中共壓迫基層民眾
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中共壓迫基層民眾
由 左翼反共人士 » 2018年8月1日
作者 方強
作為天然權利的信訪自皇朝時代至民國和共和國被政府和訪民所認可。有鑑於「文化大革命」對司法制度的破壞，新的中共領導人在1978年後主導了較大規模的法律重建運動。與此同時對信訪制度也進行了變革，通過了兩個新的《信訪條例》並使之公開讓訪民廣泛了解。然而，由於改革開放中「官僚實利主義」，信訪形勢變的非常嚴峻而其成效也更低。開放以來的信訪經濟因素明顯增加，並出現更多的集體和暴力信訪。歸根結底，當前中國嚴峻的信訪形勢源自信訪的天然權利與政治專制體制之間所存在的不可調和的矛盾。
壹、引言
2008年的8月，正當中國政府如火如荼、大張旗鼓地操辦最大的面子工程－奧運會之時，美國影響最大的報紙《紐約時報》的頭版卻刊出了壹篇與奧運會不相「和諧」並使中國政府頗失顏面的文章。該文的標題是「是否太衰老了而不能被勞教？在中國不是」，講述了兩個年逾古稀需要手杖才能走路的婦女王秀英（音）和吳典園（音）因房屋被拆遷補償不夠而多次上訪。奧運期間，兩位老人選擇向北京市政府申請由中國政府允諾的指定場地進行抗議活動。這本是無奈之舉而又為政府所允許，但是警察卻把兩位上訪老人抓去勞教（Yacobs, 2008）。這樣的事情在中國也許屢見不鮮，但在其他國家尤其是民主國家可能就聞所未聞了。
看到這個報道后，稍微了解中國信訪制度的人們不禁會問：中國政府不是先後發布過兩個《信訪條例》以保障人民的信訪權利嗎？為何政府又對上訪的人進行打壓勞教？甚至採取不人道的手法對年逾古稀、走路蹣跚的上訪者也要勞教？本文擬從信訪是人民的天然權利這壹角度出發，進而分析考察改革開放以來中國政府改善信訪制度的努力、信訪的新特點和成效，最後探究作為天然權利的信訪和中國政治體制之間所存在的無法逾越的根本困局。
二、信訪是人民的天然權利
雖然前中國副總理習仲勛曾經說過：信訪是「黨和政府賦予人民群眾的民主權利」（刁傑成，1996：1），但是據筆者研究表明，信訪權利自古就是人民的天然權利而並非是某個政黨或統治者賜予人民的權利（Fang, 2009）。這種天然的權利既非由政府法律法規或領導人講話所賦予的「正當抗爭權利」也非普通民眾對地方強勢人物所進行的消極的「每日抗爭」 （O』Brien, 2006; Scott, 1987），而是植根于中國傳統文化和宗教並被政府和信訪人都認可的天然的抗爭權利（Fang, 2009）。早在東周時期，史料就證明當時的人民可以直接上訪到官府甚至統治者本人。西漢平民緹嬴曾直訴漢文帝為其父親伸冤（司馬光，1956：126－27）。漢桓帝時期，來自山東的平民襄揩詣闕直接上書桓帝深切批評朝廷「仁德不修，誅罰太酷」。儘管緹嬴和襄楷都只是壹介平民，但卻能夠直接上書甚至批評皇帝而無所忌憚。其原因就在於當時的臣民把皇帝和官員看作「父母」而向「父母」訴說冤屈和陳訴意見是他們天然的權利。有冤不向「父母」申訴，卻又向誰申訴？對統治者來說，由於受「民為邦本」、「民之父母」等傳統約束同時也為了下情上達利於統治，也對臣民的這壹「天然權利」予以首肯和尊重。再者，對天理正義的堅信使冤民把伸冤看成他們的天然權利。統治者也因相信冤屈會破壞「天和」而認真對待人民的信訪。即使在唐代將信訪加以完善和制度化后，人民的天然信訪權利包括直接上訴皇帝始終得到統治者的認可（Fang, 2009: 1111－13）。
民國建立之後，人民的信訪權利更是被看成是人民——共和國家主人的天然權利。臨時大總統孫中山曾經說過，「在帝國只有壹個皇帝，到民國時代這四萬萬人都是皇帝。這就叫做以民為主，這就是實行民權」（孫中山，1981：10.460）。1914年制訂的《中華民國約法》明確規定了人民的信訪權利。第6條和第31條指出：「人民依法律所定有請願于立法院之權」以及立法院的職責是「收受人民請願事件」（《中華民國約法》，1914）。除了立法院以外，其他壹些民國中央部門如內務部民治司和肅政廳也都可接受來自人民的信訪（中國第二歷史檔案館，內務部民治司）。南京政府時期，人民可直接信訪的政府機關擴大到上自國民政府和立法院，下到省市參政會和同鄉會。對於越級信訪者也沒有什麼法律限制，更沒有懲罰（中國第二歷史檔案館，全宗號1，8，10；上海市檔案館分類號1，109，117）。
中華人民共和國建立之前，中共中央和毛澤東本人就已經接受人民的信訪。1949年9月的《共同綱領》宣稱中華人民共和國的國家政權屬於人民。人民的信訪權利也得到重視和擴大。自1949年起，中國政府逐步建立了壹個前所未有的全面的信訪體制。從中央到地方，從政府機關到報社，從民間團體到大學，人民都可直接信訪。僅在建國第壹年，中央辦公廳和政務院就收到4457件來信和4起來訪。1950年，單給毛澤東本人的人民來信就有700件（刁傑成，1996：23）。國家副主席劉少奇在1951年2月特彆強調了建立各級信訪的重要性。他說：「各級地方政府和政協委員會要設立專門的有能力的機構來適當處理人民向政府提出的每個要求，答覆人民的來信，並用方便的辦法接見人民」（《劉少奇選集》，1985：56）。總而言之，信訪作為人民的天然權利不僅在宣稱人民為主的民國和共和國時期而且在皇朝時期也同樣存在，並得到統治者和被統治者的認可（Fang, 2009）。
三、中國政府加強和改善信訪的努力
「文革」結束尤其是「四人幫」垮台以後，新上任的中共領導人如鄧小平、胡耀邦、彭真、習仲勛等都曾在文革中受過打擊，因此決心努力建立壹個法治社會。在十壹屆三中全會上，人大委員長葉劍英將文革對中國司法造成的破壞歸咎於林彪和「四人幫」。他指出，「我國的法制從建國以來還沒有很好地健全起來，林彪、『四人幫』能夠為所欲為也是鉆了我們這個空子。他們砸爛了公、檢、法，踐踏了社會主義法制，有多少人被整死。這是壹個血的教訓。它使我們從反面懂得：壹個國家非有法律和制度不可……」（公丕祥，1999：316)。儘管沒能建立獨立的司法體制，中國政府也確實進行了壹輪全方位、較深層次的法律改革。在十壹屆三中全會召開的1978年，檢察院和司法部得到恢復。1979年開始，律師協會得到恢復，律師成為合法。到1982年，全國從業律師人數就超過10,000人。從1979年到1986年，全國人大通過了壹系列的重要法律如《刑法》和《民法》。1982年通過的《憲法》強調指出任何人和團體都沒有凌駕于憲法和法律之上的特權。同時，1982年《憲法》重申了人民歷史上壹直擁有的天然權利──信訪。「中華人民共和國的公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……」。《憲法》還禁止任何人對公民的申訴、控告或者檢舉壓制和打擊報復（《1982憲法》）。
在1992年召開的中共「十四大」宣布建立社會主義市場經濟后，很多學者認為市場經濟應該是法治經濟（夏勇，2004：99）。此後，中國政府加快立法進程。在1989年到2002年的13年裡，全國人大和許多省市人大總共通過了200多個法律法規，其中包括《法官法》、《檢察官法》和《刑事訴訟法》等重要法律。通過法律的數目幾乎是整個80年代的3倍。此外，為了保障人民的權益不受政府官員的侵害，1989年人大還通過了《行政訴訟法》，這在建國后還是第壹次。但有關行政訴訟的討論不在本文研究範圍內。本文所關注的是作為改革開放以來整個法制「革命」里重要組成部分的信訪法規（公丕祥，1999）。
