從村、居自治上升至鄉、鎮自治（近期）、縣轄市（可直接稱「城」）自治（遠期）；形成縣級政區之下的不同規模的聚落自治體（城、鎮、鄉），基層政區社區化、民治化（上級政區有派出機關監督，即二元權力配置）；縣級政區及其以上的「市」嘗試名稱改革，作為不同類型的中、高層政區，避免與基層的聚落型政區的「市」混淆，或者直接稱基層的縣轄市為「城」。

第三階段：形成「分權體制」，先以某些聯邦制思路處理特別地區問題（如香港、澳門特別行政區），再摸索以類似聯邦制思路處理民族地區問題，最後在各類型政區實行大致同等待遇，基本消除政區的特殊性，達致完全、真正的統壹（實質上，或法律意義上，或公民同等的國民待遇上的真正的「統壹」）；再將聚落自治上升為各級政區的「地方自治」。[18]

四、對行政區劃改革的壹些深層思考

中國當代行政區劃變動頻繁，為什麼諸多改革難見成效，問題卻愈來愈多？問題的實質何在？筆者認為，根源在於兩個問題沒有解決：壹是地方治理結構紊亂，有關制度不完善，法規不健全，隨意曲解法律、甚至違法的舉措時常可見而無從監督；另壹個則是更深層的，即產權制度模糊，除了個人產權不完善外，共有（公有）產權也不健全，即社區的、地方的（各級行政區）乃至中央政府的公有財產（資源）的產權劃分極其模糊，層級越高，對資源的支配力越大，導致行政區劃改革往往成為不同政區之間佔有資源的競爭。中國行政區劃改革必須以這兩個問題的解決為前提；否則所謂的改革只能引起混亂。

中國當前地方治理結構的紊亂，與中央與地方關係的不確定性相關。對此眾多學者作過許多分析，認識也基本壹致。如潘小娟1997年即指出，中央政府與地方政府之間職責許可權劃分不科學、不合理，無論是在中央與地方的許可權劃分還是許可權制約上，憲法和法律的規定都過於原則、籠統和寬泛，不易操作，中央對地方的監督也軟弱乏力。[19]

中國目前有關行政區劃的法規內容過於簡略，用語模糊，多原則性規定而缺乏詳細的標準和實質性內容，缺乏可操作性。例如，當前的行政區劃體系僅在《憲法》中有所規定，但具體各層級的含義、權責、劃分方式和標準等都語焉不詳，又缺乏相關法規（目前直接涉及行政區劃管理的只有國務院1985年頒布的《國務院關於行政區劃管理的規定》[20]，這壹行政法規僅規定了不同政區設立變更的審批許可權）。尤其是現在將「市」分屬多個層級，既有憲法所規定的「直轄市」、「較大的市」和「市」，又有行政等級上的省級市、副省級市、地（州）級市和縣級市，即所謂的「三層四等」[21]，使用同壹通名，人為增加了混亂。有的法規過於陳舊（如《城市街道辦事處條例》制定於1954年），卻既不廢止，也不修訂。

同時，不少法規內容上有漏洞，執行后發現了問題又無法解決，而只能暫停了事，對於違反現有法規的做法也缺乏監督和糾錯機制。例如，1980年代以來所推出的幾種「設市標準」[22]，雖經數次修訂仍無法滿足城市化發展的要求（現行「縣級市」的標準乃1993年制定，現在東部地區壹般的縣均達到此標準，若照此實施全都可以改縣為市，那麼東部地區的縣級行政區劃將幾近消失）。原有法規明文規定，只有「較大的」城市才能設市級行政區，但現實中各地把「地改市」擴展到沒有法律依據的所謂「地級市」；而「整縣改市」則屬於「偷換概念」，將憲法條文的立法原意曲解以適應現實需要，把適用於狹域型的城市地區的「市」建制轉變為廣域型的「市」；另外，作為城市政府派出機構的街道辦事處體制也被擴展至未設市地區（目前，有些縣在縣政府所在地將鎮改為「街道」[23]），或者其職能被等同於具有基層政權性質的鄉、鎮政府[24]。此外還有各種沒有法律依據的諸如開發區、度假區等等，以及在同樣類型政區之上隨意賦予的各種不同的級別。

