禁書下載 | 禁書 - 禁書網

作者 于代松 劉俊

近年來，為了應付建設項目用地指標的短缺，西部省份壹些地區熱衷於異地耕地置換。異地耕地置換本來是個別地區處理土地問題的應變之舉，近年來卻為越來越多的地方仿效，且有愈演愈烈之勢。壹些地方的異地耕地置換操作很不規範，還出現了藉機變相亂佔耕地的現象，若不能遏制這種勢頭，必將帶來較大危害。本文以四川省的相關資料為依據，就這壹現象的原因及後果加以分析。

壹、 異地耕地置換產生的背景

象全國其它地方壹樣，四川省許多地方的城市建設不斷擴張，需要大量佔用土地。但是，不少市縣政府受制於「保持耕地總量動態平衡」這壹政策的限制，在本地又無法找到可開發、補充耕地資源的後備土地（指未利用土地），於是便請求省土地管理部門加以通融，讓土地短缺地區的市縣與土地相對充裕、經濟相對落後的市縣協商，由後者將生荒地稍加整理，作為補充耕地（指標），而前者提供必要的補貼，從而既維持省壹級範圍內的耕地佔補平衡，又讓土地短缺的市縣更多地合法佔用土地（耕地）。有人認為，異地耕地置換既符合國家「占補平衡」的政策，還能置換出建設用地指標，是壹舉兩得的好辦法。

各市縣經濟發展的不平衡造成了不同地區之間對土地需求，特別是工商業及市政建設的土地需求的極大差異。中國經濟增長的GDP崇拜和地方官員政績評價的唯經濟增長範式，進壹步催生了各地方政府（官員）對招商引資的狂熱迷戀與相互比拼。四川省連續幾任壹把手都提出「工業強省」發展戰略，成都、德陽、綿陽則成為工商業發展的主要區域。類似的相對發達地區（特別是大城市經濟輻射區）在地理位置、配套設施、產業條件、市場潛力等方面具有優勢，能夠聚集項目、資金、人才並拉動消費，於是大量的工商投資項目、特別是大型投資項目紛紛選擇入駐那些相對發達地區。加之經濟發展的「馬太效應」和國家經濟政策上對強勢地區的扶持，其經濟發展勢頭強勁，對土地的依賴和需求被不斷放大。同時，這些地區的土地價格和房地產價格飛速攀升，反過來又刺激了對土地的強大而持續的需求。比如，2007年四川省郫縣縣城所在地郫筒鎮的商業用地價格已上升到平均每畝400萬元左右，同期成都市繞城路內商業用地的價格平均每畝更高達500萬元以上。[1]

近年來伴隨經濟的快速發展，地方政府特別是相對發達地區政府的「錢袋子」（地方可支配財政收入）越來越依賴土地，「土地財政」早已成了壹些地區的主要運行模式。因此，盡量獲得更多的土地徵用指標、最大限度地把本地的土地轉變為工商業和建設用地，從而獲取儘可能多的土地轉讓收益，成了發達地區的主要政策目標之壹。然而，這些地區的土地本來就使用得較充分、徹底，後備土地資源極為有限，所以可開發土地十分稀缺。在巨大的利益驅動下，這些地方的政府便想方設法去打通土地瓶頸、突破土地政策的限制。而經濟上相對落後的地區則有較寬裕的土地資源，當地歲入短拙，財政的轉移收入僅能應付政府的日常基本開支，於是這些地方的政府便把「出賣」耕地指標當作簡單便利的生財之道。只要把生荒之地草草整理壹下，作為耕地（供給）指標賣給其他地區，耕地置換收入就唾手可得，何樂而不為呢？因此，耕地置換的不菲收入誘使經濟落後地區的地方政府熱衷於此類交易。

由於經濟發達地區對耕地（指標）的需求強勁，而經濟欠發達地區則有供給耕地（指標）的巨大衝動，只要上級政府在政策上提供方便，異地耕地置換這樣的交易便活躍起來，並且堂而皇之地走向前台，成為壹項「政策發明」。何況，「工業強省」發展戰略這樣的號召，為經濟相對發達地區解決土地問題提供了全省各相關地區、部門默契地參与配合的理由。土地主管部門壹方面出於支持地方經濟發展的「大義」，另壹方面很難拒絕耕地（指標）需方和供方完成異地耕地置換的強烈願望驅使下的有力遊說，何況，支持這種交易活動帶來的部門收益也不小，結果就為耕地置換大開方便之門。近年來攀枝花和成都之間的耕地置換就不斷發生。