中國政府於1982年制定了壹部新的信訪條例──《黨政機關信訪工作暫行條例》。該條例的第壹條就指出「正確處理人民群眾來信來訪，是各級黨委和政府的壹項經常性的政治任務」。與以前相比，新信訪條例不僅再次肯定信訪是人民的民主權利，而且擴大了信訪機構，甚至要求縣級以下企事業單位和人民公社都要設立信訪辦公室並配備專職信訪幹部（刁傑成，1996：398－99）。不過，1982年的信訪條例仍然和以前壹樣保持半公開性，只對黨政機關發布，而大眾媒體都沒有全文報道。這壹點隨著法律改革的深入而得到改變。1995年，也就是江澤民于中共「十五大」上宣布建設社會主義法制社會的前兩年，中國國務院建國后公布了新的《信訪條例》。新條例成為建國后第壹個由各大報紙公開發布全文，廣而告之，目的是要全國人民都了解。新條例的第壹條就指出其目的在於「保持各級人民政府同人民的密切聯繫，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序」。儘管1995年條例對越級和過激信訪有所限制，但是沒有規定任何的懲罰措施，而且該條例也視官員之於訪民的任何打擊報復為非法。同時要求各級政府官員在壹定期限內解決人民的信訪問題並禁止將人民的信訪交給被控告人（《1995信訪條例》）。
在2004年，壹些學者和官員圍繞著是否要取消信訪這壹敏感問題展開了壹輪激烈的辯論。以中國社科院于建嶸為代表的「取消信訪」派建議撤消各部門的信訪機構並把信訪全部集中到各級人大，通過人民代表來監督壹府兩院的工作。他們的理由是中國的信訪制度存在著重大的制度性缺陷，其救濟功能應該被減弱以「確定司法救濟的權威」（于建嶸，2004）。這種意見雖有可取之處，但忽略了即使在法治較完善的西方國家仍保留廣泛而全面的信訪制度這壹事實。 對於取消信訪，其他學者如清華大學的康曉光和秦暉都表示反對。康曉光指出，中國司法尚難以獨立，所以中國需要信訪的存在。康還引述了壹位訪民的話說：「當新鞋子沒有買到手的時候，先別忙把舊鞋子扔掉」（趙凌，2004）。即使面對著強大反對意見，中國政府仍然於2005年堅持通過新的《信訪條例》。
與10年前的條例相比，新的信訪條例有幾方面的改善。首先，新條例要求對疑難信訪舉行公開聽證會。其次，確立信訪問責制，規定信訪事項在受理60天內辦結。這與1995年的信訪條例相比減少了30天而且不分直接或轉交信訪事項。此外， 新條例要求追究信訪工作中的失職、瀆職行為，並對追究主管或直接責任人員責任。再次，擴大了人民信訪的渠道。訪民可採納電子郵件、傳真等新的聯絡方式進行信訪。其他新的內容還包括依法保護信訪人，第壹次提出追究有關打擊報復上訪人的刑事責任。不過，針對當時信訪人採取日漸暴力過激方式的趨勢，新條例除重申以前條例中禁止上訪人採取過激的方式，還首次允許公安機關對信訪過激的人予以懲罰，包括治安管理甚至刑事處罰（《2005年信訪條例》）。
除了為信訪提供正式而公開的法律依據外，中國政府和官員還在不同場合反覆強調信訪的重要性。如溫家寶在2007年召開的第六次全國信訪會議上特別談到信訪是黨和國家各項工作中壹個重要的環節，也是人民對黨和政府的信任。溫進而要求信訪幹部為群眾排憂解難化解社會矛盾（《人民日報》2007年3月39日）。2009年4月17日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合轉發了《關於領導幹部定期接待群眾來訪的意見》，要求縣級黨委書記和縣長必須每個月安排壹天用於接待群眾來訪。信訪問題突出的地方領導還要增加接訪人數（《新華社》，2009）。為了方便人民信訪，壹些影響較大的全國性日報如《人民日報》、《中國青年報》等還專門開闢「讀者來信」專欄，接受並追蹤群眾信訪。而中央電視台於1999年開通「今日說法」節目力圖提高人民的法制意識。該節目據說有近2000萬的觀眾。確實，筆者曾經採訪過的壹些上訪者也談到他們選擇上訪的其中壹個原因是看了「今日說法」的節目。
從改革開放以來中國政府對改善加強信訪的努力看，不可謂「不盡心焉耳矣」。但是同時期信訪的真實情況又是如何的呢？
四、當前信訪的新特點
與改革前相比，80年代尤其是90年代以來，中國的信訪的內容、形態和採取的方式呈現出以下三個顯著的新特點。
1、信訪的主要內容由政治和習俗轉向經濟
「文革」結束不久就出現信訪高潮。但是其時大部分信訪和以前在內容上沒有很大的差別，主要是和政治有關。如公安部長趙蒼壁在1978年召開的第二次全國信訪工作會議上證實當時大部分信訪是關於平反冤假錯案、幹部違法亂紀以及被遣返農村的要求回城和解決戶口等。但是因受林彪、「四人幫」打擊迫害而要求落實政策的是「主要的、大量的」（中共中央辦公廳、國務院辦公廳信訪局，1989：187）。而據《天津通志──信訪志》記載，1970年前後主要的信訪內容是反映在歷次政治運動中打人、扣人、扣工資、壓縮房屋以及遣送等（天津市地方志編修委員會，1997：28）。
這壹時期其他關於政治的信訪是反對腐敗官員和官官相護。比如，1979年2月，青海鋁製品廠工人楊小明因小事將王強殺害。但由於楊的父親時任青海省委辦公廳副主任，楊小明僅被判死緩。1982年又被改為無期徒刑。被害人王強的家屬在5年裡多次上訪青海省高院和北京最高法院信訪辦，但都因為楊父親的權勢而無效告終。直到1985年，也就是被害人親屬上訪的第六年，此案才最後因為總書記胡耀邦的干預而得到解決，楊小明被判處死刑。受害人的冤情在6年後終於得到伸張（「法律的勝利」，1985）。
除了有關政治運動和腐敗的信訪外，反對舊風俗和舊傳統也佔了信訪的壹部分。70年代和80年代初壹些全國性報社經常刊登反對歧視和虐待婦女的上訪信件。例如，1983年6月14日《中國青年報》的「讀者來信」登載了婦女金秀梅的控訴其夫魏德順殘酷虐待、毆打她的信。金最後要求報社幫其「逃出虎口」而不是訴諸法院離婚（金秀梅，1983）。類似的上訪信在50年代初的報紙上也經常見到，只是在「反右」和「大躍進」時期銷聲匿跡了。
進入80年代特別是90年代以後，信訪的內容出現了較大的變化。雖說有關腐敗官員或其他內容的信訪仍占信訪總量的相當壹部分，不過改革開放所造成的經濟問題（背後是政治問題）逐漸成為信訪的主流。早在開放初期的1980年，《人民日報》就登載了群眾信訪反映諸如雜費太多、漲價和在公園亂划「特區」賣錢等經濟類問題。但總的來講，80年代以來的經濟類信訪主要有關農民負擔、農村征地和城市動遷。
農民負擔重的問題80年代中期就已出現，90年代更是愈演愈烈。1990年壹位河北農民給總理李鵬寫信反映負擔過重。雖然該農民所在鄉的年均個人收入僅為606元，但地方政府卻徵收434.16元的承包費（「李鵬要求重視農民負擔注意工作方法」，1990）。1993年，安徽利辛縣農民丁作明多次寫信給利辛縣紀委控告村鄉政府濫收費，但最後遭到鄉警察毆打致死。這起事件導致數千憤怒農民衝擊鄉政府和警察局（陳桂棣和春桃，2004：7－30）。儘管面對農民抗議，中國政府在1995年後再次加重農民的負擔。2001年底，四川省綿陽市委書記楊海清也承認當時多數上訪反映的問題是農民負擔重（楊海清，2002）。這個問題直到中央於2003下令減輕農負以後才得到緩和。