地方政府之所以有調整區劃的願望和衝動，有其深層的原因，即土地產權控制與區劃變動直接相關。在現行土地制度下，公有土地的產權界定非常模糊，於是各級地方政府都希望通過行政區劃變動來調整轄區範圍，從而獲得新的土地及其它資源和資產的支配權；再憑藉地方政府對公有土地的支配權，以極低廉的價格甚至無償獲得土地，進而通過推動房地產開發取得大量土地批租收入，又推動地方經濟發展，藉以獲得政績。這是當前各地政府關注行政區劃調整的根源所在。

雖然憲法承認個人的私有財產[25]，但最重要的壹項財產權利即土地卻被排斥在私有產權之外。依現行法規，農村的土地名義上屬農民集體所有，但改為建設用地時必須先由國家徵收或徵用。由於「農村集體」的土地產權在法律上模糊虛置，導致農民難以利用現有法規抵制各利益集團利用「國家」的名義對農民土地所有權的侵犯，而政府或壹些濫用「國家」名義的既得利益集團卻成了農村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對控制者。[26]

進壹步來看，土地資源是地方性、屬地性最強的，但目前的相關法規卻規定其最終支配權在國務院。正如郭勵弘指出的：「政府的產權制度之所以這樣安排，起源於長期以來我們是以所有制的理念掩蓋所有權的權屬，由此導致『國有』概念的混亂。傳統的計劃經濟壹直是從所有制即生產關係的角度來詮釋『國有』，簡言之，『國有』就是全民所有，全民所有隻能由國務院來代表，因此必須中央統壹所有、地方分級管理。……市場經濟國家都是從所有權即產權關係的角度來認識『國有』，簡言之，『國有』就是政府所有，而且是中央政府所有。在任何國家，沒有人把州、縣、郡、市等地方政府的資產叫作『國有資產』；同樣在任何國家，政府的全部資產都是由各級政府分級所有。[27]」中國這種公有資源的歸屬混亂令各級地方政府雖然事實上擁有對各自轄區內各種資源和資產（包括土地）的擁有和支配權，但法律上並沒有獨立而明確的產權主體資格，更無力抵擋上級政府憑藉國家名義或「公共利益」、通過行政區劃調整將其轄區內的資產無償划入另壹政區。由於地方主要負責人的任用、升遷由上級黨政部門確定，當地居民無權過問，再加上各級政府負責人任期的有限性，使得地方政府（及其主要負責人）只追求近期政績和發展速度[28]，竭澤而漁，寅吃卯糧，以滿足短期發展的需要，把耕地減少、環境惡化等後果留給中央政府去承擔。

正是在這種狀況下，地方政府調整行政區劃的衝動十分強烈，其最主要的利益所在就是通過區劃調整獲得更多的對土地的支配權、收益權。不論是鄉改鎮，還是鄉鎮改「街道」，都可以擴大用地指標，讓地方政府得以合法地用極低的價格徵收農民「集體所有」的土地，租讓給房地產業或製造業廠商，從而獲取高額收益。經過多年的「圈地運動」，全國圈地3,700萬畝，2002年底山東省已將國土規劃用地指標的80％用完，浙江省則用了規劃用地的97％，而廣東省早已用完國土規劃的用地指標。[29]

顯然，只有當土地等資源、資產的產權界定明晰，或屬個人所有，或歸企業、機構、社區所有，或由各級地方政府所有，或由中央政府（國家）所有，地方自治才能真正實現[30]，行政區劃體系才能真正理順，地方治理結構才能合理而清晰。

行政區劃體系實際上只是整個政治體制、公共管理中壹個外在的架構。在現行的「無限政府」、「產權公有」（實際上是單壹的國家所有，而且主要是中央政府所有）的制度環境下實行的行政區劃變動，必不可免地會產生壹系列問題。審視1979年以來行政區劃的變動，尤其是「市」制的轉變（即「切塊設市」變為「整縣改市」，體現為地級市擴張的「市管縣（市）」和「撤縣（市）設區」等），都是為了增強大、中、小城市的實力（重點在中心城區），而這是以犧牲周邊鄉村地區、外圍市縣的發展為前提的，在某種程度上也具有「劫貧濟富」的性質。如果現行政治制度基本不變，那麼在原有的行政區劃變動模式下所作的修修補補，如修訂設市標準、界定合理的管轄範圍等，均於事無補。中國的政治體制應當轉到憲政模式上來。只有產權明確，地方自治才能真正實行；只有法律完善，政區體系才不致隨意變更；而所有這些又依賴於獨立的司法保障。