本來異地耕地置換有壹個最大的障礙，即「保持耕地動態平衡」、確保18.3億畝耕地保障線的國家土地政策。但該政策只是泛泛地提出了耕地控制的數量目標，並沒有區位、質量、使用效率方面的指標要求，這就給了地方政府和土地管理部門從事異地耕地置換以操作空間。對這些慣於「玩弄」上級政策的官員來說，實現「耕地總量平衡」還不簡單？鄉內不平衡就縣內平衡，縣內不平衡就市內平衡，市內不平衡就省內平衡，實在不行就全國平衡！異地耕地置換這種堂而皇之的突破國家土地政策的偷梁換柱之舉，竟然成了地方經濟發展的壹項「成功經驗」而得到推廣。

二、 異地耕地置換的現狀與趨勢

異地耕地置換背後蘊藏著如此巨大的經濟利益，短期內對參与各方好處明顯，於是就沒有人再從長遠考慮、關心耕地面積的實質性減少會產生何種負面影響，異地耕地置換因而在各地追捧中愈演愈烈。以前，異地耕地置換是個別地區為滿足特殊項目而發生的偶然現象，涉及耕地的數量、規模也有限，往往以幾十、幾百畝的置換為主，超過上千畝的案例並不多。但近年來，異地耕地置換成了各地特別是相對發達地區大城市周邊地帶的普遍現象，成百上千甚至上萬畝耕地均通過異地指標補充而成片被改成建設用地。以成都市為例，繞城路內外幾十平方公里的原有耕地中，有相當部分都通過異地耕地置換而被徵用。四川省的可耕地面積原有6,661萬畝[2]，過去5年中平均每年有大約32萬畝到35萬畝被異地耕地置換，5年合計達160萬畝至175萬畝，佔全省可耕地面積的2.7％左右[3]。從整個西部地區的初步調研數據來看，在過去5年中，大約有1,500萬畝耕地通過異地耕地置換而變成了建設用地。更需要警惕的是，全國的異地耕地置換風潮正大規模向西部轉移，若不及時採取措施，將危及到西部地區的耕地整體規劃。

前幾年異地耕地置換主要發生在同壹個縣的不同鄉鎮之間，近年來已升級為市域內、省域內的耕地置換，個別重點項目甚至通過全國不同省區的異地耕地置換來解決建設用地。於是，異地耕地置換的空間不斷擴大，距離不斷延伸。近20年來，中國的耕地數量呈現不斷減少態勢。1986年至1995年間，僅建設佔地便使耕地減少1.45億畝，相當於韓國耕地總量的4倍。1996年到2006年間又凈減少1.23億畝，平均每年凈減少1,230萬畝。儘管中央政府制訂了嚴格的耕地保護政策，例如凍結審批、嚴查、垂直管理、建立土地督察制度等等，但耕地保有規劃屢被打破。以1996年為基期的「第二輪全國土地利用總體規劃」曾確定，2000年的耕地保有量為19.4億畝，2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。事實上，2000年全國的耕地保有量就已下降到19.2365億畝，比總體規劃確定的「底線」還少1,635萬畝；到2005年，全國耕地只剩下18.31億畝；2006年又進壹步下降到18.27億畝，直逼18億畝耕地保有量這壹紅線[4]。

以往，異地耕地置換主要由企業操作，地方政府（耕地指標的引進、輸出方）配合，土地主管部門睜隻眼、閉隻眼勉強通融。近年來，因發達地區的土地越來越緊張，而異地耕地置換產生的利益越來越大，企業活動（力）加強，監管者的默許成了日常狀態，地方政府更是強勢出擊，土地主管部門有效配合甚至主動介入（設專門辦理機構），由此導致普遍、大規模、經常性的異地耕地置換。壹些地方政府尤其是市、縣政府為了招商引資、出政績，乾脆將異地耕地置換作為重要的政策選擇。國土資源部執法監察局局長張新寶指出，2006年全國發現的土地違法行為及立案查處的土地違法案件，無論是案件數量，還是涉及的面積，都較2005年有大幅度上升。[5]

三、大規模異地耕地置換的危害

從整個國家的長遠利益來看，這種異地耕地大規模置換帶來的負面效益非常嚴重。首先，損害耕地質量、危及耕地安全。據國土資源部最新公布的2006年全國土地利用變更調查結果顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積為18.27億畝，比上年末縮減了460.2萬畝，人均耕地減至1.39畝。[6]而按照國務院1996年制定的「第二輪全國土地利用總體規劃」的要求，到2020年中國的可耕地不能低於18億畝。大規模的異地耕地置換顯然使上述目標受到巨大挑戰。