農村征地是另壹個由改革開放激發的大規模上訪問題。據有關報道，2003年壹年全國被各種開放所佔用的土地就高達16,000平方公里，而且佔總數3,837個開發區的大約三分之壹項目沒有得到政府批准（Goodman, 2004）。大多關於征地的上訪是因為補償太低。如在2002年，山東齊河縣政府把4個村子賣給開發商，但村民得到的補償是200元壹畝，僅是市場價的十五分之壹。抗議無效后，很多村民到北京上訪。但上訪壹年後最終放棄希望（劉建平、戴敦峰，2004）。齊河的信訪案例僅是同時期征地信訪的冰山壹角。該問題至今仍在延續。
改革以來，雖然城市動遷使城市的面貌煥然壹新，但人們在驚嘆高樓大廈和寬敞住房的同時卻忘了城市動遷造成無數人上訪這壹慘痛事實。僅在1995年1至7月，有關城市動遷的信訪佔了北京市信訪總數的43.2％（趙凌，2003）。2003年8月，壹位上海官員談到城市動遷問題已成為集訪的首要問題（凌波，2003）。很多被動遷困擾的市民無奈地在各種政府之間上訪，幸運的只是少數人。筆者曾經採訪過北京壹位叫皮淑鳳的市民。皮繼承有11間房屋和壹個後院。2001年，壹個由區政府撐腰的拆遷公司要求皮動遷。但雙方在補償價格達不成壹致，所以皮拒絕搬遷。2002年2月2日晚，壹伙「不明身份者」在未經皮同意的情況下用推土機剷平皮的兩間房。皮當即報警，但沒有反應。皮以後向東城區政府多次上訪，都如泥牛入海。無奈之下，皮只能訴諸網際網路向世人求救（筆者採訪皮淑鳳紀錄，2003）。更有甚者，壹些因動遷多次上訪無效的人採取極端措施表達絕望之冤憤。2003年9月5日，南京市民翁彪為反對南京玄武區政府強制拆遷而在拆遷指揮部自焚而死（鞠靖，2003）。
2、信訪形態由個訪向集訪轉變
文革結束以前集訪數量不多。1964年上半年到天津市委、市人委集體上訪只有46起，而當時每年天津市各級政府受理信訪的總數有近10萬件（天津市地方志編修委員會，1997：26）。雖然文革結束以後的幾年因為要求平反和知青回城而出現集訪的熱潮，但總體而言，集訪仍不是信訪的主要形態。然而，90年代中期以後，由於在農民負擔、征地和動遷上產生大量的官民之間直接或間接的利益衝突和冤情，集體上訪的勢頭愈加猛烈。中國很多省市都出現大規模集訪事件，很多訪民甚至到北京中央部委集訪，迫使中央在2003年前後下令任何縣有超過50人集訪的主要領導應辭職，任何縣出現赴京集體上訪事件的則不能被評為先進縣（筆者採訪筆錄，2003年11月）。肖唐鏢的研究表明，2000年，全國31個省（市、區）縣級以上三級黨政機關受理的集訪批次分別比1995年上升2.8和2.6倍。2001年又上升7.2%和11.7%。自1993年以來，信訪總量和個訪量上升幅度不大，但集訪增長迅速。1995年到2001年，集訪數量已佔到全國信訪總量的56.5%（肖唐鏢，2003：51－60）。
2003以後，許多省市集訪的上升勢頭仍然迅猛。據中共奈曼旗紀律檢查委員會信訪辦統計，2003年全旗共接待來訪群眾142批1664人次，其中集體上訪48批1513人，分別占來訪年批次的33%和人次的96%。其中壹個顯著的特點是集訪參加人數增多。僅在2004年上半年，全旗集訪有37批1023人次，同比上升68.21%和22.8%。主要集訪集中在農村和林地的分配問題（中國通遼－中共奈曼旗信訪辦）。直到2007年，圖門市信訪局副局長仍在其報告中承認圖門市集訪的比例仍然高居不下（許順女，2007）。
這壹時期集體上訪之所以更多、更頻繁，關鍵在於改革開放后政府官員與民爭利變得極為突出，牽涉到的受害人群也更多。所以受害者往往串聯起來壹起上訪以對政府形成強大的壓力，迫使政府讓步。筆者曾經在上海人大信訪辦採訪過壹位來自福建的訪民。該訪民在上海做生意，但他租用七寶鎮市場攤位的定金被市場老闆（經鎮政府同意）卷跑以後，他和其他100多位同樣遭遇的商人聯合起來到上海市人大信訪辦集訪要求政府補償。他告訴筆者，人多力量大，他們壹起來上訪政府不會不過問（筆者採訪筆錄，2003年9月）。
3、信訪方式由平和向暴力轉變
80年代以前人民信訪的主要方式仍然是平和的，絕少有暴力上訪的事例。即使是70年代末出現的信訪高潮，也很少聽說有暴力上訪如衝擊政府機關、攔阻領導人車輛以及自焚跳河等。此種極端的上訪形式似乎在民國以前的皇朝時期屢見不鮮，如史書和清朝檔案記載的攔御駕（叩閽）、摑登聞鼓或者跳金水河等等（李希泌，2003：894；竇儀，1984：377；《大清律例根源》，1871：89.1，37；《大清會典則例》，5.718）。但是這壹切歷史上曾有的激烈和極端的上訪方式在90年代以後捲土重來，大有超過以往任何時期的潛能。陳桂棣和春桃撰寫的《中國農民調查》談到過幾起90年代中期發生在安徽農村的暴力上訪事件。面對日益增多的暴力上訪，中國中央和地方政府採取了多種遏制策略。比較典型的是通過《信訪條例》，尤其是2005年版條例，禁止暴力上訪並要求對違反條例者進行懲罰。2007年，成都市公安局發布通告嚴禁以書寫大字報、散發傳單、下跪、哄鬧、自傷、自殺、圍堵衝擊黨政機關、攔截車輛、堵塞交通、示威遊行、阻礙公務人員執法等信訪方式（「成都市公安局關於禁止違法信訪維護社會治安秩序的通告」，2007）。這個通告足以證明暴力信訪的嚴重性。為制止信訪人員湧入北京聚集衝擊中央機關、干擾領導人和破壞政府形象，中央政府還默許縱容地方官員警察到北京「截訪」（趙凌，2007）。有報道指出有些地方截訪人員越來越多地使用武力，甚至在北京打死上訪人（丁小，2009）。
暴力上訪的最典型的例子莫過於2008年發生在甘肅隴南市的震驚全國的群體信訪事件。事情的起因是有消息稱四川大地震后，隴南市行政中心將搬往隴南市下轄的成縣，這引起了武都區和東江鎮居民的不安。壹些居民認為如果行政中心可以搬遷到更安全的地方去，隴南250萬居民都應該搬遷。11月18日，30多被拆遷者到市政府上訪要求補償，到了晚上聚集的群眾有數千人。當上訪群眾對談判過程表示不滿后，上訪者開始用各種器械攻擊信訪官員和警察並砸政府辦公樓玻璃及燒毀汽車，致使雙方上百人受傷（Jacob, 2008）。這起事件不僅暴露了信訪制度的缺陷也反映了官民間存在著嚴重的對立和不信任。這種官民嚴重對立的根源則是全能的政治體制。
以上談到的改革開放過程中出現的三個信訪新特點和走向都清楚地表明，儘管中國政府在為加強人民天然存在的信訪權利而努力改善信訪制度，信訪的形勢反而變得更為嚴峻，這和中國政府所做的努力恰恰是背道而馳、事與願違。
4、當前信訪總的成效及其原因
2001年以來壹些媒體和學者紛紛對當前中國總的信訪形勢做了調查研究，並嘗試從不同的角度來考量信訪的成效。2001年底，新華社的記者對在大連市信訪局上訪的人進行了壹次調查。當記者問了40位訪民上訪是否有效這壹問題時，僅有2位回答「是」，占所有被問訪民人數的5%。壹些訪民告訴記者基層的信訪更糟糕。他們到大連就是因為在基層無法伸冤（傅興宇，2002）。美國大報《紐約時報》經常喜歡報道壹些中國上訪的事件。和新華社記者的報道相類似，《紐約時報》 在2004年3月也對當時的中國信訪制度發表了如下悲觀的看法「要求［訪民］向某些政府機關提交正式信訪的［中國信訪制度］，總體上講是無效的」（Yardley, 2004）。同年，中國社科院專門研究信訪制度的于建嶸在對632位到北京上訪的訪民進行調查后所做出的結論就更令人怵目驚心。于發現所有訪民中只有0.2%的人認為信訪有用（趙凌，2004）。
