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作者 閆周秦

中共在大陸建政之後，在社會主義公有制基礎上重新構建了全體社會成員的財產關係與社會關係。在農村，從20世紀50年代初期的土地改革到1978年後實行聯產承包責任制，農民與土地的關係總共經歷了5個階段：土地改革（1950年－1952年底），初級合作化運動（1953年－1955年），高級合作化運動（1955年－1957年），人民公社（1958年－1980年），家庭聯產承包責任制（上世紀70年代末開始至今）。家庭聯產承包責任制在保留土地集體所有的基礎上，將土地的經營權交給了農戶，農戶成了經營主體，同時廢除了人民公社體制[1]。這壹改革極大地調動了農民的生產積極性，農業生產率獲得前所未有的提高，使中國十幾億人口的吃飯問題基本得到解決，並且拉動了農村的消費和鄉鎮企業發展，促進了整個社會產業結構的調整。但這壹制度經歷了30多年後其弊端也日益顯現出來，而弊端的根源則在於農地的所有權問題未能妥當地解決。

壹、中國農村諸種弊端的根源：所有權虛化的土地制度

根據1950年6月《土地改革法》的規定，農民在土地改革中取得的土地所有權是原始取得，該取得是法定物權，同時也是農民自由意志的結果。1950年1月，中共中央下達《關於在各級人民政府內設土改委員會和組織各級農協直接領導土改運動的指示》，其中第29條規定，鄉村農民大會、農民代表會及其選出的農民協會委員會、區、縣、省各級農民代表大會及其選出的農民協會委員會，為改革土地制度的合法執行機關。依照當時的法律政策來解釋，土地改革乃農民意志的產物。而土改採用的平均主義分配方式，無疑符合中國的文化傳統，所以最為農民所接受。其第30條規定，土地改革完成後由人民政府發給土地所有證，並承認壹切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。該項規定明確了土地所有證的取得是農民取得土地所有權的形式要件，而對土地權利的自由處置則是農民取得土地所有權的實質要件。雖然《土地改革法》於1997年11月24日被全國人大常委會宣布失效，但壹部法律的失效並不必然導致根據該法律取得的權利的失效。農民根據《土地改革法》所取得的土地所有權應該仍然被視為有效。半個世紀來，中國農村儘管發生了許多變化，但以自然村落為特點的居住和行政區域並未發生變化，尤其是與壹個個村落相對應的土地位置沒有什麼變化，從整個村落甚至村民小組的視角來看，半個多世紀后屬於該村民小組、該村莊的土地所有權也沒有變化。然而，改革經年，至今農民對自己耕作的土地還是只有使用權，沒有所有權。因此農民不願對並不屬於自己的土地安排長期性投入，至於農田水利基本建設則更是付之闕如。和改革前相比，中國大多數地區農田的基本建設並無多大改善，而耕地則在掠奪式生產下變得日益貧瘠[2]。

由於名義上土地的所有權屬於「集體」，作為「集體」代表者的鄉村幹部便獲得充分理由去代表「集體」行使物權，干涉農民的生產行為，並進而「合法」地侵犯農民利益。這樣壹來，作為集體土地使用者的農民和代表「集體」行使物權的土地管理者即鄉村幹部之間的利益往往發生衝突。現在，鄉村幹部隊伍日益龐大，有些地方為了應付人員開支，將壹部分土地收歸村、組掌握，然後再出租給農民，以租金收入應付幹部的人頭開支，農民對此無可奈何。鄉村幹部在有些地方正成為新的土豪惡霸[3]。

面對日益擴張的城市化進程，有關農村土地的兩個迫切問題必須儘快解決： 其壹是如何實現農業的產業化經營。在國際競爭中，以單個農戶為單位、耕作方式極為落後的農業生產無法爭得壹席之地，由於它的經營規模和經濟實力很小，抵禦自然災害和市場風險的能力幾乎為零。小規模的經營和農村的貧困又難以引起商業保險對農村市場的興趣。脆弱的抗風險能力促使農民千方百計把風險轉嫁到消費者身上，比如超標準使用農藥甚至劇毒農藥、毫無節制地使用生長素，以致於形成公害，並帶來了極其嚴重的後果[4]。其二是如何實現農村的城市化，減少數量巨大的農業生產者，並成功地將他們轉移到新的生產和生活領域。現行的法規政策實際上已在鼓勵農民進城，除少數大城市外，農民進城經商、辦企業已為各地政府所鼓勵。長期僵化不變的戶口政策也已出現鬆動跡象。現在制約農民進城並在城鎮立足發展的關鍵是農民轉產的啟動資金有限，以農民進城打工的微薄收入不足以支撐他們在城鎮安身立命。筆者設想，讓農民有權自由地出賣自己的土地、宅基地及附屬物，是形成這筆啟動資金最簡便有效的辦法。

二、農地所有權問題解決之目標及途徑

筆者認為，通過土地券制度的實施，既可以實現農地所有權的轉移，又使農民真正擁有土地所有權，這是中國農地問題解決之終極目標。實現這壹目標的關鍵是，如何穩妥而公正地實現現有土地的產權轉移。這壹過程可以被概括為：在土地所有權分散化的基礎上，通過市場運作實現土地的集中化，以推動農業的現代化。這壹分散和集中的過程並不通過直接的土地轉移而實現，而是通過土地券的轉移而實現。就象城市國有企業改革那樣，不直接將公司出售給個人，而僅僅只是出售股票，這樣才有可操作性。其具體設想如下：