毫無疑問，相對發達地區以異地耕地置換為名被佔用的耕地，通常都是優質、高產、高效利用的耕地，在地形地貌、區域位置、配套設施、利用效益等方面也遠遠優於異地開發中整理出來的補充耕地。前者對農業生產的價值絕非後者可比。出讓耕地（指標）地區相對偏僻落後，住民稀少且青壯年外流，原有耕地的耕種質量本來就差，產出也比較低[7]，現在為了完成置換任務而開發、整理出來的新耕地，其質量比原有耕地更為低下，當地農戶可能（也只能）在些許利益的驅使下作完成任務式的應付型耕種，甚至成片撂荒。筆者近年在攀枝花調研時，就發現了較為普遍的新開發耕地低效使用及撂荒現象。如此則通過異地耕地置換而保持全省「耕地佔補平衡」實際上更像是壹種自欺欺人的數字遊戲。

提供耕地（指標）的地區多屬於落後山區，可開發、整理為新耕地的土地資源極為有限。但那些地方的政府在利益的誘惑、驅使下，卻大面積地開發坡地、草地和生態脆弱的未利用土地，這必然危及土地生態[8]。以攀枝花為例，大面積海拔較高的山地（坡、台地）原來尚有表層植物復蓋或土壤相對板結而起壹定的水土保護作用，雨水沖刷后的泥土流失量有限；壹旦被開發或轉化為耕地后，表層鬆動且經常翻動，留下了水土流失的隱患。加之攀枝花屬於乾旱河谷地區，降水高度集中，原來荒草復蓋的土壤開發為耕地后，如果沒有高質量的水土保持配套工程，很容易引發嚴重的水土流失。

但是，異地耕地置換者所關心的只是在不發達地區整理出來的補充耕地之數量，以及發達地區耕地改用指標的獲得，以敷衍中央土地主管部門。至於耕地的質量、產出潛力、利用能力、生態保護等，完全不在其考慮範圍之內。顯然，異地耕地置換在整體上會導致耕地質量的不斷下降，同時令耕地最低保障線（國務院確定為18.27億畝）成為假達標的數字遊戲。[9]

確實，異地耕地置換讓相對發達地區突破了土地利用規劃的限制，欠發達地區在短期內也獲得壹些資金補貼，但卻強化了區域競爭的「馬太效應」：在強化發達區域經濟發展條件的同時，也形成了經濟上的「虹吸效應」，攔截了本來可能適合落後地區投資建設的產業項目、資金、消費（市場）、人才，從而延緩了落後地區改善基礎條件、發展環境的步伐[10]。欠發達地區因為大面積地為發達地區提供耕地（指標），不僅犧牲了自己未來工商業發展及城市建設的空間，還會因土地過度開發、生態破壞等問題而妨礙未來的發展。

由於異地耕地置換存在著巨大的利益空間，參与其中的企業、「購買」及「出賣」耕地（指標）的地方政府、上級土地主管部門都極力推動這種交易。以四川省成都市、攀枝花市的耕地置換為例，成都市要獲得耕地（指標），需要上級土地部門支持，攀枝花市爭取耕地開發出讓指標，也需要上級土地部門放行。而要大規模、跨區域、多次性的促成耕地置換，更需要繞開相關的法規、政策限制。這時，相關機構特別是土地主管部門可能被動或主動地捲入利益分享，利用自身的權力、地位，去配合完成壹些「合法」的耕地置換交易。從官場慣例看，這種異地耕地置換將產生大量的尋租機會。

異地耕地置換從個別地區應對土地短缺的權宜之舉，演變為壹種普遍採用的「新政策」，必將引發有關耕地底線（數量與質量兼顧）不保、糧食安全、土地生態、土地管理腐敗等嚴重問題。從可持續發展和區域均衡發展這壹基點出發考慮問題，中央政府應當對異地耕地置換（背後是大規模佔用優質耕地）現象實行嚴格的限制與監督，避免異地耕地置換這壹自欺欺人的數字遊戲引發更嚴重的問題。由於土地監管部門已經參与了異地土地置換的利益分配，可以考慮讓民間組織、公共媒體、地區住民等各種力量有效參与監管，形成立體、交叉的監管體制。