筆者認為，以上這些對當前中國信訪制度的悲觀看法和結論並非全面反映了信訪的總體成效。據筆者和其他學者的調查研究表明，很多訪民在基層就解決了上訪問題，所以沒有必要到省會或中央機關上訪（筆者採訪筆錄，2003；Michelson, 2007）。儘管如此，當前信訪總的形勢嚴峻這壹事實仍是無可否認的。造成當前信訪成效低的原因是多方面的，在筆者看來主要有以下幾種，
首先是改革開放后所打開的「官僚實利主義」的「潘多拉」魔盒。中國的改革開放僅限於經濟層面。儘管政治改革的聲浪不斷加強，但仍舉步維艱，有些地方甚至出現倒退。80年代以來導致信訪急劇增加、採取方式更為激烈暴力的問題如農民負擔、農村征地及城市動遷，究其根本原因，都是由於缺乏民主監督的「官僚實利主義」在作祟。比如，改革后中央權力下放到地方政府。地方官員的考評升遷的主要標準變為能否促進地方經濟的發展和繁榮。1986年，前安徽省副省長王懷忠還是亳州市委書記時，他在是否被提拔為阜陽行署副專員的討論會上遭遇反對意見，但省里的壹位官員說：「看壹個人要看全面嘛，現在改革開放，重要的是他有沒有開拓的精神」。由於王有「開拓」精神，他最後順利當選。1998年王當了副省長后，他曾對壹個縣委書記說，只要他能夠搞出政績，就能陞官。這些政績不是讓百姓看到而是讓領導看到（黃勇，2002）。王的話壹語道破改革時期陞官的奧妙。而這壹點早被無數官員奉為至寶。據上海學者曹錦清所言，河南舞陽縣的壹位官員在90年代曾說，新官上任后首先花費巨資「創造」可以清楚見到的政績。那些所謂政績不過是橋樑道路等基礎設施（曹錦清，2000）。這也是為何90年代以來各省市大興土木的重要原因。但是「創造」形象工程的資金從何來？很多地方政府想到了農民，於是加重農民負擔導致農民上訪（陳桂棣、春桃，2004）。此外，形象工程還需要大量的土地。於是地方官員及其支持的開發商不僅在農村而且在城市瘋狂征地拆遷，甚至不惜採取武力逼迫人民搬遷，促使大量農民、市民上訪。
其次是政治腐敗、官官相護。這兩個傳統在中國有著悠久的歷史。古代社會皇帝的家天下變成了近現代的黨天下。中國共產黨和國民黨壹樣都是列寧主義式的壹黨專政。因此由壹黨集權的黨天下在親民、勤政以及官員的素質上尚還不如深受儒學影響併科舉選仕的家天下。至於中共和國民黨，用學者應克複的話來說，中共較之國民黨更是有過之而無不及（應克複，2007）。 在全能黨的統治下，廣大的人民沒有權力選擇國家領導人、干預國家政策，甚至連選舉地方官這樣的基本權利也沒有。古代社會盛行的「朝中無人莫做官」到今天依然經久不衰，仍是許多人當官特別是當大官的前提條件。從王懷忠的例子可以看到，正是「上面」的看中，王才得以陞官，儘管有很多人反對。而王也同樣告誡某縣委書記要討好領導而不是百姓。因為王和其他絕大多數的官員都很清楚，他們的官位不是來自小民，而是「領導」所賜。他們當官以後服務的對象也自然主要是提拔他們的「領導」。而「領導」之所以願意提拔王，也是為了以後王能「聽話」，並在必要時予以協助。此種政治腐敗必然導致任人唯親和官官相護。如果下屬被人民上訪所告，「領導」自然進行包庇，輕則對人民的信訪不予理睬，或互相推諉，甚者對訪民加以打擊報復，製造「雙重」冤案。其結果則造成訪民四處碰壁、無處伸冤。
第三是上樑不正下樑歪。雖然當前絕大多數上訪都和地方腐敗或掠奪政策有關而且大多訪民不辭勞苦到中央上訪也是因為相信中央領導，但是很多問題的根源其實在中央。譬如，地方政府對形象工程的偏好就受中央的直接影響。所謂上有所好，下必甚焉。中央機關首先不惜巨資大搞諸如國慶慶典、閱兵、奧運會以及豪華樓堂館所等形象工程。與中央電視台和國家大劇院等動不動就投資數十億乃至上百億元的中央工程相比，很多地方政府近期大肆建造的所謂豪華辦公樓就顯得相形見絀了。同樣，中央領導的腐敗也對地方官員起到惡劣的作用。90年代以來曝光的高層官員腐敗案件如陳希同、陳良宇、程維高和王懷忠等都是較典型的例子。其中幾個都是政治局委員。如果高層領導幹部不遵守法律，帶頭腐敗，我們還可以指望他們的下屬或親信有多麼清廉嗎？筆者2003年曾採訪過河南的壹位鎮長。當問到地方官員大吃大喝、鋪張浪費是否導致農民負擔過重這壹敏感問題時，該鎮長指出，如果中央領導不帶頭大吃大喝，地方官員也不會大吃大喝（筆者採訪河南某鎮長筆錄，2003）。由此可見，造成當前信訪、集訪劇增而成效低的根源之壹在於中國中央機關和官員的不良政策和腐敗行為。
其他造成信訪低效的重要原因還包括中國現行信訪體制本身的弊端。儘管《信訪條例》明文規定行政機關和人員不得將群眾信訪交給被控告和檢舉的人和單位，但實際上很多官員對之置若罔聞。筆者曾經採訪過位於徐州的中國礦業大學副教授王培榮。王代表所在教師住宅小區數千居民向徐州市政府甚至中央機關信訪反映不法商人閆家訓及其當地公安局後台制售「三無」劣質防盜門事件。但是王的上訪信最終卻落到了被舉報的當地公安局手裡。這也是王信訪多年沒有成效的主因（筆者採訪王培榮筆錄和王培榮提供的材料）。
5、中國信訪的根本困局
為了避免「文革」中出現的無序少法的混亂狀態，文革後上台的新壹代中國領導人發動了壹場規模較大的重建法律的運動。作為法律重建的重要組成部分，中國的信訪制度也經歷了很大的變化。不僅對全國兩次公開發布《信訪條例》使人民的天然信訪權利得到了加強，而且信訪的途徑有所增加，對信訪人的法律保護也有了明文規定。然而，當我們分析考察了改革開放以來近三十年的信訪制度以後，我們會發現中國信訪總的形勢非但沒有改善，反而變得更糟糕、更嚴峻。不但上訪的人更多了，而且上訪的內容、方式和形態都出現和中國政府改革的初衷相反的變化。究竟是什麼原因導致這種令中國政府頭疼、上訪者痛苦、壹些學者官員困惑的情形呢？
有些學者認為，鑒於信訪制度的「權力缺失」、「功能錯位和程序缺失」等所導致的「運作無效和行政司法混同」，信訪制度應該取消（馮繁，2007；于建嶸，2005）。但是，筆者以為，雖然在憲政比較發達的西方國家人民的信訪較少，但信訪制度本身在西方歷史和現實中都存在， 所以那種以信訪與司法衝突為由而要求廢止信訪的觀點應該難以立腳。以筆者之愚見，中國當代信訪制度面臨困境的主因在於該制度存在著壹個幾乎無法逾越的根本困局：壹方面中國政府和上訪者都相信上訪是人民的天然權利；另壹方面，壹黨專制及其衍生物如司法不獨立、官僚實利主義、政治腐敗和官官相護等都在不同程度上製造大量的冤情並在受害群眾利用天然權利上訪后予以打擊、迫害、壓制。只有隋唐以後的皇朝才出現的而民國和共和國早期取消的打壓越級上訪的政策在最近死灰復燃。 中國信訪制度的這壹根本困局並非最近三十年才出現，而是有著漫長的歷史。人民的天然信訪權在皇朝時期對應的是皇帝的家天下，民國初期對應的是軍閥專權而國民黨時期對應的是壹黨專制。如果我們了解到這壹點，就不難理解為什麼幾千年過去了，悲觀失望的中國訪民仍然在天然信訪權的信念下，面對著專權而腐敗的政治現實而採取幾乎同樣的極端方式如自殺（焚）、跳河、叩閽（攔阻領導人專車）以及集體暴力等來宣洩內心的冤情和無奈。
如果中國政府真的希望能夠跳出這個信訪制度的根本歷史困局，就必須進行壹系列的變革。首先需要樹立司法的獨立性，尤其是行政法院應當對全國人大負責以便法院可以受理判決所有「民告官」的案件而不受各級政府包括中央領導的干涉。這樣就可以有效減少大部分的「民告官」信訪。其次是將信訪機構與各級政府在體制和財政上脫離，使信訪機構擁有獨立的調查處理信訪的權力，從而有效地提高其公信力及解決信訪的能力。第三也是最關鍵的是對中國的政治體制進行深層次的改革。徹底改變現有的威權政體，讓人民成為真正的國家主人，有權決定政策、選舉罷免官員。在以上三種建議獲得確實有效的實施之前，要想改善中國信訪制度的根本歷史困局無異於癡人說夢。