首先，以現有村民小組為單位分配土地。考慮到歷史原因，這樣的分配單位可能最易為農民所接受。現在的村民小組基本是按自然村落形成的社區，其居民和土地範圍在歷史上具有穩定性。在現階段這恐怕也是最公平的分配形式，並且有聯產承包的先例可循，也易於操作，並減少矛盾衝突。其次，農民已按承包合同使用的山林、灘涂、耕地，不變更使用關係，正在使用中的宅基地也不變。再次，以戶（壹對配偶）為單位參加土地分配，成年的獨身、喪偶、離婚者，可按半戶計算。第四，按土地條件確立基數及相應的係數，為土地分配作好準備。各地農民在聯產承包的過程中已找到為大多數人所接受的評定辦法。第五，建立以土地量化後代表著按份平均的土地量的土地券，以此為所有權證書，農民按戶分得土地券，其持有的土地券量代表著他應得的土地量。第六，將每戶農民所得的土地券與現承包使用的土地進行換算，土地券多於實際使用土地量的農民，多出來的土地券暫由政府登記，土地券少於實際使用土地量的農民，多出來的土地券也暫由政府登記，最後由政府根據所登記的土地和土地券的餘額進行平衡，將土地佔有量多於所持土地券者的土地餘額再劃撥給持有土地券餘額的農民。這種劃撥只能在同壹村民組範圍內進行。第七，完成土地券的初次分配后，國家承認土地券持有人有權處分自己所持有的土地券所對應的那份土地，土地券持有者即可自由地處分自己所持有的土地券，但土地券的轉移、過戶、登記並經政府主管機關公示後方才有效。最後，建立國家土地儲備制度，在特定情況下可能出現欲轉讓土地的土地券持有人找不到買方的情況，這時可由政府主管部門對該土地券按市價收購，作為國家土地儲備資源，儲備的土地資源可在增值后出售，也可作為興辦公共事業的建設用地。

三、農地所有權歸農戶是農民的強烈要求

現在，只要深入農村調查就會發現，土地的集中化是廣大農民的強烈呼聲。農民們從自身的實踐深深地體會到土地集中的必要性。他們倒沒有過多地考慮什麼地主、農民、剝削等等意識形態問題，而是從自身利益出發看到了解決這個問題的必要性。現階段的中國農民可粗略地分為三部分：其壹是較富裕的，包括經營農林水產、畜牧業而致富者，在城鎮的工商業經營者及在城鎮打工者。他們強烈要求土地的自由買賣，這樣經營農林者可擴大生產，進城經商打工者可無後顧之憂。其二是不太窮也不太富的，他們懂農業經營之道，可以較好地經營自己所承包的土地，溫飽已解決，但要進壹步致富又沒有能力和資本。他們想通過土地買賣來不斷擴充自身的實力，所以支持土地兼并。其三是貧困者，這部分人也支持土地集中化。他們大多缺乏生產經營能力，對自己所承包的土地沒有多大的興趣。筆者多次在農村遇見過這樣的人，他們倒是很懷念過去的大集體生產，說只要有力氣就行了，每天按時出工，按時收工，壹切都有別人安排好了，自己只要掙工分就行了。土地集中化經營正合他們之意，他們可以受雇於新的農業企業，掙得壹份薪金，這比他們自己經營土地更有利於生活水平的提高。另外，通過出賣土地，也可使他們獲得壹筆數目可觀的資金，用於改善生產、生活條件。

可以說，土地的集中化經營是深化農村改革的必然趨勢，但也有人對農民與土地關係改變表示擔憂。這種擔憂主要集中在兩點。壹是擔心農民失去土地後會潮水般地湧向城市，影響城市的穩定與發展。這個擔心沒有道理。農民本來就應當有自由遷徒流動的權利，這是憲法賦予中國人的基本權利。20多年的實踐也證明，不論採取何種行政手段，都無法阻止民工潮的涌動。現實地看，農村中那些願意且有能力加入民工大軍的，早已成為這支大軍的壹員了。農民是否加入民工大軍，與是否失去土地並無太大關係。許多已進城民工明明在農村有房屋和承包地，但他們仍然義無反顧地加入了民工行列；而繼續守在承包土地上的那部分農民，恐怕根本就沒有離開故土的願望。我們不應當再自欺欺人地將「民工潮」和土地集中化聯繫在壹起。另壹種擔憂與失地農民的保障有關。土地的自由買賣必然導致部分農民失去土地，這可分為主動和被動兩種。前者是指農民出賣了土地後轉移到城鎮生產生活。事實上，現在已經有不少農民在城鎮生產、生活了，儘管其戶籍仍歸為「農民」，正常情況下無法把他們再趕回農村。如果他們的土地能轉讓，他們就有經濟條件在城鎮安居，或成為新的大型農業企業的僱員，其生活可能會比他們經營小片土地時要好。原因在於，他壹方面通過土地出賣獲取了壹筆收入，又可以從受雇企業領得壹份薪金。這部分人應該是未來農業工人的主要組成部分。農民還可以將自己持有的土地券作為股份公司的出資，從而成為股東。或者幾戶農民自己建立股份合作制農業企業，共同經營。所謂的「被動」地失去土地，實際上是因條件差能力弱而售地糊口，對這類人是否予以照顧，取決於社會保障體系的責任和能力，即便不允許他們售地，也仍然存在著需要提供社會救濟的問題。顯然，民工潮與失地農民出路這兩點並不成為農地所有權變革的障礙。

土地的集中化經營是中國農村改革深化之大勢所趨，人心所向。但這壹過程的實現可能要經歷壹個比較長的階段，前後持續或達幾十年。它的實現應取決於經濟的發展情況而不是人們的決心，任何人為的企圖加快這壹步伐的設想，都必將損害而不是有利於這壹改革。可以說，土地集中化經營將會是妥善解決「三農」問題的壹條出路。