作為天然權利的信訪自皇朝時代至民國和共和國被政府和訪民所認可。有鑑於「文化大革命」對司法制度的破壞，新的中共領導人在1978年後主導了較大規模的法律重建運動。與此同時對信訪制度也進行了變革，通過了兩個新的《信訪條例》並使之公開讓訪民廣泛了解。然而，由於改革開放中「官僚實利主義」，信訪形勢變的非常嚴峻而其成效也更低。開放以來的信訪經濟因素明顯增加，並出現更多的集體和暴力信訪。歸根結底，當前中國嚴峻的信訪形勢源自信訪的天然權利與政治專制體制之間所存在的不可調和的矛盾。
壹、引言
2008年的8月，正當中國政府如火如荼、大張旗鼓地操辦最大的面子工程－奧運會之時，美國影響最大的報紙《紐約時報》的頭版卻刊出了壹篇與奧運會不相「和諧」並使中國政府頗失顏面的文章。該文的標題是「是否太衰老了而不能被勞教？在中國不是」，講述了兩個年逾古稀需要手杖才能走路的婦女王秀英（音）和吳典園（音）因房屋被拆遷補償不夠而多次上訪。奧運期間，兩位老人選擇向北京市政府申請由中國政府允諾的指定場地進行抗議活動。這本是無奈之舉而又為政府所允許，但是警察卻把兩位上訪老人抓去勞教（Yacobs, 2008）。這樣的事情在中國也許屢見不鮮，但在其他國家尤其是民主國家可能就聞所未聞了。
看到這個報道后，稍微了解中國信訪制度的人們不禁會問：中國政府不是先後發布過兩個《信訪條例》以保障人民的信訪權利嗎？為何政府又對上訪的人進行打壓勞教？甚至採取不人道的手法對年逾古稀、走路蹣跚的上訪者也要勞教？本文擬從信訪是人民的天然權利這壹角度出發，進而分析考察改革開放以來中國政府改善信訪制度的努力、信訪的新特點和成效，最後探究作為天然權利的信訪和中國政治體制之間所存在的無法逾越的根本困局。
二、信訪是人民的天然權利
雖然前中國副總理習仲勛曾經說過：信訪是「黨和政府賦予人民群眾的民主權利」（刁傑成，1996：1），但是據筆者研究表明，信訪權利自古就是人民的天然權利而並非是某個政黨或統治者賜予人民的權利（Fang, 2009）。這種天然的權利既非由政府法律法規或領導人講話所賦予的「正當抗爭權利」也非普通民眾對地方強勢人物所進行的消極的「每日抗爭」 （O』Brien, 2006; Scott, 1987），而是植根于中國傳統文化和宗教並被政府和信訪人都認可的天然的抗爭權利（Fang, 2009）。早在東周時期，史料就證明當時的人民可以直接上訪到官府甚至統治者本人。西漢平民緹嬴曾直訴漢文帝為其父親伸冤（司馬光，1956：126－27）。漢桓帝時期，來自山東的平民襄揩詣闕直接上書桓帝深切批評朝廷「仁德不修，誅罰太酷」。儘管緹嬴和襄楷都只是壹介平民，但卻能夠直接上書甚至批評皇帝而無所忌憚。其原因就在於當時的臣民把皇帝和官員看作「父母」而向「父母」訴說冤屈和陳訴意見是他們天然的權利。有冤不向「父母」申訴，卻又向誰申訴？對統治者來說，由於受「民為邦本」、「民之父母」等傳統約束同時也為了下情上達利於統治，也對臣民的這壹「天然權利」予以首肯和尊重。再者，對天理正義的堅信使冤民把伸冤看成他們的天然權利。統治者也因相信冤屈會破壞「天和」而認真對待人民的信訪。即使在唐代將信訪加以完善和制度化后，人民的天然信訪權利包括直接上訴皇帝始終得到統治者的認可（Fang, 2009: 1111－13）。
民國建立之後，人民的信訪權利更是被看成是人民——共和國家主人的天然權利。臨時大總統孫中山曾經說過，「在帝國只有壹個皇帝，到民國時代這四萬萬人都是皇帝。這就叫做以民為主，這就是實行民權」（孫中山，1981：10.460）。1914年制訂的《中華民國約法》明確規定了人民的信訪權利。第6條和第31條指出：「人民依法律所定有請願于立法院之權」以及立法院的職責是「收受人民請願事件」（《中華民國約法》，1914）。除了立法院以外，其他壹些民國中央部門如內務部民治司和肅政廳也都可接受來自人民的信訪（中國第二歷史檔案館，內務部民治司）。南京政府時期，人民可直接信訪的政府機關擴大到上自國民政府和立法院，下到省市參政會和同鄉會。對於越級信訪者也沒有什麼法律限制，更沒有懲罰（中國第二歷史檔案館，全宗號1，8，10；上海市檔案館分類號1，109，117）。
中華人民共和國建立之前，中共中央和毛澤東本人就已經接受人民的信訪。1949年9月的《共同綱領》宣稱中華人民共和國的國家政權屬於人民。人民的信訪權利也得到重視和擴大。自1949年起，中國政府逐步建立了壹個前所未有的全面的信訪體制。從中央到地方，從政府機關到報社，從民間團體到大學，人民都可直接信訪。僅在建國第壹年，中央辦公廳和政務院就收到4457件來信和4起來訪。1950年，單給毛澤東本人的人民來信就有700件（刁傑成，1996：23）。國家副主席劉少奇在1951年2月特彆強調了建立各級信訪的重要性。他說：「各級地方政府和政協委員會要設立專門的有能力的機構來適當處理人民向政府提出的每個要求，答覆人民的來信，並用方便的辦法接見人民」（《劉少奇選集》，1985：56）。總而言之，信訪作為人民的天然權利不僅在宣稱人民為主的民國和共和國時期而且在皇朝時期也同樣存在，並得到統治者和被統治者的認可（Fang, 2009）。
三、中國政府加強和改善信訪的努力
「文革」結束尤其是「四人幫」垮台以後，新上任的中共領導人如鄧小平、胡耀邦、彭真、習仲勛等都曾在文革中受過打擊，因此決心努力建立壹個法治社會。在十壹屆三中全會上，人大委員長葉劍英將文革對中國司法造成的破壞歸咎於林彪和「四人幫」。他指出，「我國的法制從建國以來還沒有很好地健全起來，林彪、『四人幫』能夠為所欲為也是鉆了我們這個空子。他們砸爛了公、檢、法，踐踏了社會主義法制，有多少人被整死。這是壹個血的教訓。它使我們從反面懂得：壹個國家非有法律和制度不可……」（公丕祥，1999：316)。儘管沒能建立獨立的司法體制，中國政府也確實進行了壹輪全方位、較深層次的法律改革。在十壹屆三中全會召開的1978年，檢察院和司法部得到恢復。1979年開始，律師協會得到恢復，律師成為合法。到1982年，全國從業律師人數就超過10,000人。從1979年到1986年，全國人大通過了壹系列的重要法律如《刑法》和《民法》。1982年通過的《憲法》強調指出任何人和團體都沒有凌駕于憲法和法律之上的特權。同時，1982年《憲法》重申了人民歷史上壹直擁有的天然權利──信訪。「中華人民共和國的公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……」。《憲法》還禁止任何人對公民的申訴、控告或者檢舉壓制和打擊報復（《1982憲法》）。
在1992年召開的中共「十四大」宣布建立社會主義市場經濟后，很多學者認為市場經濟應該是法治經濟（夏勇，2004：99）。此後，中國政府加快立法進程。在1989年到2002年的13年裡，全國人大和許多省市人大總共通過了200多個法律法規，其中包括《法官法》、《檢察官法》和《刑事訴訟法》等重要法律。通過法律的數目幾乎是整個80年代的3倍。此外，為了保障人民的權益不受政府官員的侵害，1989年人大還通過了《行政訴訟法》，這在建國后還是第壹次。但有關行政訴訟的討論不在本文研究範圍內。本文所關注的是作為改革開放以來整個法制「革命」里重要組成部分的信訪法規（公丕祥，1999）。
中國政府於1982年制定了壹部新的信訪條例──《黨政機關信訪工作暫行條例》。該條例的第壹條就指出「正確處理人民群眾來信來訪，是各級黨委和政府的壹項經常性的政治任務」。與以前相比，新信訪條例不僅再次肯定信訪是人民的民主權利，而且擴大了信訪機構，甚至要求縣級以下企事業單位和人民公社都要設立信訪辦公室並配備專職信訪幹部（刁傑成，1996：398－99）。不過，1982年的信訪條例仍然和以前壹樣保持半公開性，只對黨政機關發布，而大眾媒體都沒有全文報道。這壹點隨著法律改革的深入而得到改變。1995年，也就是江澤民于中共「十五大」上宣布建設社會主義法制社會的前兩年，中國國務院建國后公布了新的《信訪條例》。新條例成為建國后第壹個由各大報紙公開發布全文，廣而告之，目的是要全國人民都了解。新條例的第壹條就指出其目的在於「保持各級人民政府同人民的密切聯繫，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序」。儘管1995年條例對越級和過激信訪有所限制，但是沒有規定任何的懲罰措施，而且該條例也視官員之於訪民的任何打擊報復為非法。同時要求各級政府官員在壹定期限內解決人民的信訪問題並禁止將人民的信訪交給被控告人（《1995信訪條例》）。
在2004年，壹些學者和官員圍繞著是否要取消信訪這壹敏感問題展開了壹輪激烈的辯論。以中國社科院于建嶸為代表的「取消信訪」派建議撤消各部門的信訪機構並把信訪全部集中到各級人大，通過人民代表來監督壹府兩院的工作。他們的理由是中國的信訪制度存在著重大的制度性缺陷，其救濟功能應該被減弱以「確定司法救濟的權威」（于建嶸，2004）。這種意見雖有可取之處，但忽略了即使在法治較完善的西方國家仍保留廣泛而全面的信訪制度這壹事實。 對於取消信訪，其他學者如清華大學的康曉光和秦暉都表示反對。康曉光指出，中國司法尚難以獨立，所以中國需要信訪的存在。康還引述了壹位訪民的話說：「當新鞋子沒有買到手的時候，先別忙把舊鞋子扔掉」（趙凌，2004）。即使面對著強大反對意見，中國政府仍然於2005年堅持通過新的《信訪條例》。
與10年前的條例相比，新的信訪條例有幾方面的改善。首先，新條例要求對疑難信訪舉行公開聽證會。其次，確立信訪問責制，規定信訪事項在受理60天內辦結。這與1995年的信訪條例相比減少了30天而且不分直接或轉交信訪事項。此外， 新條例要求追究信訪工作中的失職、瀆職行為，並對追究主管或直接責任人員責任。再次，擴大了人民信訪的渠道。訪民可採納電子郵件、傳真等新的聯絡方式進行信訪。其他新的內容還包括依法保護信訪人，第壹次提出追究有關打擊報復上訪人的刑事責任。不過，針對當時信訪人採取日漸暴力過激方式的趨勢，新條例除重申以前條例中禁止上訪人採取過激的方式，還首次允許公安機關對信訪過激的人予以懲罰，包括治安管理甚至刑事處罰（《2005年信訪條例》）。
除了為信訪提供正式而公開的法律依據外，中國政府和官員還在不同場合反覆強調信訪的重要性。如溫家寶在2007年召開的第六次全國信訪會議上特別談到信訪是黨和國家各項工作中壹個重要的環節，也是人民對黨和政府的信任。溫進而要求信訪幹部為群眾排憂解難化解社會矛盾（《人民日報》2007年3月39日）。2009年4月17日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合轉發了《關於領導幹部定期接待群眾來訪的意見》，要求縣級黨委書記和縣長必須每個月安排壹天用於接待群眾來訪。信訪問題突出的地方領導還要增加接訪人數（《新華社》，2009）。為了方便人民信訪，壹些影響較大的全國性日報如《人民日報》、《中國青年報》等還專門開闢「讀者來信」專欄，接受並追蹤群眾信訪。而中央電視台於1999年開通「今日說法」節目力圖提高人民的法制意識。該節目據說有近2000萬的觀眾。確實，筆者曾經採訪過的壹些上訪者也談到他們選擇上訪的其中壹個原因是看了「今日說法」的節目。
從改革開放以來中國政府對改善加強信訪的努力看，不可謂「不盡心焉耳矣」。但是同時期信訪的真實情況又是如何的呢？
四、當前信訪的新特點
與改革前相比，80年代尤其是90年代以來，中國的信訪的內容、形態和採取的方式呈現出以下三個顯著的新特點。
1、信訪的主要內容由政治和習俗轉向經濟
「文革」結束不久就出現信訪高潮。但是其時大部分信訪和以前在內容上沒有很大的差別，主要是和政治有關。如公安部長趙蒼壁在1978年召開的第二次全國信訪工作會議上證實當時大部分信訪是關於平反冤假錯案、幹部違法亂紀以及被遣返農村的要求回城和解決戶口等。但是因受林彪、「四人幫」打擊迫害而要求落實政策的是「主要的、大量的」（中共中央辦公廳、國務院辦公廳信訪局，1989：187）。而據《天津通志──信訪志》記載，1970年前後主要的信訪內容是反映在歷次政治運動中打人、扣人、扣工資、壓縮房屋以及遣送等（天津市地方志編修委員會，1997：28）。
這壹時期其他關於政治的信訪是反對腐敗官員和官官相護。比如，1979年2月，青海鋁製品廠工人楊小明因小事將王強殺害。但由於楊的父親時任青海省委辦公廳副主任，楊小明僅被判死緩。1982年又被改為無期徒刑。被害人王強的家屬在5年裡多次上訪青海省高院和北京最高法院信訪辦，但都因為楊父親的權勢而無效告終。直到1985年，也就是被害人親屬上訪的第六年，此案才最後因為總書記胡耀邦的干預而得到解決，楊小明被判處死刑。受害人的冤情在6年後終於得到伸張（「法律的勝利」，1985）。
除了有關政治運動和腐敗的信訪外，反對舊風俗和舊傳統也佔了信訪的壹部分。70年代和80年代初壹些全國性報社經常刊登反對歧視和虐待婦女的上訪信件。例如，1983年6月14日《中國青年報》的「讀者來信」登載了婦女金秀梅的控訴其夫魏德順殘酷虐待、毆打她的信。金最後要求報社幫其「逃出虎口」而不是訴諸法院離婚（金秀梅，1983）。類似的上訪信在50年代初的報紙上也經常見到，只是在「反右」和「大躍進」時期銷聲匿跡了。
進入80年代特別是90年代以後，信訪的內容出現了較大的變化。雖說有關腐敗官員或其他內容的信訪仍占信訪總量的相當壹部分，不過改革開放所造成的經濟問題（背後是政治問題）逐漸成為信訪的主流。早在開放初期的1980年，《人民日報》就登載了群眾信訪反映諸如雜費太多、漲價和在公園亂划「特區」賣錢等經濟類問題。但總的來講，80年代以來的經濟類信訪主要有關農民負擔、農村征地和城市動遷。
農民負擔重的問題80年代中期就已出現，90年代更是愈演愈烈。1990年壹位河北農民給總理李鵬寫信反映負擔過重。雖然該農民所在鄉的年均個人收入僅為606元，但地方政府卻徵收434.16元的承包費（「李鵬要求重視農民負擔注意工作方法」，1990）。1993年，安徽利辛縣農民丁作明多次寫信給利辛縣紀委控告村鄉政府濫收費，但最後遭到鄉警察毆打致死。這起事件導致數千憤怒農民衝擊鄉政府和警察局（陳桂棣和春桃，2004：7－30）。儘管面對農民抗議，中國政府在1995年後再次加重農民的負擔。2001年底，四川省綿陽市委書記楊海清也承認當時多數上訪反映的問題是農民負擔重（楊海清，2002）。這個問題直到中央於2003下令減輕農負以後才得到緩和。
農村征地是另壹個由改革開放激發的大規模上訪問題。據有關報道，2003年壹年全國被各種開放所佔用的土地就高達16,000平方公里，而且佔總數3,837個開發區的大約三分之壹項目沒有得到政府批准（Goodman, 2004）。大多關於征地的上訪是因為補償太低。如在2002年，山東齊河縣政府把4個村子賣給開發商，但村民得到的補償是200元壹畝，僅是市場價的十五分之壹。抗議無效后，很多村民到北京上訪。但上訪壹年後最終放棄希望（劉建平、戴敦峰，2004）。齊河的信訪案例僅是同時期征地信訪的冰山壹角。該問題至今仍在延續。
改革以來，雖然城市動遷使城市的面貌煥然壹新，但人們在驚嘆高樓大廈和寬敞住房的同時卻忘了城市動遷造成無數人上訪這壹慘痛事實。僅在1995年1至7月，有關城市動遷的信訪佔了北京市信訪總數的43.2％（趙凌，2003）。2003年8月，壹位上海官員談到城市動遷問題已成為集訪的首要問題（凌波，2003）。很多被動遷困擾的市民無奈地在各種政府之間上訪，幸運的只是少數人。筆者曾經採訪過北京壹位叫皮淑鳳的市民。皮繼承有11間房屋和壹個後院。2001年，壹個由區政府撐腰的拆遷公司要求皮動遷。但雙方在補償價格達不成壹致，所以皮拒絕搬遷。2002年2月2日晚，壹伙「不明身份者」在未經皮同意的情況下用推土機剷平皮的兩間房。皮當即報警，但沒有反應。皮以後向東城區政府多次上訪，都如泥牛入海。無奈之下，皮只能訴諸網際網路向世人求救（筆者採訪皮淑鳳紀錄，2003）。更有甚者，壹些因動遷多次上訪無效的人採取極端措施表達絕望之冤憤。2003年9月5日，南京市民翁彪為反對南京玄武區政府強制拆遷而在拆遷指揮部自焚而死（鞠靖，2003）。
2、信訪形態由個訪向集訪轉變
文革結束以前集訪數量不多。1964年上半年到天津市委、市人委集體上訪只有46起，而當時每年天津市各級政府受理信訪的總數有近10萬件（天津市地方志編修委員會，1997：26）。雖然文革結束以後的幾年因為要求平反和知青回城而出現集訪的熱潮，但總體而言，集訪仍不是信訪的主要形態。然而，90年代中期以後，由於在農民負擔、征地和動遷上產生大量的官民之間直接或間接的利益衝突和冤情，集體上訪的勢頭愈加猛烈。中國很多省市都出現大規模集訪事件，很多訪民甚至到北京中央部委集訪，迫使中央在2003年前後下令任何縣有超過50人集訪的主要領導應辭職，任何縣出現赴京集體上訪事件的則不能被評為先進縣（筆者採訪筆錄，2003年11月）。肖唐鏢的研究表明，2000年，全國31個省（市、區）縣級以上三級黨政機關受理的集訪批次分別比1995年上升2.8和2.6倍。2001年又上升7.2%和11.7%。自1993年以來，信訪總量和個訪量上升幅度不大，但集訪增長迅速。1995年到2001年，集訪數量已佔到全國信訪總量的56.5%（肖唐鏢，2003：51－60）。
2003以後，許多省市集訪的上升勢頭仍然迅猛。據中共奈曼旗紀律檢查委員會信訪辦統計，2003年全旗共接待來訪群眾142批1664人次，其中集體上訪48批1513人，分別占來訪年批次的33%和人次的96%。其中壹個顯著的特點是集訪參加人數增多。僅在2004年上半年，全旗集訪有37批1023人次，同比上升68.21%和22.8%。主要集訪集中在農村和林地的分配問題（中國通遼－中共奈曼旗信訪辦）。直到2007年，圖門市信訪局副局長仍在其報告中承認圖門市集訪的比例仍然高居不下（許順女，2007）。
這壹時期集體上訪之所以更多、更頻繁，關鍵在於改革開放后政府官員與民爭利變得極為突出，牽涉到的受害人群也更多。所以受害者往往串聯起來壹起上訪以對政府形成強大的壓力，迫使政府讓步。筆者曾經在上海人大信訪辦採訪過壹位來自福建的訪民。該訪民在上海做生意，但他租用七寶鎮市場攤位的定金被市場老闆（經鎮政府同意）卷跑以後，他和其他100多位同樣遭遇的商人聯合起來到上海市人大信訪辦集訪要求政府補償。他告訴筆者，人多力量大，他們壹起來上訪政府不會不過問（筆者採訪筆錄，2003年9月）。
3、信訪方式由平和向暴力轉變
80年代以前人民信訪的主要方式仍然是平和的，絕少有暴力上訪的事例。即使是70年代末出現的信訪高潮，也很少聽說有暴力上訪如衝擊政府機關、攔阻領導人車輛以及自焚跳河等。此種極端的上訪形式似乎在民國以前的皇朝時期屢見不鮮，如史書和清朝檔案記載的攔御駕（叩閽）、摑登聞鼓或者跳金水河等等（李希泌，2003：894；竇儀，1984：377；《大清律例根源》，1871：89.1，37；《大清會典則例》，5.718）。但是這壹切歷史上曾有的激烈和極端的上訪方式在90年代以後捲土重來，大有超過以往任何時期的潛能。陳桂棣和春桃撰寫的《中國農民調查》談到過幾起90年代中期發生在安徽農村的暴力上訪事件。面對日益增多的暴力上訪，中國中央和地方政府採取了多種遏制策略。比較典型的是通過《信訪條例》，尤其是2005年版條例，禁止暴力上訪並要求對違反條例者進行懲罰。2007年，成都市公安局發布通告嚴禁以書寫大字報、散發傳單、下跪、哄鬧、自傷、自殺、圍堵衝擊黨政機關、攔截車輛、堵塞交通、示威遊行、阻礙公務人員執法等信訪方式（「成都市公安局關於禁止違法信訪維護社會治安秩序的通告」，2007）。這個通告足以證明暴力信訪的嚴重性。為制止信訪人員湧入北京聚集衝擊中央機關、干擾領導人和破壞政府形象，中央政府還默許縱容地方官員警察到北京「截訪」（趙凌，2007）。有報道指出有些地方截訪人員越來越多地使用武力，甚至在北京打死上訪人（丁小，2009）。
暴力上訪的最典型的例子莫過於2008年發生在甘肅隴南市的震驚全國的群體信訪事件。事情的起因是有消息稱四川大地震后，隴南市行政中心將搬往隴南市下轄的成縣，這引起了武都區和東江鎮居民的不安。壹些居民認為如果行政中心可以搬遷到更安全的地方去，隴南250萬居民都應該搬遷。11月18日，30多被拆遷者到市政府上訪要求補償，到了晚上聚集的群眾有數千人。當上訪群眾對談判過程表示不滿后，上訪者開始用各種器械攻擊信訪官員和警察並砸政府辦公樓玻璃及燒毀汽車，致使雙方上百人受傷（Jacob, 2008）。這起事件不僅暴露了信訪制度的缺陷也反映了官民間存在著嚴重的對立和不信任。這種官民嚴重對立的根源則是全能的政治體制。
以上談到的改革開放過程中出現的三個信訪新特點和走向都清楚地表明，儘管中國政府在為加強人民天然存在的信訪權利而努力改善信訪制度，信訪的形勢反而變得更為嚴峻，這和中國政府所做的努力恰恰是背道而馳、事與願違。
4、當前信訪總的成效及其原因
2001年以來壹些媒體和學者紛紛對當前中國總的信訪形勢做了調查研究，並嘗試從不同的角度來考量信訪的成效。2001年底，新華社的記者對在大連市信訪局上訪的人進行了壹次調查。當記者問了40位訪民上訪是否有效這壹問題時，僅有2位回答「是」，占所有被問訪民人數的5%。壹些訪民告訴記者基層的信訪更糟糕。他們到大連就是因為在基層無法伸冤（傅興宇，2002）。美國大報《紐約時報》經常喜歡報道壹些中國上訪的事件。和新華社記者的報道相類似，《紐約時報》 在2004年3月也對當時的中國信訪制度發表了如下悲觀的看法「要求［訪民］向某些政府機關提交正式信訪的［中國信訪制度］，總體上講是無效的」（Yardley, 2004）。同年，中國社科院專門研究信訪制度的于建嶸在對632位到北京上訪的訪民進行調查后所做出的結論就更令人怵目驚心。于發現所有訪民中只有0.2%的人認為信訪有用（趙凌，2004）。
筆者認為，以上這些對當前中國信訪制度的悲觀看法和結論並非全面反映了信訪的總體成效。據筆者和其他學者的調查研究表明，很多訪民在基層就解決了上訪問題，所以沒有必要到省會或中央機關上訪（筆者採訪筆錄，2003；Michelson, 2007）。儘管如此，當前信訪總的形勢嚴峻這壹事實仍是無可否認的。造成當前信訪成效低的原因是多方面的，在筆者看來主要有以下幾種，
首先是改革開放后所打開的「官僚實利主義」的「潘多拉」魔盒。中國的改革開放僅限於經濟層面。儘管政治改革的聲浪不斷加強，但仍舉步維艱，有些地方甚至出現倒退。80年代以來導致信訪急劇增加、採取方式更為激烈暴力的問題如農民負擔、農村征地及城市動遷，究其根本原因，都是由於缺乏民主監督的「官僚實利主義」在作祟。比如，改革后中央權力下放到地方政府。地方官員的考評升遷的主要標準變為能否促進地方經濟的發展和繁榮。1986年，前安徽省副省長王懷忠還是亳州市委書記時，他在是否被提拔為阜陽行署副專員的討論會上遭遇反對意見，但省里的壹位官員說：「看壹個人要看全面嘛，現在改革開放，重要的是他有沒有開拓的精神」。由於王有「開拓」精神，他最後順利當選。1998年王當了副省長后，他曾對壹個縣委書記說，只要他能夠搞出政績，就能陞官。這些政績不是讓百姓看到而是讓領導看到（黃勇，2002）。王的話壹語道破改革時期陞官的奧妙。而這壹點早被無數官員奉為至寶。據上海學者曹錦清所言，河南舞陽縣的壹位官員在90年代曾說，新官上任后首先花費巨資「創造」可以清楚見到的政績。那些所謂政績不過是橋樑道路等基礎設施（曹錦清，2000）。這也是為何90年代以來各省市大興土木的重要原因。但是「創造」形象工程的資金從何來？很多地方政府想到了農民，於是加重農民負擔導致農民上訪（陳桂棣、春桃，2004）。此外，形象工程還需要大量的土地。於是地方官員及其支持的開發商不僅在農村而且在城市瘋狂征地拆遷，甚至不惜採取武力逼迫人民搬遷，促使大量農民、市民上訪。
其次是政治腐敗、官官相護。這兩個傳統在中國有著悠久的歷史。古代社會皇帝的家天下變成了近現代的黨天下。中國共產黨和國民黨壹樣都是列寧主義式的壹黨專政。因此由壹黨集權的黨天下在親民、勤政以及官員的素質上尚還不如深受儒學影響併科舉選仕的家天下。至於中共和國民黨，用學者應克複的話來說，中共較之國民黨更是有過之而無不及（應克複，2007）。 在全能黨的統治下，廣大的人民沒有權力選擇國家領導人、干預國家政策，甚至連選舉地方官這樣的基本權利也沒有。古代社會盛行的「朝中無人莫做官」到今天依然經久不衰，仍是許多人當官特別是當大官的前提條件。從王懷忠的例子可以看到，正是「上面」的看中，王才得以陞官，儘管有很多人反對。而王也同樣告誡某縣委書記要討好領導而不是百姓。因為王和其他絕大多數的官員都很清楚，他們的官位不是來自小民，而是「領導」所賜。他們當官以後服務的對象也自然主要是提拔他們的「領導」。而「領導」之所以願意提拔王，也是為了以後王能「聽話」，並在必要時予以協助。此種政治腐敗必然導致任人唯親和官官相護。如果下屬被人民上訪所告，「領導」自然進行包庇，輕則對人民的信訪不予理睬，或互相推諉，甚者對訪民加以打擊報復，製造「雙重」冤案。其結果則造成訪民四處碰壁、無處伸冤。
第三是上樑不正下樑歪。雖然當前絕大多數上訪都和地方腐敗或掠奪政策有關而且大多訪民不辭勞苦到中央上訪也是因為相信中央領導，但是很多問題的根源其實在中央。譬如，地方政府對形象工程的偏好就受中央的直接影響。所謂上有所好，下必甚焉。中央機關首先不惜巨資大搞諸如國慶慶典、閱兵、奧運會以及豪華樓堂館所等形象工程。與中央電視台和國家大劇院等動不動就投資數十億乃至上百億元的中央工程相比，很多地方政府近期大肆建造的所謂豪華辦公樓就顯得相形見絀了。同樣，中央領導的腐敗也對地方官員起到惡劣的作用。90年代以來曝光的高層官員腐敗案件如陳希同、陳良宇、程維高和王懷忠等都是較典型的例子。其中幾個都是政治局委員。如果高層領導幹部不遵守法律，帶頭腐敗，我們還可以指望他們的下屬或親信有多麼清廉嗎？筆者2003年曾採訪過河南的壹位鎮長。當問到地方官員大吃大喝、鋪張浪費是否導致農民負擔過重這壹敏感問題時，該鎮長指出，如果中央領導不帶頭大吃大喝，地方官員也不會大吃大喝（筆者採訪河南某鎮長筆錄，2003）。由此可見，造成當前信訪、集訪劇增而成效低的根源之壹在於中國中央機關和官員的不良政策和腐敗行為。
其他造成信訪低效的重要原因還包括中國現行信訪體制本身的弊端。儘管《信訪條例》明文規定行政機關和人員不得將群眾信訪交給被控告和檢舉的人和單位，但實際上很多官員對之置若罔聞。筆者曾經採訪過位於徐州的中國礦業大學副教授王培榮。王代表所在教師住宅小區數千居民向徐州市政府甚至中央機關信訪反映不法商人閆家訓及其當地公安局後台制售「三無」劣質防盜門事件。但是王的上訪信最終卻落到了被舉報的當地公安局手裡。這也是王信訪多年沒有成效的主因（筆者採訪王培榮筆錄和王培榮提供的材料）。
5、中國信訪的根本困局
為了避免「文革」中出現的無序少法的混亂狀態，文革後上台的新壹代中國領導人發動了壹場規模較大的重建法律的運動。作為法律重建的重要組成部分，中國的信訪制度也經歷了很大的變化。不僅對全國兩次公開發布《信訪條例》使人民的天然信訪權利得到了加強，而且信訪的途徑有所增加，對信訪人的法律保護也有了明文規定。然而，當我們分析考察了改革開放以來近三十年的信訪制度以後，我們會發現中國信訪總的形勢非但沒有改善，反而變得更糟糕、更嚴峻。不但上訪的人更多了，而且上訪的內容、方式和形態都出現和中國政府改革的初衷相反的變化。究竟是什麼原因導致這種令中國政府頭疼、上訪者痛苦、壹些學者官員困惑的情形呢？
有些學者認為，鑒於信訪制度的「權力缺失」、「功能錯位和程序缺失」等所導致的「運作無效和行政司法混同」，信訪制度應該取消（馮繁，2007；于建嶸，2005）。但是，筆者以為，雖然在憲政比較發達的西方國家人民的信訪較少，但信訪制度本身在西方歷史和現實中都存在， 所以那種以信訪與司法衝突為由而要求廢止信訪的觀點應該難以立腳。以筆者之愚見，中國當代信訪制度面臨困境的主因在於該制度存在著壹個幾乎無法逾越的根本困局：壹方面中國政府和上訪者都相信上訪是人民的天然權利；另壹方面，壹黨專制及其衍生物如司法不獨立、官僚實利主義、政治腐敗和官官相護等都在不同程度上製造大量的冤情並在受害群眾利用天然權利上訪后予以打擊、迫害、壓制。只有隋唐以後的皇朝才出現的而民國和共和國早期取消的打壓越級上訪的政策在最近死灰復燃。 中國信訪制度的這壹根本困局並非最近三十年才出現，而是有著漫長的歷史。人民的天然信訪權在皇朝時期對應的是皇帝的家天下，民國初期對應的是軍閥專權而國民黨時期對應的是壹黨專制。如果我們了解到這壹點，就不難理解為什麼幾千年過去了，悲觀失望的中國訪民仍然在天然信訪權的信念下，面對著專權而腐敗的政治現實而採取幾乎同樣的極端方式如自殺（焚）、跳河、叩閽（攔阻領導人專車）以及集體暴力等來宣洩內心的冤情和無奈。
如果中國政府真的希望能夠跳出這個信訪制度的根本歷史困局，就必須進行壹系列的變革。首先需要樹立司法的獨立性，尤其是行政法院應當對全國人大負責以便法院可以受理判決所有「民告官」的案件而不受各級政府包括中央領導的干涉。這樣就可以有效減少大部分的「民告官」信訪。其次是將信訪機構與各級政府在體制和財政上脫離，使信訪機構擁有獨立的調查處理信訪的權力，從而有效地提高其公信力及解決信訪的能力。第三也是最關鍵的是對中國的政治體制進行深層次的改革。徹底改變現有的威權政體，讓人民成為真正的國家主人，有權決定政策、選舉罷免官員。在以上三種建議獲得確實有效的實施之前，要想改善中國信訪制度的根本歷史困局無異於癡人說夢。
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